[ADRN Issue Briefing] La démocratie et les défis du changement climatique

[Note de l'éditeur]

Le changement climatique, l'un des problèmes les plus urgents de notre époque, a été abordé par de nombreux pays aux niveaux local, régional et mondial. Dans ce briefing, le Dr Kevin Casas-Zamora, Secrétaire général de l'Institut international pour la démocratie et l'assistance électorale, discute des défis, des forces et des opportunités auxquels la démocratie est confrontée dans la lutte contre le changement climatique. Il affirme que les principaux défis dans la lutte contre le changement climatique résident dans le court-termisme, les mécanismes autoréférentiels et les éléments des capacités de gouvernance. De plus, il soutient que la démocratie fait preuve de force à cet égard en tant que système de gouvernance qui permet une société civile forte, une libre circulation de l'information, un consensus sociétal et des transformations pacifiques des conflits.

Le changement climatique est l'un des problèmes les plus urgents auxquels le monde est confronté aujourd'hui. Cependant, après des décennies d'avertissements de la part des scientifiques, il existe toujours un large fossé entre les recommandations formulées par la communauté scientifique, les engagements mondiaux et nationaux, et la mise en œuvre effective. Cela s'explique en partie par le fait que le changement climatique constitue ce que l'on décrit comme un « problème retors » – un problème difficile, voire impossible, à résoudre en raison de sa nature complexe et interconnectée. Ceci est évident à travers la pléthore d'impacts climatiques tels que des événements météorologiques plus fréquents et plus intenses, l'insécurité alimentaire, l'instabilité financière et l'aggravation des conflits (Lindvall, 2021). Ces conséquences posent de nouveaux défis aux démocraties et à la stabilité des institutions et des systèmes démocratiques, qui étaient déjà sous tension dans de nombreux cas (International IDEA, 2021).

Cependant, les démocraties font des efforts considérables pour lutter contre le changement climatique. Les pays travaillent par le biais d'initiatives multilatérales menées dans le cadre de la Conférence des Parties (COP), dont la dernière s'est tenue à Glasgow en novembre 2021. Bien que la COP26 ait maintenu l'objectif de 1,5 degré Celsius, la nécessité d'actions rapides et de grande portée est plus pressante que jamais. Les relations de pouvoir disproportionnées entre le Nord et le Sud mondiaux sont apparues clairement dans les négociations et les débats mondiaux sur le changement climatique. Le directeur du groupe de réflexion Power Shift Africa a noté que « les besoins des populations vulnérables du monde ont été sacrifiés sur l'autel de l'égoïsme du monde riche » (Harvey, Carrington et Brooks, 2021). Les conséquences intrinsèquement inégales du changement climatique exigent que la justice climatique soit traitée de manière adéquate. Dans ce contexte, les citoyens doutent de plus en plus de la capacité des démocraties à résoudre la crise et de la capacité des gouvernements à y faire face. Ce briefing aborde les défis, les forces et les opportunités auxquels la démocratie est confrontée dans la lutte contre le changement climatique.

Les défis potentiels pour la réponse d'une démocratie au changement climatique

La démocratie est confrontée à de nombreux obstacles pour protéger l'environnement et atténuer le changement climatique. Les universitaires ont identifié le court-termisme, les mécanismes autoréférentiels, les éléments des capacités de gouvernance tels que la capture de politiques ou la corruption, et le multilatéralisme faible comme des obstacles clés à une action efficace (Held, Harvey et Theros, 2011. Lindvall, 2021 ; Tham, 2021).

Le court-termisme fait référence à la tendance de la définition des ordres du jour dans les démocraties à être fortement influencée par les cycles politiques et électoraux, ainsi qu'à la tendance à se concentrer davantage sur les problèmes quotidiens et à court terme plutôt que sur les problèmes à long terme tels que le changement climatique. L'une des raisons en est l'impératif pour les gouvernements d'être réélus. Les acteurs politiques dans les démocraties sont confrontés à de faibles incitations institutionnelles à prendre en compte les droits et les besoins des générations futures et peuvent être réticents à mettre en œuvre des politiques climatiques fortes, telles qu'une taxe carbone, en tenant compte des répercussions électorales possibles. De même, les mécanismes autoréférentiels sont liés à la responsabilité que les gouvernements ont envers les électeurs actuels et aux débats politiques axés sur le niveau national. Ce mode de fonctionnement de la politique démocratique risque de négliger la justice intergénérationnelle, les limites écologiques de la planète et le lien entre l'humanité et les écosystèmes qui soutiennent la vie (Tham, 2021). De telles incitations à privilégier les gains politiques immédiats pourraient désavantager les démocraties dans l'initiation des discussions inclusives nécessaires pour trouver des modèles de croissance économique plus durables.

En outre, la politique démocratique est fréquemment imprégnée par le puissant secteur des lobbyistes et les défis de la corruption qui entravent la capacité des administrations démocratiques à prendre des mesures climatiques efficaces et inclusives. Les démocraties, tout comme les non-démocraties, restent souvent économiquement dépendantes des combustibles fossiles. La décarbonisation de la société est un défi aux implications sociétales et industrielles majeures, y compris la résistance des citoyens aux changements drastiques de leur mode de vie, ou les forts intérêts du secteur des combustibles fossiles à préserver le statu quo. L'industrie des combustibles fossiles, consciente des dangers du changement climatique depuis de nombreuses décennies, a œuvré pour retarder et empêcher les politiques climatiques et a utilisé son statut commercial privilégié à son avantage (Banerjee, Song et Hasemyer, 2015 ; Supran et Oreskes, 2017). Une telle capture de politiques peut parfois s'accompagner d'une sape des arènes et institutions politiques démocratiques. La capacité de la démocratie à atténuer la crise est également limitée par la corruption, car elle affaiblit la capacité à atteindre correctement les objectifs, à mettre en œuvre les politiques et à mener des inspections (Povitkina, 2018). La présence du lobbying et de la corruption nuit à la performance des démocraties dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Aucun pays n'est actuellement en voie d'atteindre ses engagements dans le cadre de l'Accord de Paris de 2015 (Lindvall, 2021), ce qui reflète à la fois le fossé entre les engagements et la mise en œuvre et constitue un signe de faiblesse du multilatéralisme. Non seulement les pays ne parviennent pas à tenir leurs engagements nationaux convenus, mais il existe également des tensions entre les pays ayant des niveaux de développement socio-économique différents et entre les pays plus ou moins dépendants des combustibles fossiles.

Ces facteurs compromettent la capacité des démocraties à lutter efficacement contre le changement climatique. Cependant, les démocraties disposent de forces et de mécanismes institutionnels uniques qui permettent une mobilisation rapide de la volonté politique et des décisions adéquates requises pour une action climatique efficace.

Les forces du système démocratique dans la résolution du changement climatique

Les démocraties possèdent plusieurs caractéristiques qui les distinguent des autres types de régimes dans leur capacité à répondre à la crise climatique. Plusieurs universitaires suggèrent que la démocratie est mieux à même de répondre au changement climatique que les régimes autoritaires (Li et Reuveny, 2006 ; Bättig et Bernauer, 2009). De même, les démocraties ont tendance à émettre moins de carbone que leurs homologues non démocratiques (Povitkina, 2018). Dans une société démocratique ouverte, les droits civils et politiques permettent aux citoyens de coopérer, de rejoindre des organisations, de s'engager dans des manifestations pacifiques, d'exprimer leurs intérêts et d'articuler leurs points de vue. Greta Thunberg et le mouvement Fridays for Future, originaire de l'une des principales démocraties mondiales, montrent l'impact que la mobilisation menée par les jeunes et les mouvements de jeunes peuvent avoir à l'échelle mondiale. De plus, ce n'est que dans les démocraties que les citoyens jouissent de la liberté d'expression et peuvent échanger des informations sans mesures de censure visant à protéger un régime en place ou les intérêts d'une élite dirigeante. Une libre circulation de l'information permet aux décideurs politiques de débattre et d'identifier des solutions adéquates, tout comme elle permet aux citoyens et à la société civile d'utiliser leur créativité et leurs connaissances pour participer à la discussion et proposer de nouvelles idées (Lindvall, 2021). La démocratie peut générer un consensus social sur les décisions politiques difficiles, telles que la répartition des coûts de l'atténuation du changement climatique. Une telle élaboration de politiques collectives est moins probable dans les régimes autoritaires où les voix opposées et divergentes sont supprimées, créant un débat public stagnant et limité. Les citoyens vivant sous de tels régimes ne peuvent pas non plus examiner les activités des autorités et des entreprises en raison d'un manque de transparence où les mécanismes de responsabilisation du gouvernement sont hors de portée des citoyens. Le système unique de freins et contrepoids des démocraties augmente la responsabilité et la probabilité que les crises soient résolues.

La recherche sur le changement climatique et la démocratie a identifié de nombreuses options viables que les démocraties peuvent poursuivre pour lutter contre la crise climatique. Selon Willis (2020), la réponse au changement climatique est « plus de démocratie ». Les démocraties ont besoin de politiques inclusives, d'un engagement plus fort de la société civile et des jeunes, et de la création d'une solidarité intra- et intergénérationnelle pour assurer la justice climatique. Dans cette discussion, la solidarité fait référence aux liens sociaux qui unissent différentes personnes et qui privilégient le bien-être collectif.

Les constitutions ont un rôle unique à jouer pour aborder le changement climatique en créant et en intégrant des structures institutionnelles solides qui transcendent les cycles politiques et en protégeant les droits des générations futures. Les constitutions peuvent limiter le court-termisme, préserver les droits intergénérationnels et donner du pouvoir aux citoyens en reconnaissant l'environnement comme un droit fondamental. Le droit à un environnement sain est largement reconnu et accepté, et plus d'une centaine de pays, tels que la Thaïlande, la Corée du Sud et l'Indonésie, l'ont inscrit dans leur constitution (Boyd, 2012). Il crée une dimension où les citoyens sont les titulaires de droits et peuvent tenir légalement leurs gouvernements responsables de la fourniture de droits environnementaux fondamentaux. Dans un rapport du Rapporteur spécial des Nations Unies sur les droits de l'homme et l'environnement (2018), il a été conclu que de tels droits conduiraient à des lois et politiques environnementales plus solides et à une meilleure mise en œuvre, à une implication accrue des citoyens, à une réduction de l'injustice climatique et à de meilleures performances environnementales. Le droit à un environnement sain, récemment déclaré droit de l'homme par le Conseil des droits de l'homme des Nations Unies (UN News, 2021), peut présenter une opportunité d'agir avec audace et de générer des transformations significatives pour protéger le climat et les citoyens. En intégrant le droit nouvellement adopté dans leurs constitutions, les démocraties peuvent démontrer leur volonté et leur sérieux dans la lutte contre la crise climatique.

La recherche sur la démocratie délibérative présente également des formes de participation innovantes pour que les démocraties représentatives donnent une voix aux citoyens dans les transitions vers des sociétés nettes zéro. Les assemblées citoyennes et la budgétisation participative sont des solutions qui peuvent conduire à des résultats plus légitimes et durables. L'idée des assemblées citoyennes a gagné en popularité ces dernières années et permet à des citoyens choisis au hasard de prendre des décisions éclairées sur des sujets tels que le changement climatique. Elle peut garantir des décisions de haute qualité, un niveau élevé de consentement, des solutions innovantes et de la transparence (Gerwin, 2018). Au Royaume-Uni, la Climate Assembly a publié un rapport sur la manière d'atteindre l'objectif net zéro et a formulé des recommandations détaillées telles que la transparence, la transition vers des sources d'énergie verte, ou la prévention du transfert des émissions vers un autre pays (Climate Assembly UK, 2020). Cela représente un moyen concret pour les démocraties d'engager un dialogue avec leurs citoyens sur des actions concrètes. Les assemblées citoyennes peuvent être mises en œuvre à différents niveaux de gouvernance, des villes au niveau supranational.

La budgétisation participative présente une autre voie innovante pour que les citoyens s'engagent et créent potentiellement des communautés plus fortes, réduisent les inégalités et améliorent la justice climatique en donnant aux citoyens le contrôle de la planification financière. Les partisans de cette pratique démocratique affirment qu'elle peut accroître l'engagement civique, établir de meilleures relations entre les citoyens et leurs gouvernements, et conduire à des dépenses plus efficaces (Participatory budgeting, n.d.). Dans le cas du changement climatique, la budgétisation participative peut être mise en œuvre pour discuter et progresser collectivement sur des défis complexes tels que la gestion des risques de catastrophe dans les communautés vulnérables ou la résilience environnementale et sociale des villes.

D'autres solutions qui pourraient avoir un impact sur la manière dont les démocraties peuvent aborder le changement climatique comprennent la réglementation de l'argent en politique, l'adoption de lois sur le climat, l'augmentation de la dépendance à l'égard de preuves scientifiques dans l'élaboration des politiques, la création de conseils consultatifs sur le changement climatique, l'amélioration des connaissances des citoyens en protégeant les débats publics contre les campagnes de désinformation, la réforme des institutions publiques et la lutte contre la corruption.

La voie à suivre pour une action climatique démocratique

Comme souligné ci-dessus, les principaux défis des systèmes démocratiques comprennent le court-termisme, les mécanismes autoréférentiels, les capacités de gouvernance et le multilatéralisme faible. Pourtant, la démocratie possède des forces considérables en tant que système de gouvernance qui permet une société civile forte, une libre circulation de l'information, un consensus sociétal et des transformations pacifiques des conflits. Les innovations et possibilités démocratiques décrites dans ce briefing ne couvrent qu'une partie des voies futures que les démocraties doivent explorer. Plusieurs domaines de recherche importants pourraient contribuer à renforcer les actions entreprises par les démocraties pour relever le défi climatique, avec des recherches supplémentaires sur le contentieux climatique et la justice climatique nécessaires. Des études plus approfondies pourraient approfondir les connaissances existantes sur la manière dont les politiques climatiques peuvent mieux redistribuer les ressources, réduire les inégalités et impliquer les communautés et les groupes marginalisés dans les transitions sociales et économiques complètes qu'une réponse efficace au changement climatique nécessite. 

Références

Banerjee, N., Song, L., et Hasemyer, D. (2015). "Exxon’s Own Research Confirmed Fossil Fuels’ Role in Global Warming Decades Ago". Inside Climate News, 16 septembre. En ligne : https://insideclimatenews.org/news/16092015/exxons-own-research-confirmed-fossil-fuels-role-in-global-warming/, consulté le 19-11-2021.

Bättig, M. et Bernauer, T. (2009). National institutions and global public goods: are democracies more cooperative in climate change policy? International Organizations 63(2) : 281-208.

Boyd, D. (2012). The Constitutional Right to a Healthy Environment. Environment Science and Policy for Sustainable Development 54(4) : 3-15.

Climate Assembly UK. (2020). The path to net zero: Climate Assembly UK, Full report. Londres, Royaume-Uni : Climate Assembly UK.

Gerwin, M. (2018). Citizens’ Assemblies: Guide to democracy that works. Cracovie, Pologne : Otwarty Plan.

Harvey, F., Carrington, D. et Brooks, L. (2021). Cop26 ends in climate agreement despite India watering down coal resolution. The Guardian, 13 novembre. En ligne : https://www.theguardian.com/environment/2021/nov/13/cop26-countries-agree-to-accept-imperfect-climate-agreement, consulté le 17-11-2021.

Held, D., Fane-Harvey, A. et Theros, M (Eds). (2011). The governance of climate change: science, economics, politics and ethics. Cambridge, Royaume-Uni : Polity.

International IDEA (2021). The Global state of Democracy Report 2021: Building Resilience in a Pandemic Era. Stockholm, Suède : International IDEA.

Li, Q. et Reuveny, R., 2006. Democracy and environmental degradation. International Studies Quarterly 50 (4), 935–956.

Lindvall, D. (2021). Democracy and the Challenge of the Climate Change. International IDEA Discussion Paper 1. Stockholm, Suède : International IDEA. En ligne : https://www.idea.int/publications/catalogue/democracy-and-challenge-climate-change

Participatory Budgeting. (n.d.) Impacts of Participatory Budgeting Project. En ligne : https://www.participatorybudgeting.org/impacts/, consulté le 19-11-2021.

Povitkina, M. (2018). The limits of democracy in tackling climate change, Environmental Politics 27(3), 411-432.

Supran, G., and Oreskes, N. (2017). Assessing ExxonMobil’s climate change communications (1977-2014). Environmental Research Letters 12, 084019.

Tham, J-C. (2021). The Climate Crisis & Democracy: From Democratic Debilitation to Innovation. Governing During Crises, Policy Brief No.14. University of Melbourne.

United Nations. (2018). Report of the Special Rapporteur on the issue of human rights obligations relating to the enjoyment of a safe, clean, healthy and sustainable environment (A/73/188) . New York, United States: United Nations.

United Nations News. (2021). Access to a healthy environment, declared a human right by UN rights council. UN News, October 8th. Online: https://news.un.org/en/story/2021/10/1102582, Accessed 18-11-2021.

Willis, R. (2020). Too Hot to Handle? The Democratic Challenge of Climate Change. Bristol, United Kingdom: Bristol University Press.

■ Kevin Casas-Zamora is the Secretary-General of the International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), with over 25 years of experience in democratic governance as a researcher, analyst, educator, consultant and public official. He is a Senior Fellow at the Inter-American Dialogue and was previously Costa Rica’s Second Vice President and Minister of National Planning and Secretary for Political Affairs at the Organization of American States. He holds a Law degree from the University of Costa Rica, a Masters in Government from the University of Essex, and a Ph.D. in Political Science from the University of Oxford.

■ Responsable et éditeur : Baek Jin-kyung EAI 연구원연구실장

    For inquiries: 02 2277 1683 (ext. 209) | j.baek@eai.or.kr