[ADRN Issue Briefing] 东南亚的民粹主义与疫情

编者注

与中国地理位置相近的东南亚国家立即受到了COVID-19病毒传播的影响。澳大利亚天主教大学教授Paul D. Kenny讨论了民粹主义在应对该病毒的公共卫生响应中所扮演的角色，以及疫情对该地区民粹主义者命运的反作用，重点关注菲律宾和印度尼西亚的案例。他认为，尽管两国政府对疫情危机采取了不同的应对措施，但就其对政府支持率的影响而言，这两种措施都取得了相似的结果。杜特尔特总统通过发布第922号公告积极应对疫情，而佐科总统的应对措施则比杜特尔特总统的措施宽松得多。肯尼教授指出，两国目前都看到了相似的结果——两国总统的支持率均保持相当高位。尽管如此，作者补充说，菲律宾经济的持续下滑可能会阻碍他为其子女争取总统职位。

东南亚国家地处COVID-19爆发的中国中部震中附近，是首批经历病毒本地传播的国家之一。泰国于2020年1月31日报告了首例本地感染病例，新加坡于2月4日报告了首例，随后病毒迅速蔓延至马来西亚，2月6日已出现本地病例。越南也于2月开始出现独立的病例集群。菲律宾和印度尼西亚于3月初确认了首例本地感染病例，而柬埔寨和缅甸则于当月晚些时候跟进。东南亚各国的公共卫生应对措施参差不齐。尽管区域平均值掩盖了一些差异，但大多数国家在感染和死亡人数占人口比例方面大致处于全球平均水平。新加坡是首批受影响的国家之一，但仍是全球表现最好的国家之一，而越南尽管发展水平较低，但也表现良好。菲律宾、马来西亚和泰国的遏制措施最初相当有效。然而，更具传染性的病毒株的出现导致2021年上半年东南亚病例激增。印度尼西亚和菲律宾在最近一波疫情中受到的打击尤为严重。

本期简报探讨了COVID-19疫情在东南亚的政治影响，重点关注菲律宾和印度尼西亚。具体而言，它评估了民粹主义在应对该病毒的公共卫生响应中所扮演的角色，以及疫情对该地区民粹主义者命运的反作用。民粹主义者是具有鲜明个人主义特征的领导人，他们旨在动员选民，而不依赖于制度化的政党。[1]该地区政党相对薄弱，因而过度依赖分配恩惠来维持政治控制，这使得民主领导人在派系忠诚不可避免地动摇时容易受到民粹主义的排挤。[2]因此，民粹主义者常常利用危机，无论是真实的还是人为的，来获取和维持权力；与此同时，他们的反建制立场以及压制政治异见的倾向，可能会阻碍其危机应对的有效性。在民主的东南亚，这些相互矛盾的趋势表现得尤为明显。

然而，重要的是不要过度扩大民粹主义标签的应用范围。民粹主义旨在直接动员民众，尽管实践中常常不民主，但它依赖于大众的政治参与。因此，民粹主义往往只发生在民主或民主化国家。在泰国和缅甸推翻部分民粹主义政府的军事政变以及马来西亚持续的政府危机之后，菲律宾和印度尼西亚仍然是该地区主要国家中最民主的国家。此外，尽管民粹主义者常常使用两极分化的言论，但并非所有的非自由主义、民族主义或平等主义都是民粹主义的实例。目前在东南亚，菲律宾的罗德里戈·杜特尔特是唯一毋庸置疑的民粹主义者，而印度尼西亚的佐科·维多多（通常，以下简称“佐科”）则是我所谓的“部分民粹主义者”。

菲律宾

自2016年竞选菲律宾总统以来，罗德里戈·杜特尔特已成为世界上最臭名昭著的民粹主义者之一。与他的一些前任总统一样，杜特尔特的民粹主义最体现在他个人魅力的号召力上。他对政党不屑一顾，试图通过公众集会、电视和社会媒体直接与选民建立联系。杜特尔特2016年初的总统竞选活动建立在他作为达沃市市长期间铁腕打击犯罪的记录之上，他自1986年独裁者费迪南德·马科斯被推翻以来一直亲自管理该市。杜特尔特在2016年的主要信息是承诺发起一场针对非法毒品销售和使用的严厉打击行动，这使他被形容为“惩罚性民粹主义者”。[3]杜特尔特从不讲究政治正确，他承诺将马尼拉湾的毒贩尸体堆积如山，以至于“喂肥所有的鱼”。[4]在任期间，杜特尔特兑现了他骇人听闻的承诺。官方数字显示，在警方行动中死亡的人数为6165人（截至2021年6月），但实际数字可能要高得多。

尽管起初对病毒的危险性不屑一顾，但一旦在3月7日确认了首批本地感染病例，政府——以及杜特尔特——就做出了积极的反应。3月8日，杜特尔特发布了第922号公告，宣布首都区（NCR）将处于公共卫生紧急状态，该地区约占菲律宾人口的五分之一。3月17日，杜特尔特将封锁范围扩大到包括NCR在内的整个吕宋岛。应对疫情的主要措施是实施封锁、隔离和宵禁。在2020年下半年部分放松这些限制后，2021年3月中旬的病例激增导致整个群岛重新实施严格的社区隔离条件。公共卫生系统的能力不足限制了诸如位置追踪、定期检测和接触者追踪等技术密集型策略的使用。尽管对早期病毒变种相对有效，但2021年8月的激增主要是由于社区传播，这已经使本已不堪重负的卫生和行政系统更加紧张。

2021年6月的调查数据显示，几乎所有菲律宾人（95%）仍然担心感染病毒。[5]然而，疫苗的接种率仍然很低；截至2021年9月初，只有不到30%的人完全接种了疫苗。这部分是由于疫苗供应问题，但另一项调查报告称，即使有疫苗供应，也只有三分之二的菲律宾人愿意接种疫苗；相比之下，新加坡、马来西亚和印度尼西亚的受访者中有四分之三以上，泰国为71%。[6]因此，疫苗犹豫对杜特尔特政府的最后一年构成重大的公共卫生挑战，拒绝接种疫苗的大多数人担心疫苗的安全性。鉴于此问题，杜特尔特一再敦促人们接种疫苗，甚至在2021年6月的一次电视直播讲话中威胁说：“你们选择，接种疫苗，否则我就把你们送进监狱。”[7]

杜特尔特的强制性回应并未停留在言辞层面。杜特尔特以其联邦主义（中央集权）的野心而闻名，早在疫情爆发前，他就被指控试图集中权力并压制异见。在危机的紧急情况下，这些趋势变得更加明显。自2020年3月以来，杜特尔特的批评者有理由认为，已经受到压制的国会几乎将无限的法律和财政权力授予总统来应对危机。[8]杜特尔特毫不迟疑地利用了司法或立法机关无法发挥制约作用的现状。不出所料，鉴于封锁的频繁性，约有一半的菲律宾人担心个人自由可能因疫情而受到限制。[9]

尽管在疫情处理方面存在早期失误和持续的不足，杜特尔特的受欢迎程度在危机期间一直保持着惊人的韧性，支持率徘徊在85%左右。截至2021年6月，调查数据显示，近三分之二的菲律宾人对政府遏制病毒传播的表现表示满意，然而，这一比例已从2021年2月的四分之三下降。[10]然而，值得注意的是，公共卫生的问责往往落在地方机构而非中央政府身上。在疫情期间，杜特尔特利用了这一趋势，呼吁公众直接向他举报他们在与地方政府或官僚打交道时遇到的问题。此外，调查数据显示，绝大多数（79%）民众认为公众不遵守健康协议是病毒在菲律宾传播的“真正原因”。迄今为止，杜特尔特成功地避免了为病例持续传播或迄今为止对物质福祉的影响负责。[11]

印度尼西亚

自1998年苏哈托独裁政权垮台以来，印度尼西亚政治一直存在一种持续的紧张关系：一方面是印度尼西亚斗争派民主党（PDI-P）和戈尔卡党等基于恩惠分配的政党机器，另一方面是普拉博沃·苏比安托的格林德拉党和前总统苏西洛·班邦·尤多约诺的民主党（PD）等个人主义选举工具。前者尤其依赖于根植于地方的政治掮客来动员选民，而后者则主要依靠其领导人的个人魅力。然而，一些政治运动在实践中同时利用了这两种吸引力。[12]

PDI-P党仍由梅加瓦蒂领导，但该党在2014年提名前雅加达州长、富有个人魅力且思想独立的佐科作为其总统候选人。[13]佐科长期以来一直避免像普拉博沃这样的竞争对手那样煽动两极分化的言论，他被描述为一位务实的民粹主义者。[14]此外，如果我们把民粹主义解释为一种个人主义的政治策略，那么佐科的政党比杜特尔特的政党更加制度化——也更加民粹主义。即使他直接呼吁选民，他也受到PDI-P组织以及特别是自2019年连任以来他的联盟伙伴的制约。他将长期对手普拉博沃纳入其政府担任国防部长的事实，表明了恩惠分配优先于意识形态。有人认为普拉博沃正在争取佐科的支持，以便竞选2024年总统职位。[15]然而，政治伊斯兰教日益增长的声势，尤其是在2016年之后，为这一局面增添了一个新因素。[16]然而，正如几位观察家指出的那样，佐科的回应是打压反对派，而不是振兴自己的组织。[17]

截至2020年3月，印度尼西亚的病毒记录病例数仍然很低。因此，即使邻国的病毒传播本应引起警惕，佐科政府似乎对疫情爆发感到措手不及。此外，随着随后的几个月里疫情的真实程度变得清晰，佐科继续淡化病毒的严重性。佐科长期以来一直将自己的声誉押在国家经济发展上，他表现出比关心其公共卫生后果更关心迫在眉睫的疫情对经济的影响。[18]虽然杜特尔特通过实施严格的封锁来应对，但佐科抵制了此类措施，甚至阻碍了地方政府限制人员流动的努力。随着时间的推移，佐科和杜特尔特一样，越来越多地依靠军方和警方来遵守现有的限制措施。当2021年7月每日新增病例数激增至50,000多例时，出台了更多的限制措施。总的来说，然而，印度尼西亚的应对措施比菲律宾的应对措施宽松得多。[19]

然而，尚不清楚印度尼西亚政府的半心半意的应对措施是否与佐科的民粹主义或缺乏民粹主义有关。佐科早期对病毒的忽视可能被视为轻信甚至欺骗，但最终，他试图限制经济产出的下降，而牺牲了更高的感染率。这似乎是一个冷酷的权衡，但在一个开放的、发展中的经济体中，有大量人口生活在贫困的边缘，将维持收入水平放在首位并非不合理。佐科显然没有利用疫情爆发来集中总统权力。相比之下，杜特尔特在禁毒战争的军事化方法的基础上，专注于通过封锁工具进行遏制。此外，在危机初期拥有更大的政治控制权，杜特尔特能够依靠私营部门提供财政支持给工人，这是佐科无法做到的。

然而，其后果是菲律宾的经济衰退比该地区其他国家更为严重。根据世界银行的数据，菲律宾经济萎缩了9.6%，而印度尼西亚的GDP仅下降了2.1%。有趣的是，62%的印度尼西亚人对国家政府的应对措施表示满意或非常满意，而菲律宾为46%。[20]此外，在菲律宾，更多的人报告说他们最关心的问题是经济——无论是就业、通货膨胀还是工资——而不是病毒。[21]此外，杜特尔特强制性的、中央集权的做法并不一定不受欢迎。禁毒战争以及作为该运动一部分而定期实施的宵禁，一直获得了约85%人口的支持。[22]

民粹主义与疫情

杜特尔特和佐科政府对危机做出了不同的反应，尽管最终，菲律宾和印度尼西亚的公共卫生负担似乎非常相似。杜特尔特更强的民粹主义——他是一个更具个人主义色彩的领导人，对立法和司法程序有更大的控制权——使得实施强制性回应既更可行也更可取。然而，杜特尔特迄今为止的受欢迎程度部分归功于他维持高增长率和控制通货膨胀的能力。在印度尼西亚，佐科一直相对受到更多制约，因此，民粹主义程度较低。尽管他现在领导着一个大联盟，但他无法在不顾盟友支持的情况下运作。他的联盟伙伴拥有一系列政治和金融利益及议程，这些都不能忽视，尤其是当佐科着眼于为其成年子女确保未来的政治地位时。[23]尽管杜特尔特的民意调查数字令人印象深刻，但即使在病毒爆发一年后，菲律宾经济的持续下滑也可能阻碍他为其后代争取总统职位。只有时间会证明佐科的“轻度民粹主义”是否被证明是更好的政治策略。■

[1] 关于民粹主义的“战略方法”的更多细节，请参见 Paul D. Kenny 的文章《民粹主义的战略方法》，载于 D. B. Subedi, Alan Scott, Howard Brasted 和 Karin Von Strokirch（编）《亚太民粹主义 Routledge 手册》。伦敦：Routledge（即将出版）；网址：亚太民粹主义 Routledge 手册。伦敦：Routledge（即将出版）；网址：https://www.researchgate.net/publication/352573494_THE_STRATEGIC_APPROACH_TO_POPULISM

[2] Paul D. Kenny。东南亚民粹主义。剑桥大学出版社（2020）

[3] Paul D. Kenny 和 Ronald Holmes。“新的刑罚民粹主义？罗德里戈·杜特尔特、公众舆论和菲律宾的禁毒战争。”东亚研究杂志 20(2) (2020): 187-205。

[4] Paul D. Kenny。“民粹主义和东南亚的禁毒战争。”布朗世界事务杂志 25(2) (2019): 121

[5] 除非另有说明，调查数据来自 Pulse Asia Inc.。有关更详细的分析，请参见 Paul D. Kenny 和 Ronald Holmes 的文章《菲律宾：刑罚民粹主义和疫情应对》，载于 Nils Ringe 和 Lucio Rennó（编）《民粹主义与疫情》民粹主义与疫情。伦敦：Routledge（即将出版）。网址：https://www.researchgate.net/publication/354537555_The_Philippines_Penal_Populism_and_Pandemic_Response

[6] Edward Aspinall, Nicole Curato, Diego Fossati, Eve Warburton 和 Meredith Weiss，《东南亚的 COVID-19：公共卫生、社会影响和政治态度》，政策简报-SEARBO。2021 年 8 月。网址：https://www.newmandala.org/wp-content/uploads/2021/08/SEARBO_COVID-19-in-Southeast-Asia_Public-health-social-impacts-and-political-attitudes_final.pdf

[7] “菲律宾：杜特尔特威胁不接种疫苗者将入狱，服用兽药。”路透社。2021 年 6 月 23 日。网址：https://www.reuters.com/world/asia-pacific/philippines-duterte-threatens-those-who-refuse-covid-19-vaccine-with-jail-2021-06-21/

[8] Hutchcroft, P. D. 和 Holmes, R. D.。“执行不力。”内幕故事。2020 年 4 月 4 日。网址：https://insidestory.org.au/a-failure-of-execution/

[9] Aspinall 等人。《东南亚的 COVID-19》。

[10] Kenny 和 Holmes。“刑罚民粹主义与疫情应对。”

[11] “2021 年第一季度社会气象调查：79% 的菲律宾成年人认为违反健康协议是当前 COVID-19 传播的真正原因。”社会气象站。2021 年 5 月 28 日。网址：https://www.sws.org.ph/swsmain/artcldisppage/?artcsyscode=ART-20210528105657

[12] Kenny，《东南亚民粹主义》

[13] Eunsook Jung，“印度尼西亚：从疫情危机到民主衰落”，载于 Nils Ringe 和 Lucio Rennó（编）《民粹主义与疫情》民粹主义与疫情。伦敦：Routledge（即将出版）

[14] Marcus Mietzner。重塑亚洲民粹主义：佐科威的崛起、印度尼西亚的民主与政治竞争。东西方中心（2015）。

[15] Greg Fealy。“佐科威在 COVID-19 时代：压迫性多元主义、王朝主义和压倒性的国家。”印度尼西亚经济研究公报 56(3) (2020): 301-323。

[16] Thomas B. Pepinsky, R. William Liddle 和 Saiful Mujani。虔诚与公众舆论：理解印度尼西亚的伊斯兰教。牛津大学出版社，2018 年。

[17] Marcus Mietzner. "Populist anti-scientism, religious polarisation, and institutionalised corruption: How Indonesia’s democratic decline shaped its COVID-19 response."Journal of Current Southeast Asian Affairs 39(2) (2020): 227-249.

[18] Jung. “Indonesia”

[19] Mietzner. "Populist anti-scientism.”

[20] Aspinall et al. COVID-19 in Southeast Asia

[21] Kenny and Holmes. “Penal populism and pandemic response.”

[22] Kenny and Holmes. "A new penal populism?”

[23] Greg Fealy. "Jokowi in the Covid-19 Era”

■ Paul Kenny is Professor of Political Economy in the Institute of Humanities and Social Sciences at Australian Catholic University and a Visiting Fellow at the Australian National University. He is the author of two books: Populism in Southeast Asia, and the award-winning Populism and Patronage: Why Populists Win Elections in India, Asia, and Beyond. He holds a PhD degree in political science from Yale University and has published widely on populism and other topics in leading social scientific journals.

■ 负责人及编辑：白珍景 EAI 연구실장

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