[亚洲民主简报] 让韩国军队退出政治

编者按

韩国为经历民主转型的国家树立了榜样，尤其是在从军事统治向民主过渡方面。在本期简报中，金南圭教授探讨了使军队退出政治并使该国能够实现民主而几乎没有威权主义逆转风险的几个因素。金教授认为，除了自下而上的大规模民主运动外，该国的民主转型之所以成为可能，还因为军队通过讨价还价和谈判在民主化问题上做出了让步，军队干预政治的动力很小。在这方面，金教授总结道，寻找激励军队接受民众民主化要求的途径是成功过渡到民主的关键。

从1960年到1987年，韩国在二十五年的时间里一直处于两次军事独裁统治之下。然而，在1987年面对大规模的民主运动时，军队和平地回到了兵营，并留在军事领域。此后，韩国已成为一个稳固的民主国家，面临威权主义逆转的风险很小。韩国的民主转型经验为其他转型中的民主国家提供了有益的教训。特别是，韩国从军事统治成功过渡为民主，为克服亨廷顿所说的“军人干政问题”提供了深刻的见解^[1]——这是困扰许多新兴民主国家的关键问题之一。本文简要讨论了韩国军队为何决定退出政治，以及在民主化之后阻止军队干预政治的因素。

建立文官控制的重要性

民主问责要求民选官员在不受非民选当局挑战的情况下行使有效的治理权力。然而，新建立的民主政权常常容易受到军队的干预。军队作为国家机器的永久组成部分，保护国家免受内外部敌人的侵害，因此拥有对强制资源的特权。军队在国家中的特殊地位使其能够挑战民选官员推行的政策，甚至推翻民选政府。因此，限制军队的政治权力和特权以及建立文官控制对于成功的民主巩固至关重要。

然而，这些措施对于从军事统治过渡过来的年轻民主国家来说尤其困难。在这些民主国家建立文官控制需要两个步骤。首先，军队必须退出政治。其次，民主政权必须建立文官控制，消除军队的保留领域，使文官政府能够监督和控制军官，并使军官熟悉军事专业主义和民主规范。没有第二步，年轻的民主国家仍然容易受到军队的干预和政变，正如洪都拉斯、巴基斯坦和泰国等国的情况所示。当军队认为其利益受到威胁或认为其介入政治对稳定国家至关重要时，它们可能会再次干预政治。许多政治学研究表明，军事独裁之后建立的民主政权比从文官独裁或君主制过渡过来的民主政权更不可能维持下去。一项最近的实证研究表明，军事独裁之前的民主政权比文官独裁或君主制之前的民主政权更容易崩溃的可能性高出约50%。

为何同意民主改革？

韩国的民主转型是由民众自下而上的压力驱动的，而不是由统治精英推动的。尽管包括全斗焕总统及其指定的接班人卢泰愚在内的军方统治者与包括金泳三和金大中在内的反对派领导人之间的精英谈判促成了直接总统选举，但大规模的民主运动是迫使统治精英进行谈判的根本原因。这些运动最终促成了宪法改革，引入了1987年的总统选举和1998年的立法选举。全斗焕总统因其上台方式和1980年春天的光州事件而持续面临合法性危机，民众对民主的自下而上要求贯穿其任期。1987年，即全斗焕总统七年总统任期的最后一年，韩国民众要求直接总统选举和民主改革的抗议活动达到了顶峰，对全斗焕的军事政权构成了重大威胁。面对这种亲民主的抗议活动，军政权决定接受民主改革，而不是镇压抗议活动。有几个因素促使军政权做出了这一决定。

首先，统治精英决定不采取严厉镇压措施，而是屈服于民主化的最重要原因之一是民主运动的特点。1987年以后，这场民主运动是一个广泛的、跨阶级的联盟，包括中产阶级、工人、学生和教会领袖，并且主要采取了非暴力策略。非暴力抗议往往降低了参与成本，缓解了集体行动问题，并在各种社会群体中具有广泛的吸引力。因此，这些被认为威胁较小的抗议活动能够动员更多的公民，并比暴力抗议更有可能促进与威权精英的谈判。连同之前发生的光州惨案和来自美国的压力，民主运动的跨阶级和非暴力性质使得该政权难以用暴力镇压来回应。即使在政权内部，强硬派和温和派也常常意见不合，但强硬派发现镇压的成本太高，无法采取。

军政权同意民主化的另一个重要原因是，军方统治精英预计他们将在随后的民主统治下不会受到威胁。他们的信心基于三个结构性因素。首先，在民主转型进行期间，经济条件有利于统治精英。1986年和1987年的经济增长率分别为12.6%和12.3%。包括其前任朴正熙在内的两个军事政权都有成功的经济记录。过去军事政权的成功经济记录有助于说服全斗焕政权，即使在民主化的情况下，他们的军队也能保持公众支持，从而有助于向民主的顺利过渡。

其次，军事独裁的统治策略也减少了对民主的担忧。与拉丁美洲的军事独裁不同，军队并没有作为一个机构直接统治。在“准文官化”统治下，军队行使间接影响力，只有韩朝会派的成员才是真正从军事统治中获益的人。此外，与巴基斯坦和印度尼西亚的其他军事政权不同，军队被禁止经营企业和拥有商业资产。缺乏这些特权意味着，大多数留在兵营的军官在面对大规模抗议时，没有强烈的动机去捍卫军事统治。

与此同时，全斗焕政府的统治和合法化策略也发挥了重要作用。全斗焕总统允许立法机构进行多党选举，尽管选举既不自由也不公平。全斗焕总统取消了其前任朴正熙总统建立的维新体制下的所有任命立法席位。与他的前任朴正熙一样，全斗焕总统建立了一个名为“民主正义党（DJP）”的政党，他依靠该党来动员民众支持并举行立法选举。由于这些策略，军政权留下了一个拥有组织资源和网络的强大政党。执政党的制度实力及其信心有助于为民主选举做准备。鉴于民主力量之间两位金姓领导人之间可能出现的协调失败，反对派阵营的分裂也可能发生，军方精英预计他们即使在民主化后也可能掌权。

最后，朝鲜半岛的安全环境为军队决定退出政治而不担心失去权力提供了重要的结构性背景。由于韩国与朝鲜的敌对关系，军队不必担心其组织资源和自主权会受到严重损害。因此，该政权确信，韩国持续的重大安全需求将阻止下一届政府削减国防开支。

军队为何没有再次干预？

总而言之，来自民主运动的自下而上的压力和统治精英的战略算计通过谈判实现了民主转型。这种转型模式允许军方精英在相对较高的杠杆作用下谈判退出。在1987年举行的第一次民主总统选举中，卢泰愚当选，因为两位金姓候选人参加了选举并分裂了反对派的选票。卢总统将与他关系密切的军官安插在政府和军队的关键职位上，并且没有进行任何重大的军事改革，尽管他削弱了韩朝会派系中亲全斗焕的势力。在民主化的早期，军方精英在政治上仍然强大且满意。与许多常常经历经济危机和政治动荡的转型民主国家不同，卢政府继承了一个强大的经济体，并且没有面临任何无法克服的政治危机。这些经济和政治条件使得民主得以顺利过渡，而没有引发军队的干预。

加上民众对民主的强烈支持，这种顺利的过渡为建立文官控制铺平了道路。民众对民主感到满意，并强烈支持这些改革，而公众对军方精英持续施加影响的批评日益增加。这使得下一任总统金泳三能够对韩朝会派系进行大规模清洗。作为维新体制后第一位民选文官总统，金总统享有高度的民众支持，这进一步保护了民主政权免受来自军队的任何潜在反对。金总统还利用了军队内部的分歧。非韩朝会军官支持清洗和起诉有政治影响力的军官，这阻碍了韩朝会派系军官抵制军事改革。

总之，韩国为经历民主转型的国家树立了榜样，特别是在成功克服军事统治遗留问题方面。韩国的案例清楚地表明了强大的公民社会在推动民主转型和巩固方面的重要性。强大的社会运动启动了民主转型并促进了民主巩固。同时，韩国的案例凸显了前威权政权的遗留问题和通过谈判实现的民主转型的重要性。这些因素使得韩国能够成功实现民主转型和巩固，而没有遇到任何重大挫折。最终，寻找激励军队接受民众民主化要求的途径，对于成功从军事统治过渡到民主至关重要。■

■金南圭（Nam Kyu Kim）是韩国大学政治学与国际关系学副教授。他的研究兴趣包括威权政体的政治、军民关系、民主化以及国内政治与国际关系之间的互动。他的作品发表在《比较政治研究》、《民主化》、《冲突解决杂志》、《和平研究杂志》、《政治研究季刊》等期刊上。他拥有密歇根大学政治学博士学位，此前曾在内布拉斯加大学林肯分校和成均馆大学任教，2020年调至现职。

■负责人及编辑：李恩智 EAI研究员

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