[亚洲民主议题简报] 民主与经济发展：韩国经验

编者按

韩国被认为是短时间内同时实现工业化和民主化的杰出典范。在本期简报中，李承珠博士通过考察威权主义、民主转型和民主化时期之间相互关联的民主与经济发展以及制度性因素的变迁与延续，呈现了韩国经济发展与民主化的并行经验。李承珠博士认为，尽管韩国面临一系列挑战，但其积极寻求新的解决方案，以应对激烈的国内政治竞争和冲突，展现了将危机转化为机遇的能力，而该国对民主与经济增长平衡的探索仍在继续。

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民主与资本主义的并行发展是西方历史经验积累的价值。韩国是亚洲发展中国家中一个独特的案例，它同时实现了工业化和民主化。韩国的名义GDP从1961年的24.1亿美元增至1987年的1461亿美元，年均增长率为9.7%。1987年也是韩国实现民主化的年份。自民主化以来，韩国经济持续高速增长，平均GDP增长率为8.9%，直至1997年亚洲金融危机爆发。尽管韩国的GDP增长率在2000年至2019年间逐渐下降至4.1%，但仍高于其他发达经济体。2019年，韩国GDP达到创纪录的1.63万亿美元，成为世界第12^位大经济体，亚洲第四大经济体。这意味着自韩国开始工业化进程以来，不到六十年的时间里经济发展了676倍。

韩国在威权主义、民主转型和民主化时期都追求经济增长。韩国民主与经济发展之间的相互作用可以用“挑战与应对”来解释。例如，韩国能够有效管理民主转型过程中出现的不确定性。此外，尽管在其民主巩固时期出现了各种挑战，但它通过转向新的经济增长引擎来维持经济稳定。韩国在此期间面临的一些挑战包括：公众对经济增长的认同度下降、对分配的新一轮需求以及价值体系的分裂。民主转型和民主化之后，韩国为何能实现持续的经济增长？为了回答这个问题，我们需要在韩国国内经验的背景下考察政治转型与经济增长的联系。我们还需要考察具体的变量，例如威权政权下韩国实现高水平经济增长的制度因素；民主化后制度因素的变化与延续；以及如果发生了变化，促成其持续经济增长的新制度因素。

威权主义、民主与经济增长

韩国在威权主义下的经济发展特征包括政府的资本动员以及战略性产业和产业政策的推动。为了阐明韩国在威权时代“持续”的经济增长，需要考察两个问题。首先，政府动员资本和劳动力以及其政策在韩国早期发展模式中发挥了关键作用，这是事实。然而，政府的能力和政策并不能完全解释韩国持续经济增长的变量。需要密切关注动员和参与的机制。虽然动员和参与可以被视为相互排斥，但当政府与企业、政府与劳工部门以及企业与劳工部门之间形成长期合作关系时，它们可以共存。例如，在韩国高速增长时期，尽管劳工受到压迫，但由于收入不平等相对较低以及雇主与雇员之间基于长期合同的合作，动员和参与得以并存。政府在资源动员方面的领导作用可能是这一时期的主要特征，但持续的经济增长也得益于参与机制的局限性。

第二个问题涉及政府市场干预所产生的“租金”。当一个“强大”的国家——它在很大程度上不受社会压力影响，能够命令某个群体为社会做出牺牲——干预市场经济时，就会产生租金。需要考虑的重要问题是如何利用产生的租金。在威权时代，韩国政府利用租金来补偿创业精神，以实现持续的经济增长。总之，动员和参与机制以及租金的有效利用为韩国在威权时代的经济增长奠定了制度基础。

民主转型与经济增长：不确定性的管理

在民主转型期间，韩国面临着一套新的挑战，并呈现出“连续与不连续”的特征。1987年上任的卢泰愚政府在政策理念、制度框架和具体政策方面都表现出双重性。卢政府面临外部挑战，包括发达国家要求韩国开放市场的压力、全球化的影响、自由化的压力以及产业转型。在国内，出现了新的挑战，如社会需求的新一轮增长、与包括劳动力在内的社会群体重建关系的需求，以及扩大现有政治联盟的压力。这些挑战与过去根本不同。韩国的民主转型也体现在精英权力的延续性方面，因为它是通过协议实现的。通过建立协议实现的民主化会导致精英阶层分裂，并使特定精英群体在与其他社会群体的谈判中占据主导地位。这与自下而上的民主化不同，后者伴随着统治精英的重大转变。自民主化以来，韩国政府在劳工问题上经历了自主权的限制。随着政府主动应对政策转变需求的压力越来越大，“不连续与转变”策略应运而生。与此同时，“连续性”也发生了，因为包括劳动力在内的社会群体的政治参与在短期内并未得到系统性扩大。

危机后的民主与经济增长

自民主化以来，韩国面临的主要挑战是经济范式的相应变化。1992年当选的金泳三总统倡导“文民政府”模式，这与韩国自20世纪60年代以来一直奉行的政府主导型增长模式不同。他 بذلك旨在消除“威权主义的遗留”。金泳三政府推行了一系列改革政策，如废除《五年经济发展计划》、取消政策性金融、引入《金融实名制》以及通过金融自由化加入经合组织的全球化政策。金政府在拆除威权主义经济模式方面取得了相当大的成就。然而，其雄心勃勃的改革倾向却遭遇了1997年的亚洲金融危机。危机之后，韩国经济在1998年录得-5.1%的经济增长，是自20世纪70年代以来的最低点。

韩国政府的改革努力最终以金融危机告终，这在很大程度上与改革的设计有关，而非其速度或规模。金泳三政府在推进自由化进程以拆除威权主义的过程中，试图削弱政府的作用，但未能提出系统而周密的自由化战略。金政府在其自由化进程中采用了“国家后退”战略，以建立新的政治经济模式和制度框架。然而，虽然自由化可能是拆除国家主导的威权增长模式的有效工具，但它本身并未导致新模式的建立。因此，民主化后建立新经济模式的尝试就此结束。

金融危机不仅是经济危机，也是政治和社会危机。同时，它也成为该国经济、政治和社会领域发生重大转变的催化剂。自民主化以来，韩国目睹了一系列问题，包括政府与企业关系、经济权力集中、金融机构效率低下、劳动力市场僵化以及公共部门效率低下等。韩国政府利用危机来缓解改革的阻力。因此，危机之后，实施了广泛的改革措施，包括外国投资自由化、金融机构合并与收购、公司治理改革、公共部门私有化以及提高劳动力灵活性。民主化十年后，韩式发展模式演变成了一个包含“危机悖论”的新范式。

进入21世纪以来，韩国面临民主化和全球化双重挑战，并积极发挥了变革作用。首先，韩国一直在探索和试验民主体制下政府的新角色。随着民主体制中参与政策决策的行动者数量的增加，政府在短期内做出一致的政策决策和制度化主要行动者之间的合作变得困难。全球化与民主相结合，已成为另一个挑战因素，要求政府在经济增长中的角色发生变化。随着全球化的推进和主要产业部门全球价值链的形成，韩国政府面临着一项新任务：将其产业定位在新价值链中，并将其提升到更高附加值的生产阶段。建立国内产业能力与不断变化的全球生产体系之间的联系，已成为转型的核心。

民主化和全球化的双重挑战为韩国政府在协调复杂利益和促进各方合作方面寻找新角色提供了机会。如果民主体制中行动者数量的变化是不可避免的，那么建立和维持一个有效的竞争环境就是政府需要承担的新任务。鉴于高科技产业的特点，政府在平衡竞争与合作方面的作用至关重要，因为很难期望各种私营参与者自愿参与技术和创新发展并创造竞争性市场环境。

金大中政府的ICT产业政策、李明博政府的绿色增长政策、朴槿惠政府的创意经济政策以及文在寅政府的能源转型政策，都是政府在新环境中寻求新角色的努力的例证。例如，在克服危机的过程中，金大中政府改革了曾集中于大企业和公司治理的经济权力，同时通过大力扶持ICT产业展现了发展主义。此外，李明博政府在推行放松管制、自由化、私有化、减税等新自由主义特征的政策，以创造经济增长与环境之间的良性循环的同时，积极支持相关产业。政府寻求其作为合作促进者和利益协调者的角色。

韩国寻求新的平衡

韩国对民主与经济增长平衡的追求尚未结束。自民主化以来，韩国面临了一系列挑战。尽管韩国并未成功应对每一个挑战，但它积极寻求新的解决方案，以应对激烈的国内政治竞争和冲突。结果，韩国已成为世界上最具“活力”的国家，并展现出将危机转化为机遇的集体智慧。目前，韩国面临着需要解决的挑战，如寻找新的增长引擎、解决收入不平等问题以及加强合同工的就业保障。这些任务是韩国在金融危机后选择改革的结果。就收入不平等而言，在民主化之前的快速增长时期，韩国在发展中国家中收入不平等程度最低，但在亚洲金融危机后急剧上升。基尼系数在短短两年内从1997年的0.267恶化到1999年的0.308，2019年也为0.306。从占收入份额最高的10%来看，从危机前1996年的35%急剧增加到2017年的50.6%，收入不平等正在加剧。韩国尚未找到解决这一问题的完整方案。然而，显而易见的是，韩国从未停止过寻求新平衡的尝试。■

■李承珠是中央大学政治学与国际关系学系的教授。他目前的研究兴趣涵盖东亚区域主义、大型自由贸易协定与经济安全关联、中等强国外交以及发展合作等课题。

■负责人及编辑：李恩智 EAI研究员

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