[Asia Democracy Issue Briefing] Democracia y Desarrollo Económico: Experiencia de Corea del Sur

Nota del Editor

Corea del Sur es considerada un caso destacado que logró simultáneamente la industrialización y la democratización en un corto período de tiempo. En este informe temático, el Dr. Seungjoo Lee presenta la experiencia paralela de Corea del Sur en desarrollo económico y democratización, examinando la interacción entre democracia y desarrollo económico, así como los factores institucionales que han cambiado y persistido a lo largo de los períodos de autoritarismo, transición democrática y democratización. El Dr. Seungjoo Lee argumenta que, a pesar de una serie de desafíos que ha enfrentado, Corea del Sur ha buscado activamente nuevas soluciones ante la intensa competencia y los conflictos políticos internos, lo que ha demostrado su capacidad para convertir las crisis en oportunidades, y que la búsqueda de un equilibrio entre democracia y crecimiento económico en el país aún está en curso.

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El desarrollo paralelo de la democracia y el capitalismo es un valor acumulado de las experiencias históricas de Occidente. Corea del Sur presenta un caso destacado entre otros países en desarrollo de Asia, ya que logró simultáneamente la industrialización y la democratización. Mientras que el PIB nominal de Corea del Sur era de 2.410 millones de USD en 1961, alcanzó los 146.100 millones de USD en 1987 con una tasa de crecimiento anual del 9.7%. 1987 también fue el año en que Corea del Sur logró su democratización. Desde la democratización, Corea del Sur ha crecido continua y a una alta tasa del 8.9% (tasa de crecimiento del PIB) en promedio, hasta que el país fue afectado por la crisis financiera asiática de 1997. Aunque la tasa de crecimiento del PIB de Corea del Sur disminuyó gradualmente al 4.1% entre 2000 y 2019, todavía fue superior a la de otras economías avanzadas. El PIB de Corea del Sur alcanzó un récord de 1.63 billones de USD en 2019, situando al país como la 12^ª economía más grande del mundo y la cuarta más grande de Asia. Esto se traduce en un desarrollo económico 676 veces mayor en un período de menos de sesenta años desde que Corea del Sur se embarcó por primera vez en su proceso de industrialización.

Corea del Sur persiguió el crecimiento económico durante los períodos de autoritarismo, transición democrática y democratización. La interacción de Corea del Sur entre democracia y desarrollo económico puede explicarse por los "desafíos y respuestas". Por ejemplo, Corea del Sur pudo gestionar eficazmente las incertidumbres surgidas del proceso de transición democrática. Además, a pesar de varios desafíos que surgieron durante su período de consolidación democrática, mantuvo la estabilidad económica recurriendo a nuevos motores de crecimiento económico. Algunos de los desafíos que enfrentó Corea del Sur durante este tiempo incluyeron el debilitamiento del consenso público sobre el crecimiento económico, el nuevo aumento de la demanda de distribución y la división de los sistemas de valores. ¿Cómo pudo Corea del Sur ver un crecimiento económico continuo incluso después de su transición democrática y democratización? Para responder a esta pregunta, debemos examinar el vínculo entre la transición política y el crecimiento económico en el contexto de la experiencia interna de Corea del Sur. También debemos examinar variables específicas como los factores institucionales que permitieron a Corea del Sur alcanzar un alto nivel de crecimiento económico bajo el régimen autoritario; los cambios y continuidades en los factores institucionales tras su democratización; y si han ocurrido cambios, los nuevos conjuntos de factores institucionales que han hecho posible su continuo crecimiento económico.

Autoritarismo, Democracia y Crecimiento Económico

Las características del desarrollo económico de Corea del Sur bajo el autoritarismo incluyen la movilización de capital por parte del gobierno, así como la promoción estratégica de industrias y políticas industriales. Para dilucidar el crecimiento económico "sostenido" de Corea del Sur durante la era autoritaria, es necesario examinar dos cuestiones. En primer lugar, es cierto que la capacidad del gobierno para movilizar capital y mano de obra, y sus políticas jugaron un papel clave en el modelo temprano de desarrollo de Corea del Sur. Sin embargo, la capacidad y las políticas del gobierno no explican completamente las variables que contribuyeron al continuo crecimiento económico de Corea del Sur. Se debe prestar la debida atención a los mecanismos de movilización y participación. Si bien la movilización y la participación pueden considerarse mutuamente excluyentes, pueden coexistir cuando se forman relaciones cooperativas a largo plazo entre el gobierno y las empresas, el gobierno y los sectores laborales, así como entre las empresas y los sectores laborales. Por ejemplo, la movilización y la participación coexistieron durante el período de mayor crecimiento en Corea del Sur a pesar de la opresión de las fuerzas laborales, debido a desigualdades de ingresos relativamente bajas y a la cooperación entre empleadores y empleados basada en contratos a largo plazo. El liderazgo del gobierno en la movilización de recursos puede haber sido la característica principal durante este período, pero el continuo crecimiento económico también fue posible debido a las limitaciones en el mecanismo de participación.

La segunda cuestión aborda la "renta" causada por la intervención del gobierno en el mercado. Una renta se genera cuando un estado "fuerte", que está aislado de la presión social hasta el punto de poder ordenar a un cierto grupo que haga sacrificios por la sociedad, interviene en la economía de mercado. Lo importante a considerar es cómo utilizar la renta generada. Durante su era autoritaria, el gobierno de Corea del Sur utilizó la renta como compensación por el espíritu empresarial para posibilitar un crecimiento económico continuo. En resumen, los mecanismos de movilización y participación, así como el uso productivo de la renta, sentaron una base institucional para el crecimiento económico de Corea del Sur durante la era autoritaria.

Transición Democrática y Crecimiento Económico: Gestión de la Incertidumbre

Durante su transición democrática, Corea del Sur enfrentó un nuevo conjunto de desafíos y mostró una característica de "continuidad y discontinuidad". La administración de Roh Tae-woo, inaugurada en 1987, exhibió aspectos duales en términos de sus ideales políticos, marco institucional y políticas individuales. El gobierno de Roh se enfrentó a desafíos externos, incluida una mayor presión de las naciones desarrolladas para abrir el mercado de Corea del Sur, los efectos de la globalización, la presión por la liberalización y la transición industrial. A nivel nacional, surgió un nuevo conjunto de desafíos, como el nuevo aumento de la demanda social, la necesidad de restablecer las relaciones con los grupos sociales, incluida la fuerza laboral, y la presión para expandir las coaliciones políticas existentes. Estos desafíos eran fundamentalmente diferentes de los del pasado. La transición democrática de Corea del Sur también mostró una continuidad en términos de poder de élite, ya que se había logrado a través de pactos. La democratización a través del establecimiento de pactos genera divisiones entre las élites y permite que un cierto grupo de élites tome la iniciativa en las negociaciones con otros grupos sociales. Esto es diferente en comparación con la democratización desde abajo, que va acompañada de un cambio importante en las élites gobernantes. Desde su democratización, el gobierno de Corea del Sur experimentó una autonomía restringida sobre el trabajo. A medida que crecía la necesidad de que el gobierno abordara proactivamente la demanda de cambio de políticas, surgió la táctica de "discontinuidad y cambio". Al mismo tiempo, también se produjo "continuidad", ya que la participación política de los grupos sociales, incluida la fuerza laboral, no se había ampliado sistemáticamente a corto plazo.

Democracia y Crecimiento Económico después de la Crisis

Desde su democratización, el principal desafío que enfrentó Corea del Sur ha sido los respectivos cambios en su paradigma económico. El presidente Kim Young-sam, elegido en 1992, abogó por un modelo de "gobierno civil" que difería del modelo de crecimiento liderado por el gobierno al que Corea del Sur se había adherido desde la década de 1960. Al hacerlo, su objetivo era eliminar los "legados del autoritarismo". La administración Kim Young-sam persiguió una serie de políticas de reforma, como la abolición del Plan Quinquenal de Desarrollo Económico, la revocación de las finanzas políticas y la introducción del Sistema Financiero de Nombre Real, así como una política de globalización para unirse a la OCDE a través de la liberalización financiera. La administración Kim logró un logro considerable en el desmantelamiento del modelo económico autoritario. Sin embargo, su ambicioso afán de reforma se encontró con la crisis financiera asiática de 1997. Tras la crisis, la economía de Corea del Sur registró un crecimiento económico del -5.1% en 1998, el más bajo desde la década de 1970.

La razón por la que el impulso del gobierno de Corea del Sur por la reforma terminó con la crisis financiera tuvo mucho que ver con el diseño de la reforma, en lugar de su velocidad o escala. Si bien el gobierno de Kim Young-sam intentó disminuir el papel del gobierno en la persecución de su proceso de liberalización para desmantelar el autoritarismo, no logró presentar una estrategia sistemática y sofisticada para la liberalización. La administración Kim utilizó la estrategia de "retirada del estado" en su impulso de liberalización para establecer un nuevo modelo político-económico y marco institucional. Sin embargo, si bien la liberalización podría haber sido una herramienta eficaz para desmantelar el modelo de crecimiento autoritario liderado por el estado, no condujo al establecimiento de un nuevo modelo en sí mismo. Como consecuencia, el experimento para establecer un nuevo modelo económico tras la democratización llegó a su fin.

La crisis financiera no fue solo una crisis económica, sino también una crisis política y social. Al mismo tiempo, actuó como catalizador de un gran cambio en los ámbitos económico, político y social del país. Desde su democratización, Corea del Sur ha sido testigo de una amplia gama de problemas, incluidas las relaciones gobierno-empresa, la concentración del poder económico, la baja eficiencia de las instituciones financieras, los mercados laborales inflexibles y la ineficiencia en el sector público, entre otros. El gobierno de Corea del Sur utilizó la crisis para aliviar la oposición a la reforma. Como consecuencia, tras la crisis, se implementaron una amplia gama de medidas de reforma, incluida la liberalización de la inversión extranjera, la fusión y adquisición de instituciones financieras, la reforma de la gobernanza corporativa, la privatización del sector público y una mayor flexibilidad laboral. Una década después de su democratización en 1987, el modelo de desarrollo al estilo coreano evolucionó hacia un nuevo paradigma que abarca la "paradoja de la crisis".

Desde la década de 2000, Corea del Sur se ha enfrentado al doble desafío de la democratización y la globalización, pero ha desempeñado activamente un papel transformador. En primer lugar, Corea del Sur ha estado explorando y experimentando con el nuevo papel del gobierno dentro del sistema democrático. A medida que el sistema democrático aumenta el número de actores involucrados en la toma de decisiones políticas, se vuelve difícil para el gobierno tomar decisiones políticas coherentes e institucionalizar la cooperación entre los principales actores a corto plazo. La globalización, combinada con la democracia, ha surgido como otro factor desafiante que exige cambios en el papel del gobierno en el crecimiento económico. A medida que la globalización avanza y se forma la cadena de valor global en los principales sectores industriales, el gobierno de Corea del Sur se enfrenta a la nueva tarea de posicionar sus industrias dentro de la nueva cadena de valor y mejorarlas a una etapa de producción de mayor valor agregado. Establecer la relación entre la capacidad industrial nacional y el sistema de producción global cambiante se ha convertido en el núcleo de la transformación.

El doble desafío de la democratización y la globalización sirvió como una oportunidad para el gobierno de Corea del Sur en su búsqueda de nuevos roles en la coordinación de intereses complejos y la promoción de la cooperación entre diversos actores. Si el cambio en el número de actores en una democracia es inevitable, la formación y el mantenimiento de un entorno competitivo eficaz es una nueva tarea esperada del gobierno. Dadas las características de las industrias de alta tecnología, el papel del gobierno en el equilibrio entre competencia y cooperación es de gran importancia, ya que es difícil esperar que diversos actores privados participen voluntariamente en el desarrollo de tecnología e innovación y creen un entorno de mercado competitivo.

La política industrial de TIC de la administración Kim Dae-jung, la política de crecimiento verde de la administración Lee Myung-bak, la política de economía creativa del gobierno de Park Geun-hye y la política de transición energética del gobierno Moon son ejemplos de los esfuerzos del gobierno para desempeñar un nuevo papel en un entorno cambiante. Por ejemplo, en el proceso de superar una crisis, la administración Kim Dae-jung reformó el poder económico que una vez se había concentrado en grandes corporaciones y la gobernanza corporativa, al mismo tiempo que exhibía desarrollismo al fomentar intensivamente la industria de las TIC. Además, al intentar implementar políticas con características neoliberales como la desregulación, la liberalización, la privatización, la reducción de impuestos, etc., como se ve en la política de crecimiento verde, para crear un ciclo virtuoso entre el crecimiento económico y el medio ambiente, la administración Lee apoyó activamente las industrias relacionadas. El gobierno buscó su papel como facilitador de la cooperación y la coordinación de intereses.

La Búsqueda de un Nuevo Equilibrio por Parte de Corea del Sur

La búsqueda de un equilibrio entre democracia y crecimiento económico por parte de Corea del Sur aún no ha terminado. Corea del Sur se ha enfrentado a una serie de desafíos desde la democratización. Aunque Corea del Sur no ha lidiado con éxito con cada desafío, ha buscado activamente nuevas soluciones ante la intensa competencia y los conflictos políticos internos. Como resultado, Corea del Sur se ha convertido en el "país más dinámico" del mundo y ha demostrado una sabiduría colectiva que convierte las crisis en oportunidades. En este punto, Corea del Sur se enfrenta a desafíos que deben abordarse, como la búsqueda de nuevos motores de crecimiento, la solución de la desigualdad de ingresos y el fortalecimiento de la seguridad laboral para los trabajadores con contrato. Estas tareas son el resultado de las reformas elegidas por Corea del Sur después de la crisis financiera. En el caso de la desigualdad de ingresos, durante el período de rápido crecimiento antes de la democratización, Corea del Sur tenía la menor desigualdad de ingresos entre los países en desarrollo, pero aumentó drásticamente después de la crisis financiera asiática. El coeficiente de Gini se deterioró bruscamente en solo dos años de 0.267 en 1997 a 0.308 en 1999 y también es de 0.306 en 2019. Basado en la participación en los ingresos del 10% superior, como se muestra por un fuerte aumento del 35% en 1996 antes de la crisis al 50.6% en 2017, la desigualdad de ingresos está empeorando. Corea del Sur aún no ha encontrado una solución completa a este problema. Sin embargo, es evidente que Corea nunca ha dejado de experimentar en la búsqueda de un nuevo equilibrio. ■

■ Seungjoo Lee es profesor en el departamento de ciencias políticas y relaciones internacionales de la Universidad Chung-Ang. Sus áreas actuales de interés de investigación cubren los temas del regionalismo de Asia Oriental, los mega TLC y la conexión economía-seguridad, la diplomacia de las potencias medias y la cooperación para el desarrollo.

■ Coordinación y Edición: Lee Eun-ji, Investigadora del EAI

Contacto: 02 2277 1683 (ext. 207) / ejlee@eai.or.kr

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