[议题简报] 韩国的官方发展援助政策正处在十字路口：制度改革的新政治机遇

自2010年1月加入经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会（DAC）以来，韩国一直在努力追赶传统DAC捐助国的国际标准和良好实践，以期成为DAC捐助俱乐部和全球发展界的正式成员。韩国在南北合作舞台上的出现得到了捐助国和受援国双方的积极回应，因为韩国是少数几个在相对较短的时间内成功实现从受援国转变为援助国的国家。2015年9月联合国通过的《可持续发展目标》（SDGs）的出现，为韩国在未来15年（2016年至2030年）内对其官方发展援助（ODA）政策进行国内制度现代化，以促进更好的决策和执行过程，提供了又一个关键契机。然而，在全球发展合作治理的宏大转型中，“韩国援助”计划正面临风险。韩国的ODA政策因2016年骇人听闻的“崔顺实门”政治丑闻以及援助交付体系碎片化结构中固有的赠款和优惠贷款之间的长期不匹配而举步维艰。由此导致的ODA支出问责制下降，加剧了公众对韩国ODA政策日益增长的不信任感。尽管如此，2017年5月的总统大选和随后的政府组织结构调整，为通过一套新的制度创新来提升发展有效性和韩国通过公共外交提升软实力，创造了政治突破口。

对可持续发展目标的日益增长的希望

但公众对韩国援助的不信任

可持续发展目标的新时代激发了人们对普遍、包容和多维度进步的变革性发展道路的探索，其全球性的口号是“不让任何一个人掉队”。在许多方面，可持续发展目标可以被视为一个全面的替代发展方案，旨在克服2000年千年发展目标（MDGs）所面临的一些局限性：（1）可持续发展目标扩大了目标范围，包括社会发展、包容性增长、环境问题、治理以及和平与安全，而千年发展目标仅侧重于社会发展；（2）与仅针对发展中国家的千年发展目标不同，可持续发展目标是针对所有联合国会员国的目标；（3）千年发展目标主要依赖国家行为体，而可持续发展目标则采用了多方利益相关者模式。将所有国家统一导向“2030年可持续发展议程”的宏大范式促使韩国采取改革行动，通过确定其在可持续发展目标中的优先事项，利用其制度基础来实施有效政策，并寻找适当的全球指标来评估进展。

与可持续发展目标新时代日益增长的希望形成鲜明对比的是，政府本应努力加强以促进可持续发展目标的顺利实现，但其在政治和制度响应方面的不足却轻易抵消了这些希望。事实上，韩国在使ODA政策适应不断变化的与可持续发展目标相关的环境和日益增长的公众期望方面的制度性失败，重新唤醒了塞缪尔·亨廷顿关于“政治衰败”的过时观念。毫不奇怪，ODA规划和执行的碎片化结构——赠款与优惠贷款——削弱了任何将当前ODA执行系统重组为促进可持续发展目标的新安排的需求。韩国ODA结构的这种长期弊病，掩盖了公众对发展权和可持续发展目标重要性日益增长的认识。人道主义援助与ODA投资实际产出的商业预期之间存在的系统性差异，不仅是整合碎片化系统制度努力的长期障碍，也是在发展主义幽灵的持续笼罩下压缩型现代化的必然结果。

面对困扰政府机构的这些长期问题，民间要求变革的声音越来越强烈，其对当前体系不改革可能发生的后果的预测也越来越悲观。韩国国际发展合作公民社会论坛（KoFID）和发展替代人民倡议（PIDA，前身为ODA Watch）尤其努力揭示韩国ODA相关政府机构问责赤字中嵌入的政治衰败的根源。最近一项关于ODA的民意调查显示，公众对韩国ODA政策的不信任感正在逐步上升。这是由多种相互关联的因素造成的——提供援助缺乏明确的哲学依据，问责机制缺失，ODA政策治理过程碎片化，以及税收支持的ODA被挪作个人私用的情况等。批评者警告说，如果没有公众支持，外国援助将逐渐失去阵地，无法建立软实力，并最终随着其价值的消失而走向终结。

新总统选举：

开启新的政治机遇结构

然而，新政府的上台为改革前政府造成的政治衰败提供了新的政治机遇。新当选的总统将重组内阁部门，以清除前几届政府长期存在的弊端，并使新政府与前政府区分开来。在这方面，可以合理地期望新政府提出并通过一项ODA改革法案。鉴于在KoFID关于比较各候选人发展合作政策的研讨会上，没有一位总统候选人将ODA和外国援助列为国家优先事项，新政府可能会将ODA置于包容性经济增长的更大框架内，从而将其边缘化。这样做将浪费这次通过关键改革和革新来现代化韩国援助的政治机遇。尽管如此，任何ODA系统的改革都应重组制度安排，以克服部际间的竞争。ODA改革将提升韩国的软实力，从而支持其国家利益。以下问题应作为此类改革的基础。

哲学原则的新设定

首先也是最根本的一步是明确阐述支持韩国提供对外援助的哲学原则。一些论点，如果包括哲学立场的话，充其量只能说明韩国需要提供对外援助，以感谢其在经济快速增长期间获得的国际援助，这使其能够成功地从受援国转变为捐助国。然而，没有一个过去的政府曾明确提出过复杂的ODA哲学愿景。因此，新政府在为可持续发展目标制定路线图和向公众解释韩国援助的宏大而根本的目标方面面临困难。事实上，2013年首次发布的《ODA白皮书》受到了民间社会的严厉批评，因为它仅仅是外交部（MOFA）报告的赠款记录和企划财政部（MOSF）报告的贷款记录的汇编，而没有描述韩国的援助哲学和愿景。缺乏明确的哲学愿景支撑韩国援助计划，使得新政府难以说服纳税人相信ODA的重要性，而问责制的缺乏则继续招致公众的不满。

所有其他OECD DAC国家都有其自身的哲学愿景来证明其ODA政策的合理性，无论这些政策是倡导商业化ODA、基于安全的ODA还是人道主义ODA。现在是新韩国政府为韩国援助配备一个经过战略设计以符合地缘政治国家利益的深入思考的ODA愿景的时候了。

整合ODA模式的二元性

新政府还必须着力减少韩国ODA政策的二元性碎片化。整合现有的碎片化结构无疑将是新政府面临的一大挑战，因为目前尚无明确共识认为这是必要的努力。一些专家甚至认为，现有的碎片化阵列本身就是一个能够使不同部门最大化自身专业能力的良好结构。韩国的贷款率在2017年创下OECD DAC国家的新高，而韩国ODA预算的总规模则一直处于OECD DAC国家较低的水平。企划财政部在以往政府中强大的制度权力产生了一些负面结果，将韩国推向了与普遍全球范式相反的方向：ODA与商业目的挂钩（有条件援助）；多边援助的比例很小；以及韩国的贷款占赠款的比例很高。如果韩国不遵守普遍规则和规范，并声称它们不具约束力且国家主权高于全球规范，那么其OECD DAC成员资格将毫无意义。新政府应制定制度措施，克服“部门本位主义”，即各部门试图完全掌控某些政策而排斥其他部门，并通过跨部门合作促进协同效应。一种可能的措施是加强国际发展合作委员会（CIDC）的制度和法律权力，以监督外交部和企划财政部。一种极端的情况是成立一个独立的部门，整合贷款和赠款，并专门从事国际发展。

制定援助战略以在东北亚获得无与伦比的软实力

对外援助的核心任务之一是创造和培养援助提供国对目标伙伴国的软实力。战略性地利用ODA可以推动公共外交，并使一个中等强国通过提升软实力来巩固其在世界政治中的战略地位。更重要的是，韩国新政府需要认识到它正在与日本和中国争夺对外援助的影响力。中国一直在积极投资于南南合作，特别是非洲，并通过发起亚洲基础设施投资银行（AIIB）和“一带一路”政策来扩大其金融影响力。中国援助的巨大规模具有高成本、以基础设施为中心、以贷款为主以及有条件援助的鲜明特点。同样，日本作为OECD DAC的亚洲首个追随者，正战略性地计划将其ODA项目分布在不仅要遏制中国在非洲和东南亚援助的扩张影响，还要为日本私营企业在发展中国家国内市场 확보立足点。日本ODA的一半以优惠贷款形式拨付。在2017年韩国取代其地位之前，日本在其ODA构成中贷款的比例在OECD DAC国家中最高。韩国和日本的ODA模式在负面相似性方面有很多共同之处，特别是高贷款率，但韩国ODA预算的规模在这三个东北亚国家中是绝对最低的。如果韩国继续执行其当前的ODA政策，即为对外援助分配有限的预算，那么韩国新政府将无法确保韩国援助计划的高知名度或从伙伴国家获得积极反馈。这仅仅是因为伙伴国家找不到韩国ODA方案的任何吸引力。简而言之，新政府应尽最大努力寻找一种方法，使韩国的援助在与其他商业导向的亚洲捐助者相比时，既独特又优越。新政府必须创造一种智能援助类型，在相对较小的ODA预算下，最大化韩国的国家利益和比较优势。在此背景下，考虑北欧捐助国将其ODA战略化为人道主义援助的历史路径是值得的。北欧国家考虑到与邻国之间不愉快的殖民历史记忆以及它们在中等强国地位，有意通过强调人道主义和基于权利的方针的规范性方面，并树立最佳实践的榜样，来区分其对外援助政策与现有的传统捐助者。最终，北欧捐助者的差异化战略赢得了受援国的积极反馈，并使它们在国际援助界制定全球规范和规则方面发挥了主导作用。

ODA作为韩国外交政策的组成部分

我们如何改革韩国ODA以提高其可见度和影响力？最重要的是，应积极引入“全政府”方法作为跨领域的操作原则。“全政府”安排旨在提高政府决策的有效性，改善一致性和控制力，提高效率和问责制，并最大限度地减少导致碎片化的政策个人部门所有权。这种方法要求新政府重新识别ODA作为韩国外交政策的组成部分，并将ODA现代化为代表低成本高可见度的韩国智能援助的关键要素。大多数OECD DAC捐助国——除德国和法国外——都将ODA置于其外交部管辖之下，以利用“全政府”方法。在新总统领导下对韩国ODA政策进行战略重组，将通过外交部倡议和指导下的制度整合，为智能援助开辟替代方法。

韩国援助2.0的宏大战略

可以公平地说，第一版韩国援助已经是一个死气沉沉的机器。韩国援助的迷人名称已被前政府的制度失灵和不合时宜的裙带关系所玷污。相反，新韩国政府应通过一套完整的改革方案来寻求韩国援助2.0的赠款战略，该方案包括一套新的哲学愿景和原则，一个解决当前碎片化的系统性计划，一种反映韩国独特吸引力的智能援助，以及重新识别ODA作为外交政策的关键方面。■

作者

金泰润是韩国首尔国立大学国际研究生院国际发展学教授兼国际事务副院长。2017-2018学年，他将在美国华盛顿特 Woodrow Wilson国际学者中心担任富布赖特·威尔逊研究员。