[БРИФИНГ ПО ПРОБЛЕМАМ] Политика Южной Кореи в области ОПР на распутье: новая политическая возможность для институциональных реформ

ПОСЛЕ ВСТУПЛЕНИЯ В КОМИТЕТ ОЭСР ПО ПОМОЩИ В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ

(DAC) в январе 2010 года Южная Корея стремится быстро привести свою деятельность в соответствие с международными стандартами и передовыми практиками традиционных стран-доноров DAC, чтобы стать полноправным членом клуба доноров DAC и мирового сообщества по развитию. Появление Южной Кореи на арене сотрудничества Север-Юг было положительно воспринято как донорами, так и получателями, учитывая, что Корея может рассматриваться как первая страна, успешно трансформировавшаяся из получателя помощи в донора помощи за относительно короткий период времени. Принятие Целей устойчивого развития (ЦУР), одобренных Организацией Объединенных Наций в сентябре 2015 года, является еще одним критическим моментом для Кореи, чтобы модернизировать свою внутреннюю архитектуру для улучшения процессов принятия решений и реализации политики официальной помощи развитию (ОПР) на следующие 15 лет (2016-2030 гг.). Однако в условиях глобальной трансформации управления для сотрудничества в целях развития программа «Korea Aid» находится под угрозой. Политика Южной Кореи в области ОПР страдает от внутреннего скандала 2016 года (дело Чхве Сун Силь) и хронического несоответствия грантов и льготных кредитов, встроенного в фрагментированную структуру систем предоставления помощи. Последующее снижение подотчетности при распределении ОПР привело к растущему недоверию общественности к политике Южной Кореи в области ОПР. Тем не менее, президентские выборы в мае 2017 года и последующая реорганизация правительственных структур создают политический прорыв для нового набора институциональных инноваций, направленных на повышение эффективности развития и «мягкой силы» Кореи для общественной дипломатии.

Растущие надежды на ЦУР, но недоверие общественности к помощи Кореи

Новая эра ЦУР вдохновила на поиск трансформационного пути развития для всеобщего, инклюзивного и многомерного прогресса под глобальным девизом «никто не должен остаться позади». Во многих аспектах ЦУР можно рассматривать как комплексный альтернативный пакет развития, направленный на преодоление некоторых ограничений, с которыми столкнулись Цели развития тысячелетия (ЦРТ) 2000 года: (1) ЦУР расширяют сферу охватываемых целей, включая социальное развитие, инклюзивный рост, экологические вопросы, управление, мир и безопасность, в то время как ЦРТ были сосредоточены только на социальном развитии; (2) ЦУР являются целями для всех стран ООН, в отличие от ЦРТ, которые были нацелены только на развивающиеся страны; и (3) в то время как ЦРТ в основном опирались на государственных акторов, ЦУР используют модель с участием многих заинтересованных сторон. Глобальная парадигма трансформации всех стран в едином направлении «Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» побуждает Корею взять на себя инициативу по проведению реформ путем определения своих главных приоритетов среди ЦУР, использования их институциональных основ для реализации эффективной политики и поиска соответствующих глобальных показателей для оценки прогресса.

Парадоксально, но растущие надежды на улучшение качества нашей жизни в новую эру ЦУР легко нивелируются отсутствием политической и институциональной отзывчивости, которую корейское правительство должно было бы обеспечить для беспрепятственного достижения ЦУР. Действительно, устаревшая концепция «политического упадка» Сэмюэла Хантингтона возродилась благодаря институциональным просчетам Кореи в адаптации политики ОПР к меняющимся условиям, связанным с ЦУР, и растущим ожиданиям общественности. Неудивительно, что фрагментированная структура планирования и реализации ОПР – гранты против льготных кредитов – ослабила любой спрос на реорганизацию текущих систем реализации ОПР в новую структуру, которая способствовала бы ЦУР. Такая хроническая болезнь структур ОПР Кореи затмевает повышенную осведомленность общественности о правах граждан на развитие и важности ЦУР. Организованные расхождения между гуманитарной помощью и коммерческими ожиданиями реальных результатов от инвестиций в ОПР можно рассматривать не только как давний барьер для институциональных усилий по интеграции фрагментированной системы, но и как логическое следствие сжатой современности под неумолимым призраком этатизма.

В ответ на эти затяжные проблемы, поражающие правительственные учреждения, гражданские голоса, призывающие к переменам, становятся все громче и мрачнее в своих прогнозах того, что может произойти, если нынешняя система не будет реформирована. Корейский форум гражданского общества по международному сотрудничеству в целях развития (KoFID) и Народная инициатива по альтернативам развития (PIDA – ранее ODA Watch) приложили особые усилия для выявления коренных причин политического упадка, связанного с дефицитом подотчетности корейских государственных учреждений, связанных с ОПР. Недавний опрос общественного мнения по ОПР показывает, что недоверие общественности к политике Южной Кореи в области ОПР неуклонно растет. Это связано с рядом взаимосвязанных факторов – отсутствием четкого философского обоснования предоставления помощи, недостатком подотчетности, фрагментированными процессами, регулирующими политику ОПР, случаями коррупционного личного использования ОПР, финансируемой за счет налогов, и так далее. Критики предупреждают, что без общественной поддержки иностранная помощь постепенно утратит свои позиции, не сможет создать «мягкую силу» и, как следствие, прекратит свое существование по мере исчезновения предоставляемой ею ценности.

Новые президентские выборы:

Открытие новой структуры политических возможностей

Однако начало работы нового правительства открывает новую политическую возможность для реформирования политического упадка, культивируемого предыдущим правительством. Новоизбранный президент перетасует портфели кабинета министров, чтобы устранить давние злоупотребления предыдущих администраций и отличить новую администрацию от предыдущей. В этом отношении можно справедливо ожидать, что новая администрация предложит и примет законопроект о реформе ОПР. Учитывая, что ни один из кандидатов в президенты не включил ОПР и иностранную помощь в число главных национальных приоритетов на симпозиуме KoFID, сравнивавшем политику каждого кандидата в области сотрудничества в целях развития, новое правительство, вероятно, отодвинет ОПР на второй план, включив ее в более широкую рамку инклюзивного экономического роста. Это приведет к упущению новой политической возможности модернизировать «Korea Aid» путем критических реформ и обновлений. Тем не менее, любая реформа системы ОПР должна предусматривать реорганизацию институциональных связей для преодоления межведомственного соперничества. Реформа ОПР повысит «мягкую силу» Кореи и, следовательно, поддержит ее национальные интересы. Следующие вопросы должны служить основой такой реформы.

Новые основы философских принципов

Первым и наиболее фундаментальным шагом должно стать четкое провозглашение философских принципов, оправдывающих, почему Корея вообще должна предоставлять иностранную помощь. Некоторые утверждения, если включить в них философские позиции, в лучшем случае демонстрируют, что Корея должна предоставлять иностранную помощь в знак благодарности за международную помощь, полученную во время ее быстрого экономического роста, который позволил ей успешно перейти от партнера-получателя к стране-донору. Тем не менее, ни одно из прошлых правительств никогда не предлагало четкого и утонченного философского видения ОПР. Новая администрация, таким образом, сталкивается с трудностями в определении вех на своем пути к ЦУР и в объяснении общественности грандиозных и фундаментальных целей «Korea Aid». Фактически, «Белая книга по ОПР», впервые опубликованная в 2013 году, получила резкую критику со стороны гражданского общества, поскольку она представляла собой простое собрание записей о грантах, представленных Министерством иностранных дел (MOFA), и записей о кредитах, представленных Министерством стратегии и финансов (MOSF), без описания философии и видения помощи Кореи. Отсутствие четкого философского видения, лежащего в основе программы «Korea Aid», затрудняет для нового правительства убеждение налогоплательщиков в важности ОПР, а отсутствие общественной подотчетности продолжает вызывать неодобрение общественности.

Все другие страны ОЭСР DAC имеют свои собственные философские видения, оправдывающие их политику ОПР, независимо от того, пропагандирует ли эта политика коммерциализированную ОПР, ОПР, основанную на безопасности, или гуманитарную ОПР. Настало время для новой администрации Южной Кореи вооружить «Korea Aid» глубоким видением ОПР, которое было бы стратегически разработано для согласования с геополитическими национальными интересами.

Интеграция дихотомии модальностей ОПР

Новое правительство также должно уделить внимание сокращению дихотомической фрагментации политики ОПР Кореи. Интеграция существующей фрагментированной структуры, несомненно, окажется большой проблемой для новой администрации, поскольку нет четкого консенсуса относительно необходимости этого. Некоторые эксперты даже утверждают, что существующий фрагментированный массив в его нынешнем виде является подходящей структурой, позволяющей различным министерствам максимально использовать свои специальные возможности. Ставка кредитования Кореи достигла рекордно высокого уровня среди стран ОЭСР DAC в 2017 году, в то время как общий объем бюджета ОПР Кореи оставался на низком уровне по сравнению со странами ОЭСР DAC. Впечатляющий масштаб институциональной власти MOSF в предыдущих правительствах привел к некоторым негативным результатам, направив Корею в противоположном от преобладающих глобальных парадигм направлении: ОПР связана с коммерческими целями (связанная помощь); имеется лишь небольшая доля многосторонней помощи; и Корея имеет высокий процент кредитов по сравнению с грантами. Членство Кореи в ОЭСР DAC будет бессмысленным, если Корея не будет соблюдать общие правила и нормы и утверждать, что они не являются обязательными, а национальный суверенитет превосходит глобальные нормы. Новая администрация должна разработать институциональные меры для преодоления «ведомственного эгоизма», или усилий отдельных министерств по полному владению определенными политиками, исключая другие, и способствовать синергии посредством межведомственного сотрудничества. Одной из возможных мер является усиление институциональной и правовой власти Комитета по международному сотрудничеству в целях развития (CIDC) для надзора как за MOFA, так и за MOSF. Крайним сценарием было бы создание независимого министерства, объединяющего кредиты и гранты и специализирующегося на международном развитии.

Стратегическое использование помощи для достижения беспрецедентной «мягкой силы» в Северо-Восточной Азии

Одной из центральных задач иностранной помощи является создание и развитие «мягкой силы» страны-поставщика помощи по отношению к целевым странам-партнерам. Стратегическое использование ОПР может активизировать общественную дипломатию и позволить стране со средним уровнем развития укрепить свои стратегические позиции в мировой политике за счет усиления «мягкой силы». Более того, новое правительство Кореи должно признать, что оно конкурирует с Японией и Китаем за влияние в сфере иностранной помощи. Китай агрессивно инвестирует свои деньги в сотрудничество Юг-Юг, особенно в Африку, и расширяет свое финансовое влияние посредством инициации Азиатского банка инфраструктурных инвестиций (AIIB) и политики «Один пояс, один путь». Гигантский масштаб китайской помощи имеет характерные черты: высокая стоимость, ориентация на инфраструктуру, кредитная основа и связанная помощь. Аналогично, Япония, как первый азиатский последователь ОЭСР DAC, стратегически планирует распределять свои проекты ОПР не только для сдерживания расширяющегося влияния китайской помощи в Африке и Юго-Восточной Азии, но и для обеспечения плацдарма для японских частных фирм на внутренних рынках развивающихся стран. Половина японской ОПР предоставляется в виде льготных кредитов. Япония имела самый высокий процент кредитов в своей структуре ОПР среди стран ОЭСР DAC до тех пор, пока Корея не заняла эту позицию в 2017 году. Корейская и японская модели ОПР имеют множество негативных сходств, особенно высокий процент кредитов, но масштаб бюджета ОПР Кореи является абсолютно самым низким среди трех стран Северо-Восточной Азии. Если Корея продолжит свою нынешнюю политику ОПР, выделяя ограниченный бюджет на иностранную помощь, новое корейское правительство не сможет обеспечить ни высокую узнаваемость программы «Korea Aid», ни положительные отзывы от стран-партнеров. Это просто потому, что страны-партнеры не находят никакой привлекательности в пакетах ОПР Кореи. Короче говоря, новое правительство должно сделать все возможное, чтобы найти способ сделать корейскую помощь уникальной и превосходящей по сравнению с другими коммерчески ориентированными азиатскими донорами. Приходящая администрация должна создать своего рода «умную помощь», которая максимизирует национальные интересы и сравнительные преимущества Кореи, несмотря на относительно небольшой бюджет ОПР. В этом контексте стоит рассмотреть исторический путь, объясняющий, почему скандинавские доноры стратегически рассматривают свою ОПР как гуманитарную помощь. Северные страны, учитывая не только исторически неприятные воспоминания о колонизации со стороны соседних держав, но и свое положение как стран со средним уровнем развития в международной политике, намеренно отличали свою политику иностранной помощи от существующих традиционных доноров, подчеркивая нормативный аспект гуманитарного подхода, основанного на правах, и подавая пример передовой практики. В конечном итоге, дифференцированная стратегия скандинавских доноров получила положительные отзывы от стран-получателей и позволила им взять на себя ведущую роль в установлении глобальных норм и правил в международном сообществе по оказанию помощи.

ОПР как неотъемлемая часть внешней политики Кореи

Как мы можем реформировать корейскую ОПР для повышения ее узнаваемости и воздействия? Прежде всего, следует положительно внедрить подход «всего правительства» как сквозной операционный принцип. Механизмы «всего правительства» направлены на повышение эффективности принятия правительственных политических решений, улучшение последовательности и контроля, обеспечение эффективности и подотчетности, а также минимизацию индивидуального владения политикой отдельными министерствами, что приводит к фрагментации. Этот подход требует от нового правительства переосмыслить ОПР как неотъемлемую часть внешней политики Кореи и модернизировать ОПР как жизненно важную сущность для «умной помощи» Кореи, обеспечивающей высокую узнаваемость при низких затратах. Большинство доноров ОЭСР DAC – за исключением Германии и Франции – относят ОПР к сфере компетенции своих министерств иностранных дел, чтобы использовать подход «всего правительства». Стратегическая переформулировка политики ОПР Кореи под новым президентским руководством приведет к альтернативному методу «умной помощи» и ее ассоциации с институциональной интеграцией под инициативами и руководством MOFA.

Гранд-стратегия для Korea Aid 2.0

Справедливо будет заявить, что первая версия Korea Aid теперь является безжизненной машиной. Очаровательное название Korea Aid было омрачено институциональными сбоями и анахроничным кумовством в предыдущем правительстве. Вместо этого новое корейское правительство должно искать стратегию грантов для Korea Aid 2.0 посредством полного пакета реноваций, который включает новый набор философских видений и принципов, системный план для решения текущей фрагментации, «умную помощь», отражающую уникальные преимущества Кореи, и переосмысление ОПР как ключевого аспекта внешней политики. ■

Авторы

ТэКюн Ким является профессором международного развития и заместителем декана по международным делам Высшей школы международных исследований Сеульского национального университета в Сеуле, Южная Корея. В 2017-2018 учебном году он будет стипендиатом Фулбрайта-Уилсона в Международном центре ученых имени Вудро Вильсона, расположенном в Вашингтоне, округ Колумбия, США.