[イシューブリーフィング] 韓国のODA政策の岐路：制度改革のための新たな政治的機会

2010年1月にOECD開発援助委員会（DAC）に加盟して以来、韓国は伝統的なDACドナー国が実践する国際基準とグッドプラクティスに迅速に追いつくべく努力を重ね、DACドナークラブおよびグローバル開発コミュニティの正式な一員となることを目指してきた。韓国が南北協力の舞台に登場したことは、比較的短期間で援助受給国から援助供与国へと変貌を遂げた最初の国と見なされる可能性があるため、ドナー国・受給国の双方から肯定的な反応を得ている。2015年9月に国連で採択された持続可能な開発目標（SDGs）の登場は、韓国が今後15年間（2016年から2030年）にわたる政府開発援助（ODA）政策に関する意思決定および実施プロセスを改善するための国内体制を近代化する上で、新たな重要な契機となる。しかし、開発協力のためのグローバル・ガバナンスの大変革の中で、「Korea Aid」プログラムは危機に瀕している。韓国のODA政策は、国内で衝撃を与えた2016年の政治スキャンダル（チェ・スンシルゲート）と、援助提供システムの断片化された構造に組み込まれた、グラントと譲与性融資の慢性的な不整合に苦しんでいる。その結果、ODA支出の説明責任の低下は、韓国のODA政策に対する国民の不信感の増大を招いている。それにもかかわらず、2017年5月の大統領選挙とその後の政府組織再編は、開発効果と広報外交のための韓国のソフトパワーを高めるための新たな制度革新にとって、政治的なブレークスルーをもたらすものである。

SDGsへの期待の高まりと「Korea Aid」への国民の不信

SDGsの新時代は、「誰一人取り残さない」という世界的なスローガンの下、普遍的で包括的かつ多次元的な進歩のための変革的な開発経路の模索を促している。多くの側面において、SDGsは2000年のミレニアム開発目標（MDGs）が直面したいくつかの限界を克服することを目的とした包括的な代替開発パッケージと見なすことができる。すなわち、（1）SDGsは、社会開発にのみ焦点を当てたMDGsとは異なり、社会開発、包括的成長、環境問題、ガバナンス、平和と安全保障を含む目標の範囲を拡大している。（2）MDGsが開発途上国のみを対象としていたのに対し、SDGsはすべての国連加盟国を対象としている。（3）MDGsが主に国家アクターに依存していたのに対し、SDGsはマルチステークホルダーモデルを採用している。「2030アジェンダ for 持続可能な開発」という統一された方向へすべての国を変革するという壮大なパラダイムは、韓国に対し、SDGsの中から最優先事項を特定し、効果的な政策を実施するための制度的基盤を活用し、進捗を評価するための適切な世界的指標を見出すことで、改革行動を主導するよう促している。

SDGs新時代における生活の質の向上への期待は、皮肉なことに、韓国政府がSDGs達成を円滑に進めるために強化すべきであった政治的・制度的対応能力の欠如によって容易に相殺されてしまう。実際、サミュエル・ハンティントンの時代遅れの「政治的退廃」という概念は、ODA政策をSDGs関連環境の変化や高まる国民の期待に適応させる上での韓国の制度的失敗によって、改めて注目されている。驚くべきことに、ODAの計画と実施における断片化された構造（グラント対譲与性融資）は、SDGsを推進する新たな体制へと現在のODA実施システムを再編成しようとするいかなる需要をも抑制してきた。韓国のODA構造におけるこのような慢性的な病弊は、開発に対する市民の権利の重要性やSDGsの重要性に対する国民の意識の高まりを覆い隠している。人道的支援とODA投資からの実質的な成果に対する商業的期待との間の組織的な不一致は、断片化されたシステムを統合しようとする制度的努力に対する長年の障壁であるだけでなく、開発主義の絶え間ない亡霊の下での圧縮された近代化の論理的な帰結でもある。

政府機関を悩ませるこれらの長引く問題への対応として、変化を求める市民の声は、現行システムが改革されなければ何が起こりうるかについての予測において、ますます強く、そして暗くなっている。韓国国際開発協力市民フォーラム（KoFID）と開発代替のための市民イニシアティブ（PIDA、旧ODAウォッチ）は、韓国のODA関連政府機関の説明責任の欠如に内在する政治的退廃の根本原因を明らかにするために、特に懸命に活動してきた。最近のODAに関する世論調査によると、韓国のODA政策に対する国民の不信感は着実に高まっている。これは、援助供与の明確な哲学的根拠の欠如、説明責任の欠如、ODA政策を統括する断片化されたプロセス、ODAの不正な個人的流用などの、相互に関連する様々な要因によるものである。批評家たちは、国民の支持なしには、外国援助は徐々にその基盤を失い、ソフトパワーを構築できず、その提供する価値が消滅するにつれて、最終的には終焉を迎えるだろうと警告している。

新大統領選挙：新たな政治的機会構造の開拓

しかし、新政府の発足は、前政権によって培われた政治的退廃を改革するための新たな政治的機会をもたらす。新しく選出された大統領は、長年にわたる前政権の不正を清算し、新政権を前政権と差別化するために、内閣のポートフォリオを再編成するだろう。この点において、新政権がODA改革法案を提案し、可決することを期待するのは公平であろう。大統領候補者の誰も、KoFIDシンポジウムで開発協力に関する各候補者の政策を比較した際に、ODAや外国援助を国家の最優先事項として挙げなかったことを考えると、新政府はODAをより広範な包括的経済成長の枠組みに含めることで、ODAを後回しにする可能性が高い。そうすることは、批判的な改革と刷新を通じて韓国の援助を近代化するこの新たな政治的機会を浪費することになるだろう。とはいえ、ODAシステムのいかなる改革も、省庁間の対立を克服するために制度的連携を再編成する必要がある。ODA改革は韓国のソフトパワーを高め、それによって国益を支援するだろう。以下の問題が、そのような改革の基盤となるべきである。

哲学的原則のための新たな設定

最初かつ最も根本的なステップは、韓国がなぜ外国援助を提供すべきなのかを正当化する哲学的原則を明確に宣言することである。いくつかの主張は、哲学的立場を含めることができるとすれば、少なくとも、韓国が急速な経済成長期に受けた国際的な支援への感謝の印として外国援助を提供する必要があることを示している。しかし、過去のどの政権も、ODAに関する洗練された哲学的ビジョンを明確に提示したことはない。したがって、新政権は、SDGsへのロードマップにおける節目を定義し、韓国の援助の壮大かつ根本的な目標を国民に説明する上で困難に直面している。事実、2013年に初めて発行されたODA白書は、韓国の援助哲学とビジョンの記述なしに、外務省（MOFA）が報告したグラント記録と企画財政部（MOSF）が報告した融資記録の単純な収集であったため、市民社会から厳しい批判を受けた。韓国の援助プログラムを支える明確な哲学的ビジョンの欠如は、新政府が納税者に対しODAの重要性を説得することを困難にし、説明責任の欠如は国民の不満を増大させ続けている。

他のすべてのOECD DAC諸国は、たとえその政策が商業化されたODA、安全保障に基づいたODA、あるいは人道的ODAを提唱するものであっても、それらのODA政策を正当化する独自の哲学的ビジョンを持っている。今こそ、新韓国政府は、地政学的な国益と整合するように戦略的に設計された、ODAに関する深い思索に富んだビジョンを韓国の援助に装備すべき時である。

ODAモダリティの二分法の統合

新政府は、韓国のODA政策の二分法的な断片化を軽減することにも注意を払う必要がある。既存の断片化された構造の統合は、これが不可欠な取り組みであるという明確なコンセンサスがないため、新政権にとって大きな課題となることは間違いない。一部の専門家は、既存の断片化された配列が、各省庁が独自の専門性を最大限に発揮できる適切な構造であるとさえ主張している。韓国の融資率は2017年においてOECD DAC諸国の中で過去最高を記録したが、韓国のODA予算の総規模はOECD DAC諸国の平均レベルを下回ったままである。前政権下で企画財政部が示した制度的な権限の規模は、ODAが商業目的（条件付き援助）と結びついている、多国間援助の割合が小さい、グラントに対する融資の割合が高いといった、グローバルなパラダイムとは逆の方向へ韓国を引き込むといういくつかの否定的な結果を生み出した。韓国が、それらは拘束力がないと主張し、国家主権がグローバルな規範を上回ると主張するならば、OECD DACへの加盟は無意味になるだろう。新政権は、「省庁のエゴイズム」、すなわち個々の省庁が他の省庁を排除しながら特定の政策の完全な所有権を取ろうとする努力を克服し、省庁間の協力を通じて相乗効果を促進するための制度的措置を考案すべきである。一つの可能な措置は、外務省と企画財政省の両方を監督する国際開発協力委員会の制度的・法的権限を強化することである。極端なシナリオとしては、融資とグラントを統合し、国際開発を専門とする独立省庁を設立することが考えられる。

北東アジアにおける比類なきソフトパワー達成のための援助戦略

外国援助の中心的な課題の一つは、援助供与国が対象国に対して持つソフトパワーの創造と育成である。ODAの戦略的な活用は、広報外交を活性化させ、中堅国がソフトパワーの強化を通じて世界政治における戦略的地位を固めることを可能にする。さらに重要なのは、韓国の新政府は、外国援助の影響力において日本や中国と競合していることを認識する必要がある。中国は、アジアインフラ投資銀行（AIIB）や一帯一路政策の開始を通じて、南南協力、特にアフリカへの投資を積極的に行い、財政的影響力を拡大している。中国の援助の巨大な規模は、高コストのインフラ中心、融資ベース、条件付き援助からなるという特徴がある。同様に、アジア初のOECD DAC加盟国である日本は、アフリカや東南アジアにおける中国の援助の拡大を抑制するだけでなく、日本の民間企業の開発途上国市場における橋頭堡を確保するために、ODAプロジェクトを戦略的に計画している。日本のODAの半分は譲与性融資の形で支出されている。日本は、2017年に韓国にその地位を奪われるまで、OECD DAC諸国の中でODA構成比における融資の割合が最も高かった。韓国と日本のODAモデルは、特に融資の割合が高いという点で多くの否定的な類似点を共有しているが、韓国のODA予算の規模は、これら3つの北東アジア諸国の中で最も低い。もし韓国が、外国援助に限定された予算を配分するという現在のODA政策を継続するならば、新韓国政府は、韓国の援助プログラムの高い可視性も、パートナー国からの肯定的なフィードバックも確保できないだろう。これは単に、パートナー国が韓国のODAパッケージに魅力を感じられないからである。要するに、新政府は、他の商業志向のアジアのドナーと比較して、韓国の援助をユニークで優れたものにする方法を見つけるために全力を尽くすべきである。次期政権は、比較的少ないODA予算にもかかわらず、韓国の国益と比較優位を最大化するスマートな援助の形態を創出しなければならない。この文脈において、北欧諸国がODAを人道的援助として戦略化している理由を説明する歴史的な経路を考慮する価値がある。北欧諸国は、近隣諸国による植民地化という歴史的に不快な記憶だけでなく、国際政治における中堅国としての地位も考慮し、人道的かつ権利に基づいたアプローチという規範的側面を強調し、既存の伝統的なドナーとは異なる外国援助政策を意図的に差別化し、ベストプラクティスの模範を示した。最終的に、北欧諸国の差別化戦略は、受給国から肯定的なフィードバックを得て、国際援助コミュニティにおけるグローバルな規範とルールの設定を主導することを可能にした。

韓国の外交政策の不可欠な一部としてのODA

韓国のODAの可視性と影響力を高めるためには、どのように改革すればよいだろうか。何よりもまず、「オール・オブ・ガバメント」アプローチを、横断的な運営原則として積極的に導入すべきである。オール・オブ・ガバメントの枠組みは、政府の政策決定をより効果的にし、一貫性と統制を改善し、効率性と説明責任を提供し、断片化につながる政策の個々の省庁による所有権を最小限に抑えることを目的としている。このアプローチは、新政府がODAを韓国の外交政策の不可欠な一部として再定義し、低コストで高い可視性を代表する韓国のスマートな援助の不可欠なエッセンスとしてODAを近代化することを要求する。ほとんどのOECD DACドナー（ドイツとフランスを除く）は、オール・オブ・ガバメント・アプローチを活用するために、ODAを外務省の管轄下に置いている。新大統領のリーダーシップの下での韓国のODA政策の戦略的な再編成は、外務省のイニシアチブとガイドラインの下での制度統合との関連で、スマートな援助の代替方法につながるだろう。

韓国援助2.0のためのグランド戦略

韓国援助の最初のバージョンは、今や生命のない機械であると言っても過言ではない。韓国援助という魅力的な名称は、前政権における制度的な機能不全と時代遅れの縁故主義によって傷つけられてきた。代わりに、新韓国政府は、新たな哲学的ビジョンと原則のセット、現在の断片化に対処するための体系的な計画、韓国独自の魅力を反映したスマートな援助、そしてODAを外交政策の重要な側面として再定義することを含む、包括的な改修パッケージを通じて、韓国援助2.0のためのグラント戦略を追求すべきである。■

著者

キム・テギュンは、韓国ソウルのソウル国立大学国際大学院の国際開発学教授であり、国際担当副学部長である。2017年から2018年の学年度には、米国ワシントンD.C.にあるウッドロウ・ウィルソン国際学術センターのフルブライト・ウィルソン・フェローを務める予定である。