[米中関係ブリーフィング] 「断固たる」行動の限界：米中関係と南シナ海

2010年から2011年にかけて、南シナ海をめぐる紛争は、中国、米国、および近隣諸国を巻き込んだ地域的緊張の最前線にあった。こうした緊張の中心となったのは、2010年の東南アジア諸国連合（ASEAN）地域フォーラムであり、米国とASEAN諸国は南シナ海における中国の「断固たる」行動について中国と対立した。この出来事は、南シナ海の困難な状況と東アジアにおける紛争の可能性を明確に示した。ロバート・D・カプランは、この問題が将来の大きな課題となることについて、「ドイツの領土が冷戦の軍事的前線であったように、南シナ海の海域は今後数十年の軍事的前線となるかもしれない」と述べている（Kaplan 2011）。

しかし、緊張は2010年末にかけて緩和され、2011年のASEAN地域フォーラム会議の雰囲気は著しく異なっていた。中国とASEAN諸国との間で紛争を解決する合意が成立し、より融和的なものとなった。2011年5月と6月には中国とベトナムの間で南シナ海をめぐる緊張が再び高まったが、両国は最終的に意見の相違を解決することで合意に至った。

北京が南シナ海問題に対してとったこれら2つの異なるアプローチから、何が理解できるだろうか。2012年以降、中国は断固としたアプローチと融和的なアプローチを組み合わせた方法で南シナ海問題に取り組むと予想される。共産党の指導部が刷新され、新たな政策が策定・発展するであろう。断固たる政策の限界を認識しつつも、領土的請求権をあまり譲歩したくないという思いから、新指導部は2010年と2011年の相反するアプローチを融合させた政策を追求するだろう。将来の新たな政策を解釈する上で重要な、この米中関係シリーズ・ブリーフは、なぜ中国が南シナ海問題に対する立場を変化させたのかを理解しようとするものである。つまり、北京が「断固たる」姿勢から、より抑制的または「建設的」な姿勢へと移行し、緊張の深化よりも対話を求めた理由である。権力移行理論は、台頭する大国が直面する限界という点で、中国が進むべき方向を理解するのに役立つ。本ブリーフは、北京がこの紛争をどのように位置づけ、その海軍戦略が、台湾や尖閣諸島（Senkaku Islands）などの他の紛争地域と比較して、より曖昧なアプローチが期待されることを示している。

南シナ海における利害の対立

中国は14カ国と陸上で国境を接しているが、それらの国々とは比較的少ない領土紛争を抱えている。対照的に、中国は地域、特に南シナ海において、近隣諸国と複数の海洋紛争を抱えている。スプラトリー諸島（Spratly Islands）はこの紛争の中心である。中国は全ての島を主張しているが、マレーシア、フィリピン、ベトナムも領有権を主張している。さらに、スプラトリー諸島の北にはパラセル諸島（Paracel Islands）があり、これは中国が1974年にベトナムから奪取したもので、激しく争われている。島嶼紛争に加え、北京は南シナ海の大部分を排他的経済水域（EEZ）として主張している。歴史的・文化的議論に基づき、中国は南シナ海に対する自国の主張が確固たるものであると信じている。この紛争には複数の国が関与しているが、北京は多国間での対応を拒否している。むしろ、中国政府は二国間での解決を望んでおり、外部関係者の関与を排除している。

米国は、南シナ海紛争について、地域の平和と安定のためだけでなく、世界で最も混雑し、戦略的に重要な海路の一つにおける航行の自由のためにも、数多くの懸念を抱いている。2010年以降、米国当局が北京がより断固たるアプローチをとっていると認識したため、米国は南シナ海問題で中国への圧力を強めたようである（Pomfert 2010）。過去には、中国と米国は南シナ海問題で数々の対立を経験しており、主にEEZの定義に関連していた。例えば、ワシントンは、EEZを通過する軍用船舶は通知を義務付けられ、偵察活動は違法であるという北京の見解に異議を唱えている（Swaine and Fravel 2011, p11）。これにより、2001年のEP-3偵察機事件や、中国の漁船が海軍の偵察船を妨害した2009年のUSNS Impeccable号事件など、長年にわたる顕著な衝突が生じている。Impeccable号事件は、中国がこの点において、自国のメッセージを伝えるために威圧的な外交を用いていることを示している。そのメッセージは、米国が中国周辺海域での偵察活動を停止することであり、それは極めて挑発的と見なされていた（Mastro 2011）。

南シナ海問題に対する米国のより積極的な政策は、オバマ政権下でのアジアへの「回帰」アプローチの一部としても理解できる。イラクとアフガニスタンでの戦争が終結するにつれて、ワシントンは焦点を21世紀にとって最も重要であると特定した東アジア地域に移している。この再関与を歓迎している地域諸国もあり、特にベトナムは、中国の反対を押し切って南シナ海紛争を国際化しようとしている。その集大成となったのが、2010年7月のASEAN地域フォーラムであった。この会議でクリントン国務長官は、南シナ海に対する中国の断固たる政策について、中国を非難する主導的な役割を果たした（Landler 2010）。会議でクリントン長官は、「米国は、すべての国と同様に、航行の自由、アジアの海洋空間への開かれたアクセス、そして南シナ海における国際法の尊重に国益を有している」と述べた。北京はこの発言を米国の介入と解釈し、「中国への攻撃」と特徴づけた。1年後、次回のASEAN地域フォーラムでは、より友好的な雰囲気となった。中国とASEAN諸国は、南シナ海紛争の解決策を概説した2002年に最初に合意された「行動宣言」を実施するためのガイドラインに合意した。拘束力のない合意ではあったが、この動きは中国による「断固たる」アプローチの低下を示唆していた。

ある意味で、南シナ海問題は中国の台頭の性質を扱っており、この点において権力移行理論は分析的枠組みを提供してくれる。権力移行理論によれば、台頭する大国は、覇権国に有利であると見なす国際システムに不満を抱くようになると、既存の権力に挑戦しようとする。この点において台頭する大国として、中国は南シナ海問題で自国の主張を強行し、米国に挑戦しようとすることが期待される。しかし、その行動は、対話と融和を求めてきたことから、より抑制的であった。

南シナ海は「核心的利益」か？

中国の立場を理解するためには、中国指導部が「核心的利益」の観点からこの問題をどのように位置づけているかを綿密に分析する必要がある。「核心的利益」の重要性については、米中関係においてすでに多くのことが語られている。二国間関係における主要な問題の中で、チベット、台湾、人権は、潜在的な紛争の主要分野と見なすことができる。これは、中国が公式にそれらを「核心的問題」と定義しているためである。2009年の米中戦略経済対話において、戴秉国（Dai Bingguo）副外相は、中国の核心的利益を構成する3つの分野として、「基本的なシステム」と国家安全保障、主権と領土保全、経済と社会の持続的発展を挙げた。これらの点は、中国の平和的発展に関する最近の白書でさらに明確化された。「核心的利益」は、「国家主権、国家安全保障、領土保全、国家統一、憲法によって確立された中国の政治システムと全体的な社会の安定、そして持続的な経済・社会発展を保証するための基本的な保障」を含むと定義された。これは、中国の経済発展と台頭の基本的な要素、および国の統一性を広くカバーしている。現在、公式に「核心的利益」として表明されているのは、台湾、チベット、新疆、人権のみである。これらの問題に対する北京の一般的なアプローチは、交渉の余地がないというものであり、深刻な挑戦を受けた場合には武力行使も検討する用意があるほどである（Swaine 2011a）。問題は、南シナ海紛争も北京によって「核心的利益」と見なされているのかどうかである。これまでのところ、北京は公式には南シナ海を「核心的利益」と宣言していない。しかし、2010年初頭には、中国が実際にそれを「核心的利益」とラベル付けしたと報じられた。クリントン国務長官自身も、戴秉国との会談を回想したインタビューでこれを認め、「中国が戦略経済対話の会議で初めて、南シナ海を核心的利益と見なしていると我々に伝えてきたとき、私はすぐに反応して、我々はそれに同意しないと述べた」と語っている。この発言から、2010年の第2回戦略経済対話が、両国がこの問題で強硬姿勢をぶつけ合った瞬間であったことがわかる。クリントン長官の発言は、中国がこの紛争を「核心的利益」と見なしていることを示唆しているように見える。しかし、中国専門家のマイケル・スウェインは、南シナ海紛争は「核心的利益」ではなく、北京は実際にはこの問題を「核心的利益」と定義することについて意図的に曖昧にしていると考えていると説得力を持って論じている（Swaine and Fravel 2011, p10）。北京大学国際関係学院長の王 Jisi（Wang Jisi）も、フォーリン・アフェアーズ誌に寄稿した中で、「台湾の問題を除けば…中国政府は公式に国の核心的利益のいずれかとして外国政策問題を特定したことは一度もない」と述べている（Wang 2011, p71）。これは、前述の2010年の戦略経済対話における戴秉国発言を評価する際に裏付けられるものであり、彼は特に台湾とチベットを「核心的利益」と呼んだ。確かに、「核心的利益」とは、中国が交渉を望まない問題であるならば、南シナ海紛争に関するその行動は、台湾やチベットなどの他の問題に対するアプローチとは全く一致しない。声明において、北京は、紛争を抱える国々との間で、二国間ではあるが、交渉の申し出を一貫して行ってきた。そして前述のように、中国は「行動宣言」実施のためのガイドラインについて合意に達した。法的な拘束力のある合意ではないが、この動きは中国が近隣諸国との間で何らかの取り決めを行う用意があることを示している…（続く）