Внешняя политика Обамы и новый Конгресс

Промежуточные выборы в США в ноябре 2010 года стали неудачей для президента Барака Обамы, поскольку республиканцы вернули себе Палату представителей. С момента вступления в должность в 2009 году администрация Обамы пытается перекалибровать внешнюю политику США, чтобы справиться с новыми реалиями внутри страны и меняющимся ландшафтом за рубежом. Чтобы предотвратить ослабление американской мощи, вызванное мировым финансовым кризисом, Обама работает над восстановлением американского лидерства в мире, одновременно сокращая односторонние действия. В рамках этих усилий администрация сворачивает дорогостоящие войны в Ираке и Афганистане, налаживает отношения с Россией, поддерживает старых и новых союзников в Азии, сотрудничает с восходящим Китаем и справляется с агрессивной Северной Кореей. Однако результаты промежуточных выборов и растущая партийность политики в Соединенных Штатах делают эту задачу значительно более сложной. Как администрация Обамы будет продвигать свои внешнеполитические цели? Помешает ли новая расстановка сил во внутренней политике этим усилиям? И как Обама будет работать с новыми политическими силами в Соединенных Штатах?

Чтобы ответить на эти вопросы и помочь нам понять будущий курс администрации Обамы, EAI пригласил Строуба Талботта, президента Института Брукингса, и Ричарда Буша, директора Центра исследований политики Северо-Восточной Азии Института Брукингса.

Ниже приводится краткое изложение основной презентации президента Талботта и доктора Буша, а также дискуссии с южнокорейскими учеными и экспертами.

Презентация

Вызовы глобализации

Президент Талботт начал свою презентацию с рассмотрения глобализации — основной тенденции, определяющей сегодня внешнюю политику США. В связи с этим он выделил три основные проблемы, связанные с глобализацией, которые будут влиять на основную политику в будущем. Первая — это изменение климата, которое он признал как серьезную транснациональную опасность. Экономический рост и взаимозависимость, связанные с глобализацией, также привели к разрушению окружающей среды, что представляет собой экзистенциальную угрозу для будущих поколений. Во-вторых, ядерное распространение: поток информации и товаров также привел к распространению ядерных технологий и возможности изготовления оружия массового уничтожения государствами или группами, враждебными Соединенным Штатам и их друзьям. Третья проблема — это необходимость усиления международного сотрудничества для решения глобальных угроз, таких как бедность, крайний национализм, опасные негосударственные субъекты и несостоявшиеся государства.

Политический дискурс в Соединенных Штатах

При наличии серьезных глобальных вызовов лидерство Соединенных Штатов имеет жизненно важное значение. Однако политическая арена в Вашингтоне переживает негативный период. Партийность вышла из-под контроля, и это негативно скажется как на Соединенных Штатах, так и на мире. Вызывает озабоченность то, что новый Конгресс будет использовать стратегии, направленные на провал внешней политики Обамы. Это означает, что Соединенные Штаты будут несколько слабее в оказании своего влияния за рубежом, поскольку вопросы глобального управления, безусловно, окажутся под угрозой без лидерства Соединенных Штатов. Области, где внутренняя политика повлияет на внешнюю политику США, включают ратификацию нового договора СНВ (Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений). Провал в этом, безусловно, остановит ратификацию Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ) и будет иметь серьезные последствия для доверия к Соединенным Штатам в их усилиях по нераспространению.

Несмотря на пессимистичную картину, нарисованную относительно внутренней политической ситуации в Соединенных Штатах, президент Талботт привел причины своего оптимизма относительно будущего. Во-первых, он считал, что в Республиканской партии произойдет процесс самокоррекции, направленный на всестороннее решение этих важных проблем глобализации, а не на сосредоточение на внутриполитических выгодах. Во-вторых, он верил в американский народ, который исторически делал правильный выбор. Наконец, он был уверен, что президент Обама сможет продвинуть важные программы благодаря своей политической адаптивности.

Рост Китая и отношения между США и Китаем

Доктор Буш подчеркнул растущую неопределенность в отношениях между США и Китаем и выразил обеспокоенность относительно их направления. Это, безусловно, будет время для Соединенных Штатов, чтобы продемонстрировать свое лидерство и эффективность, часть этого будет исходить от их «мягкой силы», которая важна для друзей и союзников. Он выразил обеспокоенность действиями Китая в 2010 году, которые были несколько нехарактерны. Например, год назад Пекин принял решение безоговорочно поддержать Пхеньян, что вызвало проблемы в его отношениях с Сеулом и Вашингтоном. Хотя пока неясно, сказал он, возможно, действуют следующие факторы. Во-первых, в Китае существуют проблемы со сменой руководства, новое руководство придет к власти в 2012 году; во-вторых, растет роль национализма в политике, необходимость заявить о своем влиянии; и, наконец, Народно-освободительная армия также играет более сильную роль. Сочетание всех этих факторов может частично объяснить происходящее в Китае и сыграло сильную роль в отношениях между США и Китаем. Предстоящий саммит США и Китая в январе 2011 года станет хорошей возможностью для президента Обамы изложить свои взгляды, восстановить связи с Китаем и искать более кооперативный подход.

Будущая роль Соединенных Штатов в Азии

Текущий дефицит бюджета США, с которым сталкивается администрация Обамы, будет иметь некоторые последствия для способности Соединенных Штатов проецировать свое лидерство в мире, особенно в Азии. В Вашингтоне делается упор на сокращение оборонного бюджета для решения проблем дефицита в краткосрочной перспективе. Однако в долгосрочной перспективе сокращение оборонного бюджета Соединенных Штатов повлияет на их альянсы по всему миру. Необходимо будет найти способ сократить оборонные расходы, который не ослабит способность Соединенных Штатов проецировать свою мощь в стратегических регионах, таких как Восточная Азия.

Дискуссия

Внутренняя политика США и международные обязательства

Дискуссия началась с рассмотрения внутренней ситуации в Соединенных Штатах и того, какое влияние окажет новая политическая позиция, упомянутая во время презентации. В связи с необходимостью ратификации ряда важных международных соглашений и множеством других политических мер, требующих внутренней поддержки, участники выразили обеспокоенность по поводу того, как партийность замедлит усилия президента Обамы. В отношении Кореи под вопросом оказались ратификация Новым Конгрессом соглашения о свободной торговле между Кореей и США (KORUS FTA) и лидерство президента Обамы в обеспечении успеха Саммита по ядерной безопасности 2012 года в Сеуле. Если новый договор СНВ потерпит неудачу, возник интерес к тому, как Соединенные Штаты смогут осуществлять свое лидерство в области нераспространения.

Президент Талботт объяснил, что после мирового финансового кризиса и ущерба, который он нанес экономике, в Соединенных Штатах растет страх, который проявился на политической арене и оказал давление на двухпартийную политическую систему. Основой этой двухпартийной системы, способной эффективно ратифицировать законопроекты и международные соглашения, является политический центр, где две партии пересекаются. Однако в американской политике наблюдается растущая партийность. Наблюдатель Конгресса Томас Э. Манн прокомментировал трудное принятие Закона о здравоохранении, которое показало интересную тенденцию: Бен Нельсон, самый консервативный демократ в Сенате, поддержал законопроект, а Оливия Сноу, самый либеральный республиканец в Сенате, выступила против него. Там, где в прошлом могло быть сближение, теперь существует четкая линия, разделяющая две партии.

Соглашение KORUS FTA и договор СНВ находятся под вопросом из-за нового политического расклада. Однако президент Талботт выразил уверенность в принятии FTA, несмотря на вызванные им споры. Есть хорошие шансы на его принятие, поскольку республиканцы более благосклонны к торговым сделкам. Тем не менее, опасность заключается в том, что республиканцы также могут захотеть выступить против законопроекта, чтобы нанести Обаме поражение во внешней политике и усилить давление на него в преддверии 2012 года.

По истечении более сорока лет Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) сталкивается с реальными опасностями. Северная Корея вышла из ДНЯО и дважды испытала ядерные устройства, в то время как Иран продолжает вызывать беспокойство в международном сообществе относительно своей ядерной программы. В этот деликатный момент отказ ратифицировать договор СНВ имеет более широкие последствия для лидерства США в усилиях по нераспространению. Как одна из стран-основательниц режима ДНЯО, Соединенные Штаты должны не только бороться с распространением, но и подавать пример. Если они не смогут ратифицировать договор СНВ, это пошлет неверные сигналы по всему миру и заставит другие страны пересмотреть свои ядерные варианты.

Доктор Буш оптимистично оценивал KORUS FTA, полагая, что это была хорошая сделка для всех. Отказ от ратификации сделки приведет к тому, что Соединенные Штаты окажутся вне экономических сетей, которые Южная Корея строит в своем стремлении к FTA с другими странами. Важным элементом продвижения KORUS FTA будет его увязка с более широкими вопросами безопасности, такими как необходимость укрепления альянса между Республикой Корея и США.

Рост Китая и относительный упадок США

Рост Китая и трудности в отношениях между США и Китаем за последний год стали центром дискуссии. Пытаясь понять, почему поведение Китая изменилось, один из участников обратил внимание на меняющийся баланс сил между двумя странами. В дополнение к предыдущим замечаниям доктора Буша о том, что Китай изменил свой подход к Соединенным Штатам за последний год, участник отметил, что китайское руководство не воспринимает разрыв в силе как столь значительный, как раньше. На протяжении многих лет китайские лидеры считали фактом, что Соединенные Штаты намного опережали Китай с точки зрения военной и экономической мощи. Мировой финансовый кризис нанес ущерб экономике США, в то время как китайская экономика продолжала процветать. Это позволило китайским лидерам поверить, что они могут догнать или даже превзойти Соединенные Штаты в экономическом плане. Президент Талботт вторил подобные замечания, упоминая, что в Америке наблюдается потрясение уверенности в политической системе. Некоторые политические комментаторы, такие как Джордж Сорос и Томас Фридман, даже хвалили Китай за «лучше функционирующее правительство, чем в Соединенных Штатах».

Доктор Буш в некоторой степени согласился, что в 1990-х годах Китай был вынужден учитывать интересы Соединенных Штатов, но теперь ситуация меняется, и Соединенные Штаты должны учитывать интересы Китая. Такой сдвиг в балансе сил подкрепляет представления китайского руководства о том, что разрыв в силе сокращается. Если Соединенные Штаты смогут восстановить свою национальную мощь, тогда Китай поймет, что разрыв в силе не сокращается. Это потребует от Вашингтона проявления воли и возможностей Соединенных Штатов.

С растущей уверенностью Китая связан его подход к морским вопросам в регионе Восточной Азии. Как в Восточно-Китайском, так и в Южно-Китайском морях в 2010 году происходили одновременные споры между Пекином и его соседями, которые нарушили дипломатические отношения. Один из участников указал на эту уникальную тенденцию и утверждал, что Соединенным Штатам необходимо продемонстрировать свое лидерство в этих спорах, которые в основном сводились к подходу «невмешательства», сосредоточенному только на свободе судоходства.

Доктор Буш объяснил, что новый подход Китая следует рассматривать в более широком контексте, в котором он пытается расширить свои стратегические пределы. В последние годы произошел сдвиг от «зеленоводных» к «синеводным» военно-морским возможностям; китайские планировщики теперь переходят от оборонительной линии «первой островной цепи» (Желтое море, Восточно-Китайское море и Южно-Китайское море) ко «второй островной цепи» (большая часть западной части Тихого океана). Эта стратегическая концепция вполне справедлива для страны такого размера, но экспансия приводит Китай в конфликт с другими странами, особенно из-за спорных островов и территорий. Он подчеркнул необходимость механизма предотвращения конфликтов для снижения напряженности и недопонимания, такого как между Китаем и Японией из-за островов Сенкаку. Уроки можно извлечь из инцидента, произошедшего в сентябре 2010 года, когда внешняя политика Китая была захвачена разгневанной внутренней аудиторией.

Угроза со стороны Северной Кореи

Артиллерийская атака Северной Кореи на остров Йонпхёндо наглядно продемонстрировала опасности и угрозу, исходящие от Севера в период смены руководства. Она также демонстрирует трудности в убеждении Севера отказаться от ядерного оружия. В этом контексте один из участников хотел узнать мнение Вашингтона о том, почему Пхеньян всегда двигался в противоположном направлении от предварительных условий, установленных администрацией Обамы для возобновления шестисторонних переговоров. В 2009 году были некоторые позитивные сигналы от Северной Кореи о возвращении к переговорам, но ее поведение в 2010 году было противоположным: она потопила «Чхонан», раскрыла наличие у себя объектов по обогащению урана, а затем атаковала остров Йонпхёндо. Возник еще один вопрос о том, как долго администрация Обамы сможет придерживаться своей политики «стратегического терпения», которая, вероятно, приведет к «стратегическому пренебрежению».

Доктор Буш заявил, что смена руководства в Северной Корее является основной причиной этого. Из-за сложного и деликатного характера передачи власти молодому и неопытному Ким Чен Ыну Северная Корея вряд ли откажется от своего ядерного оружия. Можно также ожидать дальнейших провокаций в ближайшем будущем.

Что касается политики США «стратегическое терпение», доктор Буш ответил, что она, прежде всего, означает посылку сообщения Пхеньяну о том, что Северная Корея должна измениться, прежде чем вступать в переговоры с Вашингтоном. Второй аспект «стратегического терпения» заключается в том, чтобы альянс между Республикой Корея и США демонстрировал твердость при столкновении с воинственностью Северной Кореи. Обе стороны должны будут пропорционально и своевременно реагировать на такие угрозы со стороны Севера. Это важно, поскольку, если северокорейский режим воспримет какую-либо слабую реакцию, он не будет обескуражен в совершении дальнейших провокаций. Последний момент заключается в том, что «стратегическое терпение» также посылает сигнал Пекину о том, что он должен изменить свою нынешнюю позицию безоговорочной поддержки Пхеньяна. Эта поддержка только усугубляет ситуацию и затрудняет возобновление шестисторонних переговоров. Китай будет оставаться в дилемме относительно того, как ему следует поступать с Севером. Как возобновятся шестисторонние переговоры на данном этапе, остается неопределенным, но можно ожидать, что все вовлеченные страны будут вести дипломатию в целях денуклеаризации Северной Кореи.■

Строуб Талботт является президентом Института Брукингса, а Ричард Буш — старшим научным сотрудником Института Брукингса и директором его Центра исследований политики Северо-Восточной Азии.

Участники дискуссии

Ян-Сун Ха (Сеульский национальный университет)

Сукхи Хан (Университет Ёнсе)

Бёнгук Ким (Фонд Кореи)

Мин Гё Ку (Сеульский национальный университет)

Сан Хён Ли (Институт Седжонга)

Сынджу Ли (Университет Чунг-Анг)

Сок-Джон Ли (Институт Восточной Азии)

Ён Ук Ли (Корейский университет)

Сан-Юн Ма (Католический университет Кореи)

Бён-Квон Сон (Университет Чунг-Анг)

Юль Сон (Университет Ёнсе)