オバマ外交政策と新議会

2010年11月に行われた米国中間選挙は、共和党が下院を奪還したことで、バラク・オバマ大統領にとって後退となった。2009年の就任以来、オバマ政権は国内外の新たな現実と変化する国際情勢に対応するため、米国の外交政策の再調整を試みてきた。世界金融危機による米国力の弱体化を回避するため、オバマは一方的な政策を削減しつつ、世界の舞台における米国のリーダーシップを再確立しようとしている。この取り組みにおいて、政権はイラクとアフガニスタンでの費用のかかる戦争を終結させ、ロシアとの関係を再設定し、アジアの古い同盟国や新たな友好国を受け入れ、台頭する中国と協力し、攻撃的な北朝鮮に対処してきた。しかし、中間選挙の結果と米国における政治のますます二極化した性質は、この取り組みを著しく複雑にしている。オバマ政権はどのように外交政策目標を推進していくのか？国内政治の新たな様相はこれらの努力を妨げるのか？そしてオバマは米国の新たな政治勢力とどのように協力していくのか？

これらの問いに答え、オバマ政権の今後の進路を理解するために、EAIはブルッキングス研究所のストローブ・タルボット所長とブルッキングス研究所北東アジア政策研究センターのリチャード・ブッシュ所長を招いた。

以下は、タルボット所長とブッシュ博士による主要な発表、および韓国の学者や専門家との議論の要約である。

発表

グローバリゼーションの課題

タルボット所長は、今日の米国の外交政策を形成する主要なトレンドであるグローバリゼーションについて考察することから発表を始めた。そのために、グローバリゼーションに伴う3つの主要な課題を説明し、それらが将来の主要政策に影響を与えるだろうとした。第一に、気候変動であり、これは主要な越境的危険であると認識された。グローバリゼーションに伴う経済成長と相互依存は、環境破壊も引き起こしており、将来世代にとって存亡の脅威となるだろう。第二に、核拡散であり、情報と物品の流れは、米国とその友好国に敵対的な国家や集団による核技術の拡散と大量破壊兵器製造能力の拡散も引き起こしている。第三の課題は、貧困、極端なナショナリズム、危険な非国家主体、失敗国家といった地球規模の脅威に対処するための、国際協力の強化の必要性である。

米国の政治的言説

前途に主要な地球規模の課題を抱える中、米国のリーダーシップは不可欠である。しかし、ワシントンの政治的舞台は否定的な時期を迎えている。党派主義は「暴走」しており、これは米国と世界の両方に悪影響を与えるだろう。懸念されるのは、新議会がオバマの外交政策を失敗させるための戦略を行使するということである。これは、米国のリーダーシップなしでは地球規模のガバナンスの問題が確実に危うくなるため、米国が海外で影響力を行使する力が若干弱まることを意味する。国内政治が米国の外交政策に影響を与える分野としては、新戦略兵器削減条約（新START）の批准が挙げられる。これが失敗すれば、包括的核実験禁止条約（CTBT）の批准も確実に頓挫し、米国の不拡散努力の信頼性に重大な結果をもたらすだろう。

米国の国内政治状況について悲観的な見通しが示されたにもかかわらず、タルボット所長は楽観的であると感じる理由をいくつか挙げた。第一に、共和党内部で、国内政治的利益に焦点を当てるのではなく、グローバリゼーションのこれらの重要な課題に包括的に取り組むための自己修正プロセスが進むと信じていること。第二に、歴史的に正しい選択をしてきたアメリカ国民に信頼を置いていること。最後に、オバマ大統領がその政治的適応力で重要な議題を推進できると確信していることである。

中国の台頭と米中関係

ブッシュ博士は、米中関係における不確実性の高まりを強調し、その方向性について懸念を表明した。これは間違いなく、米国がそのリーダーシップと有効性を示す時であり、その一部は友好国や同盟国にとって重要なソフトパワーから来るだろう。彼は、2010年の中国の行動がやや異質であったことについて懸念を表明した。例えば、1年前、北京は平壌を無条件で支持するという決定を下したが、それはソウルやワシントンとの関係に問題を引き起こした。まだ明らかではないが、彼は、以下の要因が働いている可能性があると述べた。第一に、2012年に新指導部が権力を握る中国の権力継承問題、次に、政治におけるナショナリズムの役割の高まり、影響力を主張する必要性、そして最後に、人民解放軍もより強力な役割を果たしていることである。これらの要因の組み合わせは、中国で起こっていることの一部を説明し、米中関係において強い役割を果たしている。2011年1月に予定されている米中首脳会談は、オバマ大統領が自身の見解を示し、中国との関係を再構築し、より協力的なアプローチを模索するための良い機会となるだろう。

アジアにおける米国の将来的な役割

オバマ政権が直面している現在の米国の財政赤字は、特にアジアにおいて、世界における米国のリーダーシップを発揮する能力にいくつかの影響を与えるだろう。ワシントンでは、短期的な財政赤字問題に対処するため、国防予算の削減に重点が置かれている。しかし、長期的には、米国の国防予算の削減は、世界中の同盟関係に影響を与えるだろう。東アジアのような戦略的地域における米国の力の投射能力を弱めることなく、国防費を削減する方法を見つける必要があるだろう。

討論

米国の国内政治と国際的コミットメント

議論は、米国の国内状況と、発表で言及された新たな政治的姿勢がどのような影響を与えるかに焦点を当てて始まった。批准されるべき重要な国際協定が数多くあり、国内の支持を必要とする他の多くの政策がある中で、党派主義がオバマ大統領の努力をどれだけ遅らせるかという懸念がパネリストによって提起された。韓国に関しては、新議会による米韓自由貿易協定（KORUS FTA）の批准と、ソウルでの2012年核安全保障サミットを成功させるためのオバマ大統領のリーダーシップが疑問視された。新START条約が失敗した場合、米国が不拡散においてリーダーシップを発揮できる方法に興味が持たれた。

タルボット所長は、世界金融危機とその経済への被害により、米国国内で増大する恐怖が政治的舞台に現れ、二大政党制に圧力をかけていると説明した。法案や国際協定を効率的に批准できるこの二大政党制の基盤は、両党が重なる政治的中心である。しかし、アメリカの政治における党派主義は増大している。議会オブザーバーのトーマス・E・マンは、健康保険法案の困難な通過についてコメントし、上院で最も保守的な民主党員であるベン・ネルソンが法案を支持し、上院で最もリベラルな共和党員であるオリビア・スノーがそれに反対したという興味深い傾向を示した。かつては収束があったかもしれない場所で、今では両党を明確に隔てる線が存在する。

KORUS FTAと新START条約は、この新たな政治的構成の中で危うくなっている。しかし、タルボット所長は、それが生成した論争にもかかわらず、FTAの通過について自信を感じていた。共和党は貿易協定に肯定的であるため、通過の可能性は高い。しかし、共和党がオバマに外交政策上の敗北を与え、2012年に向けたプレッシャーを高めるために、この法案に反対する可能性もあるという危険性がある。

40年以上を経て、核拡散防止条約（NPT）は現実の危険に直面している。北朝鮮はNPTから脱退し、2回核実験を行った一方、イランは核開発計画に関して国際社会に懸念を与え続けている。この微妙な時期に、START条約の批准に失敗することは、不拡散努力における米国のリーダーシップに広範な影響を与える。NPT体制の創設国の一つとして、米国は拡散と戦うだけでなく、模範を示すべきである。もしSTART条約を批准できなければ、それは世界中に誤ったシグナルを送り、他の国々に核の選択肢を再考させることになるだろう。

ブッシュ博士は、KORUS FTAはすべての人にとって良い取引であると信じており、楽観的であった。この取引を批准しないと、韓国が他の国々とのFTA締結を追求する中で構築している経済ネットワークから米国が取り残されることになるだろう。KORUS FTAを推進する上で重要な要素は、米韓同盟の強化の必要性といった、より広範な安全保障問題と結びつけることである。

中国の台頭と米国の相対的な衰退

中国の台頭と過去1年間の米中関係における困難が、議論の焦点となった。中国の行動がなぜ変化したのかを理解しようとする中で、ある討論者は、両国間の力の均衡の変化に注意を向けた。ブッシュ博士が以前の発表で述べた、中国が過去1年間で米国に対するアプローチを変えたことに加え、討論者は、中国指導部はもはや以前ほど力の差が大きいとは認識していないと指摘した。長年にわたり、中国の指導者たちは、軍事的および経済的な力において米国が中国をはるかに上回っているという事実を当然のこととして受け入れてきた。世界金融危機は米国経済を壊滅させたが、中国経済は引き続き繁栄した。これにより、中国の指導者たちは、経済的に米国に追いつくか、あるいは追い越すことができると信じるようになった。タルボット所長は、アメリカでは政治システムの信頼性が揺らいでいると述べ、同様のコメントを繰り返した。ジョージ・ソロスのような一部の政治コメンテーターやトーマス・フリードマンは、中国が「米国よりも機能的な政府を持っている」と称賛することさえある。

ブッシュ博士は、1990年代には中国が米国に従わなければならなかったが、今や米国が中国の国益を考慮しなければならない状況に変わってきているという点については、ある程度同意した。このような力のシフトは、力の差が縮まっているという中国指導部の認識を強化する。もし米国が国家の力を再建できれば、中国は力の差が縮まっていないことを理解するだろう。これには、ワシントンが米国の意思と能力を呼び起こす必要がある。

中国の増大する自信に関連して、東アジア地域における海洋問題へのアプローチがある。東シナ海と南シナ海の双方で、2010年には北京とその近隣諸国との間で同時に紛争が発生し、外交関係を混乱させた。ある参加者はこの独特な傾向を指摘し、米国はこれらの紛争において、主に航行の自由のみに焦点を当てた不干渉的なアプローチから脱却し、リーダーシップを示す必要があると主張した。

ブッシュ博士は、中国の新たなアプローチは、中国が戦略的範囲を拡大しようとしているより広い文脈の中で見られるべきだと説明した。近年、「グリーンウォーター」から「ブルーウォーター」海軍能力へのシフトがあり、中国の計画担当者は現在、「第一列島線」（黄海、東シナ海、南シナ海）の防御線から、「第二列島線」（西太平洋の大部分）へと移行している。この戦略的概念は、その規模の国にとっては十分に妥当であるが、その拡大は中国を他の国々との衝突に導いており、特に係争中の島嶼や領土をめぐるものである。彼は、緊張と誤解を減らすための紛争回避メカニズムの必要性を強調した。例えば、2010年9月に発生した、中国の外交政策が怒れる国内世論によって乗っ取られた事件のようなものから教訓を学ぶことができる。

北朝鮮の脅威

北朝鮮による延坪島への砲撃は、北朝鮮が指導者交代プロセスを経る中で、北朝鮮がもたらす危険と脅威を明確に示した。また、北朝鮮の非核化を説得することの困難さも示している。この文脈で、ある参加者は、オバマ政権が6カ国協議再開の前提条件として設定したことと、平壌が常に反対方向に進んでいる理由についてのワシントンの見解を知りたいと尋ねた。2009年には北朝鮮から協議への復帰に関する肯定的な兆候があったが、2010年のその行動は、天安艦を沈没させ、ウラン濃縮施設を明らかにし、そして延坪島を攻撃したことで、正反対であった。オバマ政権が「戦略的忍耐」政策をどれだけ長く続けることができるか、それが「戦略的怠慢」につながる可能性があるという別の質問もあった。

ブッシュ博士は、北朝鮮の後継者問題がこの主な理由であると述べた。若く経験の浅い金正恩への権力継承という複雑でデリケートな性質のため、北朝鮮が核兵器を手放す可能性は低い。当面はさらなる挑発が予想される。

「戦略的忍耐」政策について、ブッシュ博士は、第一に、平壌に対し、ワシントンとの協議に入る前に北朝鮮がまず変わらなければならないというメッセージを送ることだと答えた。第二に、「戦略的忍耐」は、米韓同盟が北朝鮮の好戦的な態度に直面した際に断固たる態度を示すことである。両国は、北朝鮮からのそのような脅威に対して、比例的かつタイムリーに対応する必要がある。北朝鮮体制がどのような弱い対応でも認識すれば、さらなる挑発を実行することを思いとどまらないため、これは重要である。最後の点は、「戦略的忍耐」は北京に対しても、平壌への無条件の支持という現在の立場を変えなければならないというシグナルを送ることである。この支持は状況を悪化させるだけであり、6カ国協議の再開をより困難にしている。中国は北朝鮮との関わり方においてジレンマに陥り続けるだろう。この段階で6カ国協議がどのように再開されるかは不確かであるが、関係国すべてが北朝鮮の非核化に向けた外交を展開することが期待される。■

Strobe Talbottはブルッキングス研究所の所長であり、Richard Bushはブルッキングス研究所の上級研究員であり、その東アジア政策センターのディレクターである。

討論者

ハ・ヨンスン（ソウル大学校）

ハン・ソクヒ（延世大学校）

キム・ビョンクク（韓国財団）

ク・ミンギョ（ソウル大学校）

イ・サンヒョン（世宗研究所）

イ・スンジュ（中央大学校）

イ・ソクジョン（東アジア研究所）

イ・ヨヌク（高麗大学校）

マ・サンユン（カトリック大学校）

ソン・ビョンクォン（中央大学校）

ソン・ユル（延世大学校）