Política Exterior de Obama y el Nuevo Congreso

Las elecciones de mitad de mandato en Estados Unidos en noviembre de 2010 crearon un revés para el presidente Barack Obama, ya que los republicanos recuperaron la Cámara de Representantes. Desde su investidura en 2009, la administración Obama ha estado intentando recalibrar la política exterior de EE. UU. para hacer frente a las nuevas realidades internas y a un panorama exterior cambiante. Para evitar los efectos debilitadores en el poder estadounidense causados por la Crisis Financiera Global, Obama está trabajando para restablecer el liderazgo de EE. UU. en el mundo, al tiempo que reduce las políticas unilaterales. En este esfuerzo, la administración ha estado desmantelando las costosas guerras en Irak y Afganistán, reajustando las relaciones con Rusia, acogiendo a viejos y nuevos aliados en Asia, cooperando con una China en ascenso y lidiando con una Corea del Norte agresiva. Sin embargo, los resultados de las elecciones de mitad de mandato y la naturaleza cada vez más partidista de la política en Estados Unidos hacen que este empeño sea significativamente más complejo. ¿Cómo impulsará la administración Obama sus objetivos de política exterior? ¿Obstaculizará la nueva configuración de la política interna estos esfuerzos? ¿Y cómo trabajará Obama con las nuevas fuerzas políticas en Estados Unidos?

Para abordar estas preguntas y ayudarnos a comprender el camino futuro que tomará la administración Obama, el EAI invitó a Strobe Talbott, presidente de la Brookings Institution, y a Richard Bush, director del Centro de Estudios de Política de Asia Nororiental de Brookings.

El siguiente es un resumen de la presentación principal del presidente Talbott y el Dr. Bush, así como de la discusión con académicos y expertos surcoreanos.

Presentación

El Desafío de la Globalización

El presidente Talbott comenzó su presentación analizando la globalización, la principal tendencia que moldea la política exterior de EE. UU. en la actualidad. Para ello, explicó tres desafíos importantes que acompañan a la globalización y que influirán en las políticas importantes en el futuro. El primero es el cambio climático, que reconoció como un peligro transnacional importante. El crecimiento económico y la interdependencia que acompañan a la globalización también han resultado en la destrucción del medio ambiente, lo que representará una amenaza existencial para las generaciones futuras. En segundo lugar, la proliferación nuclear; el flujo de información y bienes también ha resultado en la propagación de tecnología nuclear y la capacidad de fabricar armas de destrucción masiva por parte de estados o grupos hostiles a Estados Unidos y sus amigos. El tercer desafío es la necesidad de una mayor cooperación internacional para abordar amenazas globales, como la pobreza, el nacionalismo extremo, los actores no estatales peligrosos y los estados fallidos.

Discurso Político en Estados Unidos

Con importantes desafíos globales por delante, el liderazgo de Estados Unidos es vital. Sin embargo, el panorama político en Washington atraviesa un período negativo. El partidismo se ha vuelto "desenfrenado" y esto tendrá efectos negativos tanto para Estados Unidos como para el mundo. La preocupación es que el nuevo Congreso ejerza estrategias para hacer fracasar a Obama en su política exterior. Esto significa que Estados Unidos será ligeramente más débil en el ejercicio de su influencia en el exterior, ya que las cuestiones de gobernanza global sin duda estarán en peligro sin el liderazgo de Estados Unidos. Las áreas donde la política interna afectará la política exterior de EE. UU. son la ratificación del tratado New START (Tratado de Reducción de Armas Estratégicas). El fracaso en ello sin duda pondrá un alto a la ratificación del Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (CTBT) y tendrá importantes consecuencias para la credibilidad de Estados Unidos en sus esfuerzos de no proliferación.

A pesar del panorama pesimista sobre la situación política interna en Estados Unidos, el presidente Talbott dio razones por las que se sentía optimista sobre el futuro. En primer lugar, creía que habría un proceso de autocorrección dentro del Partido Republicano para abordar de manera integral estos importantes desafíos de la globalización, en lugar de centrarse en las ganancias políticas internas. En segundo lugar, depositó su fe en el pueblo estadounidense, que históricamente ha tomado las decisiones correctas. Por último, tenía la confianza de que el presidente Obama podría impulsar las agendas importantes con su adaptabilidad política.

El Ascenso de China y las Relaciones entre EE. UU. y China

El Dr. Bush destacó las crecientes incertidumbres en las relaciones entre EE. UU. y China y expresó su preocupación por la dirección que estaban tomando. Sin duda, este será el momento para que Estados Unidos demuestre su liderazgo y su eficacia, parte de lo cual provendrá de su poder blando, que es importante para amigos y aliados. Expresó su preocupación por las acciones de China en 2010 que han sido algo fuera de lo común. Por ejemplo, hace un año Beijing tomó la decisión de apoyar a Pyongyang sin cuestionamientos, lo que causó problemas en sus relaciones con Seúl y Washington. Aunque aún no está claro, dijo, lo siguiente podría estar en juego. En primer lugar, hay cuestiones de sucesión en China, con un nuevo liderazgo que llegará al poder en 2012; luego está el creciente papel del nacionalismo en la política, la necesidad de afirmar su influencia y, finalmente, el Ejército Popular de Liberación también está desempeñando un papel más fuerte. Una combinación de todos estos factores puede explicar en parte lo que ha estado sucediendo en China y ha desempeñado un papel importante en las relaciones entre EE. UU. y China. La próxima Cumbre EE. UU.-China en enero de 2011 será una buena oportunidad para que el presidente Obama exponga sus puntos de vista, reconstruya los lazos con China y busque un enfoque más cooperativo.

El Futuro Papel de Estados Unidos en Asia

El actual déficit presupuestario de EE. UU. al que se enfrenta la administración Obama tendrá algunas consecuencias en la capacidad de Estados Unidos para proyectar su liderazgo en el mundo, particularmente en Asia. El énfasis en Washington es hacer recortes en el presupuesto de defensa para abordar los problemas del déficit a corto plazo. A largo plazo, sin embargo, la reducción del presupuesto de defensa de Estados Unidos tendrá un impacto en sus alianzas en todo el mundo. Será necesario encontrar una manera de reducir los costos de defensa que no debilite la capacidad de Estados Unidos para proyectar su poder en regiones estratégicas como Asia Oriental.

Discusión

Política Interna de EE. UU. y Compromisos Internacionales

La discusión comenzó centrándose en la situación interna en Estados Unidos y cuál será el impacto de una nueva postura política que se mencionó durante la presentación. Con una serie de importantes acuerdos internacionales por ratificar y muchas otras políticas que necesitarán apoyo interno, los panelistas plantearon la preocupación de cómo el partidismo ralentizará los esfuerzos del presidente Obama. Con Corea, se puso en duda la ratificación por parte del Nuevo Congreso del TLCAN KORUS (Tratado de Libre Comercio Corea-Estados Unidos) y el liderazgo del presidente Obama para que la Cumbre de Seguridad Nuclear de 2012 en Seúl sea exitosa. Si el Tratado New START fracasara, hubo interés en cómo Estados Unidos podrá ejercer su liderazgo en la no proliferación.

El presidente Talbott explicó que, desde la Crisis Financiera Global y con el daño que ha causado a la economía, ha habido un miedo creciente dentro de Estados Unidos que se ha traducido en la escena política y ha presionado al sistema político bipartidista. La base de este sistema bipartidista, capaz de ratificar proyectos de ley y acuerdos internacionales de manera eficiente, es un centro político donde los dos partidos se superponen. Sin embargo, hay un partidismo creciente en la política estadounidense. El observador del Congreso Thomas E. Mann comentó sobre la difícil aprobación del Proyecto de Ley de Salud, que mostró una tendencia interesante en la que Ben Nelson, el demócrata más conservador del Senado, apoyó el proyecto y Olivia Snowe, la republicana más liberal del Senado, se opuso a él. Donde en el pasado podría haber habido una convergencia, ahora hay una línea clara que separa a los dos partidos.

El TLCAN KORUS y el tratado New START penden de un hilo con esta nueva configuración política. Sin embargo, el presidente Talbott se mostró confiado en la aprobación del TLCAN a pesar de la controversia que ha generado. Hay una buena posibilidad de que se apruebe, ya que los republicanos son más favorables a los acuerdos comerciales. El peligro aún existe de que los republicanos también puedan oponerse al proyecto de ley para infligirle a Obama una derrota en política exterior y aumentar la presión sobre él en el período previo a 2012.

Después de más de cuarenta años, el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) se enfrenta a peligros reales. Corea del Norte se retiró del TNP y realizó pruebas de dispositivos nucleares dos veces, mientras que Irán continúa causando inquietud en la comunidad internacional sobre su programa nuclear. En este delicado momento, el fracaso en ratificar el tratado START tiene implicaciones más amplias para el liderazgo de EE. UU. en el esfuerzo de no proliferación. Como uno de los estados fundadores del régimen del TNP, Estados Unidos no solo debe combatir la proliferación, sino también dar ejemplo. Si no puede ratificar el tratado START, esto enviará las señales equivocadas al mundo y obligará a otros países a reconsiderar sus opciones nucleares.

El Dr. Bush se mostró optimista sobre el TLCAN KORUS, creyendo que era un buen acuerdo para todos. El fracaso en ratificar el acuerdo resultaría en que Estados Unidos quedara fuera de las redes económicas que Corea del Sur está construyendo en su búsqueda de TLCAN con otros países. El elemento importante para impulsar el TLCAN KORUS será vincularlo a cuestiones de seguridad más amplias, como la necesidad de fortalecer la alianza ROK-EE. UU.

El Ascenso de China y el Declive Relativo de EE. UU.

El ascenso de China y las dificultades en las relaciones entre EE. UU. y China durante el último año se convirtieron en el foco de la discusión. Al intentar comprender por qué ha cambiado el comportamiento de China, un participante señaló el cambio en el equilibrio de poder entre los dos países. Añadiendo a los comentarios anteriores del Dr. Bush en la presentación de que China ha cambiado su enfoque hacia Estados Unidos en el último año, el participante señaló que el liderazgo chino no percibe la brecha de poder como tan vasta como antes. Durante muchos años, los líderes chinos han aceptado como un hecho que Estados Unidos estaba muy por delante de China en términos de poder militar y económico. La Crisis Financiera Global devastó la economía de EE. UU. mientras que la economía china continuó prosperando. Esto ha permitido a los líderes chinos creer que podrían alcanzar o incluso superar a Estados Unidos económicamente. El presidente Talbott se hizo eco de comentarios similares al mencionar que en Estados Unidos hay una confianza temblorosa en el sistema político. Algunos comentaristas políticos como George Soros y Thomas Friedman incluso han elogiado a China por tener "un gobierno que funciona mejor que Estados Unidos".

El Dr. Bush estuvo de acuerdo en cierta medida en que durante la década de 1990 China tuvo que acomodar a Estados Unidos, pero esto ahora está cambiando, ya que Estados Unidos tiene que tener en cuenta los intereses de China. Este tipo de cambio de poder refuerza la percepción del liderazgo chino de que la brecha de poder se está cerrando. Si Estados Unidos es capaz de reconstruir su poder nacional, entonces China entenderá que la brecha de poder no se está cerrando. Esto requerirá que Washington reúna la voluntad y la capacidad de Estados Unidos.

Relacionado con la creciente confianza de China ha sido su enfoque hacia las cuestiones marítimas dentro de la región de Asia Oriental. Tanto en el Mar de China Oriental como en el Mar de China Meridional, ha habido disputas simultáneas en 2010 entre Beijing y sus vecinos que han alterado las relaciones diplomáticas. Un participante señaló esta tendencia única y argumentó que Estados Unidos necesita mostrar su liderazgo en estas disputas, que principalmente han tenido un enfoque de "manos libres" centrado solo en la libertad de navegación.

El Dr. Bush explicó que el nuevo enfoque de China debe verse como parte de un contexto más amplio en el que está tratando de expandir su límite estratégico. En los últimos años ha habido un cambio de capacidades navales de "aguas verdes" a "aguas azules"; los planificadores chinos ahora se están moviendo de la línea defensiva de la "primera cadena de islas" (Mar Amarillo, Mar de China Oriental y Mar de China Meridional) a la "segunda cadena de islas" (gran parte del Pacífico Occidental). Este concepto estratégico es bastante justo para un país de su tamaño, pero la expansión lo pone en conflicto con otros países, particularmente en disputas sobre islas y territorios. Enfatizó la necesidad de un mecanismo de evitación de conflictos para reducir las tensiones y los malentendidos, como el que existe entre China y Japón por las Islas Senkaku. Se pueden aprender lecciones del incidente que tuvo lugar en septiembre de 2010, en el que la política exterior de China fue secuestrada por una audiencia interna enfadada.

La Amenaza Norcoreana

El ataque de artillería de Corea del Norte contra la isla de Yeonpyeong demostró claramente los peligros y la amenaza que representa el Norte mientras atraviesa su proceso de sucesión de liderazgo. También demuestra las dificultades para persuadir al Norte a desnuclearizarse. En este contexto, un participante quiso saber la opinión de Washington sobre por qué Pyongyang siempre ha ido en dirección opuesta a las precondiciones establecidas por la administración Obama para reiniciar las Conversaciones de las Seis Partes. En 2009 hubo algunas señales positivas de Corea del Norte sobre volver a las conversaciones, pero su comportamiento en 2010 ha sido el opuesto, ya que hundió el Cheonan, reveló que tiene instalaciones de enriquecimiento de uranio y luego atacó la isla de Yeonpyeong. Hubo otra pregunta sobre cuánto tiempo podrá la administración Obama mantener su política de "paciencia estratégica" que probablemente resultará en "negligencia estratégica".

El Dr. Bush afirmó que la cuestión de la sucesión en Corea del Norte es la razón principal de esto. Debido a la naturaleza complicada y sensible de la transferencia de poder a un Kim Jong-un joven e inexperto, es poco probable que Corea del Norte renuncie a sus armas nucleares. También se puede esperar que haya más provocaciones en el corto plazo.

En cuanto a la política de "paciencia estratégica" de Estados Unidos, el Dr. Bush respondió que significaba, en primer lugar, enviar un mensaje a Pyongyang de que Corea del Norte debe cambiar primero antes de entablar conversaciones con Washington. El segundo punto de la "paciencia estratégica" es que la alianza ROK-EE. UU. muestre firmeza al enfrentar la beligerancia de Corea del Norte. Ambas partes deberán responder de manera proporcionada y oportuna a tales amenazas del Norte. Esto es importante, porque si el régimen norcoreano percibe alguna respuesta débil, no se disuadirá de llevar a cabo más provocaciones. El último punto es que la "paciencia estratégica" también está enviando una señal a Beijing de que tiene que cambiar su posición actual de apoyo incondicional a Pyongyang. Este apoyo solo está empeorando la situación y dificulta la reanudación de las Conversaciones de las Seis Partes. China seguirá en un dilema sobre cómo lidiar con el Norte. Cómo se reanudarán las Conversaciones de las Seis Partes en esta etapa sigue siendo incierto, pero se puede esperar que todos los países involucrados lleven a cabo diplomacia para la desnuclearización de Corea del Norte.■

Strobe Talbott es el presidente de la Brookings Institution, y Richard Bush es miembro principal de la Brookings Institution y director de su Centro de Estudios de Política de Asia Nororiental.

Panelistas

Young-Sun Ha (Universidad Nacional de Seúl)

Sukhee Han (Universidad Yonsei)

Byung-Kook Kim (Fundación Corea)

Min Gyo Koo (Universidad Nacional de Seúl)

Sang-Hyun Lee (Instituto Sejong)

Seungjoo Lee (Universidad Chung-Ang)

Sook-Jong Lee (Instituto de Asia Oriental)

Yong Wook Lee (Universidad de Corea)

Sang-Yoon Ma (Universidad Católica de Corea)

Byoung-Kwon Sohn (Universidad Chung-Ang)

Yul Sohn (Universidad Yonsei)