关于影响选民投票参与因素的研究

-以第五届地方选举为例-

<摘要>

一、韩国选举投票参与提升讨论的现状与课题

1. 韩国提高投票率讨论的现状

投票率下降不仅在韩国，在世界大多数国家都普遍存在。虽然大多数国家都在努力阻止投票率下降并提高投票率，但韩国之所以将投票率下降问题视为比其他国家更严重的问题，是因为其下降的幅度与速度更快。尽管在2004年第17届国会议员选举和2006年第4届地方选举中，投票率相较于第16届国会议员选举和第3届地方选举有所反弹，但随后的2007年第17届总统选举投票率为63.0%，2008年第18届国会议员选举投票率为46.0%，创下历史新低，引发了关于投票率危机的激烈争论。

特别是如<表1>所示，近年来补选的投票率仅为20%-30%，2008年至2009年举行的教育监选举中，京畿道为12.3%，大田为15.3%，首尔为15.5%，忠南为17.2%，全北为21.0%，这使得投票率问题的重要性倍增。

<表1>历届补选投票率现状 (%)

资料来源：李成龙（2008），中央选举管理委员会《2008-2009教育监选举信息系统》

对投票率下降原因的既有讨论梳理如下表<表2>，可大致分为宏观因素（体制/文化）、微观因素（个人层面）和制度层面。

<表2>韩国投票率下降原因分析框架与理论基础

* 学界对其效果存在理论争论的事项

2. 重新确立提高投票参与的讨论

然而，此前的讨论包含几个重要问题。首先，过于强调“投票率”这一政治参与指标的重要性。当然，在投票率过低的选举中选出的代表在代表性和正统性方面可能存在问题，这一点是明确的。但对此也存在各种反驳意见。第一，有人提出，目前的投票率下降是政治文化定型和威权时期动员投票消失的现象，投票率的单纯增加并不一定能更好地传达民意。第二，即使同意投票率下降可能引发正统性问题，但也有人提出“投票参与的不平等或因缺乏替代选项而产生的边缘化等质的代表性问题”无法还原为量化的投票率问题。第三，还有一种积极的解释是，“从法律角度看，当选择的替代选项不充分时，选举参与率的波动是市民健康民主意识的体现，国民的责任与是否参与选举无关，体现在接受选举结果的被动形式中”。第四，作为典型的精英主义解释，认为大众容易成为大众狂热的奴隶或轻易被精英操纵，因此高参与度可能不理想，反之，政治满意度高的大众在参与方面可能消极。也有解释认为，高参与度反而可能是政治不满的表现。

最终，投票率不能成为衡量投票参与水平和民主成熟度的绝对指标。有时会因过度赋予投票率这一集合层面的量化指标以意义，而将提高投票率误解为首要的基本权利。投票率只是显示投票参与的一个层面，而且是优先级较低的指标。在投票参与中，最重要的是所有选民都能自由行使其权利。从提高投票参与而非提高投票率的角度来看，为了保障代表性，首先要平等且实质性地保障所有拥有正当权力的选民的参与权利。因此，在过度赋予提高投票率本身以意义的同时，必须慎重考虑近期讨论的义务投票制或投票优待制是否可能与作为更高价值的自主、自由的投票参与权发生冲突。

此外，以往的选举管理主要侧重于“干净的选举”，即公正选举，并抑制“选举过热”因素。今后有必要转向引导公正且活跃的竞争。民主化后，1994年首次制定的选举管理基本法《公职选举法》第一章总则第一条规定：“本法旨在通过国民的自由意志和民主程序公正地进行依《大韩民国宪法》和《地方自治法》的选举，并通过防止与选举相关的舞弊，为民主政治的发展做出贡献。”由此可见，其基本宗旨在于公正选举和防止舞弊。通过维护选举公正性的选举管理，仅2010年第五届地方选举的违规案件和处理比例相较于前次选举有所减少。整体选举监督案件正在减少，特别是公务员干预选举、提供金钱/款待等重大选举犯罪呈下降趋势。

3. 提高投票参与的制度运营评价与课题

回顾2006年5月31日地方选举前后修订的《公职选举法》内容，整体上符合扩大政治参与代表性和加强选举竞争性的本研究方向。分领域来看如下。

■ 扩大代表性：一人八票制：扩大直接选出的公职 / 调整投票年龄至19岁及保障居住在韩国的外国人地方选举投票权 / 放宽缺席投票条件 / 保障旅外国民投票权

■ 加强选举竞争性：扩大竞选活动时间 / 扩大预备候选人竞选活动范围 / 扩大集体竞选活动 / 推特等网络竞选活动

总体来看，近期的选举法修订和管理方向正明显从提高投票率本身转向加强选民政治参与的代表性和选举竞争性。但目前仍有许多条款以禁止事前选举为由禁止预备候选人，候选人或政党与选民进行面对面、印刷品、在线等自由接触仍然困难。可以说，尚未完全摆脱公平选举的框架...(未完待续)