拥抱亚洲，韩式风格：将优惠贸易安排作为外交政策工具

Min Gyo Koo是韩国延世大学公共管理系的助理教授。

韩国为何以及如何拥抱亚洲？连续性和变化是历史的两个主导力量。长期以来，基于冷战的区域秩序严重限制了韩国对所属区域的认知和解读方式。敌对的地缘战略环境和韩国人固有的历史敌意，造成了一种强烈的“地理偏见”，即与亚洲邻国之间缺乏有力的区域内联系，而在经济和战略上与美国却有着牢固的区域外联系。在冷战时期，韩国对其所属区域的主要构想（如果有的话）是“亚太”，这符合以美国和日本为中心的“轴辐式”体系。然而，随着20世纪90年代的开始，“东北亚”的概念开始成为韩国对其所属区域的首要定义，尤其是在经历了两次外部冲击之后：冷战的结束和亚洲金融危机。

现在情况又在迅速变化。最近，韩国已开始将目光投向更西方的广阔“亚洲”区域，该区域包括东北亚、东南亚、中亚和南亚。这一更广阔视野的主要来源是随着中国崛起为全球大国和美国作为区域主导者影响力下降而出现的战略和地缘经济格局的变化。

2009年3月，韩国总统李明博在访问印度尼西亚期间，启动了一项雄心勃勃的外交倡议，被称为“新亚洲倡议”，旨在使韩国成为代表亚洲国家在国际社会发声的区域领导者。如果成功实施，这项新倡议不仅将韩国的外交政策重点从东北亚扩展到整个亚洲区域，还将合作范围从经济扩展到安全、文化、能源等领域。

作为一个区域内的后来者，韩国面临着巨大的挑战。首尔在实施其新倡议方面可能比北京和东京（以及更广泛的华盛顿）处于更有利的地位，因为首尔不必承担与其更大竞争对手相同的历史包袱和政治猜疑。然而，在许多方面，中国和日本（以及美国）在赢得该区域国家信任和支持方面都领先于韩国。韩国是否真的愿意并且有能力比其邻国更有效地提供区域公共产品——例如出口市场、技术支持和发展援助？如果是这样，韩国式拥抱亚洲的方式能做出哪些增值贡献？我建议韩国更积极地寻求与亚洲邻国达成优惠贸易安排（PTA），以实现各种战略和外交目标，从建立鲜有往来的国家之间的信任，到赢得区域竞争对手的外交分数，再到建立国际法律人格，再到将印度尼西亚和马来西亚等区域中等强国纳入朝鲜半岛。

金大中和卢武铉的遗产

可以肯定的是，李总统不是第一位对亚洲邻国抱有雄心勃勃外交政策目标的韩国领导人。

金大中总统（1998年至2003年任职）推行了一项雄心勃勃的倡议，旨在使韩国成为交通和国际商业的区域中心。他还作为其区域合作愿景和战略目标的一部分，进行了重大的政策转变。在1997年12月举行的东盟（ASEAN）与中日韩（APT）首次首脑会议上，他公开表达了韩国通过在区域大国之间发挥平衡作用，成为东亚区域中心的愿望。在1999年的APT首脑会议上，金总统还提议成立一个专家小组——东亚远景小组（EAVG），作为建立区域合作机制和发展APT成为更永久性区域机构的第一步。只要中国和日本都热衷于区域主义，金总统就可以通过充当这两个长期竞争对手之间的桥梁，扮演东亚共同体远见者的角色。在21世纪初中日关系相对缓和的背景下，金大中的阳光政策最终促成了2000年6月的朝韩首脑会晤，为韩国积极处理该地区和平与稳定的敏感问题积累了大量外交资本。

金总统的政策理念启发了他的继任者卢武铉总统（2003年至2008年任职）。卢总统在2003年2月就职后，启动了一项旨在建立和平繁荣的东北亚的宏伟倡议。他成立了东北亚经济中心推进委员会，以实施该倡议，包括建立金融和物流中心，并促进商业、能源和交通领域的合作。与此同时，卢总统发起了“东北亚和平与繁荣合作倡议”，旨在实现其建立基于相互信任与合作的新区域秩序的长期愿景。然而，尽管卢总统希望充当中国与日本之间以及美国与中国之间的调解者，但他从一开始就面临着不友好的区域地缘政治，这是因为“9·11”事件后美国发起了全球反恐战争。此外，美国、中国、日本和韩国同时发生的政治领导层更迭给东亚区域主义带来了不可预测的压力。围绕朝鲜半岛的任何大国似乎都不支持卢总统的区域主义事业，这些事业缺乏其前任金总统所享有的外交和道义吸引力。

卢总统在国内和国际反对声中未能推行其政策目标；他的反对者称他天真和受意识形态驱动。李总统很可能面临类似的挑战，除非他获得大国和国内支持者的强力支持。但同时，亚洲政治经济格局的变化将为李总统的运作创造外交空间。如果韩国要奉行“亚洲优先”政策，就应该在数量和质量上加强与该区域的经济和战略关系。在这方面，该区域日益增多的优惠贸易安排（PTA）可以作为外交政策的工具。

亚洲经济安全联系的转变

许多当代亚洲的优先贸易协定（PTA）旨在实现更广泛的外交政策和战略目标，而非纯粹的经济目标（Aggarwal and Urata 2006; Solís and Katada 2007; Capling 2008; Dieter 2009）。特别是，关于亚洲“嵌入安全”或“安全化”的PTA的文献日益增多。从这个角度来看，如果各国寻求此类协议却没有任何政治安全考量，并且此类协议没有任何战略后果，那将是令人惊讶的。最明显的例子在美国，与美国亚洲贸易伙伴的PTA被用来加强战略关系。美国贸易政策的这一趋势在“9·11”袭击后得到了加强，当时乔治·W·布什政府将PTA作为巩固美国与该地区关键朋友和盟友关系的一种方式。作为回应，亚洲国家也利用PTA来实现更广泛的外交政策目标。

在亚洲，经济与安全的关系随时间而变化。在冷战时期，现实主义的观念盛行；当时的安保考量压倒了经济利益，即使没有完全取代。在后冷战东亚国际关系中占主导地位的旧金山体系下，将经济政策服从于安全政策是当时的常态。在区域层面几乎没有替代机制的情况下，亚洲的贸易和安全关系是通过以美国为中心的双边和多边安排，以及基于公司和族裔联系的非正式生产网络相结合来管理的。为了追求嵌入安全的经济稳定，该体系使美国在亚洲的盟友能够进入美国市场，以换取与美国的双边安全联盟。同样，亚洲的联盟倾向于双边，使得区域层面的安全协调制度化不足。连同驻扎在日本、韩国、菲律宾、南越和关岛的大量美军，这些双边安全条约成为美国遏制亚洲共产主义势力“轴辐式”战略的支柱。美国还鼓励亚洲国家参与广泛的贸易（例如，《关税及贸易总协定》（GATT）/世界贸易组织（WTO））和安全（例如，联合国）领域的区域多边论坛（Aggarwal and Koo 2008）。

正如理查德·希戈特（Richard Higgott, 2004, 158）所指出的，美国当然认为这些机构有利于其国家利益和世界秩序观，但它对自身利益的定义广泛且包容，足以让其他国家感到能够接受一种强调正当程序和法治重要性的愿景。这一体系对大多数亚洲国家相对有利，直到冷战结束，它才促使它们制定专门的区域经济安排。与此同时，日本和西方殖民主义的痛苦记忆、多样的政策偏好和战略以及文化多样性也加强了反对正式区域组织的倾向。

然而，20世纪90年代的两次外部冲击——冷战的结束和亚洲金融危机——扭转了这一趋势，将经济政策置于经济与安全关系的前沿。冷战的结束导致美国和俄罗斯在该地区的影响力减弱（中国的影响力相应增强）。此外，美国的战略目标在很大程度上被重新定义为地缘经济而非地缘战略，这在很大程度上是克林顿政府集中关注推动全球化和贸易自由化进程的结果（Pempel 2008, 5-6）。最值得注意的是，亚洲PTA的扩散与美国在该地区经济霸权的衰落密切相关。“贸易三角”——连接日本和海外华人资本、亚洲发展中制造业能力以及美国市场的贸易三角——已经恶化。随着GATT/WTO内的传统机制和美国全球经济领导地位未能提供显著的解决方案，亚洲国家迅速转向PTA以寻求优惠准入并创造更多元化的出口市场（Aggarwal and Koo 2008）。因此，随着美国开始分别处理贸易和安全问题，贸易与安全之间的联系变得不那么明显。

我们已经看到外交决策中的经济-安全关系发生了又一次剧烈变化，即倾向于将经济纳入安全。尽管这种联系尚未明确界定，但战略安全考量已成为近年来区域PTA运动的重要因素。9·11事件后的美国开启了这一趋势，但更值得注意的是，亚洲国家越来越有兴趣将贸易政策纳入该地区流动的地缘政治背景中，这体现在中国的崛起和美国霸权的衰落。更具体地说，旧金山体系在安全方面的公共产品性质变得越来越脆弱，促使亚洲国家不仅通过区域安全对话寻求安全，还通过战略性计算的多层次PTA寻求安全。此外，亚洲国家随着时间的推移，对GATT/WTO体系的公共产品提供方面感到失望，因此更倾向于在双边和微观层面直接寻求俱乐部产品，正如PTA的扩散所示。

在“9·11”事件后的时代，旧金山体系的裂痕变得越来越明显，这主要是由于美国联盟政策的变化。美国通过其反恐举措，出于战略和后勤原因重塑了其在亚洲的传统安全政策，同时寻求多边反恐合作并缩减其前沿部署。这些新发展并不一定意味着旧金山体系下推广的“轴辐式”方法将很快被终止。然而，它促使亚洲国家认识到直接和间接提供集体安全的必要性。同样重要的是，地区安全面临着日益增多的挑战，从自然灾害、流行病传播、民族冲突、大规模杀伤性武器扩散到恐怖主义。因此，将安全仅仅用军事术语来定义，变得越来越困难，如果不是不相关的话。

韩国的多轨PTA战略及其对“新亚洲倡议”的影响

在此背景下，韩国PTA倡议的兴起在速度和范围上都令人瞩目。自2003年以来，韩国已成功与智利（2003年）、新加坡（2004年）、欧洲自由贸易联盟（EFTA, 2005年）、东南亚国家联盟（ASEAN, 2006年）、美国（2007年）、印度（2009年）和欧盟（2009年11月，欧盟协定已达成但尚未正式签署）达成了PTA。除了卢武铉政府与加拿大、日本、海湾合作委员会（GCC）和墨西哥启动的PTA谈判外，李明博政府已与澳大利亚、新西兰、土耳其和哥伦比亚开始正式谈判或将进行非正式讨论，旨在将韩国建设成为“全球PTA网络”的中心国家。

李明博政府认识到，与亚洲邻国的双边和微观PTA可能为实现其战略和外交目标提供更有效的机制。为了实施“新亚洲倡议”，李明博政府在选择PTA伙伴时需要更加关注亚洲国家。为此，总统办公室表示，韩国将寻求与亚洲所有国家达成PTA，并增加对发展中国家的援助。然而，鉴于韩国在伙伴选择方面地域分布广泛而非集中的往绩，需要为与亚洲国家的PTA制定更详细的路线图。

当然，韩国将从韩欧自由贸易协定中获得的战略优势不容低估。地理上聚焦的伙伴选择并不意味着美国、日本和韩国之间的三边伙伴关系已经过时。如前所述，这种伙伴关系极大地促进了区域和平与稳定，并将继续促进，特别是随着这三个国家现任领导人更加务实和具有前瞻性。中国、日本和韩国之间的三边伙伴关系同样重要。到目前为止，只有中国在积极推动中日韩PTA，而韩国和日本则分别保持着犹豫和消极的态度。然而，2009年10月在北京举行的最新一次三边峰会呼吁就三边PTA进行正式谈判。届时，韩国和日本是否愿意变得更加积极将是值得关注的。尽管有最近的峰会，但东北亚的政治现实使得“东北亚三方”难以走到一起。在中日激烈的竞争中，韩国的调解作用充其量是有限的。

通过更积极地与该区域其他国家接触，可以大大减轻韩国在东北亚的外交资本面临的问题。主要目标是东南亚国家。在过去的三年里，东盟已成为韩国的第三大贸易伙伴，仅次于中国和欧盟，而韩国对东盟的投资也从5亿美元飙升至36亿美元，这使得东盟成为韩国的第二大投资目的地，仅次于美国。随着双方纪念韩-东盟对话伙伴关系20周年，东盟正期待通过李明博的“新亚洲倡议”加强合作。韩国和东盟于2009年6月签署了《东盟-韩国投资协定》，完成了《关于全面经济合作的框架协定》。韩国计划到2015年将其对东盟的官方发展援助增加两倍，这是一个积极的发展。然而，韩国可以，也应该做得更多。韩国的主要贸易伙伴——包括美国、中国和日本——已经与东盟个别成员国达成了或将达成PTA。

首先，李明博总统及其政府必须处理韩国作为“经济动物”的负面形象。亚洲可以在短期内从韩国的资本和技术出口中获益匪浅，但如果韩国步日本过去二十年的后尘，则可能在长期内遭受损失。许多观察家注意到，曾经友善的日本——“领头雁”——已经变成了一只“更吝啬的鸟”，它只关心在整个地区复制其国内的层级化且可能具有剥削性的“株式会社”网络体系，从而允许“被纳入式发展”让位于“被俘式发展”（Hatch and Yamamura 1996）。

除泰国以外，所有东盟成员国于2006年5月签署了货物贸易协定和争端解决机制协定。泰国因首尔在某些农产品（特别是大米和牲畜）处理问题上的分歧而拒绝签署该协定。经过近一年的谈判，泰国于2007年12月在东盟-韩国PTA框架下与韩国达成了协议。该协议是在首尔允许将泰国商品进口关税减免的期限从2010-2012年延长至2016-2017年后才达成的。这一事件表明，问题最终归结于韩国能否以及是否愿意为其东南亚邻国做出进一步的让步，特别是在“农产品”方面。首尔能否将韩国的地缘政治和外交承诺置于其经济需求之上？首尔能否以牺牲韩国农民和产业为代价来赢得东南亚国家的支持？

除非韩国更愿意提供公共产品，否则其成为亚洲棋盘上领导者的梦想将无法实现。提供公共产品不一定涉及韩国向亚洲其他地区直接转移资源。公共产品可以通过多边PTA提供。总之，雄心勃勃的“新亚洲倡议”是否会奏效尚不确定。这条新政策倡议的道路很可能是颠簸的。在未能巩固国内和国际支持的情况下，李明博在实现其新的外交政策目标方面面临着艰苦的斗争。在撰写本结论时，李明博总统于10月20日至25日访问了东南亚，出席了APT峰会和东亚峰会。总统办公室表示，李明博总统借此机会推广了他的“新亚洲倡议”。我们将拭目以待，看看他的努力是否以及在多大程度上会成功。

致谢

感谢车胜春、河英善、李淑宗、金秉国、金正和金河贞的宝贵意见。

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