Принятие Азии в южнокорейском стиле: преференциальные торговые соглашения как инструменты внешней политики

Мин Гё Ку — доцент кафедры государственного управления Университета Ёнсе, Сеул, Корея.

Почему и как Южная Корея принимает Азию? Преемственность и изменения — две управляющие силы истории. Долгое время региональный порядок, основанный на Холодной войне, сильно ограничивал то, как Южная Корея воспринимала и интерпретировала идею региона, к которому она принадлежит. Враждебные геостратегические обстоятельства и историческая враждебность корейцев создали сильную «географическую предвзятость» со слабыми внутрирегиональными связями с азиатскими соседями и сильными внерегиональными связями с Соединенными Штатами, как экономическими, так и стратегическими. В период Холодной войны доминирующим представлением Южной Кореи о своем регионе, если оно вообще существовало, был «Азиатско-Тихоокеанский регион» в соответствии с системой «хаб и спицы», центрированной на Соединенных Штатах и Японии. Однако с началом 1990-х годов понятие «Северо-Восточная Азия» стало основным определением региона для Южной Кореи, особенно когда она пережила два внешних потрясения: окончание Холодной войны и азиатский финансовый кризис.

Теперь все снова быстро меняется. Совсем недавно Южная Корея начала смотреть дальше на запад, в сторону обширного «азиатского» региона, включающего Северо-Восточную Азию, Юго-Восточную Азию, Центральную Азию и Южную Азию. Основным источником этого расширенного видения являются меняющиеся геостратегические и геоэкономические условия, которые развивались с подъемом Китая как мировой державы и падением Америки как регионального посредника.

Во время своего визита в Индонезию в марте 2009 года президент Южной Кореи Ли Мён Бак выступил с амбициозной дипломатической инициативой под названием «Новая азиатская инициатива», которая предусматривает роль Южной Кореи как регионального лидера, представляющего азиатские страны в международном сообществе. В случае успешной реализации новая инициатива не только расширит фокус внешней политики государства с Северо-Восточной Азии на весь азиатский регион, но и распространит сферу сотрудничества с экономической на безопасность, культуру, энергетику и другие секторы.

Будучи новичком в регионе, Южная Корея сталкивается с гигантскими проблемами. Сеул может оказаться в более выгодном положении при реализации своей новой инициативы, чем Пекин и Токио (а также, в более широком смысле, Вашингтон), поскольку Сеулу не придется нести такое же бремя исторических обид и политических подозрений, как его более крупным конкурентам в остальной Азии. Тем не менее, во многих отношениях Китай и Япония (и Соединенные Штаты) опережают Южную Корею в завоевании доверия и поддержки стран региона. Действительно ли Южная Корея готова и способна предоставлять региональные общественные блага — такие как экспортные рынки, техническая поддержка и помощь в развитии — более эффективно, чем ее гигантские соседи? Если да, то какой вклад может внести южнокорейский подход к принятию Азии? Я предлагаю, чтобы Южная Корея более активно преследовала преференциальные торговые соглашения (ПТС) со своими азиатскими соседями для достижения различных стратегических и дипломатических целей, от укрепления доверия между странами, имеющими мало контактов друг с другом, до завоевания дипломатических очков у региональных соперников, до установления международной правосубъектности и до закрепления региональных средних держав, таких как Индонезия и Малайзия, на Корейском полуострове.

Наследие Ким Дэ Чжуна и Ро Му Хёна

Безусловно, президент Ли не первый корейский лидер с амбициозными внешнеполитическими целями в отношении азиатских соседей.

Президент Ким Дэ Чжун, занимавший пост президента с 1998 по 2003 год, реализовал амбициозную инициативу по превращению Южной Кореи в региональный центр транспорта и международного бизнеса. Он также предпринял драматический сдвиг в политике в рамках своего видения и стратегических целей для регионального сотрудничества. На первой встрече на высшем уровне Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) плюс три (APT) в Куала-Лумпуре в декабре 1997 года он публично заявил о стремлении Южной Кореи стать страной-центром Восточной Азии, играя роль балансира между региональными державами. Во время саммита APT в 1999 году Ким также предложил создать экспертную группу, East Asia Vision Group (EAVG), в качестве первого шага к формированию механизма регионального сотрудничества и превращению APT в более постоянный региональный институт. Пока Китай и Япония стремились к регионализму, президент Ким мог играть роль визионера для сообщества Восточной Азии, выступая в качестве моста между двумя давними соперниками. Благодаря относительно теплым отношениям между Китаем и Японией на рубеже тысячелетий, «Политика солнечного света» Кима, кульминацией которой стала межкорейская встреча на высшем уровне в июне 2000 года, создала значительный дипломатический капитал для Южной Кореи, чтобы активно решать деликатные вопросы мира и стабильности в регионе.

Идеи Кима вдохновили его преемника, президента Ро Му Хёна, который занимал пост с 2003 по 2008 год. После вступления в должность в феврале 2003 года Ро начал амбициозную инициативу, направленную на создание мирной и процветающей Северо-Восточной Азии. Он создал Президентский комитет по Северо-Восточному Азиатскому деловому центру для реализации инициативы, включая создание финансовых и логистических центров и содействие сотрудничеству в областях бизнеса, энергетики и транспорта. В то же время Ро запустил «Инициативу Северо-Восточной Азии по сотрудничеству в области мира и процветания», направленную на реализацию его долгосрочного видения создания нового регионального порядка, основанного на взаимном доверии и сотрудничестве. Однако, несмотря на желание Ро выступить в роли посредника между Китаем и Японией, а также между Соединенными Штатами и Китаем, он с самого начала столкнулся с неблагоприятной региональной геополитикой в результате постоянно расширяющейся глобальной войны с терроризмом, начатой Америкой после 11 сентября. Кроме того, одновременные смены политического руководства в Соединенных Штатах, Китае, Японии и Южной Корее оказали непредсказуемое давление на восточноазиатский регионализм. Ни одна из великих держав, окружающих Корейский полуостров, казалось, не поддерживала регионалистские начинания Ро, которым не хватало такой же степени дипломатической и моральной привлекательности, как у его предшественника Кима.

Президент Ро не смог реализовать свои политические цели перед лицом оппозиции как внутри страны, так и за рубежом; его противники называли его наивным и идеологически мотивированным. Президент Ли, вероятно, столкнется с аналогичными проблемами, если у него не будет сильной поддержки со стороны крупных держав, а также со стороны внутренних сторонников. В то же время, однако, меняющаяся политико-экономическая динамика в Азии создаст дипломатическое пространство, в котором Ли сможет маневрировать. Если Южная Корея будет проводить политику «сначала Азия», она должна укреплять экономические и стратегические отношения в регионе как по количеству, так и по качеству. В этом отношении ПТС, которые распространяются в регионе, могут быть использованы в качестве инструментов внешней политики.

Сдвиг в связке «экономика-безопасность» в Азии

Многие современные азиатские ВСП направлены на достижение более широких внешнеполитических и стратегических целей, а не только экономических (Aggarwal and Urata 2006; Solís and Katada 2007; Capling 2008; Dieter 2009). В частности, растет число исследований, посвященных «встроенным в безопасность» или «секьюритизированным» ВСП в Азии. С этой точки зрения было бы действительно удивительно, если бы страны искали такие соглашения без каких-либо политических расчетов в области безопасности и если бы такие соглашения не имели никаких стратегических последствий. Наиболее очевидным примером этого является Соединенные Штаты, где ВСП с азиатскими торговыми партнерами США использовались для укрепления стратегических отношений. Эта тенденция в торговой политике США ускорилась после терактов 11 сентября, когда администрация Джорджа Буша-младшего обратилась к ВСП как к способу укрепления отношений США с ключевыми друзьями и союзниками в регионе. В ответ азиатские страны также использовали ВСП для достижения более широких внешнеполитических целей.

В Азии взаимосвязь между экономикой и безопасностью менялась со временем. Реалистское восприятие преобладало в период холодной войны; соображения безопасности в тот период затмевали, если не полностью вытесняли, экономические интересы. Подчинение экономической политики политике безопасности было нормой того времени в рамках Сан-Францисской системы, которая определяла послевоенные международные отношения в Восточной Азии. Практически в отсутствие альтернативного механизма на региональном уровне торговые отношения и отношения в области безопасности в Азии регулировались комбинацией ориентированных на США двусторонних и многосторонних соглашений и неформальных производственных сетей, основанных на корпоративных и этнических связях. В стремлении к экономической стабильности, встроенной в безопасность, система предлагала азиатским союзникам Америки доступ к рынку США в обмен на двусторонний союз безопасности с Соединенными Штатами. Аналогичным образом, союзы в Азии имели тенденцию быть двусторонними, оставляя координацию безопасности на минилатеральном уровне недоинституционализированной. Вместе с крупными американскими вооруженными силами, размещенными в Японии, Южной Корее, на Филиппинах, в Южном Вьетнаме и на Гуаме, эти двусторонние договоры о безопасности стали основой стратегии США «хаб и спицы» по сдерживанию коммунистических сил в Азии. США также поощряли азиатские страны участвовать в широких многосторонних форумах как в торговле — например, Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ)/Всемирная торговая организация (ВТО) — так и в области безопасности — например, Организация Объединенных Наций (Aggarwal and Koo 2008).

Как отмечает Ричард Хигготт (Richard Higgott, 2004, 158), Соединенные Штаты, безусловно, считали эти институты выгодными для своих национальных интересов и своего видения мирового порядка, но они определяли свои интересы широко и достаточно инклюзивно, чтобы другие страны могли согласиться с видением, подчеркивающим важность надлежащей правовой процедуры и верховенства права. Эта система, которая оказалась относительно выгодной для большинства азиатских стран, создала мало стимулов для разработки ими исключительно региональных экономических соглашений до конца холодной войны. В то же время горькие воспоминания о японском и западном колониализме, гетерогенные политические предпочтения и стратегии, а также культурное разнообразие также усилили предпочтение против формализованных региональных организаций.

Однако два внешних шока 1990-х годов — конец холодной войны и азиатский финансовый кризис — изменили тенденцию, поставив экономическую политику на передний план взаимосвязи экономики и безопасности. Конец холодной войны ознаменовал собой снижение проникновения США и России в регион (и соответствующее усиление влияния Китая). Более того, стратегические цели Америки были тонко переопределены в геоэкономическом, а не геостратегическом плане, в значительной степени благодаря сосредоточенности администрации Клинтона на продвижении процесса глобализации и либерализации торговли (Pempel 2008, 5–6). Наиболее примечательно, что распространение азиатских ВСП тесно связано с упадком экономической гегемонии США в регионе. «Торговый треугольник», который связывал японский и зарубежный китайский капитал, развивающиеся производственные мощности Азии с рынком США, пришел в упадок. Поскольку традиционные механизмы в рамках ГАТТ/ВТО и глобальное экономическое лидерство Америки не предлагали явных решений, азиатские страны быстро обратились к ВСП для обеспечения преференциального доступа и создания более диверсифицированного экспортного рынка (Aggarwal and Koo 2008). В результате взаимосвязь между торговлей и безопасностью стала менее очевидной, поскольку Соединенные Штаты начали подходить к каждому вопросу отдельно.

Мы стали свидетелями еще одного драматического изменения во взаимосвязи экономики и безопасности в процессе выработки внешней политики, в пользу включения экономики в безопасность. Хотя эта связь еще не определена четко, стратегические соображения безопасности стали значительным фактором движения к региональным ВСП в последние годы. Америка после 11 сентября положила начало этой тенденции, но, что более примечательно, азиатские страны все больше заинтересованы во включении своей торговой политики в изменчивый геополитический контекст региона, что проявляется в подъеме Китая и упадке гегемонии США. Более конкретно, аспект общественных благ Сан-Францисской системы в области безопасности стал все более хрупким, побуждая азиатские государства искать безопасность не только посредством региональных диалогов по безопасности, но и посредством стратегически рассчитанных, многоуровневых ВСП. Кроме того, азиатские страны со временем разочаровались в аспекте предоставления общественных благ клуба ГАТТ/ВТО, поэтому они стали искать клубные блага более непосредственно на двусторонней и минилатеральной основе, что видно по распространению ВСП.

В эпоху после 11 сентября трещина в Сан-Францисской системе стала все более очевидной, в основном из-за изменений в альянсной политике Америки. В рамках своих контртеррористических инициатив Соединенные Штаты перестроили свою традиционную политику безопасности в Азии по стратегическим и логистическим причинам, заручаясь многосторонним сотрудничеством против терроризма и сокращая свое развертывание в передовых районах. Эти новые события не обязательно означают, что подход «хаб и спицы», продвигаемый в рамках Сан-Францисской системы, будет прекращен в ближайшее время. Тем не менее, он побудил азиатские страны признать необходимость обеспечения коллективной безопасности как прямо, так и косвенно. Не менее важен растущий спектр вызовов региональной безопасности, начиная от стихийных бедствий, распространения эпидемий, этнических конфликтов, распространения оружия массового уничтожения и терроризма. В результате становится все труднее, если не бессмысленно, определять безопасность исключительно в военных терминах.

Многоуровневая стратегия ВСП Южной Кореи и ее последствия для Новой азиатской инициативы

На этом фоне рост инициатив Южной Кореи в области ВСП был замечательным по скорости и масштабу. С 2003 года Южная Корея успешно заключила ВСП с Чили (2003), Сингапуром (2004), Европейской ассоциацией свободной торговли (ЕАСТ, 2005), Ассоциацией государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН, 2006), Соединенными Штатами (2007), Индией (2009) и Европейским союзом (ЕС, заключено, но официально не подписано по состоянию на ноябрь 2009 года). Помимо переговоров по ВСП, инициированных правительством Ро (Roh) с Канадой, Японией, Советом сотрудничества стран Залива (ССЗ) и Мексикой, правительство Ли (Lee) начало официальные переговоры или начнет неофициальные консультации с Австралией, Новой Зеландией, Турцией и Колумбией с целью превращения Южной Кореи в центр «глобальной сети ВСП».

Правительство Ли признает, что двусторонние и минилатеральные ВСП с его азиатскими соседями могут стать более эффективным механизмом для достижения его стратегических и дипломатических целей. В свете реализации Новой азиатской инициативы правительство Ли должно больше сосредоточиться на азиатских странах при выборе партнеров по ВСП. Для этого президентская администрация заявила, что Южная Корея будет стремиться к заключению ВСП со всеми странами Азии и к увеличению помощи развивающимся странам. Однако, учитывая послужной список Южной Кореи в выборе партнеров, который был географически рассредоточен, а не сосредоточен, необходимо разработать более подробную дорожную карту для ВСП с азиатскими странами.

Конечно, дипломатические преимущества, которые Южная Корея получит от ВСП между Южной Кореей и ЕС, нельзя недооценивать. Географически сфокусированный выбор партнеров не означает также, что трехстороннее партнерство между Соединенными Штатами, Японией и Южной Кореей исчерпало свою полезность. Как отмечалось ранее, такое партнерство в значительной степени способствовало и будет продолжать способствовать региональному миру и стабильности, особенно при более прагматичных и дальновидных действующих лидерах в трех странах. Не менее важным является трехстороннее партнерство между Китаем, Японией и Южной Кореей. До сих пор только Китай проявлял активность в продвижении ВСП между Китаем, Японией и Кореей, в то время как Южная Корея и Япония оставались соответственно неохотными и негативными. Тем не менее, последняя трехсторонняя встреча на высшем уровне в Пекине в октябре 2009 года призвала к официальным переговорам по трехстороннему ВСП. Будет интересно посмотреть, станут ли Южная Корея и Япония теперь более активными. Несмотря на последнюю встречу на высшем уровне, политические реалии в Северо-Восточной Азии затрудняют объединение «трех стран Северо-Восточной Азии». На фоне напряженного китайско-японского соперничества посредническая роль Южной Кореи в лучшем случае ограничена.

Проблемы для дипломатического капитала Южной Кореи в Северо-Восточной Азии могут быть существенно уменьшены за счет более активного взаимодействия с остальной частью региона. Основными кандидатами являются страны Юго-Восточной Азии. За последние три года АСЕАН стала третьим по величине торговым партнером Южной Кореи после Китая и ЕС, в то время как инвестиции страны в АСЕАН также выросли с 500 миллионов долларов США до 3,6 миллиарда долларов США, что делает АСЕАН вторым по величине направлением для инвестиций Южной Кореи после Соединенных Штатов. Поскольку обе стороны отмечают двадцатую годовщину партнерства в диалоге Корея-АСЕАН, АСЕАН надеется на большее сотрудничество в рамках Новой азиатской инициативы Ли. Южная Корея и АСЕАН завершили свое Рамочное соглашение о всеобъемлющем экономическом сотрудничестве подписанием Соглашения об инвестициях между АСЕАН и Кореей в июне 2009 года. Позитивным моментом является то, что Южная Корея планирует утроить свою официальную помощь развитию странам АСЕАН к 2015 году. Тем не менее, Южная Корея может и должна сделать больше. Основные торговые партнеры Южной Кореи, включая Соединенные Штаты, Китай и Японию, уже заключили или заключат ВСП с отдельными странами-членами АСЕАН.

Во-первых, президент Ли и его правительство должны справиться с негативным восприятием Южной Кореи как «экономического животного». Азия может значительно выиграть в краткосрочной перспективе от экспорта капитала и технологий из Южной Кореи, но может пострадать в долгосрочной перспективе, если Южная Корея пойдет по стопам Японии за последние два десятилетия. Многие наблюдатели за проникновением японского бизнеса в Юго-Восточную Азию отмечали, что некогда благосклонная Япония, «ведущий гусь», стала «более скупой птицей», которая заботится только о воспроизводстве своей внутренней системы иерархических и потенциально эксплуататорских сетей кэйрэцу в регионе в целом, тем самым позволяя «принятому развитию» уступить место «принудительному развитию» (Hatch and Yamamura 1996).

Все члены АСЕАН, кроме Таиланда, подписали соглашение о торговле товарами и соглашение о механизмах урегулирования споров в мае 2006 года. Таиланд отказался подписать соглашение из-за разногласий в отношении обработки Сеулом некоторых сельскохозяйственных продуктов, в частности риса и скота. После почти года переговоров Таиланд завершил переговоры с Южной Кореей по ВСП между АСЕАН и Кореей в декабре 2007 года. Соглашение было достигнуто только после того, как Сеул продлил срок действия снижения импортных тарифов на тайские товары с 2010-2012 годов до 2016-2017 годов. Этот эпизод указывает на то, что вопрос действительно сводится к тому, сможет ли Южная Корея и будет ли она делать дальнейшие уступки, особенно по «сельскохозяйственной» продукции, для своих юго-восточных соседей. Сможет ли Сеул поставить геополитические и дипломатические обязательства Южной Кореи выше своих экономических потребностей? Сможет ли Сеул купить поддержку стран Юго-Восточной Азии за счет корейских фермеров и отраслей промышленности?

Мечта Южной Кореи стать ведущим игроком на азиатской шахматной доске не будет реализована, если страна не будет более охотно предоставлять общественные блага. Предоставление общественных благ не обязательно должно включать прямое перемещение ресурсов из Южной Кореи в остальную часть Азии. Общественные блага могут быть предоставлены посредством многоцелевых ВСП. В заключение, неизвестно, будет ли успешной весьма амбициозная Новая азиатская инициатива. Путь к этой новой политической инициативе, вероятно, будет тернистым. Без консолидации внутренней и международной поддержки Ли предстоит трудная борьба для достижения своей новой цели внешней политики. На момент написания этого заключения президент Ли посетил Юго-Восточную Азию для участия в саммите АСЕАН-Корея, а также в Восточноазиатском саммите с 20 по 25 октября. Президентская администрация заявляет, что президент Ли воспользовался этой возможностью для продвижения своей Новой азиатской инициативы. Нам предстоит увидеть, будут ли его усилия успешными и в какой степени.

Благодарности

Я признателен за полезные комментарии от Чаесунга Чуна (Chaesung Chun), Ён-Сун Ха (Young-Sun Ha), Сок-Джон Ли (Sook-Jong Lee), Бён-Кук Кима (Byung-Kook Kim), Чон Кима (Jung Kim) и Ха-Джон Кима (Ha-Jeong Kim).

■