アジアを抱擁する韓国式：外交政策の手段としての選好的貿易協定

ミン・ギョ・クは、韓国ソウルの延世大学行政学科のアシスタントプロフェッサーである。

韓国はなぜ、どのようにアジアを抱擁しているのか？歴史の二つの支配的な力は、連続性と変化である。長らく、冷戦に基づく地域秩序は、韓国が自らが属する地域という概念をどのように認識し、解釈するかを強く制約してきた。敵対的な地政学的状況と韓国人が抱く歴史的敵意は、アジアの隣国との地域内連携は弱く、経済的にも戦略的にも米国との地域外の結びつきは強いという「地理的偏見」を強く生み出していた。冷戦時代、韓国の地域に対する支配的な概念は、もしあったとしても、米国と日本を中心とするハブ・アンド・スポークス・システムに沿った「アジア太平洋」であった。しかし、1990年代に入ると、「北東アジア」という概念が、特に冷戦の終結とアジア通貨危機という二つの外部からの衝撃を経験した韓国にとって、自らの地域を定義する主要なものとして定着した。

今、状況は再び急速に変化している。最も最近では、韓国は、中国の世界的な大国としての台頭と、地域における米国の影響力の低下という、地政学的・地経学的な状況の変化を主な要因として、より広大な「アジア」地域、すなわち北東アジア、東南アジア、中央アジア、南アジアへと目を向け始めている。

2009年3月、インドネシア訪問中に、韓国の李明博（イ・ミョンバク）大統領は、「新アジア構想」と名付けられた野心的な外交イニシアチブを開始した。これは、韓国が国際社会においてアジア諸国を代表する地域リーダーとなることを構想するものである。この構想が成功裏に実施されれば、外交政策の焦点を北東アジアからアジア全域へと拡大するだけでなく、協力の範囲も経済から安全保障、文化、エネルギー、その他の分野へと広げることになるだろう。

地域への後発参入者として、韓国は前途に巨大な課題を抱えている。ソウルは、北京や東京（そしてより広範にはワシントン）よりも、この新しい構想を実施する上で有利な立場にあるかもしれない。なぜなら、ソウルは、より大きなライバルたちがアジアの他の地域で抱えるような、歴史的な負担や政治的な疑念と同じ程度の負担を負う必要がないからである。しかし、多くの点で、中国と日本（そして米国）は、この地域の国々の信頼と支持を得る上で、韓国よりも先行している。韓国は、巨大な隣国よりも効果的に、輸出市場、技術支援、開発援助といった地域公共財を提供することに、本当に意欲があり、能力があるのだろうか。もしそうであれば、韓国式のアジア抱擁は、どのような付加価値のある貢献をすることができるのだろうか。私は、韓国がアジアの隣国との間で選好的貿易協定（PTA）をより積極的に追求することで、互いにほとんど接触のない国々間の信頼醸成から、地域ライバルに対する外交的優位性の獲得、国際法上の人格の確立、インドネシアやマレーシアのような地域のミドルパワーを朝鮮半島に引き込むことまで、様々な戦略的・外交的目標を達成できると提案する。

金大中（キム・デジュン）と盧武鉉（ノ・ムヒョン）の遺産

確かに、李大統領はアジアの隣国に対する野心的な外交政策目標を持った最初の韓国の指導者ではない。

1998年から2003年まで大統領を務めた金大中（キム・デジュン）大統領は、韓国を交通と国際ビジネスの地域ハブにするという野心的な構想を追求した。彼はまた、地域協力に関するビジョンと戦略的目標の一環として、劇的な政策転換を行った。1997年12月にクアラルンプールで開催された東南アジア諸国連合（ASEAN）プラス3（APT）の最初の首脳会議で、彼は韓国が地域大国間のバランス役を果たすことによって、東アジアのハブ国になるという韓国の願望を公表した。1999年のAPT首脳会議では、金大統領は地域協力メカニズムを形成し、APTをより恒久的な地域機関へと発展させるための最初のステップとして、専門家パネルである東アジア・ビジョン・グループ（EAVG）の設立を提案した。中国と日本の両方が地域主義に熱心である限り、金大統領は、二つの永続的なライバル間の橋渡し役を務めることによって、東アジア共同体のための先見の明のある人物を演じることができた。新世紀初頭の比較的良好な中日関係に助けられ、2000年6月の南北首脳会談で最高潮に達した金大中（キム・デジュン）の太陽政策は、韓国に、地域の平和と安定という繊細な問題に積極的に取り組むための多大な外交的資本を生み出した。

金大統領の政策構想は、2003年から2008年まで大統領を務めた後継者の盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領に影響を与えた。2003年2月の就任時、盧大統領は、平和で繁栄した北東アジアを創造することを目的とした野心的な構想を開始した。彼は、金融・物流ハブの創造や、ビジネス、エネルギー、交通分野での協力促進を含む構想を実行するために、北東アジアビジネスハブ大統領委員会を設立した。同時に、盧大統領は、相互信頼と協力に基づいた新しい地域秩序を創造するという長期的なビジョンを実行するために設計された「北東アジア協力イニシアチブ」を開始した。しかし、中国と日本の間、そして米国と中国の間の仲介役を務めたいという盧大統領の願いにもかかわらず、彼は、9.11以降の米国によるテロとの戦いの世界的な拡大という、常に拡大する状況の結果として、当初から敵対的な地域地政学に直面した。さらに、米国、中国、日本、韓国における同時期の政治的リーダーシップの交代は、東アジアの地域主義に予測不可能な圧力をかけた。朝鮮半島を取り巻く大国のいずれも、前任者の金大統領が享受していたような外交的・道徳的な魅力を欠いていた盧大統領の地域主義的事業を支持しているようには見えなかった。

盧大統領は、国内外からの反対に直面して政策目標を追求することができなかった。彼の反対者は彼をナイーブでイデオロギーに駆られたと呼んだ。李大統領も、主要国からの強力な支持と国内支持者からの支持がない限り、同様の課題に直面する可能性が高い。しかし同時に、アジアにおける政治経済力学の変化は、李大統領が操縦できる外交的空間を生み出すだろう。韓国がアジア優先政策を追求するのであれば、地域における経済的・戦略的関係を量と質の両面で強化すべきである。この点で、地域で増加しているPTAは、外交政策の手段として利用することができる。

アジアにおける経済・安全保障の連携の変化

多くの現代アジアのPTAは、純粋に経済的な目標よりも、より広範な外交政策および戦略的目標を確保することを目指している（Aggarwal and Urata 2006; Solís and Katada 2007; Capling 2008; Dieter 2009）。特に、「安全保障埋め込み型」または「安全保障化された」PTAに関する文献がアジアで増加している。この観点からすれば、政治的安全保障の計算なしにそのような協定を求め、かつそのような協定が戦略的結果をもたらさないというのは、確かに驚くべきことである。その最も明白な例は米国に見られ、米国の đối tác thương mại châu Á とのPTAは戦略的関係を強化するために使用されてきた。この米国の貿易政策の傾向は、ジョージ・W・ブッシュ政権が地域における主要な友好国および同盟国との関係を強化する手段としてPTAに転じた9.11同時多発テロ事件以降、勢いを増した。これに応じて、アジア諸国もより広範な外交政策目標に資するためにPTAを利用してきた。

アジアにおける経済と安全保障の関連性は、時間とともに変化してきた。冷戦時代には現実主義的な認識が広まっており、その時期の安全保障上の考慮事項は、経済的利益を完全に置き換えるまでには至らないまでも、それを凌駕していた。安全保障政策に従属する経済政策は、戦後の東アジア国際関係を定義してきたサンフランシスコ体制下では、当時の常識であった。地域レベルで代替的なメカニズムが事実上欠如している状況下で、アジアにおける貿易と安全保障の関係は、米国の中心的な二国間および多国間協定と、企業および民族的つながりに基づく非公式な生産ネットワークの組み合わせによって統治されていた。安全保障に埋め込まれた経済的安定を追求するこの体制は、米国の đối tác an ninh châu Á に、米国との二国間安全保障同盟と引き換えに米国市場へのアクセスを提供した。同様に、アジアにおける同盟は二国間になりがちであり、安全保障調整はミニラテラルレベルで制度化が不十分であった。日本、韓国、フィリピン、南ベトナム、グアムに駐留する大規模な米軍とともに、これらの二国間安全保障条約は、アジアにおける共産主義勢力を封じ込めるための米国のハブ・アンド・スポーク戦略の背骨となった。米国はまた、アジア諸国が貿易（例：関税及び貿易に関する一般協定（GATT）/世界貿易機関（WTO））および安全保障（例：国際連合（UN））の両方における広範な多国間フォーラムに参加することを奨励した（Aggarwal and Koo 2008）。

Richard Higgott（2004, 158）が指摘するように、米国は確かにこれらの制度を自国の国益および世界秩序観に有益であると考えていたが、その国益を広範かつ十分に包括的な方法で定義していたため、他の国々も適正手続きと法の支配を強調するビジョンに賛同できると感じていた。この体制は、ほとんどのアジア諸国にとって比較的有益であることが証明されたが、冷戦終結まで、専ら地域的な経済協定を発展させるためのインセンティブをほとんど与えなかった。同時に、日本と西側の植民地主義の苦い記憶、多様な政策選好と戦略、そして文化的多様性もまた、公式化された地域組織に対する選好を強化した。

しかし、1990年代の二つの外部ショック、すなわち冷戦の終結とアジア通貨危機は、この傾向を逆転させ、経済政策を経済安全保障の関連性の前面に押し出した。冷戦の終結は、地域における米国とロシアの影響力の低下（そしてそれに伴う中国の影響力の増大）をもたらした。さらに、アメリカの戦略的目標は、主にクリントン政権がグローバリゼーションと貿易自由化のプロセスを推進することに集中した結果（Pempel 2008, 5–6）、地政学的な用語ではなく、地経学的な用語で微妙に再定義された。最も注目すべきは、アジアのPTAの普及が、地域における米国の経済的覇権の衰退と密接に関連していることである。「貿易三角」が、日本と海外華僑の資本、アジアの開発製造能力、そして米国市場を結びつけていたが、これは悪化した。GATT/WTO内の伝統的なメカニズムとアメリカの世界的経済的リーダーシップが顕著な解決策を提供できなかったため、アジア諸国は、特恵アクセスを確保し、より多様化された輸出市場を創出するために、急速にPTAに目を向けた（Aggarwal and Koo 2008）。その結果、米国が各問題を別々にアプローチし始めたため、貿易と安全保障の関連性はより不明瞭になった。

外交政策立案における経済安全保障の関連性において、経済を安全保障に埋め込むことを支持する、もう一つの劇的な変化が見られた。この関連性はまだ明確に定義されていないが、近年の地域PTAへの動きの背後には、戦略的・安全保障上の考慮事項が重要な要因となっている。9.11以降のアメリカがこの傾向を開始したが、より注目すべきは、中国の台頭と米国覇権の衰退によって顕著になった地域の流動的な地政学的文脈に、アジア諸国がますます自国の貿易政策を埋め込むことに興味を持っていることである。より具体的には、サンフランシスコ体制の安全保障における公共財としての側面がますます脆弱になり、アジア諸国が地域安全保障対話だけでなく、戦略的に計算された多層的なPTAを通じて安全保障を求めることを奨励している。さらに、アジア諸国は、GATT/WTOクラブの公共財提供の側面に幻滅し、PTAの普及に見られるように、二国間およびミニラテラルベースでより直接的にクラブ財を求めている。

9.11以降の時代において、サンフランシスコ体制の亀裂は、主にアメリカの同盟政策の変化により、ますます顕著になっている。米国はテロ対策の取り組みにより、戦略的・地理的な理由からアジアにおける伝統的な安全保障政策を再構成し、テロ対策における多国間協力を求め、前方展開を縮小した。これらの新たな展開は、サンフランシスコ体制下で推進されてきたハブ・アンド・スポークアプローチがすぐに終了することを必ずしも意味するものではない。それにもかかわらず、アジア諸国が直接的および間接的に集団安全保障の提供の必要性を認識するきっかけとなった。同様に重要なのは、自然災害、疫病の蔓延、民族紛争、大量破壊兵器の拡散、テロリズムなど、地域安全保障に対する多様な課題である。その結果、安全保障を純粋に軍事的な用語で定義することは、不可能ではないにしても、ますます困難になっている。

韓国の多角的PTA戦略とその新アジア構想への影響

このような背景を踏まえ、韓国のPTA構想の台頭は、その速度と範囲において注目に値する。2003年以降、韓国はチリ（2003年）、シンガポール（2004年）、欧州自由貿易連合（EFTA、2005年）、東南アジア諸国連合（ASEAN、2006年）、米国（2007年）、インド（2009年）、欧州連合（EU、2009年11月現在、締結済みだが公式署名は未了）とPTAを締結してきた。盧武鉉政権下でカナダ、日本、湾岸協力会議（GCC）、メキシコとの間で開始されたPTA交渉に加え、李明博政権はオーストラリア、ニュージーランド、トルコ、コロンビアとの間で、韓国を「グローバルPTAネットワーク」のハブ国とする目標を掲げ、正式な交渉を開始または非公式な協議を開始している。

李明博政権は、アジア近隣諸国との二国間およびミニラテラルPTAが、その戦略的・外交目標を実現するためのより効果的なメカニズムを提供する可能性があると認識している。新アジア構想の実施に鑑み、李明博政権はPTA đối tác の選択においてアジア諸国により焦点を当てる必要がある。この目的のために、大統領府は、韓国がアジア全域の国々とのPTA締結を目指し、開発途上国への援助を増やすと述べた。しかし、韓国の đối tác 選定におけるこれまでの実績は、地理的に分散しており、焦点が絞られていないことを考えると、アジア諸国とのPTAに関するより詳細なロードマップが必要とされる。

もちろん、韓国とEUのFTAから韓国が得る外交的優位性は過小評価できない。地理的に焦点を絞った đối tác 選定は、米国、日本、韓国の三者間パートナーシップがその有用性を失ったことを意味するものでもない。前述のように、このようなパートナーシップは、特に三国のより現実的で先見の明のある現職指導者たちとともに、地域の平和と安定に大きく貢献し、今後も貢献し続けるであろう。中国、日本、韓国の三者間パートナーシップも同様に重要である。これまでのところ、中国だけが日中韓FTAの追求に積極的であり、韓国と日本はそれぞれ消極的かつ否定的であった。しかし、2009年10月に北京で開催された最新の三者首脳会議では、三者間PTAの公式交渉が求められた。韓国と日本がより積極的になる意欲があるかどうかは興味深いところである。最新の首脳会議にもかかわらず、北東アジアの政治的現実は、「北東アジアの三国」を一つにまとめることを困難にしている。激しい日中対立の中で、韓国の仲介的役割は、せいぜい本質的に限定的である。

北東アジアにおける韓国の外交資本の問題は、地域の他の地域とのより積極的な関与によって大幅に軽減できる。主な候補は東南アジア諸国である。過去3年間で、ASEANは中国とEUに次ぐ韓国の第3位の貿易相手国となった一方、ASEANへの韓国の投資も5億ドルから36億ドルに急増し、米国に次いでASEANを韓国の第2位の投資地域とした。両国が韓国・ASEAN対話パートナーシップ20周年を迎えるにあたり、ASEANは李明博の「新アジア構想」を通じたさらなる協力を期待している。韓国とASEANは、2009年6月にASEAN・韓国投資協定を締結し、包括的経済協力に関する枠組み協定を完了させた。韓国が2015年までにASEANへの政府開発援助（ODA）を3倍にする計画であることは、肯定的な進展である。しかし、韓国はもっとできるし、すべきである。韓国の主要な貿易相手国、すなわち米国、中国、日本はすでに個々のASEAN加盟国とPTAを締結しているか、または締結する予定である。

第一に、李明博大統領とその政府は、「経済動物」としての韓国の否定的な認識に対処しなければならない。アジアは、韓国の資本と技術輸出から短期的には大きな恩恵を受けるかもしれないが、韓国が過去20年間の日本と同様の道を歩むならば、長期的には苦しむことになるかもしれない。東南アジアにおける日本企業の進出を観察している多くの人々は、かつては親切であった「リードグース」としての日本が、「よりけちな鳥」になり、地域全体で階層的で潜在的に搾取的な系列ネットワークという国内システムを複製することだけに関心を持つようになり、「抱擁される開発」を「捕獲される開発」に譲ったと指摘している（Hatch and Yamamura 1996）。

タイを除くすべてのASEAN加盟国は、2006年5月に物品貿易に関する協定および紛争解決メカニズムに関する協定に署名した。タイは、ソウルによる一部の農産物、特に米と畜産物の取り扱いに関する意見の相違から、協定への署名を拒否していた。約1年間の交渉を経て、タイは2007年12月にASEAN・韓国PTAの下で韓国との交渉を完了した。この合意は、ソウルがタイ産品の輸入関税引き下げの期限を2010年から2012年までから2016年から2017年まで延長することを認めた後にのみ実現した。このエピソードは、問題が実際に、韓国が東南アジアの近隣諸国に対して、特に「農産物」に関して、さらなる譲歩をすることができるか、そしてするつもりがあるかという問題にかかってくることを示している。ソウルは、韓国の農民や産業を犠牲にして、韓国の地政学的・外交的コミットメントを経済的必要性よりも優先できるだろうか？ソウルは、東南アジア諸国の支持を韓国の農民や産業を犠牲にして購入できるだろうか？

韓国がアジアのチェス盤の主要プレイヤーになるという夢は、韓国が公共財を提供する意欲をより高めない限り実現しないだろう。公共財の提供は、韓国からアジアの他の地域への直接的な資源移転を伴う必要はない。公共財は、多目的PTAを通じて提供することができる。結論として、野心的な新アジア構想がうまくいくかどうかは不確かである。この新しい政策構想への道は、おそらく困難なものになるだろう。国内および国際的な支持を統合することなく、李明博は新しい外交政策目標を達成するために困難な戦いに直面している。この結論を書いている時点で、李明博大統領は、10月20日から25日まで開催されたAPT首脳会議および東アジア首脳会議に出席するために東南アジアを訪問した。大統領府によると、李明博大統領はこの機会に新アジア構想を推進したという。彼の努力がどの程度成功するか、そして成功するかどうかを見守る必要があるだろう。

謝辞

Chaesung Chun、Young-Sun Ha、Sook-Jong Lee、Byung-Kook Kim、Jung Kim、Ha-Jeong Kimからの有益なコメントに感謝します。

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