韩国中等强国外交政策建议：气候变化

EAI中等强国外交倡议政策建议 2

作者

金成镇（Sungjin Kim）是韩国大学绿色学院（能源与环境研究生院）的研究教授。此前，他曾在韩国科学技术政策研究院担任研究员。他还曾在韩国外国语大学、国民大学和首尔市立大学任教。他拥有首尔大学国际关系学士、硕士和博士学位。他的研究重点是全球环境政治和技术对政治的影响。

气候变化被认为是国际社会必须共同应对的最重要问题之一。全球气候变化制度正处于生存与灭绝的十字路口。自2007年COP13以来，关于后京都议定书制度具体细节的讨论，由于在发展中国家是否应承担具有约束力的减排承诺以及在减排目标和时间框架上的分歧，仍然悬而未决。尽管计划在2015年巴黎举行的COP21会议上就2020年后的后京都制度做出最终决定，但前景并不乐观。

自2008年以来，韩国在气候变化方面取得了显著进展。该国以“低碳绿色增长”为旗帜，积极开展气候变化外交。在此努力的基础上，韩国现已成为绿色气候基金（GCF）秘书处的所在地，并将“绿色增长”打造成了独特的国家品牌。

在全球气候变化政治格局不断变化的背景下，韩国必须巩固其国家立场，并就新制度提出建议。韩国目前是世界第七大二氧化碳排放国，其温室气体（GHG）排放量持续上升。因此，韩国必须积极参与全球气候变化谈判，以避免重大损失，同时为达成全球协议做出贡献。韩国的建议必须基于对后京都制度的结构和机制的各种选择及其可能产生的后果对韩国国家利益和国际地位的影响进行仔细考虑。这必须基于对未来全球气候变化制度将是什么样子以及其他成员国在此问题上的立场进行细致的观察和计算。

假设根据《德班平台公约》实现普遍参与，确定各国具体减排目标和时间框架将是达成协议的最大障碍。在新制度下，有几种可能的标准可用于设定温室气体减排目标。第一种是使用温室气体排放量作为标准。然而，如果提议所有国家按固定百分比削减各自的总排放量，将无法达成协议。这是因为中国、印度和其他发展中排放大国，但其对气候变化的累积责任相对较小，将会反对。祖父条款（Grandfathering）是一种最尊重成员国独立性的方法，因为减排目标是根据当前排放量设定的。然而，这与应对气候变化的减排温室气体目标不符。因此，国际社会正在考虑人均排放量和其他单位制排放方案。

一个典型的例子是“收缩与趋同”（contraction & convergence）方法，该方法正被视为后京都制度的一个候选方案。根据该方法，成员国将被要求在特定年份之前将其各自的人均排放量达到设定的全球平均水平。这种方法将缓解中国和印度等高排放但人口众多的国家的阻力。

第二种方法使用国内生产总值（GDP）作为标准。可以考虑的第一种方法是，为了公平起见，使GDP与净福利之比或减排成本之比均等化。然而，这将使发达国家和发展中国家承担同等负担，而后者对气候变化的累积责任相对较小。因此，很难达成协议。另一种值得注意的考虑方法是温室气体强度计划，即根据排放量与GDP之比分配减排目标。通过将温室气体减排目标与经济增长挂钩，该方法可以最大限度地减少对国家经济竞争力的损害。然而，由于该方法高度重视增长，公平原则可能会受到损害。

第三种是混合方法。它将包括人口、人均GDP、累积排放量、总排放量、人均排放量、排放增长率和温室气体强度等国家组合的综合国家投资组合。目前使用的一个混合方法示例是“发展中国家温室气体权利”（Greenhouse Development Rights, GDR）。GDR使用人均累积排放量和GDP作为混合指标，以衡量一个国家的责任和能力。还可以考虑分阶段的方法。通过这种方法，将根据成员国不同的发展阶段分配不同的减排目标和时间框架。可以设置多个阶段，从免除承诺的最低阶段到最严格的约束性承诺的最高阶段，从而促进国家体系的渐进式变革。

第四种是自下而上的方法，即不设定减排目标，而是留给各国自行决定。如果采用这种方法，各国将在技术转让、财政支持和排放交易等领域进行合作。没有需要履行的义务，因此成员国可以进行自我监管和自愿的温室气体减排努力。这种自下而上的方法被称为“预期自主贡献”（intended nationally determined contributions, INDC）。自华沙COP19以来，各国政府一直关注并积极评价INDC。目前，它在COP21上被接受为后京都制度的可能性非常高。然而，该计划在问责制和一致性方面存在不足，因此在应对气候变化这一具有重大全球重要性和紧迫性的问题方面，其影响将是有限的。

韩国政府必须详细计算每种选择对韩国可能带来的好处和坏处，并据此对这些选择进行排序。此外，它还必须超越国家利益，在开始谈判之前，仔细权衡最公平、最有效的促使普遍参与的方式。这必须伴随着政府层面的信息交流和明确韩国的立场。

建议

1. 韩国必须从模糊的“桥梁”角色转变为积极的领导者

韩国已将其在国际气候变化政治中的外交角色定义为发达国家和发展中国家之间的“桥梁”。中等强国外交的一个重要作用确实是在出现分歧时充当先进国家和发展中国家之间的调解者。然而，从愿景上看，韩国的气候变化外交缺乏明确的特征，仅仅停留在“桥梁”的口号上。尽管韩国是经合组织（OECD）成员国，但在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）中仍被视为发展中国家，即使在第二承诺期也没有具有约束力的承诺。韩国宣布将发挥带头作用，以身作则，为发展中国家设定最高可能的排放目标（到2020年比商业照常水平减少30%）。然而，韩国也明确表示，这一承诺是自愿的、无约束力的。也就是说，韩国虽然阐述了丰富的外交辞令，但仅仅提出了一个自愿的减排目标。

截至2012年，韩国的GDP位居世界第15位，人均GDP位居第31位，二氧化碳排放量位居世界第7位。如果韩国尽管拥有其全球地位，却不承担任何有意义的责任，仅仅强调其发展中国家地位和随之而来的豁免承诺，它必然会受到发达国家的批评。与此同时，从发展中国家的角度来看，韩国的绿色增长战略可能被视为更侧重于增长而非绿色，因此仅仅是复制发达国家导致气候变化的活动。为了避免被视为一个两面讨好的投机者，韩国必须采取真诚而有意义的行动，并承担积极的领导责任。此外，该国必须对“绿色增长”给出更详细的定义，并利用其知识能力来设计和传播绿色增长实施战略，以忠实地履行其作为中等强国的规范传播者角色。

2. 韩国必须在国际舞台上制定有意义的领导方法

为了加强其领导作用，韩国必须找到重点领域并积极向国际社会提出。韩国开发了独特的机制，如单边清洁发展机制（CDM）和NAMA注册处，并将其建议给国际社会，为应对气候变化做出了贡献。这些是韩国作为一个发展中国家可以提出的有效想法。然而，现在是韩国进行符合其中等强国地位的外交努力的时候了。为此，韩国可以考虑以下几点。

2a. 韩国必须为创建长期援助发展中国家的基金做出贡献。

韩国应制定一项战略，以便在新的全球变化制度下，在绿色气候基金（GCF）成为长期资本化努力的中心时，能在全球气候基金谈判中发挥积极作用。在这方面，朴槿惠总统在联合国气候峰会上的讲话是恰当的，她呼吁为GCF提供资金，并重申韩国承诺负责任地履行其出资承诺。韩国必须利用二十国集团（G20）和亚太经合组织（APEC）等各种机制，持续推动GCF的商业模式的完成和GCF的资本化……（续）