気候変動に関する韓国の中間国外交政策提言

EAI中間国外交イニシアチブ政策提言 2

著者

金成珍（キム・ソンジン）は、韓国大学グリーン・スクール（エネルギー・環境大学院）の招聘教授。それ以前は、科学技術政策研究院の研究員を務めた。また、韓国外国語大学校、国民大学校、ソウル市立大学校で教鞭をとった経験もある。ソウル大学校で国際関係学の学士号、修士号、博士号を取得。研究分野は、地球環境政治と政治におけるテクノロジーの影響。

気候変動は、国際社会が協力して取り組むべき最も重要な課題の一つと考えられている。地球規模の気候変動体制は、絶滅か存続かの岐路に立たされている。京都議定書後の体制に関する具体的な議論は、2007年のCOP13で開始されたものの、開発途上国に排出削減義務を課すか否か、また排出目標と期間に関する意見の相違により、依然として漂流状態にある。2020年以降の京都議定書後の体制に関する最終決定は、2015年のパリCOP21でなされる予定だが、その見通しは明るくない。

2008年以降、韓国は気候変動問題において著しい進展を遂げた。「低炭素グリーン成長」を旗印に、気候変動外交を積極的に展開してきた。この努力を背景に、韓国は現在、緑の気候基金（GCF）事務局の本拠地となり、「グリーン成長」を独自の国家ブランドへと転換させた。

地球規模の気候変動政治の様相が変化する中で、韓国は国家としての立場を確固たるものにし、新たな体制に関する提案を行う必要がある。韓国は現在、世界第7位のCO2排出国であり、温室効果ガス（GHG）排出量は一貫して増加傾向にある。したがって、韓国は、主要な損失を回避しつつ、地球規模の合意形成に貢献するために、気候変動に関する国際交渉に積極的に関与しなければならない。韓国の提案は、京都議定書後の体制の構造とメカニズムに関する様々な選択肢と、それによって生じるシナリオが、韓国の国益と国際的地位にどのように影響するかを慎重に考慮した上で、策定されなければならない。そしてこれは、次の地球規模の気候変動体制がどのようになるか、そして他の加盟国がこの問題にどのように取り組んでいるかについての綿密な観察と計算に基づかなければならない。

ダーバン・プラットフォームに基づく普遍的な参加を前提とすると、国別の排出目標と期間を設定する方法が、合意形成に向けた最大の障害となるだろう。新体制下でGHG排出目標を設定するための基準はいくつか考えられる。第一に、GHG排出量を基準とする方法である。しかし、全ての国に対して一定の割合で総排出量を削減することを提案した場合、合意は得られないだろう。これは、排出量は多いものの、気候変動に対する歴史的責任が比較的少ない中国やインドなどの開発途上国からの反対があるためである。過去の排出量に基づく方法（Grandfathering）は、排出目標が現在の排出量に比例して設定されるため、加盟国の独立性を最も尊重する方法である。しかし、これは気候変動と戦うためのGHG排出削減という目標とは一致しない。したがって、国際社会は一人当たりの排出量やその他の単位あたりの排出量スキームを検討している。

その一例として、「縮小と収束（contraction & convergence）」アプローチが、京都議定書後の体制の候補として検討されている。このアプローチによれば、加盟国は、特定の年までに各自の一人当たりの排出量を、設定された世界平均に収束させることが求められる。このアプローチは、人口が多く排出量が多い国である中国やインドからの抵抗を緩和するだろう。

第二の方法は、GDPを基準とするものである。考慮される最初の方法は、公平性の観点から、GDP対純福祉比率または排出削減費用比率を均等化することである。しかし、これは、気候変動に対する歴史的責任が比較的少ない開発途上国と先進国に同等の負担を課すことになる。そのため、合意形成は困難になるだろう。もう一つの注目すべきアプローチは、排出量対GDP比率に基づいて排出目標が割り当てられるGHG強度スキームである。GHG排出目標を経済成長と結びつけることで、国家の経済競争力への損失を最小限に抑えることができる。しかし、このアプローチは成長を重視するため、公平性の原則が損なわれる可能性がある。

第三は混合アプローチである。これは、人口、一人当たりGDP、累積排出量、総排出量、一人当たり排出量、排出増加率、GHG強度からなる統合された国家ポートフォリオを作成することを含む。現在使用されている混合アプローチの例としては、温室効果ガス開発権利（GDR）が挙げられる。GDRは、一人当たり累積排出量とGDPを混合指標として、特定の国の責任と能力を評価する。多段階アプローチも考慮されるだろう。このアプローチでは、加盟国の開発段階の違いを考慮して、異なる排出目標と期間が割り当てられる。コミットメントのない最低段階から、最も厳格な拘束力のあるコミットメントの最高段階まで、複数の段階が設定され、それによって国家システムの漸進的な変化を促すことができる。

第四はボトムアップアプローチであり、排出目標は設定されず、各国の裁量に委ねられる。このアプローチが採用された場合、各国は技術移転、財政支援、排出量取引の分野でのみ協力することになる。履行すべき義務はなく、加盟国は自己規制的かつ自発的なGHG排出努力を行うことができる。このボトムアップアプローチは「意図された各国決定貢献（INDC）」と呼ばれる。各国政府は、ワルシャワでのCOP19以降、INDCに焦点を当て、肯定的に評価してきた。現在、パリCOP21で京都議定書後の体制として受け入れられる可能性は非常に高い。しかし、このスキームは説明責任と一貫性の点で欠けており、気候変動のような地球規模で重要かつ緊急性の高い問題に取り組む上での影響は限定的だろう。

韓国政府は、これらの選択肢のそれぞれが韓国にもたらす利益と不利益について詳細な計算を行い、選択肢をランク付けする必要がある。さらに、国益を超えて、交渉を開始する前に、普遍的な参加を促すための最も公平で効果的な方法を徹底的に検討する必要がある。これには、政府全体での情報交換と、韓国の立場を明確に定義することが伴わなければならない。

提言

1. 韓国は曖昧な橋渡し役から積極的なリーダーへと移行する必要がある

韓国は、地球規模の気候変動政治における外交的役割を、先進国と開発途上国の間の「橋渡し」と定義してきた。中間国外交の重要な機能は、意見の相違が生じた際に、先進国と開発途上国の仲介をすることである。しかし、ビジョンの点では、韓国の気候変動外交は明確な性格を欠き、「橋渡し」というレトリックに留まっている。OECD加盟国であるにもかかわらず、韓国はUNFCCCにおいては開発途上国の地位にあり、第二約束期間においても拘束力のあるコミットメントを持たない。韓国は、開発途上国の中で可能な限り高い排出削減目標（2020年までにBAU比30%削減）を採用することで、率先して模範を示すと発表した。しかし、韓国はこの公約が自主的かつ非拘束的なものであることも明確にした。つまり、韓国は華やかな外交的レトリックを展開したが、自主的な排出削減目標の提案に留まったのである。

2012年現在、韓国は世界第15位のGDP、第31位の一人当たりGDP、第7位のCO2排出量を記録している。もし、その国際的地位にもかかわらず、韓国が意味のある責任を負わず、単に開発途上国としての地位とそれに伴うコミットメント免除を強調するだけであれば、先進国からの批判は免れないだろう。一方、開発途上国の立場からは、韓国のグリーン成長戦略は、グリーンよりも成長志向であり、先進国の気候変動を引き起こす活動を単に模倣していると解釈される可能性がある。両方の利点を得る「日和見主義者」と見なされることを避けるために、韓国は誠実で意味のある行動を取り、積極的なリーダーシップの責任を負う必要がある。さらに、韓国は「グリーン成長」のより詳細な定義を策定し、その知識能力を活用してグリーン成長実施戦略を考案・普及させ、中間国としての規範普及者としての役割を忠実に果たす必要がある。

2. 韓国は国際舞台で意味のあるリーダーシップアプローチを策定する必要がある

リーダーシップの役割を強化するために、韓国は専門分野を見つけ、国際社会に積極的に提案する必要がある。韓国は、独自のメカニズムである自主的なCDMやNAMA登録簿を開発し、国際社会に提案し、気候変動への対応に貢献してきた。これらは、開発途上国として韓国が提案できる効果的なアイデアであった。しかし、今や韓国は中間国にふさわしい外交努力を行うべき時である。そのために、韓国が考慮できるいくつかのアイデアがある。

2a. 韓国は開発途上国を支援するための長期基金の創設に貢献する必要がある。

韓国は、新たな地球規模の気候変動体制の下で、GCFを長期資本化努力の中心に据える措置を提案しつつ、地球規模の気候基金交渉において積極的な役割を果たすための戦略を策定すべきである。この点に関して、朴槿恵（パク・クネ）大統領が国連気候サミットで行った演説は、GCFへの資金提供を促し、韓国が資金拠出公約を責任を持って履行するという約束を再確認したものであり、適切であった。韓国は、GCFのビジネスモデルの完成とGCFの資本化を粘り強く推進するために、G20やAPECなどの多様な枠組みを活用しなければならない…（続く）