拥抱亚洲，韩国风格：将优惠贸易安排作为外交政策工具

Min Gyo Koo 是韩国首尔延世大学公共管理系的助理教授。

韩国为何以及如何拥抱亚洲？连续性和变化是历史的两个主导力量。长久以来，基于冷战的区域秩序严重制约了韩国对所属区域的认知和解读方式。敌对的地缘战略环境和韩国人固有的历史积怨，造成了一种强烈的“地理偏见”，即与亚洲邻国之间缺乏区域内部联系，而在经济和战略上与美国却有着紧密的外部联系。在冷战时期，如果韩国对自身区域有任何概念的话，那就是“亚太”，这符合以美国和日本为中心的“辐辏式”体系。然而，随着20世纪90年代的开始，“东北亚”的概念开始成为韩国对其区域的主要定义，尤其是在经历了两次外部冲击之后：冷战的结束和亚洲金融危机。

现在情况又在迅速变化。最近，韩国已开始将目光投向更远的西部，投向由东北亚、东南亚、中亚和南亚组成的广阔的“亚洲”区域。这种视野的拓宽，主要源于中国作为全球大国崛起和美国作为区域主导者地位的衰落所带来的地缘战略和地缘经济条件的转变。

2009年3月，韩国总统李明博在访问印度尼西亚期间，启动了一项雄心勃勃的外交倡议，即“新亚洲倡议”，该倡议设想韩国成为代表亚洲国家在国际社会发声的区域领导者。如果成功实施，这项新倡议不仅会将国家外交政策的重点从东北亚扩展到整个亚洲区域，还将合作范围从经济扩展到安全、文化、能源等领域。

作为该区域的后来者，韩国面临着巨大的挑战。首尔在实施其新倡议方面可能比北京和东京（以及更广泛的美国）处于更有利的地位，因为首尔不必承担其竞争对手在亚洲其他地区所面临的历史包袱和政治猜疑。然而，在许多方面，中国和日本（以及美国）在赢得该区域国家信任和支持方面都领先于韩国。韩国是否真的愿意并且有能力比其邻国更有效地提供区域公共产品——例如出口市场、技术支持和发展援助？如果是这样，韩国式拥抱亚洲的方式能做出哪些增值贡献？我建议韩国更积极地寻求与亚洲邻国签订优惠贸易安排（PTA），以实现各种战略和外交目标，从建立鲜有往来的国家之间的信任，到赢得区域竞争对手的外交分数，再到确立国际法律人格，再到将印度尼西亚和马来西亚等区域中等强国纳入朝鲜半岛。

金大中和卢武铉的遗产

不可否认，李明博总统并非第一位对亚洲邻国怀有宏大外交目标的首尔领导人。

金大中总统（1998年至2003年任职）曾推行一项雄心勃勃的倡议，旨在使韩国成为交通和国际商业的区域中心。他还作为其区域合作愿景和战略目标的一部分，进行了重大的政策转变。在1997年12月举行的东盟（ASEAN）与中日韩（APT）首届首脑会议上，他公开表达了韩国成为东亚中心国家，并在区域大国之间发挥平衡作用的愿望。在1999年的APT首脑会议上，金总统还提议成立一个专家小组——东亚远景小组（EAVG），作为建立区域合作机制和发展APT成为更永久性区域机构的第一步。只要中国和日本都热衷于区域主义，金大中总统就可以通过充当这两个长期竞争对手之间的桥梁，扮演东亚共同体的远见者的角色。在21世纪初中日关系相对缓和的背景下，金大中的阳光政策最终促成了2000年6月的朝韩首脑会晤，为韩国积极处理该地区敏感的和平与稳定问题积累了大量外交资本。

金总统的政策理念启发了他的继任者卢武铉总统（2003年至2008年任职）。卢总统在2003年2月就职后，启动了一项旨在建立和平繁荣的东北亚的宏伟倡议。他成立了东北亚商务中心总统委员会，以实施包括创建金融和物流中心以及促进商业、能源和交通领域合作的倡议。与此同时，卢总统发起了“东北亚和平与繁荣合作倡议”，旨在实现其建立基于相互信任与合作的新区域秩序的长期愿景。然而，尽管卢总统希望充当中国与日本之间以及美国与中国之间的调解者，但他从一开始就面临着不友好的区域地缘政治，这是因为“9·11”事件后美国发起了不断扩大的全球反恐战争。此外，美国、中国、日本和韩国同时发生政治领导层更迭，给东亚区域主义带来了不可预测的压力。围绕朝鲜半岛的任何大国似乎都不支持卢总统的区域主义事业，这些事业缺乏其前任金总统所享有的外交和道义吸引力。

卢武铉总统在国内和国际的反对声中，未能推行其政策目标；他的反对者称他天真且受意识形态驱动。李总统很可能面临类似的挑战，除非他能获得大国以及国内支持者的有力支持。但同时，亚洲政治经济格局的变化将为李总统提供可供其周旋的外交空间。如果韩国要奉行“亚洲优先”政策，就应该在数量和质量上加强与该区域的经济和战略关系。在这方面，区域内日益增多的优惠贸易安排（PTA）可以作为外交政策的工具。

亚洲经济安全联系的转变

许多当代亚洲的优惠贸易协定（PTA）旨在实现更广泛的外交政策和战略目标，而非纯粹的经济目标（Aggarwal and Urata 2006; Solís and Katada 2007; Capling 2008; Dieter 2009）。特别是，关于亚洲“嵌入安全”或“被安全化”的优惠贸易协定的文献日益增多。从这个角度来看，如果各国寻求此类协定却没有任何政治安全考量，并且此类协定没有任何战略后果，那确实会令人惊讶。最明显的例子在美国，与美国亚洲贸易伙伴签订的优惠贸易协定被用来加强战略关系。美国贸易政策的这一趋势在“9·11”袭击之后得以加强，当时乔治·W·布什政府将优惠贸易协定作为加强美国与该地区关键朋友和盟友关系的一种方式。作为回应，亚洲国家也利用优惠贸易协定来实现更广泛的外交政策目标。

在亚洲，经济与安全之间的联系随时间而变化。现实主义的看法在冷战时期普遍存在；那个时期的安全考量压倒了经济利益，即便没有完全取代。在界定战后东亚国际关系的旧金山体系下，经济政策服从于安全政策是当时的常态。在区域层面几乎没有替代机制的情况下，亚洲的贸易和安全关系是通过以美国为中心的双边和多边安排，以及基于公司和族裔联系的非正式生产网络相结合来管理的。为了追求嵌入安全的经济稳定，该体系为美国的亚洲盟友提供了进入美国市场的机会，以换取与美国的双边安全联盟。同样，亚洲的联盟倾向于双边，使得安全协调在微观层面制度化不足。与驻扎在日本、韩国、菲律宾、南越和关岛的大量美军一起，这些双边安全条约成为美国遏制亚洲共产主义力量的“辐条式”战略的支柱。美国还鼓励亚洲国家参与贸易（例如，《关税及贸易总协定》（GATT）/世界贸易组织（WTO））和安全（例如，联合国）等广泛的多边论坛（Aggarwal and Koo 2008）。

正如理查德·希戈特（Richard Higgott, 2004, 158）所指出的，美国无疑认为这些机构有利于其国家利益和世界秩序观，但它对自身利益的定义既广泛又包容，以至于其他国家能够认同其强调正当程序和法治重要性的愿景。这个对大多数亚洲国家相对有利的体系，直到冷战结束才促使它们制定专门的区域经济安排。与此同时，日本和西方殖民主义的痛苦记忆、不同的政策偏好和战略以及文化多样性也加强了对正式区域组织的反感。

然而，20世纪90年代的两次外部冲击——冷战的结束和亚洲金融危机——扭转了这一趋势，将经济政策置于经济与安全联系的前沿。冷战的结束标志着美国和俄罗斯在该地区影响力的减弱（以及中国影响力的相应上升）。此外，美国的战略目标在很大程度上被重新定义为地缘经济而非地缘战略，这在很大程度上是克林顿政府将重点放在推进全球化和贸易自由化进程上的结果（Pempel 2008, 5–6）。最值得注意的是，亚洲优惠贸易协定的扩散与美国在该地区经济霸权的衰落密切相关。“贸易三角”——连接日本和海外华人资本、亚洲发展中制造业能力以及美国市场——已经恶化。随着《关税及贸易总协定》/世贸组织中的传统机制和美国的全球经济领导地位未能提供显著的解决方案，亚洲国家迅速转向优惠贸易协定以确保优惠准入并创造更多样化的出口市场（Aggarwal and Koo 2008）。因此，随着美国开始分别处理贸易和安全问题，贸易与安全之间的联系变得不那么明显。

我们已经看到了外交决策中经济与安全联系的又一次剧烈变化，即经济嵌入安全。尽管这种联系尚未明确界定，但战略安全考量已成为近年来区域优惠贸易协定运动的重要因素。9·11事件后的美国开启了这一趋势，但更值得注意的是，亚洲国家日益对将贸易政策嵌入该地区不断变化的政治背景感兴趣，这体现在中国的崛起和美国霸权的衰落。更具体地说，旧金山体系在安全方面的公共产品性质变得越来越脆弱，促使亚洲国家不仅通过区域安全对话，而且通过战略性计算的多层次优惠贸易协定来寻求安全。此外，亚洲国家随着时间的推移，对《关税及贸易总协定》/世贸组织俱乐部在提供公共产品方面的作用感到失望，因此更倾向于在双边和微观层面直接寻求俱乐部产品，这体现在优惠贸易协定的扩散上。

在“9·11”事件后的时代，旧金山体系的裂痕变得越来越明显，这主要是由于美国联盟政策的变化。通过其反恐举措，美国出于战略和后勤原因重新配置了其在亚洲的传统安全政策，同时寻求多边反恐合作并缩减其前沿部署。这些新发展并不一定意味着旧金山体系下推广的“辐条式”方法将很快被终止。然而，它促使亚洲国家认识到直接和间接提供集体安全的必要性。同样重要的是，地区安全正面临着日益增多的挑战，包括自然灾害、流行病蔓延、民族冲突、大规模杀伤性武器扩散和恐怖主义。因此，将安全纯粹地用军事术语来定义，变得越来越困难，如果不是无关紧要的话。

韩国的多轨道优惠贸易协定战略及其对新亚洲倡议的影响

在此背景下，韩国优惠贸易协定倡议的兴起在速度和范围上都令人瞩目。自2003年以来，韩国已成功与智利（2003年）、新加坡（2004年）、欧洲自由贸易联盟（EFTA, 2005年）、东南亚国家联盟（ASEAN, 2006年）、美国（2007年）、印度（2009年）和欧盟（欧盟，截至2009年11月已达成但尚未正式签署）达成了优惠贸易协定。除了卢武铉政府与加拿大、日本、海湾合作委员会（GCC）和墨西哥启动的优惠贸易协定谈判外，李明博政府已开始与澳大利亚、新西兰、土耳其和哥伦比亚进行正式谈判或将开始非正式讨论，目标是建立韩国作为“全球优惠贸易协定网络”的中心国家。

李明博政府认识到，与亚洲邻国建立双边和微观层面的优惠贸易协定可能是实现其战略和外交目标更有效的机制。为了实施“新亚洲倡议”，李明博政府在选择优惠贸易协定伙伴时需要更加关注亚洲国家。为此，总统办公室表示，韩国将寻求与亚洲所有国家达成优惠贸易协定，并增加对发展中国家的援助。然而，鉴于韩国在伙伴选择方面地域分散而非集中的往绩，需要为与亚洲国家的优惠贸易协定制定更详细的路线图。

当然，韩国将从韩欧自由贸易协定中获得的外交优势不容低估。地理上集中的伙伴选择并不意味着美国、日本和韩国之间的三边伙伴关系已经过时。如前所述，这种伙伴关系极大地促进了区域和平与稳定，并将继续促进，特别是随着这三个国家出现更务实和具有前瞻性的现任领导人。中国、日本和韩国之间的另一个三边伙伴关系同样重要。迄今为止，只有中国在积极推动中日韩优惠贸易协定，而韩国和日本则分别保持着犹豫和消极的态度。然而，2009年10月在北京举行的最新一次三边峰会呼吁就三边优惠贸易协定进行官方谈判。届时韩国和日本是否愿意变得更加积极，将是值得关注的。尽管有最近的峰会，东北亚的政治现实使得“东北亚三国”难以走到一起。在中日激烈的竞争中，韩国的调解作用充其量是有限的。

通过更积极地与该区域其他国家接触，可以大大减轻韩国在东北亚的外交资本所面临的问题。主要目标是东南亚国家。在过去三年里，东盟已成为韩国继中国和欧盟之后的第三大贸易伙伴，而韩国在东盟的投资也从5亿美元飙升至36亿美元，使东盟成为韩国仅次于美国的第二大投资目的地。随着双方纪念韩-东盟对话伙伴关系20周年，东盟正期待通过李明博的“新亚洲倡议”加强合作。韩国和东盟于2009年6月签署了《东盟-韩国投资协定》，完成了《全面经济合作框架协定》。韩国计划到2015年将其对东盟的官方发展援助增加两倍，这是一个积极的发展。然而，韩国可以，也应该做得更多。韩国的主要贸易伙伴——包括美国、中国和日本——已经或将与东盟个别成员国达成优惠贸易协定。

首先，李明博总统及其政府必须处理韩国作为“经济动物”的负面形象。亚洲可以在短期内从韩国的资本和技术出口中获得巨大利益，但如果韩国步日本过去二十年的后尘，长期来看可能会遭受损失。许多观察家注意到，曾经友善的日本——“领头雁”——已经变成了一只“吝啬的鸟”，它只关心在整个地区复制其国内层层相扣且可能具有剥削性的企业集团网络体系，从而允许“被拥抱式发展”让位于“被俘式发展”（Hatch and Yamamura 1996）。

2006年5月，除泰国外的所有东盟成员国签署了货物贸易协定和争端解决机制协定。泰国因首尔对某些农产品（特别是大米和牲畜）的处理方式存在分歧而拒绝签署该协定。经过近一年的谈判，泰国于2007年12月在《东盟-韩国优惠贸易协定》框架下与韩国达成协议。该协议是在首尔允许将泰国商品进口关税减免的期限从2010-2012年延长至2016-2017年后才达成的。这一事件表明，问题最终归结为韩国能否以及是否愿意为其东南亚邻国在“农产品”方面做出进一步让步。首尔能否将韩国的地缘政治和外交承诺置于其经济需求之上？首尔能否以牺牲韩国农民和产业为代价来购买东南亚国家的支持？

除非韩国更愿意提供公共产品，否则其成为亚洲棋盘上领先者的梦想将无法实现。提供公共产品不一定涉及韩国向亚洲其他地区转移资源。公共产品可以通过多边优惠贸易协定提供。总而言之，雄心勃勃的“新亚洲倡议”是否会奏效尚不确定。这条新政策倡议的道路可能会坎坷不平。如果没有巩固国内和国际支持，李明博将在实现其新外交政策目标方面面临一场艰苦的战斗。在撰写本结论时，李明博总统于10月20日至25日访问东南亚，出席了亚洲-太平洋经济合作组织（APEC）领导人非正式会议以及东亚峰会。总统办公室表示，李明博总统借此机会推广了他的“新亚洲倡议”。我们将拭目以待，他的努力是否以及在多大程度上会成功。

致谢

感谢车胜春（Chaesung Chun）、河英善（Young-Sun Ha）、李淑宗（Sook-Jong Lee）、金秉国（Byung-Kook Kim）、金正（Jung Kim）和金河贞（Ha-Jeong Kim）的宝贵意见。■