アジアを包摂する韓国式：外交政策の手段としての選好的貿易協定

金 炅洙（ミン・ギョ・ク）は、ソウルにある延世大学行政学科の助教授である。

韓国はなぜ、そしてどのようにアジアを包摂しようとしているのか？ 歴史の二つの支配的な力は、連続性と変化である。長らく、冷戦に基づく地域秩序は、韓国が自らが属する地域という概念をどのように認識し、解釈するかを強く制約してきた。敵対的な地政学的状況と韓国人が抱く歴史的敵意は、アジアの隣国との地域内連携は弱く、経済的にも戦略的にも米国との地域外連携は強いという混合的な「地理的偏見」を生み出していた。冷戦時代、韓国が地域を認識する上で支配的であった概念は、もしあれば「アジア太平洋」であり、それは米国と日本を中心とするハブ・アンド・スポーク・システムに沿ったものであった。しかし、1990年代に入ると、「北東アジア」という概念が、特に冷戦の終結とアジア通貨危機という二つの外部ショックを経験した韓国にとって、自らの地域を定義する主要な概念として定着した。

現在、状況は再び急速に変化している。最も最近では、韓国は、中国の世界的な大国としての台頭と、地域における米国の仲介者としての力の低下という、地政学的および地経学的な状況の変化を主な要因として、さらに西の、北東アジア、東南アジア、中央アジア、南アジアからなる広大な「アジア」地域に目を向け始めている。

2009年3月のインドネシア訪問中、韓国の李明博（イ・ミョンバク）大統領は、「新アジア構想」と呼ばれる野心的な外交イニシアチブを開始し、韓国が国際社会においてアジア諸国を代表する地域リーダーとなることを構想した。この新構想が成功裏に実施されれば、外交政策の焦点を北東アジアからアジア全域へと拡大するだけでなく、協力の範囲も経済から安全保障、文化、エネルギーなどの分野へと広げることになるだろう。

地域への後発参入者として、韓国は前途に巨大な課題を抱えている。ソウルは、北京や東京（そしてより広範にはワシントン）が新構想を実施する上で、自国が他のアジア諸国が抱えるほどの歴史的負担や政治的疑念を負う必要がないため、より有利な立場にあるかもしれない。しかし、多くの点で、中国と日本（そして米国）は、地域の諸国からの信頼と支持を得る上で韓国よりも先行している。韓国は、巨大な隣国よりも効果的に、輸出市場、技術支援、開発援助といった地域公共財を提供することを本当に望み、また能力があるのだろうか？ もしそうであれば、韓国式のアジア包摂はどのような付加価値を提供できるのだろうか？ 私は、韓国がアジアの隣国との選好的貿易協定（PTA）をより積極的に追求することで、互いにほとんど接触のない国々との信頼醸成から、地域ライバルに対する外交的優位性の獲得、国際法上の人格の確立、インドネシアやマレーシアのような地域のミドルパワーを朝鮮半島に引き込むことまで、様々な戦略的・外交的目標を達成できると提案する。

金大中（キム・デジュン）と盧武鉉（ノ・ムヒョン）の遺産

確かに、李大統領はアジアの隣国に対する野心的な外交目標を持つ最初の韓国の指導者ではない。

1998年から2003年まで大統領を務めた金大中（キム・デジュン）大統領は、韓国を交通と国際ビジネスの地域ハブにするという野心的な構想を追求した。彼はまた、地域協力に関する構想と戦略目標の一環として、劇的な政策転換を行った。1997年12月にクアラルンプールで開催された第1回東南アジア諸国連合（ASEAN）プラス3（APT）首脳会議で、彼は韓国が地域大国間のバランス役を果たすことで東アジアのハブ国になるという抱負を公表した。1999年のAPT首脳会議では、金大統領は地域協力メカニズムを形成し、APTをより恒久的な地域機関へと発展させるための第一歩として、専門家パネルである東アジア・ビジョン・グループ（EAVG）の設立を提案した。中国と日本の両方が地域主義に熱心である限り、金大統領は、二つの永続的なライバル間の橋渡し役を務めることで、東アジア共同体のビジョナリーとしての役割を果たすことができた。新世紀初頭の比較的良好な日中関係に助けられ、2000年6月の南北首脳会談で頂点に達した金大中（キム・デジュン）の太陽政策は、韓国に地域の平和と安定という繊細な問題に積極的に取り組むための多大な外交的資本を生み出した。

金大統領の政策構想は、2003年から2008年まで大統領を務めた後継者の盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領に影響を与えた。2003年2月の就任時、盧大統領は平和で繁栄した北東アジアを創造することを目的とした野心的な構想を開始した。彼は、金融・物流ハブの創造や、ビジネス、エネルギー、交通分野での協力を促進することを含む構想を実行するために、北東アジアビジネスハブ大統領委員会を設立した。同時に、盧大統領は、相互信頼と協力に基づく新たな地域秩序を創造するという長期的なビジョンを実現するために、「北東アジア協力構想」を開始した。しかし、中国と日本の間、そして米国と中国の間の仲介者として行動したいという盧大統領の願いにもかかわらず、9.11以降の米国によるテロとの戦いの世界的な拡大という、当初から不友好的な地域地政学に直面した。さらに、米国、中国、日本、韓国における同時多発的な政治指導者の交代は、東アジアの地域主義に予測不可能な圧力をかけた。朝鮮半島を取り巻く大国のいずれも、前任者の金大統領が享受していたような外交的・道徳的な魅力を欠いた盧大統領の地域主義的事業を支持しているようには見えなかった。

盧大統領は、国内外からの反対に直面して政策目標を追求することができなかった。反対派は彼をナイーブでイデオロギーに駆られたと非難した。李大統領も、主要国からの強力な支持と国内支持者からの支持がない限り、同様の課題に直面するだろう。しかし同時に、アジアにおける政治経済力学の変化は、李大統領が操縦できる外交的空間を生み出すだろう。韓国がアジア第一主義を追求するのであれば、地域における経済的・戦略的関係を量と質の両面で強化すべきである。この点において、地域で増加しているPTAは、外交政策の手段として利用することができる。

アジアにおける経済・安全保障の連携の変化

多くの現代のアジアのPTAは、純粋に経済的な目標よりも、より広範な外交政策および戦略的目標を確保することを目的としている（Aggarwal and Urata 2006; Solís and Katada 2007; Capling 2008; Dieter 2009）。特に、「安全保障埋め込み型」または「安全保障化された」PTAに関する文献がアジアで増加している。この観点から見れば、各国が政治的・安全保障的な計算を一切行わずにそのような協定を求め、そのような協定がいかなる戦略的結果ももたらさないとすれば、それは確かに驚くべきことである。この最も明白な例は米国に見られ、米国の đối tác 貿易相手国とのPTAは、戦略的関係を強化するために利用されてきた。この米国の貿易政策の傾向は、ジョージ・W・ブッシュ政権が9.11攻撃を受けて、地域における主要な友好国や同盟国との関係を強化する手段としてPTAに転換したことを受けて勢いを増した。これに応えて、アジア諸国もまた、より広範な外交政策目標を達成するためにPTAを利用してきた。

アジアでは、経済と安全保障の連携は時間とともに変化してきた。冷戦時代には現実主義的な認識が広まっており、その時代の安全保障上の考慮事項は、経済的利益を完全に置き換えるまでには至らないまでも、それを凌駕していた。サンフランシスコ体制下では、経済政策の安全保障政策への従属が日常的な規範であり、この体制が戦後の東アジア国際関係を定義してきた。地域レベルでの代替メカニズムが事実上欠如していたため、アジアの貿易と安全保障の関係は、米国中心の二国間および多国間協定と、企業や民族的つながりに基づく非公式な生産ネットワークの組み合わせによって支配されていた。安全保障に埋め込まれた経済的安定を追求する上で、この体制は米国の đối tác 貿易相手国に米国市場へのアクセスを提供する見返りに、米国との二国間安全保障同盟を求めた。同様に、アジアにおける同盟は二国間になりがちであり、安全保障協力はミニラテラルレベルで制度化が不十分なまま残された。日本、韓国、フィリピン、南ベトナム、グアムに駐留する大規模な米軍とともに、これらの二国間安全保障条約は、アジアにおける共産主義勢力を封じ込めるための米国のハブ・アンド・スポーク戦略の背骨となった。米国はまた、アジア諸国が貿易（例えば、関税及び貿易に関する一般協定（GATT）/世界貿易機関（WTO））と安全保障（例えば、国際連合（UN））の両方で、広範な多国間フォーラムに参加することを奨励した（Aggarwal and Koo 2008）。

Richard Higgott（2004, 158）が指摘するように、米国は確かにこれらの制度を自国の国益と世界秩序観にとって有益なものと見なしていたが、自国の国益を広範かつ十分に包括的な方法で定義していたため、他の国々も手続きの公正さと法の支配を強調するビジョンに署名することができた。この体制は、ほとんどのアジア諸国にとって比較的有益であったが、冷戦終結まで、排他的な地域経済協定を発展させるインセンティブをほとんど生み出さなかった。同時に、日本と西欧の植民地主義の苦い記憶、異質な政策選好と戦略、そして文化的多様性もまた、正式な地域組織に対する選好を強化した。

しかし、1990年代の二つの外部ショック、すなわち冷戦の終結とアジア通貨危機は、この傾向を逆転させ、経済政策を経済・安全保障の連携の最前線に置いた。冷戦の終結は、地域における米国とロシアの浸透の減少（そして中国の影響力の対応する上昇）をもたらした。さらに、クリントン政権がグローバリゼーションと貿易自由化のプロセスを推進することに集中した結果、米国の戦略的目標は、地政学的なものというよりも地経学的なものへと微妙に再定義された（Pempel 2008, 5-6）。最も注目すべきは、アジアのPTAの広がりが、地域における米国の経済的覇権の衰退と密接に関連していることである。日本と海外華僑の資本、アジアの製造能力、そして米国市場を結びつけていた「貿易三角」は悪化した。GATT/WTO内の伝統的なメカニズムと米国の世界経済におけるリーダーシップが顕著な解決策を提供しなかったため、アジア諸国は、優先的なアクセスを確保し、より多様化された輸出市場を創造するために、急速にPTAへと目を向けた（Aggarwal and Koo 2008）。その結果、米国が各問題を別々に扱うようになり、貿易と安全保障の連携は不明瞭になった。

外交政策立案における経済・安全保障の連携において、経済を安全保障に埋め込むことを支持する、もう一つの劇的な変化が見られる。この連携はまだ明確に定義されていないが、近年、地域PTAへの動きの背後には戦略・安全保障上の考慮事項が重要な要因となっている。9.11以降の米国がこの傾向を開始したが、より注目すべきは、中国の台頭と米国覇権の低下という地域における流動的な地政学的文脈に、アジア諸国がますます貿易政策を埋め込むことに興味を持っていることである。より具体的には、サンフランシスコ体制の安全保障における公共財としての側面がますます脆弱になり、アジア諸国が地域安全保障対話だけでなく、戦略的に計算された多層的なPTAを通じて安全保障を求めることを奨励している。さらに、アジア諸国は時間とともにGATT/WTOクラブの公共財提供という側面に見切りをつけ、PTAの広がりで見られるように、二国間およびミニラテラルベースでより直接的にクラブ財を求めるようになった。

9.11以降の時代において、サンフランシスコ体制の亀裂は、主に米国の同盟政策の変化により、ますます顕著になっている。米国はテロ対策の取り組みにより、戦略的・軍事的理由からアジアにおける伝統的な安全保障政策を再構築し、テロ対策のための多国間協力を求め、前方展開を縮小した。これらの新たな展開は、サンフランシスコ体制下で推進されてきたハブ・アンド・スポーク・アプローチがすぐに終了することを意味するものではない。それにもかかわらず、アジア諸国に、直接的および間接的に集団安全保障の提供の必要性を認識させた。同様に重要なのは、自然災害、疫病の蔓延、民族紛争、大量破壊兵器の拡散、テロリズムなど、地域安全保障に対する多様な課題が増加していることである。その結果、安全保障を純粋に軍事的な用語で定義することは、もはや無関係ではないにしても、ますます困難になっている。

韓国の多角的PTA戦略とその新アジア構想への影響

このような背景を踏まえると、韓国のPTA構想の台頭は、その速度と範囲において注目に値する。2003年以来、韓国はチリ（2003年）、シンガポール（2004年）、欧州自由貿易連合（EFTA、2005年）、東南アジア諸国連合（ASEAN、2006年）、米国（2007年）、インド（2009年）、欧州連合（EU、2009年11月現在、締結済みだが公式署名は未了）とPTAを締結することに成功している。盧政権下でカナダ、日本、湾岸協力会議（GCC）、メキシコとの間で開始されたPTA交渉に加え、李政権はオーストラリア、ニュージーランド、トルコ、コロンビアとの間で、韓国を「グローバルPTAネットワーク」のハブ国とすることを目指して、正式な交渉を開始または非公式な協議を開始する予定である。

李政権は、アジアの隣国との二国間およびミニラテラルPTAが、その戦略的・外交的目標を実現するためのより効果的なメカニズムを提供する可能性があることを認識している。新アジア構想の実施に鑑み、李政権はPTAパートナーの選定において、アジア諸国により焦点を当てる必要がある。この目的のために、大統領府は、韓国がアジアのすべての国とPTAを締結し、開発途上国への援助を増やすことを目指すと述べている。しかし、地理的に分散しており、焦点を欠いていた韓国のパートナー選定の実績を考慮すると、アジア諸国とのPTAに関するより詳細なロードマップが必要とされる。

もちろん、韓国・EU FTAから韓国が得る外交的優位性は過小評価できない。地理的に焦点を絞ったパートナー選定は、米国、日本、韓国の三者間パートナーシップがその有用性を失ったことを意味するものでもない。前述のように、そのようなパートナーシップは、特に三国のより現実的で先見の明のある現職指導者とともに、地域の平和と安定に大きく貢献し、今後も貢献し続けるだろう。中国、日本、韓国の三者間パートナーシップも同様に重要である。これまでのところ、中国だけが日中韓FTAの追求に積極的であり、韓国と日本はそれぞれ消極的で否定的であった。しかし、2009年10月に北京で開催された最新の三者首脳会議では、三者FTAの公式交渉が呼びかけられた。韓国と日本がより積極的に参加する意思があるかどうかは興味深いところである。最新の首脳会談にもかかわらず、北東アジアの政治的現実は、「北東アジアの三国」を一つにまとめることを困難にしている。日中間の激しい対立の中で、韓国の仲介的役割は、せいぜい本質的に限定的である。

北東アジアにおける韓国の外交的資本の問題は、地域の他の国々との関与をより積極的に行うことによって、大幅に軽減することができる。主な候補は東南アジア諸国である。過去3年間で、ASEANは中国とEUに次ぐ韓国の第3位の貿易相手国として浮上し、ASEANへの韓国の投資も5億ドルから36億ドルに急増し、米国に次いでASEANを韓国の第2位の投資先とした。両者が韓国・ASEAN対話パートナーシップ20周年を迎えるにあたり、ASEANは李大統領の新アジア構想を通じたさらなる協力を期待している。韓国とASEANは、2009年6月にASEAN・韓国投資協定を締結し、包括的経済協力に関する枠組み協定を完了した。韓国が2015年までにASEANへの政府開発援助を3倍にする計画であることは、前向きな進展である。しかし、韓国はもっとできるし、すべきである。米国、中国、日本を含む韓国の主要な貿易相手国は、すでに個々のASEAN加盟国とPTAを締結しているか、または締結する予定である。

第一に、李大統領とその政府は、韓国に対する「経済動物」という否定的な認識に対処しなければならない。アジアは、韓国の資本と技術輸出から短期的には大きな恩恵を受けるかもしれないが、韓国が過去20年間の日本と同様の道を歩むならば、長期的には苦しむことになるかもしれない。東南アジアにおける日本企業の進出を観察している多くの人々は、かつては「先導的なアヒル」であった日本が、「よりけちな鳥」になり、地域全体で自国の階層的で潜在的に搾取的な系列ネットワークシステムを再現することだけに関心を持つようになり、「包摂的発展」を「捕獲的発展」に譲ったと指摘している（Hatch and Yamamura 1996）。

タイを除くすべてのASEAN加盟国は、2006年5月に物品貿易に関する協定と紛争解決メカニズムに関する協定に署名した。タイは、ソウルによる一部の農産物、特に米と畜産物の取り扱いに関する意見の相違から、協定への署名を拒否していた。約1年間の交渉を経て、タイは2007年12月にASEAN・韓国PTAの下で韓国との交渉を完了した。この協定は、ソウルがタイからの輸入品の関税引き下げ期限を2010年から2012年までから2016年から2017年まで延長することを認めた後にのみ実現した。このエピソードは、この問題が、韓国が東南アジアの隣国のために、「農産物」に関して、さらに譲歩できるか、そして譲歩する意思があるかという問題に帰着することを示唆している。ソウルは、韓国の地政学的・外交的コミットメントを、自国の経済的必要性よりも優先できるだろうか？ ソウルは、韓国の農民や産業を犠牲にして、東南アジア諸国の支持を購入できるだろうか？

韓国がアジアのチェス盤で主導的な役割を果たすという夢は、韓国が公共財を提供する意思をもっと強く持たない限り、実現しないだろう。公共財の提供は、韓国からアジアの他の地域への直接的な資源移転を伴う必要はない。公共財は、多目的PTAを通じて提供することができる。結論として、野心的な新アジア構想がうまくいくかどうかは不確かである。この新しい政策構想への道は、おそらく困難なものになるだろう。国内および国際的な支持を固めることなく、李大統領は新しい外交目標を達成するために上り坂の戦いに直面している。この結論を書いている時点で、李大統領は10月20日から25日までAPT首脳会議および東アジア首脳会議に出席するために東南アジアを訪問した。大統領府によると、李大統領はこの機会に新アジア構想を推進した。彼の努力がどの程度成功するか、そして成功するかどうかを見守る必要があるだろう。

謝辞

チャエスン・チュン、ヨンソン・ハ、スクジョン・リー、ビョンクク・キム、ジョン・キム、ハジョン・キムから有益なコメントをいただいた。■