Abrazando Asia, al estilo surcoreano: Los acuerdos comerciales preferenciales como instrumentos de política exterior

Min Gyo Koo es profesor asistente en el departamento de administración pública de la Universidad Yonsei, Seúl, Corea.

¿Por qué y cómo está adoptando Asia Corea del Sur? La continuidad y el cambio son las dos fuerzas que rigen la historia. Durante mucho tiempo, el orden regional basado en la Guerra Fría limitó en gran medida la forma en que Corea del Sur percibía e interpretaba la idea de la región a la que pertenece. Las hostiles circunstancias geoestratégicas y las animosidades históricas de los coreanos crearon un fuerte "sesgo geográfico" con una mezcla de débiles vínculos intra-regionales con sus vecinos asiáticos y fuertes lazos extra-regionales con los Estados Unidos, tanto económica como estratégicamente. Durante el período de la Guerra Fría, la concepción dominante de Corea del Sur de su región, si es que existía alguna, era el "Asia-Pacífico", de acuerdo con el sistema de centro y radios centrado en los Estados Unidos y Japón. Sin embargo, al comenzar la década de 1990, el concepto de "Asia Oriental" se afianzó como la definición principal de la región de Corea del Sur, especialmente al soportar dos conmociones externas: el fin de la Guerra Fría y la crisis financiera asiática.

Ahora las cosas están cambiando rápidamente de nuevo. Más recientemente, Corea del Sur ha comenzado a mirar más al oeste, hacia la vasta región "asiática" que comprende Asia Oriental, el Sudeste Asiático, Asia Central y Asia Meridional. La principal fuente de esta visión ampliada son las cambiantes condiciones geoestratégicas y geoeconómicas que se han desarrollado con el ascenso de China como potencia mundial y la caída de Estados Unidos como mediador de poder regional.

Durante su visita a Indonesia en marzo de 2009, el presidente surcoreano Lee Myung-bak lanzó una ambiciosa iniciativa diplomática, denominada "Nueva Iniciativa Asiática", que prevé a Corea del Sur como un líder regional que habla en nombre de los países asiáticos en la comunidad internacional. Si se implementa con éxito, la nueva iniciativa no solo ampliará el enfoque de la política exterior del estado de Asia Oriental a toda la región asiática, sino que también extenderá el alcance de la cooperación de lo económico a la seguridad, la cultura, la energía y otros sectores.

Como recién llegado a la región, Corea del Sur se enfrenta a gigantescos desafíos. Seúl podría encontrarse en una posición más favorable para implementar su nueva iniciativa que Pekín y Tokio (y, en términos más amplios, Washington también), ya que Seúl no tiene que soportar el mismo grado de cargas históricas y sospechas políticas que sus homólogos más grandes en el resto de Asia. Sin embargo, en muchos aspectos, China y Japón (y Estados Unidos) están por delante de Corea del Sur en ganarse la confianza y el apoyo de los países de la región. ¿Está Corea del Sur realmente dispuesta y es capaz de proporcionar bienes públicos regionales —como mercados de exportación, apoyo técnico y ayuda al desarrollo— de manera más efectiva que sus vecinos gigantes? Si es así, ¿qué tipo de contribuciones de valor añadido puede aportar la forma surcoreana de abrazar Asia? Propongo que Corea del Sur persiga más activamente acuerdos comerciales preferenciales (ATP) con sus vecinos asiáticos para lograr una variedad de objetivos estratégicos y diplomáticos, desde la creación de confianza entre países con poco contacto entre sí, hasta la obtención de puntos diplomáticos sobre rivales regionales, el establecimiento de una personalidad jurídica internacional, y la vinculación de potencias medias regionales como Indonesia y Malasia a la Península de Corea.

Legados de Kim Dae-jung y Roh Moo-hyun

Sin duda, el presidente Lee no es el primer líder coreano con ambiciosos objetivos de política exterior con respecto a sus vecinos asiáticos.

El presidente Kim Dae-jung, quien se desempeñó como presidente de 1998 a 2003, persiguió una ambiciosa iniciativa para convertir a Corea del Sur en un centro regional de transporte y negocios internacionales. También emprendió un cambio drástico de política como parte de su visión y objetivos estratégicos para la cooperación regional. En la primera cumbre de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) Más Tres (APT) en Kuala Lumpur en diciembre de 1997, hizo pública la aspiración de Corea del Sur de convertirse en un país central de Asia Oriental desempeñando un papel de equilibrio entre las potencias regionales. Durante la cumbre APT de 1999, Kim también propuso el establecimiento de un panel de expertos, el Grupo de Visión de Asia Oriental (EAVG), como primer paso hacia la creación de un mecanismo de cooperación regional y el desarrollo de la APT en una institución regional más permanente. Mientras China y Japón estuvieran interesados en el regionalismo, el presidente Kim podría desempeñar el papel de visionario de una comunidad de Asia Oriental sirviendo de puente entre los dos rivales duraderos. Ayudado por las relaciones relativamente cálidas entre China y Japón al comienzo del nuevo milenio, la Política del Sol de Kim Dae-jung, que culminó en la cumbre intercoreana de junio de 2000, creó un gran capital diplomático para que Corea del Sur abordara activamente las delicadas cuestiones de paz y estabilidad en la región.

Las ideas políticas de Kim inspiraron a su sucesor, el presidente Roh Moo-hyun, quien sirvió de 2003 a 2008. Tras su investidura en febrero de 2003, Roh lanzó una ambiciosa iniciativa destinada a crear un Asia Oriental pacífico y próspero. Creó el Comité Presidencial para el Centro de Negocios de Asia Oriental con el fin de llevar a cabo la iniciativa, incluida la creación de centros financieros y logísticos y la promoción de la cooperación en las áreas de negocios, energía y transporte. Al mismo tiempo, Roh lanzó la "Iniciativa de Cooperación de Asia Oriental para la Paz y la Prosperidad", diseñada para llevar a cabo su visión a largo plazo de crear un nuevo orden regional basado en la confianza mutua y la cooperación. Sin embargo, a pesar de los deseos de Roh de actuar como intermediario entre China y Japón, y entre Estados Unidos y China, se encontró con una geopolítica regional hostil desde el principio como resultado de la guerra global contra el terrorismo en constante expansión lanzada por Estados Unidos tras el 11 de septiembre. Además, los cambios simultáneos en el liderazgo político en Estados Unidos, China, Japón y Corea del Sur ejercieron una presión impredecible sobre el regionalismo de Asia Oriental. Ninguna de las grandes potencias que rodean la Península de Corea parecía apoyar las iniciativas regionalistas de Roh, que carecían del mismo grado de atractivo diplomático y moral que había disfrutado su predecesor Kim.

El presidente Roh no pudo perseguir sus objetivos políticos ante la oposición tanto nacional como internacional; sus oponentes lo llamaron ingenuo y con motivaciones ideológicas. El presidente Lee probablemente enfrentará desafíos similares a menos que cuente con un fuerte apoyo de las principales potencias, así como de los partidarios nacionales. Al mismo tiempo, sin embargo, la cambiante dinámica político-económica en Asia creará un espacio diplomático en el que Lee pueda maniobrar. Si Corea del Sur va a seguir una política de "Asia primero", debe fortalecer las relaciones económicas y estratégicas en la región tanto en cantidad como en calidad. A este respecto, los ATP que se han estado proliferando en la región pueden ser utilizados como instrumentos de política exterior.

Cambio en el Nexo Economía-Seguridad en Asia

Muchos APF asiáticos contemporáneos pretenden asegurar objetivos de política exterior y estratégicos más amplios en lugar de metas puramente económicas (Aggarwal y Urata 2006; Solís y Katada 2007; Capling 2008; Dieter 2009). En particular, existe un creciente cuerpo de literatura sobre APF “incrustados en seguridad” o “securitizados” en Asia. Desde esta perspectiva, sería realmente sorprendente que los países buscaran tales acuerdos desprovistos de cualquier cálculo de seguridad política y que tales acuerdos no tuvieran consecuencias estratégicas. El ejemplo más obvio de esto se puede encontrar en los Estados Unidos, donde los APF con socios comerciales asiáticos de EE. UU. se han utilizado para reforzar las relaciones estratégicas. Esta tendencia en la política comercial de EE. UU. cobró impulso tras los ataques del 11 de septiembre, cuando la administración de George W. Bush recurrió a los APF como una forma de reforzar las relaciones de EE. UU. con amigos y aliados clave en la región. En respuesta, los países asiáticos también han utilizado los APF para servir a objetivos de política exterior más amplios.

En Asia, el nexo economía-seguridad ha variado con el tiempo. La percepción realista prevaleció durante el período de la Guerra Fría; las consideraciones de seguridad en ese período eclipsaron, si no suplantaron totalmente, los intereses económicos. La subordinación de la política económica a la política de seguridad fue la norma del día bajo el sistema de San Francisco que ha definido las relaciones internacionales de Asia Oriental de la posguerra. En la ausencia virtual de un mecanismo alternativo a nivel regional, las relaciones comerciales y de seguridad en Asia se rigieron a través de una combinación de acuerdos bilaterales y multilaterales centrados en EE. UU. y redes de producción informales basadas en conexiones corporativas y étnicas. En la búsqueda de la estabilidad económica incrustada en seguridad, el sistema ofreció a los aliados asiáticos de Estados Unidos acceso al mercado estadounidense a cambio de una alianza de seguridad bilateral con los Estados Unidos. De manera similar, las alianzas en Asia tendieron a ser bilaterales, dejando la coordinación de seguridad a nivel minilateral institucionalizada. Junto con las grandes fuerzas militares estadounidenses estacionadas en Japón, Corea del Sur, Filipinas, Vietnam del Sur y Guam, estos tratados de seguridad bilaterales se convirtieron en la columna vertebral de la estrategia de radios y radios de EE. UU. para contener las fuerzas comunistas en Asia. EE. UU. también alentó a los países asiáticos a participar en foros multilaterales de amplio alcance tanto en comercio —por ejemplo, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)/la Organización Mundial del Comercio (OMC)— como en seguridad —por ejemplo, las Naciones Unidas (Aggarwal y Koo 2008).

Como señala Richard Higgott (2004, 158), Estados Unidos ciertamente vio estas instituciones como beneficiosas para su interés nacional y para su visión del orden mundial, pero definió sus intereses de manera amplia y suficientemente inclusiva como para que otros países se sintieran capaces de adherirse a una visión que enfatizaba la importancia del debido proceso y el estado de derecho. Este sistema, que resultó relativamente beneficioso para la mayoría de los países asiáticos, creó pocos incentivos para que desarrollaran acuerdos económicos exclusivamente regionales hasta el final de la Guerra Fría. Al mismo tiempo, los amargos recuerdos del colonialismo japonés y occidental, las preferencias y estrategias de políticas heterogéneas, y la diversidad cultural también reforzaron la preferencia contra las organizaciones regionales formalizadas.

Sin embargo, dos shocks externos en la década de 1990 —el fin de la Guerra Fría y la crisis financiera asiática— invirtieron la tendencia, colocando la política económica al frente del nexo economía-seguridad. El fin de la Guerra Fría vio una menor penetración estadounidense y rusa en la región (y un aumento correspondiente en la influencia de China). Además, los objetivos estratégicos de Estados Unidos se redefinieron sutilmente en términos geo-económicos en contraposición a términos geoestratégicos, en gran medida como una función del enfoque concentrado de la administración Clinton en el avance del proceso de globalización y liberalización comercial (Pempel 2008, 5-6). Lo más notable es que la proliferación de APF asiáticos está estrechamente asociada con el declive de la hegemonía económica estadounidense en la región. El "triángulo comercial" que había vinculado el capital japonés y chino de ultramar, las capacidades de fabricación asiáticas en desarrollo, con el mercado estadounidense se ha deteriorado. Con los mecanismos tradicionales dentro del GATT/OMC y el liderazgo económico mundial de Estados Unidos que no ofrecían soluciones destacadas, los países asiáticos recurrieron rápidamente a los APF para asegurar el acceso preferencial y crear un mercado de exportación más diversificado (Aggarwal y Koo 2008). Como resultado, el nexo entre comercio y seguridad se volvió menos aparente a medida que Estados Unidos comenzó a abordar cada problema por separado.

Hemos visto otro cambio drástico en el nexo economía-seguridad en la formulación de políticas exteriores, a favor de incrustar la economía en la seguridad. Aunque el vínculo aún no se ha definido claramente, las consideraciones estratégicas de seguridad han sido un factor importante detrás del movimiento hacia los APF regionales en los últimos años. La América posterior al 11 de septiembre inició esta tendencia, pero lo que es más notable, los países asiáticos están cada vez más interesados en incrustar su política comercial en el contexto geopolítico fluido de la región, como se manifiesta en el auge de China y el declive de la hegemonía estadounidense. Más específicamente, el aspecto de bienes públicos del sistema de San Francisco en seguridad se volvió cada vez más frágil, alentando a los estados asiáticos a buscar seguridad no solo a través de diálogos de seguridad regionales, sino también a través de APF estratégicamente calculados y multicapa. Además, los países asiáticos se han desilusionado con el tiempo con el aspecto de provisión de bienes públicos del club GATT/OMC, buscando así bienes de club de manera más directa a nivel bilateral y minilateral, como se ve en la proliferación de APF.

En la era posterior al 11 de septiembre, la fisura en el sistema de San Francisco se ha vuelto cada vez más visible, principalmente debido a los cambios en la política de alianzas de Estados Unidos. Con sus iniciativas antiterroristas, Estados Unidos reconfiguró su política de seguridad tradicional en Asia por razones estratégicas y logísticas, al tiempo que solicitaba cooperación multilateral contra el terrorismo y reducía su despliegue avanzado. Estos nuevos desarrollos no significan necesariamente que el enfoque de radios y radios promovido bajo el sistema de San Francisco terminará pronto. Sin embargo, ha impulsado a los países asiáticos a reconocer la necesidad de la provisión de seguridad colectiva tanto directa como indirectamente. Igualmente importante es una creciente variedad de desafíos a la seguridad regional que van desde desastres naturales, la propagación de epidemias, conflictos étnicos, la proliferación de armas de destrucción masiva y el terrorismo. Como resultado, cada vez es más difícil, si no irrelevante, definir la seguridad en términos puramente militares.

Estrategia de APF de Múltiples Vías de Corea del Sur y sus Implicaciones para la Nueva Iniciativa Asiática

En este contexto, el auge de las iniciativas de APF de Corea del Sur ha sido notable en velocidad y alcance. Desde 2003, Corea del Sur ha concluido con éxito APF con Chile (2003), Singapur (2004), la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC, 2005), la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, 2006), los Estados Unidos (2007), India (2009) y la Unión Europea (UE, concluido pero aún no firmado oficialmente a noviembre de 2009). Además de las negociaciones de APF iniciadas bajo el gobierno de Roh con Canadá, Japón, el Consejo de Cooperación del Golfo (CCG) y México, el gobierno de Lee ha iniciado negociaciones formales o iniciará discusiones informales con Australia, Nueva Zelanda, Turquía y Colombia con el objetivo de establecer a Corea del Sur como un país central para una "red global de APF".

El gobierno de Lee reconoce que los APF bilaterales y minilaterales con sus vecinos asiáticos podrían proporcionar un mecanismo más efectivo para realizar sus objetivos estratégicos y diplomáticos. A la luz de la implementación de la Nueva Iniciativa Asiática, el gobierno de Lee necesita centrarse más en los países asiáticos en su selección de socios de APF. Para este fin, la oficina presidencial ha dicho que Corea del Sur buscaría concluir APF con todas las naciones de Asia y aumentar la ayuda a los países en desarrollo. Sin embargo, dada la trayectoria de Corea del Sur en la selección de socios, que ha sido geográficamente dispersa en lugar de enfocada, se necesita un plan de acción más detallado para los APF con los países asiáticos.

Por supuesto, las ventajas diplomáticas que Corea del Sur disfrutará del TLC Corea del Sur-UE no pueden subestimarse. La selección de socios geográficamente enfocada no significa, tampoco, que la asociación trilateral entre los Estados Unidos, Japón y Corea del Sur haya perdido su utilidad. Como se señaló anteriormente, dicha asociación ha contribuido en gran medida y seguirá contribuyendo a la paz y la estabilidad regionales, particularmente con líderes pragmáticos y con visión de futuro en los tres países. Otra asociación tripartita entre China, Japón y Corea del Sur es igualmente importante. Hasta ahora, solo China ha sido proactiva en la búsqueda de un APF China-Japón-Corea, mientras que Corea del Sur y Japón se han mostrado reacios y negativos, respectivamente. Sin embargo, la última reunión cumbre trilateral en Beijing en octubre de 2009 pidió negociaciones oficiales para un APF tripartito. Será interesante ver si Corea del Sur y Japón están ahora dispuestos a ser más activos. A pesar de la última cumbre, las realidades políticas en el noreste de Asia dificultan la unión de los "tres del noreste de Asia". En medio de la intensa rivalidad sino-japonesa, el papel mediador de Corea del Sur es intrínsecamente limitado en el mejor de los casos.

Los problemas para el capital diplomático de Corea del Sur dentro del noreste de Asia pueden reducirse sustancialmente al involucrar más activamente al resto de la región. Los principales candidatos son los países del sudeste asiático. Durante los últimos tres años, la ASEAN ha surgido como el tercer socio comercial más grande de Corea del Sur después de China y la UE, mientras que la inversión del país en la ASEAN también se disparó de US$500 millones a US$3.6 mil millones, convirtiendo así a la ASEAN en la segunda área de inversión más grande de Corea del Sur, después de los Estados Unidos. Mientras ambos lados marcan el vigésimo aniversario de la Asociación de Diálogo Corea-ASEAN, la ASEAN espera una mayor cooperación a través de la Nueva Iniciativa Asiática de Lee. Corea del Sur y la ASEAN completaron su Acuerdo Marco de Cooperación Económica Integral con la firma del Acuerdo de Inversión ASEAN-Corea en junio de 2009. Es un desarrollo positivo que Corea del Sur planee triplicar su asistencia oficial para el desarrollo a la ASEAN para el año 2015. Sin embargo, Corea del Sur puede y debe hacer más. Los principales socios comerciales de Corea del Sur, incluidos los Estados Unidos, China y Japón, ya han concluido o concluirán APF con países miembros individuales de la ASEAN.

Primero, el presidente Lee y su gobierno deben lidiar con la percepción negativa de Corea del Sur como un "animal económico". Asia puede beneficiarse significativamente a corto plazo del capital y las exportaciones de tecnología de Corea del Sur, pero podría sufrir a largo plazo si Corea del Sur sigue los pasos de Japón en las últimas dos décadas. Muchos observadores de la penetración empresarial japonesa en el sudeste asiático han notado que el alguna vez benévolo Japón, el "ganso líder", se ha convertido en un "pájaro más tacaño", que solo se preocupa por replicar su sistema doméstico de redes de keiretsu jerárquicas y potencialmente explotadoras en la región en su conjunto, permitiendo así que el "desarrollo abrazado" dé paso al "desarrollo cautivo" (Hatch y Yamamura 1996).

Todos los miembros de la ASEAN, excepto Tailandia, firmaron un acuerdo sobre comercio de mercancías y un acuerdo sobre mecanismos de solución de controversias en mayo de 2006. Tailandia se había negado a firmar el acuerdo debido a diferencias en el trato de Seúl a algunos productos agrícolas, particularmente arroz y ganado. Después de casi un año de negociaciones, Tailandia concluyó las conversaciones con Corea del Sur bajo el APF ASEAN-Corea en diciembre de 2007. El acuerdo se produjo solo después de que Seúl permitiera una extensión para las reducciones arancelarias de importación de productos tailandeses de 2010-2012 a 2016-2017. Este episodio indica que la cuestión realmente se reduce a si Corea del Sur puede y hará concesiones adicionales, particularmente en productos "agrícolas", para sus vecinos del sudeste asiático. ¿Puede Seúl anteponer los compromisos geopolíticos y diplomáticos de Corea del Sur a sus necesidades económicas? ¿Puede Seúl comprar el apoyo de los países del sudeste asiático a expensas de los agricultores e industrias coreanos?

El sueño de Corea del Sur de convertirse en un actor principal en el tablero de ajedrez asiático no se realizará a menos que el país esté más dispuesto a proporcionar bienes públicos. La provisión de bienes públicos no tiene por qué implicar una transferencia directa de recursos de Corea del Sur al resto de Asia. Los bienes públicos pueden estar disponibles a través de APF multipropósito. En conclusión, es incierto si la muy ambiciosa Nueva Iniciativa Asiática funcionará. El camino hacia esta nueva iniciativa política probablemente será accidentado. Sin consolidar el apoyo interno e internacional, Lee se enfrenta a una batalla cuesta arriba para lograr su nuevo objetivo de política exterior. En el momento de escribir esta conclusión, el presidente Lee visitó el sudeste asiático para asistir a la Cumbre APT, así como a la Cumbre de Asia Oriental del 20 al 25 de octubre. La oficina presidencial dice que el presidente Lee aprovechó esta oportunidad para promover su Nueva Iniciativa Asiática. Tendremos que ver si sus esfuerzos tienen éxito y en qué medida.

Agradecimientos

Agradezco los útiles comentarios de Chaesung Chun, Young-Sun Ha, Sook-Jong Lee, Byung-Kook Kim, Jung Kim y Ha-Jeong Kim.■