北朝鮮の核の脅威

チャールズ・L・プリチャードは、ワシントンの朝鮮経済研究所（Korea Economic Institute）の所長である。彼はまた、ジョージ・W・ブッシュ政権下で2001年4月から2003年9月まで、交渉担当大使および特別特使、ならびに朝鮮半島エネルギー開発機構（Korean Peninsula Energy Development Organization）における米国代表を務めた。

2009年4月5日、数ヶ月にわたる大々的な準備の後、北朝鮮は大陸間弾道ミサイル「テポドン2」を発射した。衛星を搭載したロケットであるという北朝鮮政権の主張にもかかわらず、この賭けは必然的に国際社会の非難を招いた。それでもなお、2012年までに「強盛大国」という国家目標を掲げる平壌は、2009年5月5日に核実験を実施し、国際的な非難を敢えてした。

なぜ北朝鮮はこのような対立的な行動をとったのか？ 北朝鮮は実際に東アジア地域の安全保障緊張を高める意図があったのか？ それとも、地域安全保障関係の緊張をエスカレートさせることを予期せず迫られたのか？ これらの「北朝鮮の核の脅威」という差し迫った問題を議論するため、東アジア研究所は2009年7月1日に第2回スマートトークを開催し、ワシントンD.C.の朝鮮経済研究所所長であり、元米国北朝鮮担当特別特使であるチャールズ・L・プリチャード氏を招いた。このトークでは、多くの著名な韓国の専門家が参加し、北朝鮮をそのような抜本的な措置に駆り立てた要因を特定しようとした。また、差し迫った紛争を緩和するための実行可能な政策提言も示唆しようとした。特にプリチャード氏は、北朝鮮指導者の誤算がいかに不和のエスカレーションにつながったかを説明し、平壌と国際社会との間の悪循環がいかにして第2回核実験に発展したかを例示した。トークでの議論は、「出口戦略」を含むより洗練されたアプローチを開発する必要があるという政策提案で締めくくられた。

本報告書は、プリチャード氏の講演とその後のトーク参加者との議論を要約したものである。

講演

北朝鮮のミサイル発射と核実験は、よくあるパターンに従っているように見える。しかし、我々が目撃しているものは、実際には全く異なるものである。平壌の動きには、柔軟性の著しい欠如と、よりナショナリスティックな側面が見られる。金正日氏の健康状態と指導者の後継問題が、この型破りな行動を理解する鍵である。主に、北朝鮮政権の最近の挑発的な行動は、国内の聴衆を対象としている。北朝鮮指導部は、その強さを示し、国民に対する支配を保証する必要があった。しかし、4月に弾道ミサイルを発射した際、平壌は、非常に緊迫した状況が生まれることを意図しておらず、また予期してもいなかった。意図せず、北朝鮮指導部は、米国および国際社会からの反応について戦略的な誤算を犯した。

戦略的誤算1：米国の強硬外交

北朝鮮が新オバマ政権をどのように解釈したかについて、戦略的な誤算があった。北朝鮮政権は、オバマ政権からミサイル発射に対してより穏やかでリベラルな反応を期待していたかもしれない。しかし、平壌が直面したのは、民主党大統領から予想されるよりもはるかに保守的で強硬な反応であった。

オバマ政権は、まだ十分に準備ができていない状態で行動を余儀なくされたが、北朝鮮に対する政策において一つだけ明確なことがあった。政権内には、北朝鮮の挑発的な行動にうんざりしているという強い感情があった。政権は、クリントン政権の骨の折れる交渉プロセスを復活させたくもなく、ブッシュ政権の第2期の政策を継続したくもなかった。後に、ブッシュ政権は、実質的な制裁を実施せず、代替案も提示しなかったことで、現在の北朝鮮核危機を引き起こしたと非難されることになるだろう。ブッシュ政権は、北朝鮮に核開発計画の放棄を促すためのレトリックしか使用しなかった。それに対し、オバマ政権は、直接交渉にも開かれている一方で、非核化には断固とした姿勢をとりたいと考えている。

ヒラリー・クリントン国務長官も、米国がより保守的な反応をとるに至った重要な要因であった。北朝鮮が4月にミサイルを発射した際、ワシントンは北朝鮮の脅威に対処する準備ができていなかった。オバマ政権は、北朝鮮チームをまだ十分に編成していなかった。そのため、その政策対応は、主にクリントン長官自身の本能に基づいていた。彼女は、平壌がかつて予想したよりもはるかに保守的であることが証明された。

戦略的誤算2：国際社会の強い非難

1998年8月31日、北朝鮮がテポドン1号中距離弾道ミサイルを発射した際、国際社会から強い批判に直面した。しかし、その批判は、平壌が発射前に公式な通知を一切行わなかったという事実によって主に引き起こされた。当時のミサイル実験は、それが正しいか間違っているかという問題よりも、適切な手順に違反したかどうかの問題であった。もし北朝鮮政権が適切な手続きを踏んでいれば、そのような強い批判に直面する必要はなかっただろう。同じことが、2006年に北朝鮮指導部が初めてテポドン2号ミサイルを発射した際にも再び起こった。再び、北朝鮮は、ミサイル実験前に適切な通知を行わなかったことで批判された。

2009年4月のミサイル発射に続いて起こったことは、北朝鮮にとって新しいものであった。発射に先立ち、北朝鮮政権は実験について明確な通知を行った。弾道ミサイル拡散防止条約（International Code of Conduct against Ballistic Missile Proliferation）やミサイル技術管理体制（Missile Technology Control Regime）のいかなる規定にも違反していなかった。したがって、北朝鮮の視点からは、「平和的な衛星打ち上げ」に関して何も間違ったことはしていなかった。2009年2月のイランによる衛星打ち上げに対する国際的な批判が限定的であったことも考慮すると、平壌は厳しい国際的非難を予想していなかった。

しかし、北朝鮮指導部が国際的な反応に関して別の戦略的誤算を犯していたことが判明するだろう。4月のミサイル実験は、米国だけでなく国際社会からも強い批判を招いた。これらの強い反応は、国連安全保障理事会が4月13日に全会一致で採択した議長声明によって公式化され、北朝鮮のミサイル発射を非難し、既存の対平壌制裁のより厳格な執行を求めた。北朝鮮が自らの行動をどのように認識しているかと、世界がその行動をどのように認識しているかとの間には、大きな隔たりがあることは明らかであった。

北朝鮮の反応：核実験

北朝鮮は、適切な措置を講じ、何も間違ったことはしていないと感じていたため、米国および国際社会からの予期せぬ強い批判に、混乱し、激怒した。国連安全保障理事会の議長声明を含む国際的な非難に応じ、北朝鮮指導部は反抗的な態度を保ち、挑発的な声明で対抗した。平壌は、寧辺核施設の非核化を監視していた国連査察官を追放した。北朝鮮はまた、六者会合への参加を拒否すると宣言し、核施設の再稼働を脅した。

これらの敵対的な行動を超えて、平壌の行動を駆り立てたのは、怒りだけでなく恐怖でもあった。中国とロシアがミサイル実験への批判に加わるのを見て、北朝鮮は脆弱だと感じた。これが、北朝鮮指導部が2009年5月25日に第2回核実験を実施することを決定した理由である。高官の北朝鮮外交官へのインタビューは、核実験を超えた懸念を確認した。なぜ平壌が実験を実施することを決定したのかという質問に答えて、彼は当初、国際的な非難への怒りが核実験を引き起こしたと説明した。さらに深く追求すると、彼らは脆弱だと感じ、したがって核実験を実施することを決定したと明かした。

要するに、現在の北朝鮮核危機は、行動と反応のエスカレーションによって引き起こされた。最初の段階では、北朝鮮が米国と国際社会を戦略的に誤算した結果、平壌はミサイル実験を実施した。この行動は、新オバマ政権と、金正日氏の数少ない友人の中で最も強力な二国である中国とロシアを含む国際社会の両方から厳しい非難を招いた。世界からの予期せぬ反応は、北朝鮮政権に第2回核実験を挑発的に実施することを強いた。このようにして、危機は行動・反応プロセスを通じてエスカレートし、東アジアにおける高い緊張状態をもたらした。

出口戦略の必要性

東アジアにおける紛争のエスカレーションの可能性は依然として非常に強い。オバマ政権の方向性とトーンはすでに確立されている。オバマ政権が北朝鮮の行動を変えたいと考えており、非核化のために強硬な外交を追求することは明らかである。政権は、前回の民主党政権の骨の折れる交渉の歴史を復活させたくない。国際社会は、北朝鮮に対する制裁を強化する国連決議1874号を発令することで合意した。もし平壌がこの決議に反抗的な態度で応じた場合、制裁は非常に厳しくなる可能性が高い。

朝鮮半島では、金正日氏の健康状態と指導者の後継問題が、北朝鮮政権の意思決定における柔軟性をほとんど残していない。一方、韓国の李政権は、北朝鮮に対するより強硬な姿勢に自信を持っており、その政策のトーンを変えることはないだろう。このことの反映として、韓国の李相熙国防相は最近、海軍司令官にソウルに照会することなく自律的に決定を下す権限を与えた。したがって、北方限界線（NLL）においては、敵対行為だけでなく実際の紛争のエスカレーションの可能性が非常に高い。

東アジアの平和と安定のためには、これらの潜在的な火種のリスクを認識し、紛争のさらなるエスカレーションを防ぐ必要がある。さらに重要なのは、平壌を交渉の場に戻すための「出口戦略」を開発することである。これは、他国とのより緊密な協力を通じて、舞台裏で行われる必要があることである。北朝鮮に対する正式な政策を策定するため、オバマ政権は政権内で適切な対応を決定し、韓国や日本を含む地域同盟国と協議するだろう。その後、北京やモスクワと協議してから、正式に北朝鮮への対応を決定するだろう。

米国は常に、北朝鮮との交渉プロセスを生かし続けたいと考えてきた。今でもプロセスを継続したいと思っている。しかし、北朝鮮を交渉に戻すための「帰還ランプ」はなかった。我々は、北朝鮮政権に、交渉のテーブルに戻ることによって、その生存のための別の道があることを認識させるための「出口戦略」を開発すべきである。

議論

北朝鮮核実験の原因

参加者は、北朝鮮の挑発的な行動を駆り立てた要因が国内要因から来ているという点では一致したが、第2回核実験が行動と反応の結果であったかどうかについては、コンセンサスが少なかった。ある討論者は、核実験の準備には1年以上かかるため、5月の実験はオバマ政権開始前には準備されていたはずだと指摘した。

別の討論者は、核実験が単に行動・反応サイクルのみの結果であったとは言い難いと述べた。彼は、北朝鮮の戦術的誤算とその意図の組み合わせが緊張のエスカレーションを引き起こし、最終的に第2回核実験につながったと説明した。北朝鮮が核実験を決定した際の心理を理解することが重要である。そして、北朝鮮にとって最善の結果は、核兵器国として認められることである。これらの点を実証するように、討論者は、平壌がゲームを変えたいと考えていると推測した。それは、以前の核施設の部分的、不可逆的、検証可能な解体（Complete, Irreversible and Verifiable Dismantlement）のプロセスではなく、軍備管理問題に焦点を当てた交渉を望んでいるということである。

プリチャード氏は、北朝鮮の第2回核実験を実際に引き起こしたのは、米国および国際社会からの反応であったと改めて強調した。彼は、核実験には準備に長い時間がかかることを認め、北朝鮮は政権の交渉力を高めることを期待して、2006年10月26日の最初の核実験の失敗以来、第2回核実験の準備を進めていたと述べた。しかし、彼は、ロケット打ち上げに関して米国と国連から予期せぬ批判に直面しなければ、2009年5月に北朝鮮が実験を実施したと示唆する理由はないと主張した。彼は、北朝鮮がゲームを変えようとしており、新しい交渉が軍備管理に集中し、米国がそれを核兵器国として承認することを望んでいるという点には同意した。それでもなお、彼は、オバマ政権は北朝鮮を核兵器国として認められないし、認めないだろうという立場を崩さなかった。

オバマ政権の北朝鮮政策

プリチャード氏の洞察と経験に基づき、参加者はオバマ政権の新しい北朝鮮チームに何を期待できるかを知りたかった。より具体的には、政権初期の防御的で保守的な反応がクリントン長官の本能によるものであったことを考慮すると、新しいチームからどのような変化が期待できるかを知りたかった。

プリチャード氏は、平壌と対峙する主要な関係者についての洞察力のある分析から始めた。最近、東アジア・太平洋担当国務次官補に就任したカート・キャンベル氏は、前任のクリストファー・ヒル氏と同じ役割を担うことはないだろう。キャンベル氏は、むしろジェームズ・スタインバーグ国務副長官と連携するだろう。彼らは以前に一緒に仕事をしたことがあり、親密な関係にある。北朝鮮政策特別代表のスティーブン・ボズワース氏は、ヒル氏がかつて担っていた役割を担うだろう。しかし問題は、彼がヒル氏ほどの影響力や権力を持っていないことである。元駐ボリビア大使のフィリップ・ゴールドバーグ氏は、北朝鮮に対する制裁を監督する政権の担当者となるだろう。そして、国家安全保障会議のアジア担当上級部長であるジェフ・バダー氏と、大量破壊兵器政策担当ホワイトハウス調整官のゲイリー・サモア氏は、重要な役割を担うだろう。テロ・金融情報担当国務次官補のスチュアート・リーベイ氏に注意を払う必要がある。彼は、 banco delta asia (BDA) 制裁努力の立役者であり、オバマ大統領に留任を許された数少ないブッシュ政権の当局者の一人である。彼は、交渉を促進するためにBDA事件と同様の環境を作り出すために働くことになるだろう。

次に、プリチャード氏は、政権の北朝鮮政策に実質的な変化はないだろうと示唆した。なぜなら、政権はすでに強硬な外交を確立し、非核化に向けた原則を維持しているからである。クリントン長官の保守的な性格は強化されているようで、スタインバーグ氏を含む政権の主要関係者の一部は、保守的なトーンに同意している。そしてプリチャード氏は、たとえオバマ政権がより穏やかなトーンを取りたいとしても、北朝鮮が望むものを与えることはできないだろうと付け加えた。例えば、たとえ政権が北朝鮮を核兵器国として承認する意思があったとしても、国際法上の義務がそれを妨げるだろう。国連決議1874号は、北朝鮮を核兵器国として承認することを明確に反対しており、この感情を反映した過去の決議を参照している。したがって、オバマ政権は北朝鮮の願望を満たすことはできず、満たさないことは明らかである。

中国：北朝鮮の核の脅威解決の鍵

参加者の大半は、中国が北朝鮮の核の脅威解決の鍵であると認識していた。中国の支持なしには、北朝鮮に対するいかなる制裁も成功しないだろう。したがって、中国が北朝鮮に対する制裁努力に関与するかどうか、そして関与する場合、どのような条件が伴うかを理解することが重要である。議論の中で、一部の参加者は中国は北朝鮮を見捨てないと信じていたが、他の参加者は、平壌の行動が中国の「ティッピングポイント」を超えた場合、中国は制裁を支持するだろうと主張した。

プリチャード氏は、中国が北朝鮮政権に対する政策をどのように進化させ、調整する可能性があるかを概説した。彼は、中国が平壌を支援するコストが、北朝鮮政権崩壊の潜在的リスクを上回ると考えた場合、北京が北朝鮮への支援から政策を転換する可能性があると説明した。彼はさらに、中国が北朝鮮に対する制裁を容認する「ティッピングポイント」は、単一の出来事ではなく、時間とともに平壌に対する中国の閾値が弱まっていくことだろうと明確にした。しかし、彼は、北朝鮮による特定の行動が、その経済成長と現在の金融危機からの回復を脅かす場合、中国は北朝鮮に対する特定の制裁を受け入れるか、少なくとも支持する可能性があると付け加えた。例えば、BDAの問題に関して、中国は、その問題が自国の銀行システムに有害であり、自国の経済に悪影響を与える可能性があると感じたため、米国に対して強く訴えなかった。

議論はその後、提案されている五者会合に移った。中国外交における外務省と中国共産党国際連絡部の間の権力闘争に言及し、プリチャード氏は、一部の中国当局者が五者会合の考えに前向きであることを指摘した。彼はまた、それがどのようにパッケージ化され、提示されるかという点で重要であると結論付けて、五者会合への中国の支持の可能性を示唆した。一部の参加者は、中国がこれまでの対応から見て、五者会合を受け入れることは決してないだろうと強調し、プリチャード氏の期待に異議を唱えた。

制裁を超えた戦略

ある討論者は、制裁後の戦略という話題に会話を転じた。彼は、北朝鮮が中国を味方につけて制裁に耐えることができれば、ある種の利益を得るだろうとコメントした。ここで、制裁後の段階における米国の立場が重要になる。彼は、制裁後の環境において、米国が北朝鮮を交渉のテーブルに戻すという目標において、どのような計画を持っているかを尋ねた。プリチャード氏は、制裁の実施は遅いプロセスであり、制裁の影響が感じられるまでには時間がかかると答えた。制裁後の段階については、議題を変え、広げる必要があると指摘した。

制裁を超えた戦略に関する議論を締めくくり、ある参加者は、米国が「アメとムチ」のアプローチを使い続けながら、北朝鮮の行動を変えようとすることは明らかであるとコメントした。北朝鮮が「先軍政治」（songun chongchi）を追求する限り、彼は強調し、平壌が核兵器を手放すことは非常に困難だろう。この状況では、制裁を課すことだけを議論するよりも、北朝鮮を国際社会に戻す方法を議論する方が良いだろうと示唆した。ここに、制裁の代替案としての「共進化」（coevolution）戦略の重要性がある。

結論

このトークは、北朝鮮の脅威に関する数多くの洞察力のある分析を強調し、さらなる検討のために少なくとも2つの疑問を提起した。第一に、参加者は4月の北朝鮮のミサイル発射が国内政治問題によって引き起こされたという点で一致したが、5月の北朝鮮の核実験を引き起こした原因については、コンセンサスが少なかった。プリチャード氏は、行動・反応によって引き起こされたエスカレーションが実験につながったと提示した。しかし、多くの参加者は、平壌がゲームを変えようとする意図が実験の重要な理由でもあると指摘した。

第二に、参加者は北朝鮮問題解決の鍵は中国であると大半が認識していたが、フォーラムは中国が制裁執行に同意するかどうかについてコンセンサスを得られなかった。一部の参加者は、中国が北朝鮮政権を見捨てる可能性を疑ったが、他の参加者は、平壌の行動が「ティッピングポイント」を超えた場合、北京は制裁を支持するかもしれないと期待した。

最後に、北朝鮮に対処するためには、より洗練されたアプローチが必要であるという点でかなりの合意があった。プリチャード氏は、「出口戦略」を提供して、北朝鮮を国際社会に再統合すべきだと結論付けた。プリチャード氏に同意して、参加者は、「共進化」のような制裁の代替案を検討する必要があると示唆した。■

討論者

チョン・チェスン（ソウル大学校）

ハ・ヨンスン（ソウル大学校）

ファン・ジファン（明知大学校）

キム・ビョンクク（高麗大学校）

イ・スクジョン（東アジア研究所）

シン・ソンホ（ソウル大学校）