La amenaza nuclear de Corea del Norte

Charles L. Pritchard es el Presidente del Korea Economic Institute en Washington. También se desempeñó como embajador y enviado especial para las negociaciones con la República Popular Democrática de Corea y representante de los Estados Unidos ante la Organización para el Desarrollo de la Energía de la Península de Corea en la administración del Presidente George W. Bush de abril de 2001 a septiembre de 2003.

El 5 de abril de 2009, tras meses de preparativos muy publicitados, Corea del Norte lanzó un misil balístico intercontinental, el Taepodong-2. A pesar de la afirmación del régimen norcoreano de que se trataba de un cohete portador de satélite, la maniobra provocó inevitablemente la condena de la sociedad global. Con su objetivo nacional de convertirse en un gangseongdaeguk o "nación fuerte y próspera" para 2012, no obstante, Pyongyang desafió la denuncia internacional, realizando una prueba nuclear el 5 de mayo de 2009.

¿Por qué Corea del Norte emprendió acciones tan confrontacionales? ¿Realmente pretendía Corea del Norte aumentar la tensión de seguridad en la región de Asia Oriental? ¿O se vio inesperadamente presionada Corea del Norte a intensificar la tensión de las relaciones de seguridad regional? Para discutir tales cuestiones apremiantes de la "Amenaza Nuclear de Corea del Norte", el East Asia Institute celebró su segundo Smart Talk el 1 de julio de 2009, invitando a Charles L. Pritchard, Presidente del Korea Economic Institute en Washington D.C. y ex enviado especial de los Estados Unidos a Corea del Norte. El Talk, con varios expertos coreanos prominentes en los temas, buscó identificar qué estaba impulsando a Corea del Norte a tomar medidas tan drásticas. Intentó sugerir algunas recomendaciones de política factibles para mitigar el conflicto inminente también. En el Talk, en particular, Pritchard explicó cómo los errores de cálculo de los líderes norcoreanos han llevado a la escalada de la disensión, ilustrando las formas en que los ciclos viciosos de acción-reacción entre Pyongyang y la comunidad internacional evolucionaron hacia la segunda prueba nuclear. La discusión en el Talk concluyó con la propuesta de política de que es necesario desarrollar un enfoque más sofisticado que incluya una "estrategia de salida" para que Corea del Norte regrese a la mesa de negociaciones.

Este informe resume la presentación de Pritchard y la discusión posterior con los participantes en el Talk.

Presentación

El lanzamiento del misil y la prueba nuclear de Corea del Norte parecen seguir un patrón familiar. Pero lo que estamos presenciando es, de hecho, algo muy diferente. Hemos visto una verdadera falta de flexibilidad y algo mucho más nacionalista en el movimiento de Pyongyang. La salud de Kim Jong-il y la sucesión del liderazgo son la clave para comprender este comportamiento poco convencional. Principalmente, las recientes acciones provocativas del régimen norcoreano están más orientadas a una audiencia doméstica. El liderazgo norcoreano necesitaba mostrar su fuerza y asegurar su control sobre el pueblo. Sin embargo, cuando lanzó un misil balístico en abril, Pyongyang no pretendía ni esperaba que se desarrollara una situación de alta tensión. Inadvertidamente, el liderazgo norcoreano cometió un error estratégico en la respuesta de los Estados Unidos y la comunidad internacional.

Error Estratégico 1: La Diplomacia Dura de los Estados Unidos

Ha habido un error estratégico por parte de Corea del Norte en cómo ha interpretado la nueva administración Obama. El régimen norcoreano podría haber esperado una respuesta más suave y liberal de la administración Obama ante su lanzamiento de misiles. Pero lo que Pyongyang enfrentó fue una respuesta mucho más conservadora y dura de lo que se hubiera esperado de un presidente demócrata.

Aunque la administración Obama se ha visto obligada a actuar sin haberse preparado completamente, una cosa estaba clara en su política hacia Corea del Norte. Había un fuerte sentimiento dentro de la administración de estar harta de las acciones provocativas de Corea del Norte. La administración no quería revivir el exhaustivo proceso de negociación de la administración Clinton ni continuar con las políticas del segundo mandato de la administración Bush. Más tarde culparía a la administración Bush por causar la actual crisis nuclear norcoreana al no implementar ninguna sanción sustancial ni ofrecer alternativas. La administración Bush solo usó retórica al instar a Corea del Norte a abandonar el programa nuclear. Por el contrario, la administración Obama quiere ser firme en la desnuclearización de Corea del Norte, al tiempo que está abierta a negociaciones directas.

La Secretaria Hillary Clinton fue otro factor crítico que llevó a que la reacción de los Estados Unidos fuera mucho más conservadora. Cuando Corea del Norte lanzó su misil en abril, Washington no estaba preparado para lidiar con la amenaza norcoreana. La administración Obama no había formado completamente su equipo para Corea del Norte. Por lo tanto, sus respuestas políticas provinieron principalmente de los instintos de la propia Secretaria Clinton. Ella ha demostrado ser mucho más conservadora de lo que Pyongyang hubiera esperado jamás.

Error Estratégico 2: Fuerte Condena Internacional

Cuando Corea del Norte lanzó su misil balístico de alcance intermedio Taepodong-1 el 31 de agosto de 1998, se enfrentó a fuertes críticas de la sociedad global. Pero las críticas se debieron en gran medida al hecho de que Pyongyang no había dado ningún aviso oficial antes del lanzamiento. La prueba del misil entonces no fue tanto una cuestión de si estaba bien o mal, sino una cuestión de si violaba los protocolos apropiados. Si el régimen norcoreano hubiera seguido los procedimientos apropiados, no habría necesitado enfrentar críticas tan fuertes. Lo mismo sucedió nuevamente cuando el liderazgo norcoreano lanzó por primera vez un misil Taepodong-2 en 2006. Nuevamente, Corea del Norte fue criticada por no hacer la notificación adecuada antes de la prueba del misil.

Lo que siguió con el lanzamiento del misil en abril de 2009 fue algo nuevo para Corea del Norte. Antes del lanzamiento, el régimen norcoreano hizo claras notificaciones sobre la prueba. No violó nada del Código de Conducta Internacional contra la Proliferación de Misiles Balísticos ni del Régimen de Control de Tecnología de Misiles. Por lo tanto, desde la perspectiva norcoreana, no hizo nada malo con su "lanzamiento pacífico de satélite". Considerando también la limitada crítica internacional al lanzamiento de un satélite por parte de Irán en febrero de 2009, Pyongyang no esperaba ninguna condena internacional severa.

Sin embargo, resultaría que el liderazgo norcoreano había cometido otro error estratégico en cuanto a la respuesta internacional. La prueba de misiles de abril provocó fuertes críticas de la comunidad internacional, así como de los Estados Unidos. Estas fuertes reacciones se formalizaron cuando el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adoptó por unanimidad una declaración presidencial el 13 de abril, condenando el lanzamiento del misil de Corea del Norte y pidiendo que las sanciones existentes contra Pyongyang se aplicaran de manera más estricta. Era evidente que hay una gran diferencia entre cómo Corea del Norte percibe lo que hizo y cómo el mundo percibe lo que hizo.

Reacción de Corea del Norte: Prueba Nuclear

Dado que Corea del Norte sintió que había seguido las medidas apropiadas y no había hecho nada malo, se sintió tanto confundida como enfurecida por las fuertes e imprevistas críticas de los Estados Unidos y la sociedad global. En respuesta a la condena internacional, incluida la declaración presidencial del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el liderazgo norcoreano se mantuvo desafiante y respondió con declaraciones provocativas. Pyongyang procedió a expulsar a los inspectores de las Naciones Unidas que monitoreaban la desnuclearización de la instalación nuclear de Yongbyon. Corea del Norte también declaró que no asistiría a las Conversaciones de las Seis Partes y amenazó con reactivar sus instalaciones nucleares.

Más allá de estas acciones antagónicas, no solo el resentimiento sino también el miedo impulsaron las acciones de Pyongyang. Al ver que China y Rusia se unían a las críticas de su lanzamiento de misiles, Corea del Norte se sintió vulnerable. Esto explica por qué el liderazgo norcoreano decidió realizar su segunda prueba nuclear el 25 de mayo de 2009. Una entrevista con un diplomático norcoreano de alto rango confirmó las preocupaciones más allá de la prueba nuclear. Respondiendo a la pregunta de por qué Pyongyang decidió realizar la prueba, explicó al principio que la ira por la condena internacional desencadenó la prueba nuclear. Presionado más a fondo, reveló que se sentían vulnerables y, por lo tanto, decidieron realizar la prueba nuclear.

En resumen, la actual crisis nuclear norcoreana ha sido causada por una escalada de acciones y reacciones. En la primera etapa, el error estratégico de Corea del Norte sobre los Estados Unidos y la sociedad global resultó en que Pyongyang realizara el lanzamiento del misil. Esta acción provocó severas condenas tanto de la nueva administración Obama como de la comunidad internacional, incluidos China y Rusia, las dos potencias más fuertes entre los pocos amigos de Kim Jong-il. La reacción inesperada del mundo obligó al régimen norcoreano a realizar provocativamente su segunda prueba nuclear. Así es como la crisis ha escalado a través de un proceso de acción-reacción, resultando en un alto nivel de tensión en Asia Oriental.

Necesidad de una Estrategia de Salida

El potencial de una escalada del conflicto en Asia Oriental sigue siendo muy fuerte. La dirección y el tono de la administración Obama ya se han establecido. Está claro que la administración Obama quiere cambiar el comportamiento de Corea del Norte y seguirá una diplomacia dura para la desnuclearización. La administración no quiere revivir la exhaustiva historia de negociaciones de la última administración demócrata. La comunidad internacional ha acordado emitir la Resolución 1874 de las Naciones Unidas, fortaleciendo las sanciones contra Corea del Norte. Si Pyongyang respondiera a la resolución de manera desafiante, las sanciones probablemente se endurecerán.

En la Península de Corea, la salud de Kim Jong-il y la cuestión de la sucesión del liderazgo han dejado al régimen norcoreano con poco margen de flexibilidad en la toma de decisiones. Mientras tanto, la administración Lee de Corea del Sur confía en su postura más dura contra Corea del Norte y no cambiará el tono de su política. Un reflejo de esto es que el Ministro de Defensa de Corea del Sur, Lee Sanghee, ha otorgado recientemente a los comandantes navales autonomía para tomar sus decisiones sin tener que consultar a Seúl. Por lo tanto, sobre la Línea Límite Norte (NLL), el potencial de una escalada no solo de hostilidades sino de un conflicto real es muy fuerte.

Para la paz y la estabilidad en Asia Oriental, se deben reconocer los peligros de estos posibles puntos críticos y se debe prevenir otra escalada del conflicto. Más importante aún, se debe desarrollar una "estrategia de salida" para atraer a Pyongyang de regreso a las negociaciones. Esto es algo que tendría que hacerse entre bastidores a través de una cooperación más estrecha con otras partes. Para desarrollar una política formal hacia Corea del Norte, la administración Obama llegará a una respuesta apropiada dentro de la administración y consultará la decisión con sus aliados regionales, incluidos Corea del Sur y Japón. Luego, hablará con Beijing y Moscú antes de hacer su respuesta formal a Corea del Norte.

Los Estados Unidos siempre han querido que el proceso de negociación con Corea del Norte se mantuviera vivo. Todavía quieren que el proceso continúe. Pero no ha habido una "rampa de salida" para inducir a Corea del Norte de regreso a las negociaciones. Deberíamos desarrollar una "estrategia de salida" para convencer al régimen norcoreano de que hay otro camino para su supervivencia al regresar a la mesa de negociaciones.

Discusión

Causa de la Prueba Nuclear Norcoreana

Si bien los participantes estuvieron de acuerdo en que lo que había impulsado el comportamiento provocativo de Corea del Norte provenía de factores domésticos, hubo menos consenso sobre si la segunda prueba nuclear fue el resultado de acciones y reacciones. Un comentarista indicó que una prueba nuclear habría requerido más de un año de preparación para Corea del Norte, por lo tanto, la prueba de mayo debe haber sido preparada con anticipación, incluso antes del inicio de la administración Obama.

Otro comentarista señaló que es difícil decir que la prueba nuclear fue solo el resultado del ciclo de acción-reacción. Explicó que la combinación del error de cálculo táctico de Corea del Norte y su intención causaron conjuntamente una escalada de tensiones, y finalmente resultaron en la segunda prueba nuclear. Es importante entender qué había en la mente de Corea del Norte cuando decidió realizar la prueba nuclear. Y el mejor resultado para Corea del Norte ahora es ser reconocido como un estado con armas nucleares. Demostrando esos puntos, el comentarista infirió que Pyongyang quiere cambiar el juego. Ahora quiere que las negociaciones se centren en cuestiones de control de armas en lugar del proceso anterior de Desmantelamiento Completo, Irreversible y Verificable de sus instalaciones nucleares.

Pritchard reiteró que fueron las reacciones de los Estados Unidos y la comunidad internacional las que realmente desencadenaron la segunda prueba nuclear de Corea del Norte. Admitió que una prueba nuclear necesita mucho tiempo para prepararse y que Corea del Norte, esperando que eso aumentara el poder de negociación del régimen, se había estado preparando para una segunda prueba nuclear desde que su primera prueba nuclear fracasó el 26 de octubre de 2006. Sin embargo, insistió en que no había razón para sugerir que Corea del Norte habría realizado una prueba en mayo de 2009, a menos que se enfrentara a las críticas inesperadas que recibió de los Estados Unidos y las Naciones Unidas con respecto a su lanzamiento de cohete. Sin embargo, estuvo de acuerdo en que Corea del Norte está tratando de cambiar el juego, esperando que las nuevas conversaciones se concentren en el control de armas, con los Estados Unidos reconociéndolo como un estado con armas nucleares. Aun así, se mantuvo firme en que la administración Obama no puede y no reconocerá a Corea del Norte como un estado con armas nucleares.

La Política de la Administración Obama hacia Corea del Norte

Basándose en la perspicacia y experiencia de Pritchard, los participantes querían saber qué se puede esperar del nuevo equipo de Corea del Norte en la administración Obama. Más específicamente, algunos querían saber qué cambios se pueden esperar del nuevo equipo, considerando que la respuesta defensiva y conservadora durante el período inicial de la administración provino de los instintos de la Secretaria Clinton.

Pritchard comenzó con un análisis perspicaz de los actores clave que tratarán con Pyongyang. Kurt Campbell, recientemente juramentado como nuevo Subsecretario de Asuntos de Asia Oriental y el Pacífico, no desempeñará el mismo papel que su predecesor Christopher Hill. Campbell estará más en línea con Jim Steinberg, Subsecretario de Estado. Han trabajado juntos antes y tienen una relación cercana. Stephen Bosworth, Representante Especial para la Política de Corea del Norte, desempeñará el papel que solía tener Hill. Pero el problema es que no tiene el mismo tipo de influencia o poder que Hill tenía. Phillip Goldberg, ex Embajador en Bolivia, será el principal responsable de la administración en la supervisión de las sanciones contra Corea del Norte. Y Jeff Bader, Director Principal de Asuntos Asiáticos en el Consejo de Seguridad Nacional, y Gary Samore, Coordinador de la Casa Blanca para la Política sobre Armas de Destrucción Masiva, también desempeñarán papeles clave. Se debe prestar atención a Stuart Levey, Subsecretario de Terrorismo e Inteligencia Financiera. Fue el arquitecto detrás del esfuerzo de sanciones de Banco Delta Asia (BDA) y es uno de los pocos funcionarios de la administración Bush que ha sido mantenido por el Presidente Obama. Trabajará para crear un entorno similar al caso BDA para facilitar las negociaciones.

Entonces, Pritchard sugirió que no habrá un cambio sustancial en la política de la administración hacia Corea del Norte, porque la administración ya ha establecido su dura diplomacia y ha defendido su principio hacia la desnuclearización. Las características conservadoras de la Secretaria Clinton parecen haberse fortalecido, y algunos de los actores clave de la administración, incluido Steinberg, están de acuerdo con el tono conservador. Y Pritchard agregó que, incluso si la administración Obama quisiera adoptar un tono más suave, no puede dar lo que Corea del Norte quiere. Por ejemplo, incluso si la administración está dispuesta a reconocer a Corea del Norte como un estado con armas nucleares, las obligaciones legales internacionales se lo impiden. La Resolución 1874 de las Naciones Unidas se opone claramente al reconocimiento de Corea del Norte como estado con armas nucleares y se refiere a resoluciones pasadas que reflejaron este sentimiento. Por lo tanto, está claro que la administración Obama no puede ni cumplirá los deseos de Corea del Norte.

China: La Clave para Resolver la Amenaza Nuclear de Corea del Norte

Todos los participantes reconocieron en gran medida que China es la clave para resolver la amenaza nuclear de Corea del Norte. Sin el apoyo de China, cualquier sanción contra Corea del Norte no tendrá éxito. Por lo tanto, es importante entender si China participará en el esfuerzo de sanciones contra Pyongyang y, en caso afirmativo, en qué condiciones. En la discusión, algunos creían que China no abandonará a Corea del Norte, mientras que otros sostenían que China apoyará las sanciones si las acciones de Pyongyang cruzan el "punto de inflexión" de Beijing.

Pritchard describió cómo China puede evolucionar y ajustar su política hacia el régimen norcoreano. Explicó que si China piensa que el costo de apoyar a Pyongyang excede el riesgo potencial de colapso del régimen norcoreano, entonces es posible que Beijing cambie su política de apoyo a Corea del Norte. Aclaró además que el "punto de inflexión", para que China permita sanciones contra Corea del Norte, no sería un evento único. Sería más bien un debilitamiento con el tiempo del umbral de China para Pyongyang. Sin embargo, agregó que si ciertas acciones de Corea del Norte amenazaran su propio crecimiento económico y recuperación de la actual crisis financiera, entonces podríamos esperar que China acepte, o al menos apoye, sanciones específicas contra Corea del Norte. Por ejemplo, con el tema de BDA, China sintió que el tema era perjudicial para su sistema bancario y tendría consecuencias negativas para su propia economía, por lo tanto, Beijing no apeló fuertemente a los Estados Unidos.

La discusión luego se centró en las Conversaciones de las Cinco Partes propuestas. Mencionando el juego de poder entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Departamento de Enlace Internacional del Partido Comunista Chino en la diplomacia de China, Pritchard señaló que algunos funcionarios chinos han sido receptivos a la idea de unas Conversaciones de las Cinco Partes. También insinuó la posibilidad del apoyo de China a las Conversaciones de las Cinco Partes al concluir que la importancia radica en cómo se empaquetaría y presentaría. Algunos desafiaron la expectativa de Pritchard, enfatizando que, basándose en cómo China ha respondido hasta ahora, está claro que China nunca aceptaría las Conversaciones de las Cinco Partes.

Una Estrategia Más Allá de las Sanciones

Un comentarista cambió la conversación al tema de la estrategia post-sanciones. Comentó que Corea del Norte obtendrá algún beneficio si logra resistir las sanciones con China de su lado. Aquí es donde entra la importancia de la posición de los Estados Unidos en la etapa post-sanciones. Preguntó cuál sería el plan de los Estados Unidos en su objetivo de llevar a Corea del Norte a la mesa de negociaciones, en un entorno post-sanciones. Prichard respondió que la implementación de las sanciones será un proceso lento y lleva tiempo para que se sientan los efectos de las sanciones. Para la etapa post-sanciones, señaló, la agenda debe transformarse y ampliarse.

Prichard continuó criticando el proceso de negociación actual. "Las Conversaciones de las Seis Partes en su forma actual ya están muertas. Si las Conversaciones se van a reanudar, podría hacerse de forma similar pero en un formato diferente". Señaló que, "Durante las Conversaciones de las Cuatro Partes que se celebraron de 1997 a 1998, el formato podía cambiarse según lo que se estuviera discutiendo. Podía ser bilateral entre los Estados Unidos y Corea del Norte o multilateral, incluyendo a Corea del Sur". En algún momento del futuro, sugirió, las conversaciones bilaterales son inevitables. "Serán una medida de salvación para los norcoreanos. Sin embargo, los Estados Unidos solo participarían en conversaciones bilaterales si condujeran a conversaciones multilaterales".

Concluyendo la discusión sobre una estrategia más allá de las sanciones, un participante comentó que está claro que los Estados Unidos intentarán cambiar el comportamiento de Corea del Norte, al tiempo que utilizan enfoques de "zanahoria y palo". Mientras Corea del Norte persiga su songun chongchi o "política de primacía militar", enfatizó, será muy difícil para Pyongyang renunciar a sus armas nucleares. En esta situación, sugirió, sería mejor hablar sobre cómo podemos ayudar a Corea del Norte a reintegrarse en la comunidad internacional en lugar de simplemente imponer sanciones. Aquí radica la importancia de la estrategia de "coevolución" como alternativa a las sanciones.

Conclusión

El Talk subrayó una serie de análisis perspicaces sobre la amenaza norcoreana, y dejó al menos dos preguntas en el aire para un examen posterior. Primero, si bien los participantes estuvieron de acuerdo en que el lanzamiento del misil norcoreano en abril fue impulsado por cuestiones políticas internas, hubo menos consenso sobre qué desencadenó la prueba nuclear de Corea del Norte en mayo. Pritchard presentó que la escalada causada por el ciclo de acción-reacción terminó con la prueba. Pero muchos participantes señalaron que la intención de Pyongyang de cambiar el juego es también una razón crítica para la prueba.

Segundo, aunque los participantes reconocieron en gran medida que China es la clave para resolver el problema norcoreano, el foro no logró un consenso sobre el consentimiento de China para aplicar sanciones. Algunos dudaron de la voluntad de China de abandonar el régimen norcoreano, pero otros esperaban que Beijing pudiera apoyar las sanciones si las acciones de Pyongyang cruzaban el "punto de inflexión".

Finalmente, hubo un acuerdo considerable en que se necesita un enfoque más sofisticado para tratar con Corea del Norte. Pritchard concluyó que se debe proporcionar una "estrategia de salida" para integrar a Corea del Norte de regreso a la comunidad internacional. De acuerdo con Pritchard, los participantes sugirieron que se deben considerar alternativas a las sanciones, como la "coevolución". ■

Comentaristas

Chaesung Chun (Universidad Nacional de Seúl)

Young-Sun Ha (Universidad Nacional de Seúl)

Jihwan Hwang (Universidad Myongji)

Byung-Kook Kim (Universidad de Corea)

Sook-Jong Lee (East Asia Institute)

Seongho Sheen (Universidad Nacional de Seúl)