[ADRN特别报告] 韩国联合主办S4D与民主外交：聚焦印度洋-太平洋反腐议程

作为2023年民主峰会的联合主办方之一，韩国政府举办了以“反腐败”为主题的印度洋-太平洋区域会议。这反映了国际社会对韩国过去35年民主化进程及其成就的认可。韩国在制度化高水平民主（包括法治、公平选举、司法独立和公民参与）方面取得成功的关键在于其有效应对了腐败问题。

无论何种政体，所有追求善治的政府都对建立管理腐败的法律和制度深感兴趣。这是因为政府深知，解决腐败问题在实现经济增长和赢得公众信任方面发挥着重要作用。为此，韩国政府得以利用此次外交机会，在对“反腐败”抱有共同利益的印度洋-太平洋区域国家之间发挥领导作用，推动国际合作。

腐败破坏经济发展和民主。掠夺性国家通过将政府资源挪用于少数特权阶层的私利而非为广大民众创造公共产品，从而阻碍经济发展。通过旨在通过榨取公共资金来维持政府权力的盗匪政治，政客们不断破坏选举的公平性，使得民主制度化变得困难。在盗匪政治猖獗的国家，公民自由必然受到限制；因此，由民众领导的反腐败运动的驱动力往往很薄弱。为此，特别是在民主化尚未充分实现的国家，国家领导人的积极意愿决定了反腐败改革的成败。在拥有发达的精英官僚体系的国家，存在着“道德普遍主义”，即人们理所当然地认为政府在分配公共资源方面是公平且遵守规则的，即使来自公民社会的压力不大，也能实现反腐败改革。然而，反腐败制度的持续和实际运作只有通过政治体制的民主化和社会意识的转变才能实现。因此，建立一个良性循环至关重要，即拥有有效行政能力的国家启动反腐败改革，通过制度改革实现经济发展，并巩固支持反腐败的社会联盟，从而解决腐败问题。

基于上述批判性认识，本报告分析了民主与腐败的关系、韩国的反腐败经验、韩国的反腐败立法与国际合作，以及韩国电子政务与反腐败的关系。基于分析得出的关键发现和韩国的案例经验，我们提出了韩国政府可以采纳的、适用于印度洋-太平洋区域政府间合作的反腐败行动计划。

民主与腐败的关系

一个国家的民主状况对其政治、经济和社会有着显著影响。腐败的机会结构和惩罚程度也由政治体制的民主性质决定。同时，腐败的流行程度对民主的运作效率有着巨大影响，这一点也同样重要。系统性腐败会阻碍民主的社会建立；因此，腐败减少的越多，民主就越成熟。在民主与腐败的相互循环关系中，反腐败改革政策侧重于创造一个良性循环，即民主的发展导致有效的反腐败活动，而持续的反腐败活动则导致民主的成熟。

以下制度性效应使得民主能够产生减少腐败的动力。首先，纵向问责制的运行通过选举惩罚腐败的政客或政党，降低了参与腐败活动的动机。其次，制度透明度的提高使得通过政党竞争进行相互监督成为可能，并加强了公民社会和媒体的监督功能，从而增加了揭露腐败的可能性。第三，横向问责制的运行确立了权力限制、法治、权力分立以及制衡等作为权力机关之间互动运作的规范。其结果是，对当权者的事前和事后监督变得更加有效，从而减少了因权力机关勾结而产生的腐败行为的频率。第四，权力下放通过降低权力集中导致的大规模腐败（如巨额敲诈和官商勾结）的可能性，并促进在国家与社会之间的各个环节建立反腐败联盟，从而有助于减少腐败活动。

民主与腐败的程度呈现单峰模式，即腐败的严重程度在民主转型期间增加，在民主巩固期间减少。换言之，在民主化的早期阶段，权力问责、制度透明度和权力下放发展不均衡；结果是，对腐败的监督和惩罚无法有效执行，导致腐败水平上升。然而，在民主化的成熟阶段，公平选举得以确立，公民社会和媒体的独立性增强，权力分立和制衡原则得以确立，权力下放也取得进展。这大大缓解了腐败的严重程度。尽管民主的引入不能立即解决腐败问题，但民主的深化为解决腐败问题提供了最有效的制度背景。

如果没有积极解决腐败的努力，就很难期望民主得到发展。首先，腐败的流行阻碍了一个国家的经济增长，并通过经济发展剥夺了民主转型的机会。腐败通过降低投资效率、增加国际贸易交易成本以及将国家资源私有化和掠夺私营部门来对经济增长产生负面影响。这最终破坏了民主转型的经济基础。其次，腐败保护了那些滥用政治权力谋取私利的特权阶层。这削弱了公众普遍认同的平等和公平规范，降低了对法治和正义的信任，最终破坏了政治体制的民主合法性。第三，腐败激起了公民对政治精英的反感，导致对制度化政治的怀疑。其结果是，它通过助长民粹主义政治力量的崛起而加剧了民主危机。

简而言之，创造民主发展与腐败解决之间的良性循环至关重要。民主的发展为改革反腐败制度提供了机会，并为制度的正常运作提供了条件。解决腐败问题可以提高民主质量，并增加公民对民主的信任和支持。总之，对当权者和公职人员进行持续有效的反腐败活动需要民主的发展和成熟。

韩国的反腐败经验

1987年的民主转型是韩国制度化反腐败努力的起点。自由和竞争性选举制度的引入保证了公民评判政治精英的权利，制度化了公民更换腐败政治精英的定期机会。韩国社会内化了建立长期反腐败制度和引入可持续反腐败政策的系统性激励。作为制度性后果，韩国政府在民主化后颁布了一系列反腐败法律，并成立了独立的政府反腐败机构。1999年，成立了反腐败特别委员会以打击腐败。此后，该委员会演变为反腐败委员会（2001年）、国民清廉委员会（2005年）和反腐败与民事权利委员会（2009年）。因此，在经验层面，1987年民主转型后韩国民主发展与遏制腐败的改善之间存在明显的正相关关系。

韩国的经验清楚地表明，虽然民主化本身并非解决腐败问题的万能药，但通过民主改革政府的意愿和制度化反腐败的努力，可以显著改善腐败问题。特别是，韩国的案例表明，法律安排对于解决腐败至关重要。韩国在过去三十年里制定各种反腐败立法的努力，对于建立一个独立于政府的腐败管理制度以及向廉洁政治文化转型至关重要。一些代表性的反腐败法律包括《公务员伦理法》修正案、《实名金融交易法》、《反腐败法》、《不正当请托与收受财物法》以及《利益冲突法》。

公民社会的监督和压力在持续遏制韩国腐败方面发挥了重要作用。通过民主化，公民社会对腐败的负面看法蔓延，解决腐败的社会共识也日益增强；因此，公民团体反腐败活动得到了民众的坚定支持。自上而下的反腐败改革制度化与自下而上的反腐败压力爆发相结合，创造了一个良性循环，并重塑了韩国的腐败环境。公民经济正义联盟在制定金融和房地产实名制方面发挥了关键作用，而参与民主人民连带组织则为《反腐败法》的颁布以及在竞选活动中抵制腐败候选人做出了贡献。这些活动是公民团体在制定反腐败立法方面做出重要贡献的例证。

简而言之，韩国是民主化后相对早期积极推动反腐败改革制度化和立法的典范。独立的腐败机构和监督机构得以建立，公共和私营部门也持续制定反腐败立法。随着政府的反腐败努力与公民社会的监督作用相结合，民主发展与反腐败斗争之间形成了一个良性循环。

韩国的反腐败立法与国际合作

由于腐败跨越国界，国际社会共同努力解决这一问题。国际社会的相关讨论与合作始于1977年美国《反海外腐败法》的颁布，随后是1999年经济合作与发展组织（OECD）的《反贿赂公约》，并最终促成了2003年《联合国反腐败公约》的达成。《联合国反腐败公约》（以下简称“《公约》”）是一项旨在预防和解决腐败的多边协议，是国际反腐败战略的关键文书，旨在预防跨国有组织犯罪。

韩国在联合国提出反腐败公约之前，于2001年颁布了《反腐败法》。在2008年批准《联合国反腐败公约》前后，立法者制定了《腐败财产追缴与返还法》。随后，又颁布了《公共利益举报人保护法》（2011年）、《不正当请托与收受财物法》（2016年）和《利益冲突预防法》（2022年）。虽然《联合国反腐败公约》将腐败分为直接和间接、积极和消极、巨额和轻微等类别，但韩国的立法一直在制定和修订，以适应社会对不同类型腐败的预防和惩罚需求。因此，韩国的反腐败立法在国内广受好评，并在全球被誉为反腐败国际合作的典范。

韩国反腐败立法的一个显著特点是，在建立反腐败国际公约之前就已经制定了相关法律，这促进了韩国参与国际合作的努力。首先，《联合国反腐败公约》定义的贿赂公职人员的客体包括承诺和提供不当利益以及索取和收受。在韩国，贿赂公职人员已被定为刑事犯罪。其次，《联合国反腐败公约》将国家公职人员的规定扩展到外国公职人员和国际公共组织雇员。虽然韩国《刑法》未将外国公职人员和国际公共组织雇员列为贿赂犯罪主体，但根据单独的法律（《国际反贿赂法》），向外国公职人员行贿的承诺和提供行为将受到惩罚。第三，《联合国反腐败公约》涵盖的公职人员贪污和背信罪与韩国的《刑法》和《反腐败法》一致，相关行为已在国内法律控制之下。第四，《联合国反腐败公约》甚至规定将私营部门的不当提供金钱和财物作为监管目标。在韩国法律体系中，通过《刑法》中的背信罪和《卫生医疗法》中的禁止回扣规定来处理此类行为。此外，通过执行《公共利益举报人保护法》，鼓励私营部门举报公共利益侵犯行为，并保护和支持公共利益举报人。

在韩国的反腐败立法中，在法律上符合国际公约方面需要改进的问题包括非法致富和妨碍司法公正。首先，《联合国反腐败公约》将非法致富定义为无法合理解释的资产的显著增加，而不是特定的行为。然而，韩国的法律体系没有直接惩罚公职人员非法致富的规定，而是施加行政处罚（警告、纠正、罚款、解雇等）。由于现行法律未能将非法致富本身作为犯罪来惩罚，因此有必要建立“犯罪构成”以处理非法致富问题。其次，《联合国反腐败公约》规定了妨碍腐败调查的行为（诱导作伪证、干扰作证或提供证据、干扰公务执行）为妨碍司法公正。另一方面，韩国的法律体系没有关于妨碍司法公正的规定，这造成了一个需要填补的空白。

简而言之，韩国的法律体系是符合国际标准的典范，公众对反腐败法律的评价很高，为反腐败国际合作做出了贡献。

韩国电子政务与反腐败

电子政务是提高制度透明度和有效控制腐败的工具。电子政务的引入本身并不能保证反腐败，但它通过提高透明度和开放性，有助于恢复公众对政府的信任。

自民主化以来，韩国政府推出了具有里程碑意义的电子政务政策，并逐步实施了补充措施。继1995年《信息促进基本法》颁布之后，2001年的《电子政务法》旨在实现公共行政的透明化，并超越行政的有效计算机化。2003年的“On-Nara”系统（电子采购系统）、2008年的“e-People”（电子请愿系统）、2011年的《个人信息保护法》以及“政府3.0”的建立，使得公众信息得以公开，提高了政府公共服务的透明度和响应能力。

电子政务的实施通过提高政策过程的透明度来促进反腐败改革，但它本身不足以打击腐败。需要指出的是，如果没有积极的公民参与，诸如公共信息公开、电子采购、请愿和公民数字参与等电子政务系统无法根除腐败。如果一个公民参与度低的国家的通信技术（ICT）取得了进步，引入电子政务反而可能为腐败打开新的机会之门。韩国正通过创建一个平台供公民参与电子政务，不断努力改善公众获取信息和就政策问题与公众进行更好沟通的途径，最终目标是促进透明度和反腐败效果。韩国的经验是一个典范案例，其中积极的公民参与与电子政务的引入相结合，创造了一个有助于打击腐败的良性循环。

在过去的五年里，韩国一直向许多国家出口电子政务系统，主要集中在亚洲和非洲。应反腐败与民事权利委员会的一些外国政府的要求，韩国甚至开展了关于电子政务制度化的培训计划。韩国在通过开放政府伙伴关系（OGP）和公共资金传播其电子政务系统以及人力和智力资源方面，拥有丰富的经验，支持亚太区域的政府进行反腐败改革和提高透明度。

本质上，韩国政府通过积极将信息通信技术（ICT）引入其行政体系，加强了政府政策过程和行政工作的透明度，从而显著增强了其反腐败能力。它通过利用电子政务和信息通信技术鼓励各级公民参与，并创造了一个通过积极公民参与提高政府透明度来遏制腐败的良性循环。电子政务的发展与公民参与相结合，有助于加强反腐败能力，提高政府行政透明度，并恢复公众对政府的信任。

政策启示

关于反腐败的重要发现如下。首先，政府或政治领导人在制度化反腐败的初期阶段起着至关重要的作用。反腐败改革的意愿可以通过民主化后的民主政府来推动，也可以通过寻求法治或经济发展的威权政府来推动，这与民主化无关。在反腐败制度化的早期阶段，采取旨在减少和预防腐败的极简主义方法，比说服进行反腐败改革以提高民主质量更为可取。

其次，只有当持续的反腐败改革与改善政府纵向问责制的全面民主制度和规范协同作用时，才能期望其有效。这就是为什么有必要建立一个选举民主制度，让腐败的政客可以通过选举被罢免。通过促进政府的横向问责制，将制度化各权力机关之间的相互监督和制衡，如权力分立、议会制衡、司法独立、法治确立和权力下放。

第三，在反腐败制度化的后期阶段，需要采取一种策略来减少腐败联盟的力量，并培育反腐败联盟的力量。必须通过与公民社会、工会、媒体、教育组织和企业等私营部门的团结来扩大反腐败支持者。追求反腐败的政治精英必须通过与公民社会的团结来确保对反腐败改革的持续支持。

第四，与国际社会的合作可以成为国内反腐败改革的催化剂。当发展中国家政府将反腐败视为现代化之路并寻求与国际和私人反腐败机构合作时，国际社会就成为反腐败改革的有效盟友。特别是，拥有反腐败改革示范经验的亚洲和非洲国家可能会发挥作用。他们的领导作用不会引发反殖民情绪，也不会被发展中国家误解为干涉内政。

本报告提出以下议程，与印度洋-太平洋地区其他国家分享韩国在反腐败制度化方面的经验。首先，韩国的反腐败制度化有许多值得借鉴之处。由于反腐败的历程是通过反复试验和持续努力来实现制度化和立法，因此可以将其作为一种渐进式改革模式介绍给印度洋-太平洋地区国家。

其次，印度洋-太平洋地区国家需要在充分了解彼此的社会经济条件以及各自的反腐败法律和制度的基础上，促进国际合作。通过建立一个暂定名为“印度洋-太平洋区域反腐败论坛”的公私混合（1.5轨）机制，可以在分享信息和经验的同时，共同实践反腐败议程。韩国在出口透明政府模式方面的经验，特别是通过电子政务的公共资金和与OGP的合作，是一项优势。韩国政府必须在区域反腐败平台的建立中发挥召集者、合作者和促进者的作用，同时寻求应用其通过参与先进反腐败网络所获得的全球标准。通过这样做，韩国将能够在印度洋-太平洋地区的反腐败国际合作中发挥领导作用。■

■ 东亚研究所（EAI）是一家成立于2002年的非营利性、独立性、私营智库，其使命是致力于建立一个基于民主和市场经济的区域共同体。EAI作为ADRN的秘书处，负责支持和管理成员机构的协作研究及相关活动。

■ 排版：朴智秀，研究员

    垂询：02 2277 1683 (分机号 208) | jspark@eai.or.kr