[ADRN Special Report] Совместное проведение Южной Кореей S4D и дипломатии в области демократии: фокус на повестке дня по борьбе с коррупцией в Индо-Тихоокеанском регионе

Являясь одним из соорганизаторов Саммита за демократию 2023 года, правительство Южной Кореи провело региональную конференцию по Индо-Тихоокеанскому региону, посвященную теме «борьбы с коррупцией». Это отражает мировое признание демократизации и достижений Южной Кореи за последние 35 лет. Ключевым фактором успеха Южной Кореи в институционализации высокого уровня демократии, включая верховенство права, справедливые выборы, независимость судебной власти и участие граждан, является эффективная борьба с коррупцией.

Независимо от типа режима, все правительства, стремящиеся к надлежащему управлению, заинтересованы в создании законов и систем для борьбы с коррупцией. Это связано с тем, что правительства хорошо осведомлены о том, что решение проблемы коррупции играет важную роль в достижении экономического роста и укреплении доверия общественности к правительству. По этой причине правительство Южной Кореи смогло использовать эту дипломатическую возможность для налаживания международного сотрудничества между странами Индо-Тихоокеанского региона с общим интересом в «борьбе с коррупцией».

Коррупция подрывает экономическое развитие и демократию. Хищнические государства препятствуют экономическому развитию, отвлекая государственные ресурсы для частного использования узкой группой привилегированных лиц, вместо того чтобы создавать общественные блага для широкой общественности. Через клептократию, которая стремится сохранить государственную власть путем вымогательства государственных средств, политики постоянно подрывают справедливость выборов, затрудняя институционализацию демократии. Гражданские свободы неизбежно ограничиваются в странах, где процветает клептократия; в результате движущая сила антикоррупционных движений, возглавляемых народом, слаба. По этой причине, особенно в странах, где демократизация не была в достаточной степени достигнута, успех или неудача антикоррупционных реформ зависят от активной воли национальных лидеров. В странах с хорошо развитой меритократической бюрократией существует «этический универсализм», который воспринимает справедливость администрации и соблюдение правил распределения государственных ресурсов как должное, что позволяет добиться антикоррупционных реформ даже при слабом давлении со стороны гражданского общества. Однако непрерывное и фактическое функционирование антикоррупционной системы возможно только через демократизацию политической системы и изменение общественного сознания. Поэтому создание порочного круга, в котором страна с функциональным административным потенциалом инициирует антикоррупционную реформу, добивается экономического развития в результате институциональной реформы и консолидирует социальные коалиции, поддерживающие борьбу с коррупцией, имеет первостепенное значение для решения проблемы коррупции.

Основываясь на вышеизложенном критическом осознании, данный доклад анализирует взаимосвязь между демократией и коррупцией, опыт Южной Кореи в борьбе с коррупцией, законодательство Южной Кореи по борьбе с коррупцией и международное сотрудничество, а также взаимосвязь между электронным правительством Южной Кореи и борьбой с коррупцией. На основе ключевых выводов, полученных в результате анализа и опыта южнокорейских кейсов, мы предлагаем планы действий по борьбе с коррупцией для межправительственного сотрудничества в Индо-Тихоокеанском регионе, которые правительство Южной Кореи может принять.

Взаимосвязь между демократией и коррупцией

Состояние демократии в стране существенно влияет на ее политику, экономику и общество. Структуры возможностей и степень наказания за коррупцию также определяются демократическим характером политической системы. В то же время важно отметить, что уровень распространенности коррупции сильно влияет на эффективность функционирования демократии. Систематическая коррупция может препятствовать социальному становлению демократии; следовательно, чем больше коррупция сокращается, тем более зрелой становится демократия. Во взаимной циклической связи между демократией и коррупцией политика антикоррупционных реформ направлена на создание порочного круга, в котором развитие демократии ведет к эффективной антикоррупционной деятельности, а непрерывная антикоррупционная деятельность ведет к зрелой демократии.

Следующие институциональные эффекты позволяют демократии генерировать импульс для сокращения коррупции. Во-первых, вертикальная подотчетность снижает стимулы к участию в коррупционной деятельности, наказывая коррумпированных политиков или политические партии через выборы. Во-вторых, повышенная институциональная прозрачность обеспечивает взаимный контроль через партийную конкуренцию и усиливает надзорную функцию гражданского общества и СМИ, что, как следствие, увеличивает вероятность раскрытия коррупции. В-третьих, горизонтальная подотчетность позволяет установить ограничения на государственную власть, верховенство права, разделение властей и систему сдержек и противовесов в качестве рабочих норм взаимодействия между органами власти. В результате предварительный и последующий надзор за лицами, находящимися у власти, становится более эффективным, что снижает частоту коррупционных действий, основанных на сговоре между органами власти. В-четвертых, децентрализация власти способствует сокращению коррупционной деятельности, снижая вероятность крупномасштабной коррупции, такой как массовые вымогательства и сговор между политиками и бизнесом, возникающий в результате концентрации власти, и облегчая создание антикоррупционных коалиций на различных уровнях взаимодействия между государством и обществом.

Степень демократии и коррупции демонстрирует унимодальную закономерность, при которой тяжесть коррупции возрастает во время демократического перехода и снижается во время демократической консолидации. Другими словами, на ранней стадии демократизации подотчетность власти, институциональная прозрачность и децентрализация развиваются неравномерно; в результате мониторинг коррупции и наказание не могут быть эффективно осуществлены, что приводит к росту уровня коррупции. Однако на зрелой стадии демократизации укореняются справедливые выборы, возрастает независимость гражданского общества и СМИ, устанавливаются разделение властей и принципы сдержек и противовесов, прогрессирует децентрализация власти. Это в значительной степени смягчает тяжесть коррупции. Хотя введение демократии не решает проблему коррупции немедленно, углубление демократии обеспечивает наиболее эффективную институциональную основу для решения проблемы коррупции.

Трудно ожидать развития демократии без активных усилий по решению проблемы коррупции. Во-первых, распространенность коррупции препятствует экономическому росту страны и лишает возможности для демократического перехода через экономическое развитие. Коррупция негативно влияет на экономический рост, снижая эффективность инвестиций, увеличивая транзакционные издержки международной торговли, а также приватизируя национальные ресурсы и грабя частный сектор. Это в конечном итоге подрывает экономические основы для демократического перехода. Во-вторых, коррупция защищает привилегированных лиц, злоупотребляющих своей политической властью для получения личной выгоды. Это ослабляет нормы равенства и справедливости среди широкой общественности и снижает доверие к верховенству права и справедливости, в конечном итоге подрывая демократическую легитимность политической системы. В-третьих, коррупция вызывает антипатию граждан к политическим элитам, что приводит к скептицизму в отношении институциональной политики. В результате это способствует кризису демократии, способствуя росту популистских политических сил.

Короче говоря, важно создать порочный круг между развитием демократии и решением проблемы коррупции. Развитие демократии предоставляет возможность для пересмотра антикоррупционной системы и создает условия для надлежащего функционирования системы. Решение проблемы коррупции улучшает качество демократии и повышает доверие и поддержку демократии со стороны граждан. Короче говоря, непрерывная и эффективная антикоррупционная деятельность в отношении лиц, находящихся у власти, и государственных служащих требует развития и зрелости демократии.

Опыт Южной Кореи в борьбе с коррупцией

Демократический переход 1987 года стал отправной точкой для институциональных усилий Южной Кореи по борьбе с коррупцией. Введение свободных и конкурентных избирательных систем гарантировало гражданам право судить политическую элиту, институционализировав регулярные возможности для граждан сменять коррумпированных политических деятелей. Южнокорейское общество интернализировало системный стимул для создания долгосрочной антикоррупционной системы и внедрения устойчивой антикоррупционной политики. В качестве институционального следствия правительство Южной Кореи приняло ряд антикоррупционных законов после демократизации и учредило независимый государственный орган по борьбе с коррупцией. В 1999 году был создан Специальный комитет по борьбе с коррупцией для борьбы с коррупцией. С тех пор этот комитет эволюционировал в Комитет по борьбе с коррупцией (2001 г.), Национальную комиссию по добросовестности (2005 г.) и Комиссию по борьбе с коррупцией и гражданским правам (2009 г.). В результате на эмпирическом уровне можно найти четкую корреляцию между развитием демократии и улучшением ситуации с пресечением коррупции в Южной Корее после демократического перехода 1987 года.

Опыт Южной Кореи наглядно демонстрирует, что, хотя сама по себе демократизация не является универсальным решением проблемы коррупции, эта проблема может быть значительно улучшена благодаря воле и усилиям демократически реформированного правительства по институционализации борьбы с коррупцией. В частности, случай Южной Кореи показал, что правовые механизмы имеют важное значение для борьбы с коррупцией. Усилия Южной Кореи по принятию различных антикоррупционных законов за последние тридцать лет были необходимы для создания системы управления коррупцией, независимой от правительства, и перехода к политической культуре добросовестности. Среди представительных антикоррупционных законов — поправка к Закону о этике государственной службы, Закон о финансовых операциях с использованием реальных имен, Закон о борьбе с коррупцией, Закон о ненадлежащих ходатайствах и взяточничестве, а также Закон о конфликте интересов.

Надзор и давление со стороны гражданского общества сыграли важную роль в постоянном пресечении коррупции в Южной Корее. Благодаря демократизации негативное восприятие коррупции распространилось в гражданском обществе, а социальный консенсус по решению проблемы коррупции укрепился; следовательно, антикоррупционная деятельность гражданских групп получила твердую поддержку со стороны народа. Институционализация антикоррупционных реформ сверху и всплеск антикоррупционного давления снизу создали порочный круг и преобразили коррупционно-благоприятную среду Южной Кореи. Коалиция граждан за экономическую справедливость сыграла ключевую роль в процессе принятия законов о системах реальных имен в финансовой и земельной сферах, а Народная солидарность за участие в демократии способствовала принятию Закона о борьбе с коррупцией и бойкоту коррумпированных кандидатов во время избирательных кампаний. Эти действия являются примерами важного вклада гражданских групп в принятие антикоррупционного законодательства.

Короче говоря, Южная Корея является примером активного продвижения институционализации и законодательства антикоррупционных реформ на относительно раннем этапе после демократизации. Были созданы независимые антикоррупционные агентства и надзорные органы, а как государственный, так и частный сектор продолжали создавать законодательство для борьбы с коррупцией. Поскольку антикоррупционные усилия правительства сочетались с ролью гражданского общества в мониторинге, был создан порочный круг между развитием демократии и усилиями по борьбе с коррупцией.

Законодательство Южной Кореи по борьбе с коррупцией и международное сотрудничество

Поскольку коррупция выходит за пределы национальных границ, международное сообщество работает вместе над решением этой проблемы. Обсуждения и сотрудничество международного сообщества начались с принятия в США в 1977 году Закона о борьбе с коррупцией за рубежом, за которым последовала Конвенция ОЭСР о борьбе с подкупом в 1999 году, и привели к заключению Конвенции ООН против коррупции в 2003 году. Конвенция ООН против коррупции («Конвенция ООН»), основанная на многостороннем соглашении, подписанном для предотвращения и пресечения коррупции, является ключевым инструментом международной антикоррупционной стратегии, направленной на предотвращение транснациональной организованной преступности.

Южная Корея приняла Закон о борьбе с коррупцией в 2001 году до введения Конвенции ООН против коррупции. Примерно к ратификации этой Конвенции ООН в 2008 году законодатели приняли Закон о конфискации и возврате имущества, полученного в результате коррупционных действий. Впоследствии были приняты Закон о защите осведомителей, действующих в общественных интересах (2011 г.), Закон о ненадлежащих ходатайствах и взяточничестве (2016 г.) и Закон о предотвращении конфликта интересов (2022 г.). В то время как Конвенция ООН классифицирует коррупцию как прямое и косвенное, активное и пассивное, крупное и мелкое, законодательство Южной Кореи было разработано и изменено для адаптации к социальным потребностям в различных видах предотвращения и наказания за коррупцию. В результате законодательство Южной Кореи по борьбе с коррупцией было хорошо воспринято на национальном уровне и получило высокую оценку во всем мире как образцовый пример международного сотрудничества в борьбе с коррупцией.

Отличительной особенностью законодательства Южной Кореи по борьбе с коррупцией является то, что законы были приняты еще до создания международной конвенции по борьбе с коррупцией, что способствовало участию Южной Кореи в международных усилиях по сотрудничеству. Во-первых, предмет подкупа должностных лиц, как определено в Конвенции ООН, включает обещания и предоставление неправомерных выгод, а также требования и получение. В случае Южной Кореи подкуп должностных лиц уже признан уголовным преступлением. Во-вторых, Конвенция ООН распространяет действие правил в отношении национальных должностных лиц на иностранных должностных лиц и сотрудников международных организаций. Хотя Уголовный кодекс Южной Кореи не включает иностранных должностных лиц и должностных лиц международных организаций в число субъектов подкупа, обещания и предложения взяток иностранным должностным лицам подлежат наказанию по отдельному закону (Закон о предотвращении международного подкупа). В-третьих, преступления растраты и злоупотребления доверием со стороны должностных лиц, охватываемые Конвенцией ООН, соответствуют Уголовному кодексу Южной Кореи и Закону о борьбе с коррупцией, и соответствующие действия уже находятся под внутренним правовым контролем. В-четвертых, Конвенция ООН даже предусматривает в качестве объектов регулирования необоснованное предоставление денег и товаров частным сектором. В южнокорейской правовой системе злоупотребление доверием по Уголовному кодексу и запрет на получение откатов по Закону о здравоохранении и медицине существуют для регулирования таких действий. Кроме того, путем введения в действие Закона о защите осведомителей, действующих в общественных интересах, частный сектор поощряется к сообщению о нарушениях общественных интересов, а осведомители, действующие в общественных интересах, защищены и поддерживаются.

В законодательстве Южной Кореи по борьбе с коррупцией проблемы, которые необходимо улучшить в соответствии с международными конвенциями, включают незаконное накопление богатства и воспрепятствование правосудию. Во-первых, Конвенция ООН определяет незаконное обогащение как значительное увеличение активов, которое не может быть разумно объяснено, а не как конкретное действие. Однако правовая система Южной Кореи не имеет положений для прямого наказания государственных служащих за незаконное накопление, вместо этого применяются административные санкции (предупреждения, исправления, штрафы, увольнения и т. д.). Поскольку действующий закон не предусматривает наказания за само незаконное обогащение как преступление, необходимо установить «corpus delicti» для незаконного накопления богатства. Во-вторых, Конвенция ООН определяет действия по воспрепятствованию антикоррупционному расследованию (побуждение к даче ложных показаний, вмешательство в дачу показаний или представление доказательств, вмешательство в выполнение служебных обязанностей) как воспрепятствование правосудию. С другой стороны, в правовой системе Южной Кореи нет положений о воспрепятствовании правосудию, что создает пробел, который необходимо заполнить.

Короче говоря, правовая система Южной Кореи является образцовым примером, соответствующим международным стандартам, и общественность высоко оценивает антикоррупционное законодательство, способствуя международному сотрудничеству в борьбе с коррупцией.

Электронное правительство Южной Кореи и борьба с коррупцией

Электронное правительство является инструментом повышения институциональной прозрачности и эффективного контроля над коррупцией. Внедрение электронного правительства само по себе не гарантирует борьбу с коррупцией, но способствует восстановлению доверия общественности к правительству за счет повышения прозрачности и открытости.

С момента демократизации правительство Южной Кореи внедряло новаторские политики электронного правительства и постепенно реализовывало дополнительные меры. После принятия Закона о содействии информационным технологиям в 1995 году Закон об электронном правительстве 2001 года был направлен на обеспечение прозрачности государственного управления, выходящей за рамки эффективной компьютеризации управления. Система «On-Nara» в 2003 году (система электронных закупок), «e-People» (система электронных петиций) в 2008 году, Закон о защите персональных данных в 2011 году и создание Government 3.0 сделали общедоступной информацию и повысили прозрачность и оперативность государственных услуг правительства.

Внедрение электронного правительства способствует антикоррупционным реформам за счет повышения прозрачности политического процесса, но этого недостаточно для борьбы с коррупцией. Важно отметить, что системы электронного правительства, такие как открытость общественной информации, электронные закупки, рассмотрение петиций и цифровое участие граждан, не могут искоренить коррупцию без активного участия граждан. Если достижения в области информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в стране с низким уровнем участия граждан приведут к внедрению электронного правительства, это может открыть новые возможности для коррупции. Южная Корея прилагает постоянные усилия для улучшения доступа общественности к информации и лучшего взаимодействия с общественностью по политическим вопросам, создавая платформу для участия граждан в электронном правительстве, с конечной целью содействия прозрачности и антикоррупционным эффектам. Опыт Южной Кореи является образцовым примером того, как активное участие граждан в сочетании с внедрением электронного правительства создало порочный круг, который помог в борьбе с коррупцией.

За последние пять лет Южная Корея экспортировала системы электронного правительства во многие страны, в основном в Азии и Африке. По запросу некоторых иностранных правительств в Комиссию по борьбе с коррупцией и гражданским правам Южная Корея даже проводила учебные программы по институционализации электронного правительства. Южная Корея имеет богатый опыт поддержки антикоррупционных реформ и повышения прозрачности правительств в Азиатско-Тихоокеанском регионе, распространяя свою систему электронного правительства, а также человеческие и интеллектуальные ресурсы через Открытое партнерство правительства (OGP) и государственные фонды.

По сути, правительство Южной Кореи значительно повысило свой антикоррупционный потенциал за счет повышения прозрачности правительственного политического процесса и административной работы путем активного внедрения ИКТ в свою административную систему. Оно способствовало участию граждан на различных уровнях, используя электронное правительство и ИКТ, и создало порочный круг пресечения коррупции, благодаря которому активное участие граждан повысило прозрачность правительства. Развитие электронного правительства в сочетании с участием граждан может способствовать укреплению антикоррупционного потенциала, повышению прозрачности государственного управления и восстановлению доверия к правительству.

Политические выводы

Важные выводы относительно борьбы с коррупцией следующие. Во-первых, роль правительства или политических лидеров имеет решающее значение на начальном этапе институционализации борьбы с коррупцией. Воля к антикоррупционным реформам может быть продвинута либо демократическим правительством после демократизации, либо авторитарным правительством, стремящимся к верховенству права или экономическому развитию, независимо от демократизации. На начальном этапе институционализации борьбы с коррупцией минималистский подход, направленный на сокращение и предотвращение коррупции, предпочтительнее, чем убеждение в необходимости антикоррупционных реформ для улучшения качества демократии.

Во-вторых, непрерывные антикоррупционные реформы могут быть эффективными только тогда, когда они работают в сочетании с комплексной демократической системой и нормами, улучшающими вертикальную подотчетность правительства. Именно поэтому необходимо создать избирательную демократию, в которой коррумпированные политики могут быть отстранены через выборы. Также необходимо институционализировать взаимный контроль и сдержки между органами власти, такие как разделение властей, контроль со стороны парламента, независимость судебной власти, установление верховенства права и децентрализация, путем продвижения горизонтальной подотчетности правительства.

В-третьих, на более позднем этапе институционализации борьбы с коррупцией необходима стратегия по сокращению размера коррупционной коалиционной силы и развитию антикоррупционной коалиционной силы. Расширение числа сторонников борьбы с коррупцией должно осуществляться через солидарность с частным сектором, таким как гражданское общество, профсоюзы, СМИ, образовательные организации и корпорации. Политические элиты, выступающие за борьбу с коррупцией, должны обеспечить постоянную поддержку антикоррупционных реформ через солидарность с гражданским обществом.

В-четвертых, сотрудничество с международным сообществом может послужить катализатором внутренних антикоррупционных реформ. Когда правительства развивающихся стран рассматривают борьбу с коррупцией как путь к модернизации и ищут сотрудничества с международными и частными антикоррупционными организациями, международное сообщество становится эффективным союзником в антикоррупционных реформах. В частности, было бы эффективно привлечь азиатские и африканские страны с образцовым опытом антикоррупционных реформ. Их лидерство не вызвало бы антиколониальных настроений и не было бы неверно истолковано как вмешательство во внутреннюю политику развивающихся стран.

Данный доклад предлагает следующую повестку дня для обмена опытом Южной Кореи в области институционализации борьбы с коррупцией с другими странами Индо-Тихоокеанского региона. Во-первых, институционализация борьбы с коррупцией в Южной Корее имеет богатую историю. Поскольку история борьбы с коррупцией была достигнута путем проб и ошибок и последовательных усилий по институционализации и законодательству в области борьбы с коррупцией, ее можно представить в качестве модели постепенных реформ для стран Индо-Тихоокеанского региона.

Во-вторых, страны Индо-Тихоокеанского региона должны способствовать международному сотрудничеству, при этом достаточно понимая социальные и экономические условия друг друга, в дополнение к соответствующим антикоррупционным законам и системам. Повестка дня по борьбе с коррупцией может осуществляться на взаимной основе путем обмена информацией и опытом посредством создания неофициального канала связи между государственным и частным секторами, условно названного «Региональный антикоррупционный форум Индо-Тихоокеанского региона». Опыт Южной Кореи в экспорте модели прозрачного правительства, особенно через государственные фонды для электронного правительства и сотрудничество с OGP, является сильной стороной. Правительство Южной Кореи должно выступать в качестве организатора, партнера и координатора региональных антикоррупционных платформ, одновременно ища пути применения глобальных стандартов, которые оно приобрело благодаря участию в передовых антикоррупционных сетях. Таким образом, Южная Корея сможет играть ведущую роль в международном сотрудничестве в борьбе с коррупцией в Индо-Тихоокеанском регионе. ■

■ Институт Восточной Азии (EAI) — это некоммерческий, независимый частный аналитический центр, основанный в 2002 году с целью создания регионального сообщества, основанного на демократии и рыночной экономике. EAI служит секретариатом ADRN, ответственным за поддержку и управление совместными исследованиями и связанной с ними деятельностью институтов-членов.

■ Верстка: Джису Парк, научный сотрудник

    По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 208) | jspark@eai.or.kr