【ADRN特別報告】韓国のS4D共同開催と民主主義外交：インド太平洋の腐敗防止アジェンダを中心に

民主主義サミット2023の共同開催国の一つとして、韓国政府は「腐敗防止」に関するインド太平洋地域会議を開催しました。これは、過去35年間の韓国の民主化と成果に対する世界の認識を反映するものです。法の支配、公正な選挙、司法の独立、市民参加を含む高度な民主主義を制度化した韓国の成功の鍵は、腐敗に効果的に対処してきたことです。

どのような体制であれ、グッドガバナンスを追求する全ての政府は、腐敗を管理するための法制度の確立に大きな関心を持っています。なぜなら、政府は腐敗の解決が経済成長と政府に対する国民の信頼達成において重要な役割を果たすことを十分に認識しているからです。このため、韓国政府は、この外交的機会を活用して、「腐敗防止」という共通の関心を持つインド太平洋地域の国々との国際協力を主導することができました。

腐敗は経済発展と民主主義を損ないます。搾取的な国家は、一般大衆のための公共財を創出するのではなく、特権的な少数の私的利用のために政府資源を転用することで、経済発展を阻害します。政府の権力を維持するために公的資金を搾取しようとする盗賊政治（kleptocracy）を通じて、政治家は選挙の公正性を継続的に損ない、民主主義の制度化を困難にします。盗賊政治が蔓延する国では、市民的自由は必然的に制限され、その結果、国民主導の腐敗防止運動の推進力は弱まります。このため、特に民主化が十分に達成されていない国では、腐敗防止改革の成否は国家指導者の積極的な意思にかかっています。十分に発達した能力主義的な官僚機構を持つ国には、「倫理的普遍主義」が存在し、公的資源の分配に関する行政の公正性と規則遵守を当然のこととみなすため、市民社会からの圧力が弱い場合でも腐敗防止改革を達成することが可能です。しかし、腐敗防止システムの継続的かつ実際の運用は、政治システムの民主化と社会意識の変化によってのみ可能となります。したがって、機能的な行政能力を持つ国が腐敗防止改革に着手し、その制度改革の結果として経済発展を達成し、腐敗防止を支持する社会連合を強化するという好循環を生み出すことが、腐敗の解決において最も重要です。

上記の批判的認識に基づき、本報告書は、民主主義と腐敗の関係、韓国の腐敗防止経験、韓国の腐敗防止法制と国際協力、そして韓国のe-ガバメントと腐敗防止の関係を分析します。分析から得られた主要な発見と韓国の事例経験に基づき、韓国政府が採用できるインド太平洋地域における政府間協力のための腐敗防止行動計画を提案します。

民主主義と腐敗の関係

一国内の民主主義の状況は、その政治、経済、社会に大きく影響します。腐敗に対する機会構造や処罰の程度も、政治システムの民主的な性質によって決定されます。同時に、腐敗の蔓延度が民主主義の機能に大きく影響することも重要です。体系的な腐敗は民主主義の社会的確立を妨げる可能性があるため、腐敗が減少するほど、民主主義は成熟します。民主主義と腐敗の相互循環的な関係において、腐敗防止政策は、民主主義の発展が効果的な腐敗防止活動につながり、継続的な腐敗防止活動が成熟した民主主義につながる好循環の創出に焦点を当てます。

以下の制度的効果により、民主主義は腐敗削減の推進力を生み出すことができます。第一に、垂直的説明責任の運用は、選挙を通じて腐敗した政治家や政党を処罰することにより、腐敗活動への参加意欲を低下させます。第二に、制度的透明性の向上は、政党間の競争を通じた相互監視を可能にし、市民社会やメディアの監視機能を強化し、結果として腐敗の摘発の可能性を高めます。第三に、水平的説明責任の運用は、権力分立、法の支配、権力分立、チェック・アンド・バランスが当局間の相互作用の規範として確立されることを可能にします。その結果、権力者に対する事前・事後の監視がより効果的になり、当局間の共謀に基づく腐敗行為の頻度が減少します。第四に、権力分散は、権力集中による大規模な腐敗や政治と経済の癒着の可能性を低下させ、国家と社会の様々な接点での腐敗防止連合の確立を促進することにより、腐敗活動の削減に貢献します。

民主主義と腐敗の程度は、民主化移行期に腐敗の深刻度が増加し、民主化定着期に減少するという単峰性のパターンを示します。言い換えれば、民主化の初期段階では、権力の説明責任、制度的透明性、権力分散が不均一に発展し、結果として、腐敗の監視と処罰が効果的に行われず、腐敗レベルの上昇につながります。しかし、民主化の成熟段階では、公正な選挙が定着し、市民社会とメディアの独立性が高まり、権力分立とチェック・アンド・バランスの原則が確立され、権力分散が進みます。これにより、腐敗の深刻度は大幅に緩和されます。民主主義の導入が直ちに腐敗を解決するわけではありませんが、民主主義の深化は腐敗解決のための最も効果的な制度的背景を提供します。

腐敗解決に向けた積極的な努力なしに民主主義の発展を期待することは困難です。第一に、腐敗の蔓延は国の経済成長を阻害し、経済発展を通じた民主化移行の機会を奪います。腐敗は、投資効率の低下、国際貿易の取引コストの増加、国有資源の私有化、民間部門の略奪を通じて、経済成長に悪影響を与えます。これは最終的に民主化移行のための経済的基盤を損ないます。第二に、腐敗は、私的利益を追求するために政治権力を濫用する特権階級を保護します。これは、一般市民の間での平等と公正の規範を弱め、法の支配と正義への信頼を低下させ、最終的に政治システムの民主的正当性を損ないます。第三に、腐敗は市民の政治エリートに対する反感を招き、制度的政治への懐疑論につながります。その結果、ポピュリズム政治勢力の台頭を促進し、民主主義の危機に寄与します。

要するに、民主主義の発展と腐敗の解決との間に好循環を生み出すことが重要です。民主主義の発展は、腐敗防止システムを刷新する機会を提供し、システムが適切に機能するための条件を提供します。腐敗を解決することは、民主主義の質を向上させ、市民の民主主義に対する信頼と支持を高めます。要するに、権力者や公務員に対する継続的かつ効果的な腐敗防止活動は、民主主義の発展と成熟を必要とします。

韓国の腐敗防止経験

1987年の民主化移行は、韓国の制度的な腐敗防止努力の出発点でした。自由で競争的な選挙制度の導入は、市民に政治エリートを判断する権利を保証し、市民が腐敗した政治エリートを交代させる定期的な機会を制度化しました。韓国社会は、長期的な腐敗防止システムを確立し、持続可能な腐敗防止政策を導入するための体系的なインセンティブを内面化しました。制度的な結果として、韓国政府は民主化後に一連の腐敗防止法を制定し、腐敗と闘うための独立した政府機関を立ち上げました。1999年には、腐敗防止特別委員会が設置されました。以来、この委員会は腐敗防止委員会（2001年）、国民統合委員会（2005年）、腐敗防止・ civil rights委員会（2009年）へと発展しました。その結果、経験的なレベルでは、1987年の民主化移行後の韓国における民主主義の発展と腐敗抑制の改善との間に明確な相関関係が見られます。

韓国の経験は、民主化自体が腐敗に対する万能薬ではないものの、民主的に改革された政府の腐敗防止制度化への意思と努力によって、問題が大幅に改善されることを明確に示しています。特に、韓国の事例は、腐敗に対処するためには法制度が不可欠であることを示しました。過去30年間にわたる韓国の様々な腐敗防止法制の制定努力は、政府から独立した腐敗管理システムを確立し、誠実さの政治文化への移行に不可欠でした。代表的な腐敗防止法には、公務員倫理法改正、実名金融取引法、腐敗防止法、不正請託・金品等授受禁止法、利害関係者との関係の透明性確保に関する法律などがあります。

市民社会の監視と圧力は、韓国における腐敗の継続的な抑制において重要な役割を果たしてきました。民主化を通じて、市民社会における腐敗に対する否定的な認識が広がり、腐敗解決に向けた社会的な合意が強固になったため、市民団体の腐敗防止活動は国民から確固たる支持を得ました。トップダウンでの腐敗防止改革の制度化と、ボトムアップでの腐敗防止圧力の噴出が好循環を生み出し、韓国の腐敗に寛容な環境を一新しました。経済正義実践市民連合は、金融・不動産の実名取引制度の立法プロセスにおいて、参加連帯は腐敗防止法の制定と選挙キャンペーン中の腐敗候補者のボイコットに貢献しました。これらの活動は、市民団体が腐敗防止法制の制定に果たした重要な貢献の例です。

要するに、韓国は、民主化後の比較的早い段階で、腐敗防止の制度化と法制化を積極的に推進した例です。独立した腐敗防止機関と監視機関が設立され、公的部門と民間部門の両方で腐敗と闘うための法制化が継続的に行われました。政府の腐敗防止努力が市民社会の監視機能と組み合わされたことで、民主主義の発展と腐敗と闘う努力との間に好循環が生まれました。

韓国の腐敗防止法制と国際協力

腐敗は国境を越えるため、国際社会はこの問題の解決に向けて協力してきました。国際社会の議論と協力は、1977年の米国における外国公務員贈賄等処罰法（FCPA）の制定に始まり、1999年の経済協力開発機構（OECD）の贈賄防止条約を経て、2003年の国連腐敗防止条約（UNCAC）の採択につながりました。多国間合意に基づき腐敗の防止と解決を目指すUNCACは、国際的な腐敗防止戦略の主要な手段であり、国際組織犯罪の防止を目的としています。

韓国は、国連が腐敗防止条約を導入する前の2001年に腐敗防止法を制定しました。2008年の同条約批准を機に、議員は「不正行為による財産没収及び返還に関する法律」を制定しました。その後、公益通報者保護法（2011年）、不正請託及び金品等授受の禁止に関する法律（2016年）、利害関係者との関係の透明性確保に関する法律（2022年）が制定されました。UNCACは腐敗を直接・間接、積極・消極、重大・軽微な行為に分類していますが、韓国の法制は、様々な種類の腐敗防止と処罰に対する社会的なニーズに合わせて調整され、確立・改正されてきました。その結果、韓国の腐敗防止法制は国内で高く評価され、腐敗に対する国際協力の模範例として世界的に称賛されています。

韓国の腐敗防止法制の際立った特徴は、腐敗防止に関する国際条約が確立される前に既に法律が存在していたことであり、これが韓国の国際協力への参加を促進しました。第一に、UNCACで定義される公務員への贈賄の対象には、不正な利益の約束と提供、要求と受領が含まれます。韓国の場合、公務員への贈賄は既に犯罪行為として確立されています。第二に、UNCACは、国内公務員に対する規制を外国公務員や国際機関の職員にまで拡大しています。韓国刑法には外国公務員や国際機関の職員は贈賄の対象として含まれていませんが、外国公務員への贈賄の約束や提供は、別途の法律（国際贈賄防止法）の下で処罰の対象となります。第三に、UNCACが対象とする公務員による横領や背任罪は、韓国の刑法や腐敗防止法と一致しており、関連行為は既に国内法によって管理されています。第四に、UNCACは民間部門による不正な金銭や物品の提供さえも規制の対象として規定しています。韓国の法制度では、刑法上の背任罪や保健医療法上のリベート受領禁止などが、これらの行為に対処するために設けられています。さらに、公益通報者保護法を施行することにより、民間部門は公益違反の通報が奨励され、公益通報者は保護・支援されています。

韓国の腐敗防止法制において、国際条約との法的整合性で改善が必要な点としては、不正な富の蓄積と司法妨害が挙げられます。第一に、UNCACは、不正な富の蓄積を、特定の行為ではなく、合理的に説明できない資産の著しい増加として定義しています。しかし、韓国の法制度には、公務員が不正な富の蓄積を直接処罰する規定はなく、代わりにAdministrative sanctions（警告、是正、罰金、解任など）が課されます。現行法では不正な富の蓄積自体を犯罪として処罰できないため、「犯罪事実」を不正な富の蓄積のために確立する必要があります。第二に、UNCACは、司法妨害（偽証の教唆、証言または証拠提出の妨害、公務遂行の妨害）を規定しています。一方、韓国の法制度には司法妨害に関する規定がなく、埋めるべきギャップが生じています。

要するに、韓国の法制度は国際基準を満たす模範的な事例であり、国民は腐敗防止法に高く評価しており、腐敗に対する国際協力に貢献しています。

韓国のe-ガバメントと腐敗防止

e-ガバメントは、制度的透明性を向上させ、腐敗を効果的に抑制するための手段です。e-ガバメントの導入だけでは腐敗防止を保証するものではありませんが、透明性と開放性を高めることで、政府に対する国民の信頼を回復することに貢献します。

韓国政府は、民主化以降、画期的なe-ガバメント政策を導入し、段階的に補完措置を実施してきました。1995年の情報推進基本法、2001年のe-ガバメント法は、行政のコンピュータ化を超えて、公共行政の透明性を実現するための取り組みでした。「On-Nara」システム（2003年、電子調達システム）、「e-People」（2008年、電子請願システム）、個人情報保護法（2011年）、政府3.0の設立により、公的情報が一般に公開され、政府の公共サービスの透明性と応答性が向上しました。

e-ガバメントの導入は、政策プロセスの透明性を高めることで腐敗防止改革に貢献しますが、腐敗との闘いには十分ではありません。公的情報公開、電子調達、請願、市民のデジタル参加などのe-ガバメントシステムは、積極的な市民参加なしには腐敗を根絶できないことに注意することが重要です。市民参加が低い国で情報通信技術（ICT）が進歩した場合、e-ガバメントの導入はむしろ腐敗の新たな機会を開く可能性があります。韓国は、透明性と腐敗防止の効果を促進することを最終目標として、市民がe-ガバメントに参加するためのプラットフォームを創設することにより、情報への公的アクセスを改善し、政策問題に関する国民とのコミュニケーションを強化するための継続的な努力を行っています。韓国の経験は、e-ガバメントの導入と積極的な市民参加が組み合わさって、腐敗との闘いを支援する好循環を生み出したモデルケースです。

過去5年間、韓国は主にアジアとアフリカの多くの国にe-ガバメントシステムを輸出してきました。腐敗防止・ civil rights委員会への一部の外国政府からの要請に基づき、韓国はe-ガバメントの制度化に関する研修プログラムも実施しました。韓国は、オープンガバメントパートナーシップ（OGP）や公的資金を通じたe-ガバメントシステムの普及、人的・知的資源の提供により、アジア太平洋地域の政府の腐敗防止改革支援と透明性向上において豊富な経験を持っています。

本質的に、韓国政府は、行政システムにICTを積極的に導入することにより、政府の政策プロセスと行政業務の透明性を強化することで、腐敗防止能力を大幅に向上させました。e-ガバメントを活用して様々なレベルで市民参加を奨励し、積極的な市民参加が政府の透明性を高める腐敗抑制の好循環を生み出しました。市民参加と連携したe-ガバメントの発展は、腐敗防止能力の強化、政府行政の透明性向上、政府への信頼回復に貢献できます。

政策的含意

腐敗防止に関する重要な発見は以下の通りです。第一に、制度的な腐敗防止の初期段階においては、政府または政治指導者の役割が極めて重要です。腐敗防止改革の意思は、民主化後の民主政府によって、あるいは民主化とは別に、法の支配や経済発展を促進しようとする権威主義政府によって推進される可能性があります。腐敗防止制度化の初期段階では、民主主義の質を向上させるための腐敗防止改革を説得するよりも、腐敗を削減・防止することを目的としたミニマリスト的アプローチが望ましいです。

第二に、継続的な腐敗防止改革は、包括的な民主的システムと、政府の垂直的説明責任を向上させる規範と連携して機能する場合にのみ効果的であることが期待できます。このため、腐敗した政治家が選挙を通じて追放される選挙民主主義を確立する必要があります。また、権力分立、議会によるチェック、司法の独立、法の支配の確立、権力分散など、権力間の相互監視とチェックを制度化し、政府の水平的説明責任を促進することが不可欠です。

第三に、腐敗防止制度化の後期段階では、腐敗勢力の規模を縮小し、腐敗防止勢力を育成する戦略が必要です。腐敗防止支持者の拡大は、市民社会、労働組合、メディア、教育機関、企業などの民間部門との連帯を通じて行われなければなりません。腐敗防止を追求する政治エリートは、市民社会との連帯を通じて、腐敗防止改革への継続的な支持を確保しなければなりません。

第四に、国際社会との協力は、国内の腐敗防止改革の触媒となり得ます。開発途上国の政府が、腐敗防止を近代化への道とみなし、国際的および民間の腐敗防止機関との協力を求める場合、国際社会は腐敗防止改革の効果的な味方となります。特に、腐敗防止改革における模範的な経験を持つアジア・アフリカ諸国との協力は効果的でしょう。彼らのリーダーシップは、反植民地感情を刺激したり、開発途上国による内政干渉と誤解されたりすることはありません。

本報告書は、韓国の腐敗防止制度化の経験をインド太平洋地域の他の国々と共有するための以下の議題を提案します。第一に、韓国の腐敗防止制度化は、語るべき素晴らしい物語を持っています。腐敗防止の物語は、試行錯誤と制度化および腐敗防止法制定に向けた一貫した努力を通じて達成されたため、インド太平洋地域の国々にとって段階的な改革モデルとして提示することができます。

第二に、インド太平洋地域の国々は、それぞれの腐敗防止法およびシステムに加えて、互いの社会的・経済的状況を十分に理解しながら国際協力を推進する必要があります。腐敗防止アジェンダは、「インド太平洋地域腐敗防止フォーラム」と仮称される官民の1.5トラックを設立し、情報と経験を共有しながら相互に実践することができます。韓国の透明な政府モデルの輸出経験、特にe-ガバメントのための公的資金とOGPとの協力は強みです。韓国政府は、地域的な腐敗防止プラットフォームの招集者、協力者、促進者として機能すると同時に、先進的な腐敗防止ネットワークとの関与から得たグローバルスタンダードを適用する方法を模索する必要があります。これにより、韓国はインド太平洋地域における腐敗に対する国際協力において主導的な役割を果たすことができるでしょう。■

■ 東アジア研究所（EAI）は、民主主義と市場経済に基づく地域コミュニティの確立を目指して2002年に設立された非営利の独立系シンクタンクです。EAIはADRNの事務局として、加盟機関の共同研究および関連活動の支援と管理を担当しています。

■ タイプセット担当：Jisoo Park、リサーチアソシエイト

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