[ADRN Special Report] Совместное проведение Южной Кореей саммита S4D и дипломатия демократии: фокус на повестке дня по борьбе с коррупцией в Индо-Тихоокеанском регионе

Как один из соорганизаторов Саммита за демократию 2023 года, правительство Южной Кореи провело региональную конференцию по Индо-Тихоокеанскому региону на тему «борьба с коррупцией». Это отражает мировое признание демократизации Южной Кореи и достижений за последние 35 лет. Ключом к успеху Южной Кореи в институционализации высокого уровня демократии, включая верховенство права, справедливые выборы, независимость судебной власти и участие граждан, является эффективное противодействие коррупции.

Независимо от типа режима, все правительства, стремящиеся к надлежащему управлению, заинтересованы в создании законов и систем для борьбы с коррупцией. Это связано с тем, что правительства хорошо осведомлены о том, что решение проблемы коррупции играет важную роль в достижении экономического роста и укреплении доверия общественности к правительству. По этой причине правительство Южной Кореи смогло использовать эту дипломатическую возможность для руководства международным сотрудничеством между странами Индо-Тихоокеанского региона с общим интересом в «борьбе с коррупцией».

Коррупция подрывает экономическое развитие и демократию. Хищнические государства препятствуют экономическому развитию, отвлекая государственные ресурсы для частного использования привилегированным меньшинством, а не для создания общественных благ для широкой общественности. Через клептократию, которая стремится сохранить государственную власть путем вымогательства государственных средств, политики постоянно подрывают справедливость выборов, затрудняя институционализацию демократии. Гражданские свободы неизбежно ограничиваются в странах, где процветает клептократия; в результате движущая сила антикоррупционных движений, возглавляемых народом, слаба. По этой причине, особенно в странах, где демократизация не была в достаточной степени достигнута, активная воля национальных лидеров определяет успех или неудачу антикоррупционной реформы. В странах с хорошо развитой меритократической бюрократией существует «этический универсализм», который принимает как должное справедливость администрации и соблюдение правил, касающихся распределения государственных ресурсов, что позволяет добиться антикоррупционных реформ даже при слабом давлении со стороны гражданского общества. Однако непрерывное и фактическое функционирование антикоррупционной системы возможно только через демократизацию политической системы и изменение общественного сознания. Поэтому создание порочного круга, в котором страна с функциональным административным потенциалом инициирует антикоррупционную реформу, добивается экономического развития в результате институциональной реформы и консолидирует социальные коалиции, поддерживающие борьбу с коррупцией, имеет первостепенное значение для решения проблемы коррупции.

Основываясь на вышеизложенном критическом осознании, данный доклад анализирует взаимосвязь между демократией и коррупцией, опыт Южной Кореи в борьбе с коррупцией, законодательство Южной Кореи по борьбе с коррупцией и международное сотрудничество, а также взаимосвязь между электронным правительством Южной Кореи и борьбой с коррупцией. На основе ключевых выводов, полученных в результате анализа и опыта южнокорейских случаев, мы предлагаем планы действий по борьбе с коррупцией для межправительственного сотрудничества в Индо-Тихоокеанском регионе, которые может принять правительство Южной Кореи.

Взаимосвязь между демократией и коррупцией

Состояние демократии в стране существенно влияет на ее политику, экономику и общество. Структуры возможностей и степень наказания за коррупцию также определяются демократическим характером политической системы. В то же время важно отметить, что уровень распространенности коррупции сильно влияет на то, насколько хорошо работает демократия. Систематическая коррупция может препятствовать социальному становлению демократии; следовательно, чем больше коррупция снижается, тем более зрелой становится демократия. Во взаимной циклической связи между демократией и коррупцией политика антикоррупционной реформы фокусируется на создании порочного круга, в котором развитие демократии ведет к эффективной антикоррупционной деятельности, а непрерывная антикоррупционная деятельность ведет к зрелой демократии.

Следующие институциональные эффекты позволяют демократии генерировать импульс для снижения коррупции. Во-первых, функционирование вертикальной подотчетности снижает стимулы к участию в коррупционной деятельности, наказывая коррумпированных политиков или политические партии через выборы. Во-вторых, повышенная институциональная прозрачность позволяет осуществлять взаимный мониторинг через партийную конкуренцию и усиливает надзорную функцию гражданского общества и СМИ, что, как следствие, увеличивает вероятность раскрытия коррупции. В-третьих, функционирование горизонтальной подотчетности позволяет установить ограничения на государственную власть, верховенство права, разделение властей и систему сдержек и противовесов в качестве рабочих норм взаимодействия между органами власти. В результате предварительный и последующий надзор за лицами, находящимися у власти, становится более эффективным, что снижает частоту коррупционных действий, основанных на сговоре между органами власти. В-четвертых, децентрализация власти способствует снижению коррупционной деятельности, снижая вероятность крупномасштабной коррупции, такой как массовые вымогательства и сговор между политиками и бизнесом, возникающий в результате концентрации власти, и облегчая создание антикоррупционных коалиций на различных уровнях взаимодействия между государством и обществом.

Степень демократии и коррупции демонстрирует унимодальную закономерность, при которой острота коррупции возрастает во время демократического перехода и снижается во время демократической консолидации. Другими словами, на ранней стадии демократизации подотчетность власти, институциональная прозрачность и децентрализация развиваются неравномерно; в результате мониторинг коррупции и наказание не могут быть эффективно осуществлены, что приводит к росту уровня коррупции. Однако на зрелой стадии демократизации укореняются справедливые выборы, растет независимость гражданского общества и СМИ, устанавливаются разделение властей и принципы сдержек и противовесов, прогрессирует децентрализация власти. Это в значительной степени смягчает остроту коррупции. Хотя введение демократии не решает проблему коррупции немедленно, углубление демократии обеспечивает наиболее эффективную институциональную основу для решения проблемы коррупции.

Трудно ожидать развития демократии без активных усилий по решению проблемы коррупции. Во-первых, распространенность коррупции препятствует экономическому росту страны и лишает возможности для демократического перехода через экономическое развитие. Коррупция негативно влияет на экономический рост, снижая эффективность инвестиций, увеличивая транзакционные издержки международной торговли, приватизируя национальные ресурсы и грабя частный сектор. Это в конечном итоге подрывает экономические основы для демократического перехода. Во-вторых, коррупция защищает привилегированных, которые злоупотребляют своей политической властью для получения личной выгоды. Это ослабляет нормы равенства и справедливости среди широкой общественности и снижает доверие к верховенству права и правосудию, в конечном итоге подрывая демократическую легитимность политической системы. В-третьих, коррупция вызывает антипатию граждан к политическим элитам, что приводит к скептицизму в отношении институциональной политики. В результате это способствует кризису демократии, способствуя росту популистских политических сил.

Короче говоря, важно создать порочный круг между развитием демократии и решением проблемы коррупции. Развитие демократии предоставляет возможность для пересмотра антикоррупционной системы и создает условия для надлежащего функционирования системы. Решение проблемы коррупции повышает качество демократии и увеличивает доверие и поддержку демократии со стороны граждан. Короче говоря, непрерывная и эффективная антикоррупционная деятельность в отношении лиц, находящихся у власти, и государственных служащих требует развития и зрелости демократии.

Опыт Южной Кореи в борьбе с коррупцией

Демократический переход 1987 года стал отправной точкой для институциональных усилий Южной Кореи по борьбе с коррупцией. Введение свободных и конкурентных избирательных систем гарантировало гражданам право судить политическую элиту, институционализировав регулярные возможности для граждан сменять коррумпированных политических элит. Южнокорейское общество усвоило системный стимул для создания долгосрочной антикоррупционной системы и введения устойчивой антикоррупционной политики. В качестве институционального следствия правительство Южной Кореи приняло ряд антикоррупционных законов после демократизации и учредило независимое государственное учреждение по борьбе с коррупцией. В 1999 году был создан Специальный комитет по борьбе с коррупцией для борьбы с коррупцией. С тех пор этот комитет эволюционировал в Комитет по борьбе с коррупцией (2001 г.), Национальную комиссию по добросовестности (2005 г.) и Комиссию по борьбе с коррупцией и правам граждан (2009 г.). В результате на эмпирическом уровне можно найти четкую корреляцию между развитием демократии и улучшением ситуации с пресечением коррупции в Южной Корее после демократического перехода 1987 года.

Опыт Южной Кореи наглядно демонстрирует, что, хотя сама по себе демократизация не является универсальным решением проблемы коррупции, эта проблема может быть значительно улучшена благодаря воле и усилиям демократически реформированного правительства по институционализации борьбы с коррупцией. В частности, случай Южной Кореи показал, что правовые механизмы необходимы для борьбы с коррупцией. Усилия Южной Кореи по принятию различных антикоррупционных законов за последние тридцать лет были существенными для создания системы управления коррупцией независимо от правительства и перехода к политической культуре добросовестности. Среди репрезентативных антикоррупционных законов — поправка к Закону о этике государственной службы, Закон о финансовых операциях под реальным именем, Закон о борьбе с коррупцией, Закон о ненадлежащих ходатайствах и взяточничестве, а также Закон о конфликте интересов.

Надзор и давление со стороны гражданского общества сыграли важную роль в постоянном пресечении коррупции в Южной Корее. Благодаря демократизации негативное восприятие коррупции распространилось в гражданском обществе, а социальный консенсус по решению проблемы коррупции стал сильнее; следовательно, антикоррупционная деятельность гражданских групп получила твердую поддержку народа. Институционализация антикоррупционной реформы сверху и всплеск антикоррупционного давления снизу создали порочный круг и обновили благоприятную для коррупции среду Южной Кореи. Гражданская коалиция за экономическую справедливость сыграла ключевую роль в процессе законодательного закрепления систем реальных имен в финансовой сфере и сфере недвижимости, а Народная солидарность за демократию, основанную на участии, способствовала принятию Закона о борьбе с коррупцией и бойкоту коррумпированных кандидатов во время избирательных кампаний. Эти действия являются примерами важного вклада гражданских групп в принятие антикоррупционного законодательства.

Короче говоря, Южная Корея является примером активного продвижения институционализации и законодательного закрепления антикоррупционной реформы в относительно ранний период после демократизации. Были созданы независимые антикоррупционные агентства и надзорные органы, а как государственный, так и частный сектор продолжали создавать законодательство для борьбы с коррупцией. Поскольку антикоррупционные усилия правительства сочетались с ролью гражданского общества в мониторинге, был создан порочный круг между развитием демократии и усилиями по борьбе с коррупцией.

Законодательство Южной Кореи по борьбе с коррупцией и международное сотрудничество

Поскольку коррупция выходит за национальные границы, международное сообщество работает вместе над решением этой проблемы. Обсуждения и сотрудничество международного сообщества начались с принятия в США в 1977 году Закона о борьбе с коррупцией иностранных должностных лиц, за которым последовала Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом в 1999 году, и привели к заключению Конвенции ООН против коррупции в 2003 году. Конвенция ООН против коррупции (далее — «Конвенция ООН»), основанная на многостороннем соглашении, подписанном для предотвращения и решения проблемы коррупции, является ключевым инструментом международной антикоррупционной стратегии, направленной на предотвращение транснациональной организованной преступности.

Южная Корея приняла Закон о борьбе с коррупцией в 2001 году до введения ООН конвенции против коррупции. Примерно к ратификации этой Конвенции ООН в 2008 году законодатели приняли Закон о конфискации и возврате имущества, полученного преступным путем. Впоследствии были приняты Закон о защите осведомителей, действующих в общественных интересах (2011 г.), Закон о ненадлежащих ходатайствах и взяточничестве (2016 г.) и Закон о предотвращении конфликта интересов (2022 г.). В то время как Конвенция ООН классифицирует коррупцию на прямое и косвенное взяточничество, активные и пассивные действия, а также крупную и мелкую коррупцию, законодательство Южной Кореи было разработано и изменено с учетом социальных потребностей в различных видах предотвращения и наказания за коррупцию. В результате законодательство Южной Кореи по борьбе с коррупцией получило высокую оценку внутри страны и было признано во всем мире как образцовый пример международного сотрудничества в борьбе с коррупцией.

Отличительной особенностью законодательства Южной Кореи по борьбе с коррупцией является то, что законы уже существовали до создания международной конвенции по борьбе с коррупцией, что способствовало участию Южной Кореи в международных усилиях по сотрудничеству. Во-первых, субъект подкупа государственных должностных лиц, как определено Конвенцией ООН, включает обещания и предоставление неправомерных выгод, а также требования и получение. В случае Южной Кореи подкуп государственных должностных лиц уже признан уголовным преступлением. Во-вторых, Конвенция ООН распространяет регулирование национальных государственных должностных лиц на иностранных государственных должностных лиц и сотрудников международных организаций. Хотя Уголовный кодекс Южной Кореи не включает иностранных государственных должностных лиц и должностных лиц международных организаций в качестве субъектов подкупа, обещания и предложения взяток иностранным государственным должностным лицам подлежат наказанию по отдельному закону (Закон о предотвращении международного взяточничества). В-третьих, преступления растраты и злоупотребления доверием государственными должностными лицами, охватываемые Конвенцией ООН, соответствуют Уголовному кодексу Южной Кореи и Закону о борьбе с коррупцией, и соответствующие действия уже находятся под внутренним правовым контролем. В-четвертых, Конвенция ООН даже предусматривает регулирование неправомерного предоставления денег и товаров частным сектором. В правовой системе Южной Кореи существуют положения о злоупотреблении доверием в соответствии с Уголовным кодексом и запрете получения откатов в соответствии с Законом о здравоохранении и медицине для регулирования таких действий. Кроме того, путем применения Закона о защите осведомителей, действующих в общественных интересах, частный сектор поощряется сообщать о нарушениях общественных интересов, а осведомители, действующие в общественных интересах, защищены и поддерживаются.

В законодательстве Южной Кореи по борьбе с коррупцией проблемы, которые необходимо улучшить в соответствии с международными конвенциями, включают незаконное накопление богатства и воспрепятствование правосудию. Во-первых, Конвенция ООН определяет незаконное обогащение как значительное увеличение активов, которое не может быть разумно объяснено, а не как конкретное деяние. Однако правовая система Южной Кореи не имеет положений для прямого наказания государственных должностных лиц за незаконное накопление, а вместо этого налагает административные санкции (предупреждения, исправления, штрафы, увольнения и т. д.). Поскольку действующий закон не предусматривает наказания за само незаконное обогащение как преступление, необходимо установить «corpus delicti» для незаконного накопления богатства. Во-вторых, Конвенция ООН определяет действия по воспрепятствованию расследованию коррупции (побуждение к даче ложных показаний, вмешательство в дачу показаний или представление доказательств, вмешательство в выполнение служебных обязанностей) как воспрепятствование правосудию. С другой стороны, в правовой системе Южной Кореи нет положений о воспрепятствовании правосудию, что создает пробел, который необходимо заполнить.

Короче говоря, правовая система Южной Кореи является образцовым примером, соответствующим международным стандартам, и общественность высоко оценивает антикоррупционное законодательство, способствуя международному сотрудничеству в борьбе с коррупцией.

Электронное правительство Южной Кореи и борьба с коррупцией

Электронное правительство является инструментом повышения институциональной прозрачности и эффективного контроля над коррупцией. Внедрение электронного правительства само по себе не гарантирует борьбу с коррупцией, но способствует восстановлению доверия общественности к правительству за счет повышения прозрачности и открытости.

С момента демократизации правительство Южной Кореи внедряет новаторские политики электронного правительства и постепенно реализует дополнительные меры. После принятия Закона о содействии информатизации в 1995 году Закон об электронном правительстве 2001 года был направлен на обеспечение прозрачности государственного управления, выходящей за рамки эффективной компьютеризации управления. Система «On-Nara» в 2003 году (система электронных закупок), «e-People» (система электронных петиций) в 2008 году, Закон о защите персональных данных в 2011 году и создание Правительства 3.0 сделали общедоступной информацию и повысили прозрачность и оперативность государственных услуг правительства.

Внедрение электронного правительства способствует антикоррупционной реформе за счет повышения прозрачности политического процесса, но этого недостаточно для борьбы с коррупцией. Важно отметить, что системы электронного правительства, такие как открытость общественной информации, электронные закупки, рассмотрение петиций и цифровое участие граждан, не могут искоренить коррупцию без активного участия граждан. Если информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) развиваются в стране с низким уровнем участия граждан, внедрение электронного правительства может, наоборот, открыть новые возможности для коррупции. Южная Корея прилагает постоянные усилия для улучшения доступа общественности к информации и лучшего взаимодействия с общественностью по вопросам политики, создавая платформу для участия граждан в электронном правительстве, с конечной целью содействия прозрачности и антикоррупционным эффектам. Опыт Южной Кореи является образцовым случаем, когда активное участие граждан в сочетании с внедрением электронного правительства создало порочный круг, который помог бороться с коррупцией.

За последние пять лет Южная Корея экспортировала системы электронного правительства во многие страны, в основном в Азии и Африке. По запросу некоторых иностранных правительств в Комиссию по борьбе с коррупцией и правам граждан Южная Корея даже проводила учебные программы по институционализации электронного правительства. Южная Корея имеет богатый опыт поддержки антикоррупционных реформ и повышения прозрачности правительств в Азиатско-Тихоокеанском регионе, распространяя свою систему электронного правительства, а также человеческие и интеллектуальные ресурсы через Открытое партнерство по управлению (OGP) и государственные фонды.

По сути, правительство Южной Кореи значительно повысило свой антикоррупционный потенциал за счет повышения прозрачности правительственной политики и административной работы путем активного внедрения ИКТ в свою административную систему. Оно способствовало участию граждан на различных уровнях, используя электронное правительство и ИКТ, и создало порочный круг пресечения коррупции, благодаря которому активное участие граждан повысило прозрачность правительства. Развитие электронного правительства в сочетании с участием граждан может способствовать укреплению антикоррупционного потенциала, повышению прозрачности государственного управления и восстановлению доверия к правительству.

Политические выводы

Важные выводы относительно борьбы с коррупцией следующие. Во-первых, роль правительства или политических лидеров имеет решающее значение на начальном этапе институционализации борьбы с коррупцией. Воля к антикоррупционной реформе может быть продвинута либо демократическим правительством после демократизации, либо авторитарным правительством, стремящимся содействовать верховенству права или экономическому развитию, независимо от демократизации. На раннем этапе институционализации борьбы с коррупцией минималистский подход, направленный на сокращение и предотвращение коррупции, предпочтительнее, чем убеждение в необходимости антикоррупционной реформы для улучшения качества демократии.

Во-вторых, непрерывная антикоррупционная реформа может быть эффективной только в том случае, если она работает в сочетании с комплексной демократической системой и нормами, улучшающими вертикальную подотчетность правительства. Именно поэтому необходимо создать избирательную демократию, в которой коррумпированные политики могут быть отстранены через выборы. Также необходимо институционализировать взаимный мониторинг и контроль между органами власти, такие как разделение властей, контроль со стороны парламента, независимость судебной власти, установление верховенства права и децентрализация, путем содействия горизонтальной подотчетности правительства.

В-третьих, на более позднем этапе институционализации борьбы с коррупцией необходима стратегия по сокращению размера коррупционной коалиционной силы и укреплению антикоррупционной коалиционной силы. Расширение числа сторонников борьбы с коррупцией должно осуществляться через солидарность с частным сектором, таким как гражданское общество, профсоюзы, СМИ, образовательные организации и корпорации. Политические элиты, выступающие за борьбу с коррупцией, должны обеспечить постоянную поддержку антикоррупционной реформы через солидарность с гражданским обществом.

В-четвертых, сотрудничество с международным сообществом может стать катализатором внутренней антикоррупционной реформы. Когда правительства развивающихся стран рассматривают борьбу с коррупцией как путь к модернизации и ищут сотрудничества с международными и частными антикоррупционными органами, международное сообщество становится эффективным союзником в антикоррупционной реформе. В частности, было бы эффективно привлечь азиатские и африканские страны с образцовым опытом антикоррупционной реформы. Их лидерство не вызвало бы антиколониальных настроений и не было бы неверно истолковано как вмешательство во внутреннюю политику развивающихся стран.

Данный доклад предлагает следующую повестку дня для обмена опытом Южной Кореи в области институционализации борьбы с коррупцией с другими странами Индо-Тихоокеанского региона. Во-первых, институционализация борьбы с коррупцией в Южной Корее имеет богатую историю. Поскольку история борьбы с коррупцией была достигнута путем проб и ошибок и последовательных усилий по институционализации и законодательному закреплению борьбы с коррупцией, ее можно представить в качестве модели постепенной реформы для стран Индо-Тихоокеанского региона.

Во-вторых, страны Индо-Тихоокеанского региона должны содействовать международному сотрудничеству, при этом достаточно понимая социальные и экономические условия друг друга, помимо соответствующих антикоррупционных законов и систем. Повестка дня по борьбе с коррупцией может осуществляться на взаимной основе путем обмена информацией и опытом путем создания платформы 1,5 трека «государство-частный сектор», условно названной «Региональный форум по борьбе с коррупцией в Индо-Тихоокеанском регионе». Опыт Южной Кореи в экспорте модели прозрачного правительства, особенно через государственные фонды для электронного правительства и сотрудничество с OGP, является сильной стороной. Правительство Южной Кореи должно выступать в качестве организатора, партнера и координатора региональных антикоррупционных платформ, одновременно ища пути применения глобальных стандартов, которые оно приобрело, участвуя в передовых антикоррупционных сетях. Сделав это, Южная Корея сможет играть ведущую роль в международном сотрудничестве по борьбе с коррупцией в Индо-Тихоокеанском регионе. ■

■ Институт Восточной Азии (EAI) — это некоммерческий, независимый, частный аналитический центр, основанный в 2002 году с целью создания регионального сообщества, основанного на демократии и рыночной экономике. EAI служит секретариатом ADRN, ответственным за поддержку и управление совместными исследованиями и связанной с ними деятельностью институтов-членов.

■ Ответственный за публикацию и редактирование: Пак Чжи Су, научный сотрудник EAI

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 208) | jspark@eai.or.kr