[ADRN Special Report] La co-organisation par la Corée du Sud de la S4D et la diplomatie démocratique : focus sur l'agenda anti-corruption de l'Indo-Pacifique

En tant que co-hôte du Sommet pour la Démocratie 2023, le gouvernement sud-coréen a organisé une conférence régionale sur l'anti-corruption dans l'Indo-Pacifique. Cela reflète la reconnaissance mondiale de la démocratisation et des réalisations de la Corée du Sud au cours des 35 dernières années. La clé du succès de la Corée du Sud dans l'institutionnalisation d'un haut niveau de démocratie, y compris l'état de droit, des élections équitables, l'indépendance judiciaire et la participation citoyenne, réside dans sa gestion efficace de la corruption.

Quel que soit le type de régime, tous les gouvernements qui poursuivent la bonne gouvernance ont un grand intérêt à établir des lois et des systèmes pour gérer la corruption. En effet, les gouvernements savent bien que la résolution de la corruption joue un rôle important dans la réalisation de la croissance économique et de la confiance du public envers le gouvernement. Pour cette raison, le gouvernement sud-coréen a pu profiter de cette opportunité diplomatique pour diriger la coopération internationale entre les pays de la région Indo-Pacifique partageant un intérêt commun pour la « lutte contre la corruption ».

La corruption sape le développement économique et la démocratie. Les États prédateurs entravent le développement économique en détournant les ressources gouvernementales à des fins privées au profit d'une minorité privilégiée plutôt qu'en créant des biens publics pour la population générale. Par la kleptocratie, qui cherche à maintenir le pouvoir gouvernemental en détournant des fonds publics, les politiciens sapent continuellement l'équité des élections, rendant difficile l'institutionnalisation de la démocratie. Les libertés civiles sont inévitablement restreintes dans les pays où la kleptocratie est endémique ; par conséquent, la force motrice des mouvements anti-corruption menés par le peuple est faible. Pour cette raison, en particulier dans les pays où la démocratisation n'a pas été suffisamment réalisée, la volonté active des dirigeants nationaux détermine le succès ou l'échec de la réforme anti-corruption. Dans les pays dotés d'une bureaucratie méritocratique bien développée, il existe un « universalisme éthique » qui considère comme acquise l'équité de l'administration et le respect des règles concernant la distribution des ressources publiques, permettant ainsi de réaliser des réformes anti-corruption même lorsque la pression de la société civile est faible. Cependant, le fonctionnement continu et effectif du système anti-corruption n'est possible que par la démocratisation du système politique et le changement de la conscience sociale. Par conséquent, la création d'un cercle vertueux dans lequel un pays doté d'une capacité administrative fonctionnelle initie une réforme anti-corruption, réalise le développement économique grâce à la réforme institutionnelle et consolide les coalitions sociales soutenant la lutte anti-corruption est d'une importance capitale pour résoudre la corruption.

Sur la base de la prise de conscience critique ci-dessus, ce rapport analyse la relation entre la démocratie et la corruption, l'expérience sud-coréenne en matière de lutte contre la corruption, la législation sud-coréenne en matière de lutte contre la corruption et la coopération internationale, ainsi que la relation entre le gouvernement électronique sud-coréen et la lutte contre la corruption. Sur la base des principales conclusions obtenues de l'analyse et de l'expérience des cas sud-coréens, nous proposons des plans d'action anti-corruption pour la coopération intergouvernementale dans la région Indo-Pacifique que le gouvernement sud-coréen peut adopter.

Relation entre démocratie et corruption

L'état de la démocratie dans un pays influence considérablement sa politique, son économie et sa société. Les structures d'opportunité et le degré de punition pour la corruption sont également déterminés par la nature démocratique du système politique. Dans le même temps, il est également important de noter que le niveau de prévalence de la corruption a un impact considérable sur le bon fonctionnement de la démocratie. La corruption systémique peut entraver l'établissement social de la démocratie ; par conséquent, plus la corruption est réduite, plus la démocratie devient mature. Dans la relation cyclique mutuelle entre la démocratie et la corruption, une politique de réforme anti-corruption se concentre sur la création d'un cercle vertueux dans lequel le développement de la démocratie conduit à des activités anti-corruption efficaces et des activités anti-corruption continues conduisent à une démocratie mature.

Les effets institutionnels suivants permettent à la démocratie de générer une impulsion pour réduire la corruption. Premièrement, le fonctionnement de la responsabilité verticale réduit l'incitation à participer à des activités corrompues en punissant les politiciens ou les partis politiques corrompus par le biais des élections. Deuxièmement, une transparence institutionnelle accrue permet une surveillance mutuelle par la compétition entre partis et renforce la fonction de surveillance de la société civile et des médias, ce qui augmente par conséquent la possibilité de découvrir la corruption. Troisièmement, le fonctionnement de la responsabilité horizontale permet que la limitation du pouvoir gouvernemental, l'état de droit, la séparation des pouvoirs et les principes de freins et contrepoids soient établis comme normes de fonctionnement de l'interaction entre les autorités. En conséquence, la surveillance préalable et postérieure des détenteurs du pouvoir devient plus efficace, ce qui réduit la fréquence des actes de corruption basés sur la collusion entre les autorités. Quatrièmement, la décentralisation du pouvoir contribue à la réduction des activités de corruption en diminuant la possibilité de corruption à grande échelle telle que la corruption massive et la collusion politico-économique résultant de la concentration du pouvoir et en facilitant l'établissement de coalitions anti-corruption à divers points de jonction entre l'État et la société.

Le degré de démocratie et de corruption présente un schéma unimodal selon lequel la gravité de la corruption augmente pendant la transition démocratique et diminue pendant la consolidation démocratique. En d'autres termes, au stade précoce de la démocratisation, la responsabilité du pouvoir, la transparence institutionnelle et la décentralisation se développent de manière inégale ; par conséquent, la surveillance de la corruption et la punition ne peuvent être efficacement mises en œuvre, ce qui entraîne une augmentation du niveau de corruption. Cependant, au stade mature de la démocratisation, des élections équitables s'enracinent, l'indépendance de la société civile et des médias augmente, la séparation des pouvoirs et les principes de freins et contrepoids sont établis, et la décentralisation du pouvoir progresse. Cela atténue considérablement la gravité de la corruption. Bien que l'introduction de la démocratie ne résolve pas immédiatement la corruption, l'approfondissement de la démocratie fournit le cadre institutionnel le plus efficace pour résoudre la corruption.

Il est difficile d'espérer le développement de la démocratie sans efforts actifs pour résoudre la corruption. Premièrement, la prévalence de la corruption entrave la croissance économique d'un pays et prive l'opportunité de transition démocratique par le développement économique. La corruption a un impact négatif sur la croissance économique en réduisant l'efficacité des investissements, en augmentant les coûts de transaction du commerce international, et en privatisant les ressources nationales et en pillant le secteur privé. Cela sape finalement les fondements économiques de la transition démocratique. Deuxièmement, la corruption protège les privilégiés qui abusent de leur pouvoir politique pour rechercher des gains privés. Cela affaiblit les normes d'égalité et d'équité parmi le grand public et réduit la confiance dans l'état de droit et la justice, sapant ainsi la légitimité démocratique du système politique. Troisièmement, la corruption provoque l'antipathie des citoyens envers les élites politiques, ce qui conduit au scepticisme à l'égard de la politique institutionnelle. En conséquence, cela contribue à la crise de la démocratie en facilitant la montée des forces politiques populistes.

En bref, il est important de créer un cercle vertueux entre le développement de la démocratie et la résolution de la corruption. Le développement de la démocratie offre une opportunité de refondre le système anti-corruption et crée les conditions pour que le système fonctionne correctement. La résolution de la corruption améliore la qualité de la démocratie et augmente la confiance et le soutien des citoyens à la démocratie. En bref, des activités anti-corruption continues et efficaces contre les détenteurs du pouvoir et les fonctionnaires exigent le développement et la maturité de la démocratie.

Expérience sud-coréenne en matière de lutte contre la corruption

La transition démocratique de 1987 a marqué le point de départ des efforts institutionnels sud-coréens de lutte contre la corruption. L'introduction de systèmes électoraux libres et compétitifs a garanti aux citoyens le droit de juger l'élite politique, institutionnalisant ainsi des opportunités régulières pour les citoyens de remplacer les élites politiques corrompues. La société sud-coréenne a intériorisé une incitation systémique à établir un système anti-corruption à long terme et à introduire une politique anti-corruption durable. En tant que conséquence institutionnelle, le gouvernement sud-coréen a promulgué une série de lois anti-corruption après la démocratisation et a lancé une institution gouvernementale indépendante pour lutter contre la corruption. En 1999, le Comité spécial anti-corruption a été créé pour lutter contre la corruption. Depuis lors, ce comité a évolué pour devenir le Comité anti-corruption (2001), la Commission nationale d'intégrité (2005) et la Commission anti-corruption et des droits civils (2009). En conséquence, au niveau empirique, une corrélation claire peut être trouvée entre le développement de la démocratie et l'amélioration de la lutte contre la corruption en Corée du Sud après la transition démocratique de 1987.

L'expérience de la Corée du Sud démontre clairement que si la démocratisation elle-même n'est pas une solution universelle à la corruption, le problème peut être considérablement amélioré par la volonté et l'effort du gouvernement réformé démocratiquement pour institutionnaliser la lutte anti-corruption. En particulier, le cas de la Corée du Sud a montré que les dispositions légales sont essentielles pour lutter contre la corruption. L'effort de la Corée du Sud pour promulguer diverses législations anti-corruption au cours des trente dernières années a été essentiel pour établir un système de gestion de la corruption indépendant du gouvernement et pour passer à une culture politique d'intégrité. Certaines lois anti-corruption représentatives comprennent l'amendement à la loi sur l'éthique de la fonction publique, la loi sur les transactions financières sous nom réel, la loi anti-corruption, la loi sur les sollicitations inappropriées et la corruption, et la loi sur la prévention des conflits d'intérêts.

La surveillance et la pression de la société civile ont joué un rôle important dans la lutte continue contre la corruption en Corée du Sud. Grâce à la démocratisation, la perception négative de la corruption s'est répandue dans la société civile et le consensus social sur la résolution de la corruption s'est renforcé ; par conséquent, les activités anti-corruption des groupes civiques ont reçu un soutien ferme de la part du peuple. L'institutionnalisation de la réforme anti-corruption par le haut et l'éruption de la pression anti-corruption par le bas ont créé un cercle vertueux et ont revitalisé l'environnement favorable à la corruption en Corée du Sud. La Coalition des citoyens pour la justice économique a joué un rôle central dans le processus de législation des systèmes de transactions sous nom réel dans la finance et l'immobilier, et la Solidarité populaire pour la démocratie participative a contribué à l'adoption de la loi anti-corruption et au boycott des candidats corrompus lors des campagnes électorales. Ces activités sont des exemples des contributions importantes apportées par les groupes civiques à la promulgation de législations anti-corruption.

En bref, la Corée du Sud est un exemple de promotion active de l'institutionnalisation et de la législation de la réforme anti-corruption à une période relativement précoce après la démocratisation. Des agences anti-corruption indépendantes et des organes de surveillance ont été établis, et les secteurs public et privé ont continué à créer des législations pour lutter contre la corruption. Les efforts anti-corruption du gouvernement, combinés au rôle de surveillance de la société civile, ont créé un cercle vertueux entre le développement de la démocratie et les efforts de lutte contre la corruption.

Législation sud-coréenne sur l'anti-corruption et la coopération internationale

La corruption transcendant les frontières nationales, la communauté internationale a œuvré conjointement pour résoudre ce problème. Les discussions et la coopération de la communauté internationale ont commencé avec l'adoption du Foreign Corrupt Practices Act aux États-Unis en 1977, suivie par la Convention de l'OCDE contre la corruption d'appâter en 1999, et ont abouti à la conclusion de la Convention des Nations Unies contre la corruption en 2003. La Convention des Nations Unies contre la corruption (la « Convention de l'ONU »), qui repose sur un accord multilatéral signé pour la prévention et la résolution de la corruption, est un instrument clé de la stratégie internationale anti-corruption visant à prévenir la criminalité transnationale organisée.

La Corée du Sud a adopté la loi anti-corruption en 2001, avant que l'ONU n'introduise la convention anti-corruption. Lors de la ratification de cette Convention de l'ONU en 2008, les législateurs ont adopté la loi sur la confiscation et la restitution des biens acquis par la corruption. Par la suite, la loi sur la protection des lanceurs d'alerte d'intérêt public (2011), la loi sur les sollicitations inappropriées et la corruption (2016) et la loi sur la prévention des conflits d'intérêts (2022) ont été adoptées. Alors que la Convention de l'ONU classe la corruption en pratiques directes et indirectes, actives et passives, et majeures et mineures, les législations sud-coréennes ont été établies et amendées pour s'adapter aux besoins sociaux en matière de prévention et de punition de différents types de corruption. En conséquence, les législations sud-coréennes anti-corruption ont été bien accueillies au niveau national et ont été saluées mondialement comme un cas exemplaire de coopération internationale contre la corruption.

Une caractéristique distinctive de la législation sud-coréenne anti-corruption est que les lois étaient déjà en place avant l'établissement d'une convention internationale contre la corruption, ce qui a facilité l'engagement de la Corée du Sud dans les efforts de coopération internationale. Premièrement, l'objet de la corruption d'agents publics, tel que défini par la Convention de l'ONU, comprend les promesses et la fourniture d'avantages indus ainsi que les demandes et les réceptions. Dans le cas de la Corée du Sud, la corruption d'agents publics a déjà été établie comme une infraction pénale. Deuxièmement, la Convention de l'ONU étend la réglementation des agents publics nationaux aux agents publics étrangers et aux employés des organisations internationales publiques. Bien que le droit pénal sud-coréen n'inclue pas les agents publics étrangers et les fonctionnaires des organisations internationales publiques comme sujets de corruption, les promesses et l'offre de pots-de-vin à des agents publics étrangers sont passibles de sanctions en vertu d'une loi distincte (loi sur la prévention de la corruption internationale). Troisièmement, les crimes de détournement de fonds et de violation de confiance par des agents publics couverts par la Convention de l'ONU sont conformes au Code sud-coréen et à la loi anti-corruption, et les pratiques pertinentes sont déjà sous contrôle juridique national. Quatrièmement, la Convention de l'ONU stipule même la fourniture indue d'argent et de biens par le secteur privé comme cibles de réglementation. Dans le système juridique sud-coréen, la violation de confiance en vertu du Code pénal et l'interdiction de recevoir des commissions en vertu de la loi sur la santé et les médicaments sont en place pour traiter de telles pratiques. De plus, en appliquant la loi sur la protection des lanceurs d'alerte d'intérêt public, le secteur privé est encouragé à signaler les violations d'intérêt public et les lanceurs d'alerte d'intérêt public sont protégés et soutenus.

Dans la législation sud-coréenne anti-corruption, les problèmes à améliorer en conformité juridique avec les conventions internationales comprennent l'accumulation illicite de richesses et l'obstruction à la justice. Premièrement, la Convention de l'ONU définit l'enrichissement illicite comme une augmentation significative des actifs qui ne peuvent être raisonnablement expliqués, et non comme une conduite particulière. Cependant, le système juridique sud-coréen ne prévoit pas de dispositions pour punir directement les fonctionnaires pour accumulation illégale, mais impose plutôt des sanctions administratives (avertissements, corrections, amendes, licenciement, etc.). Étant donné que la loi actuelle ne punit pas l'enrichissement illicite en soi comme un crime, il est nécessaire d'établir lecorpus delicti pour l'accumulation illégale de richesses. Deuxièmement, la Convention de l'ONU stipule les actes d'obstruction à l'enquête sur la corruption (incitation à de faux témoignages, interférence dans la déposition ou la production de preuves, interférence dans l'exercice des fonctions officielles) comme obstruction à la justice. D'autre part, le système juridique sud-coréen n'a pas de réglementations sur l'obstruction à la justice, créant ainsi une lacune qui doit être comblée.

En bref, le système juridique sud-coréen est un cas exemplaire qui répond aux normes internationales, et le public réagit très favorablement à la loi anti-corruption, contribuant ainsi à la coopération internationale contre la corruption.

Gouvernement électronique sud-coréen et lutte contre la corruption

Le gouvernement électronique est un instrument pour améliorer la transparence institutionnelle et contrôler efficacement la corruption. L'introduction du gouvernement électronique à elle seule ne garantit pas la lutte contre la corruption, mais elle contribue à restaurer la confiance du public dans le gouvernement en augmentant la transparence et l'ouverture.

Depuis la démocratisation, le gouvernement sud-coréen a introduit des politiques de gouvernement électronique révolutionnaires et a progressivement mis en œuvre des mesures supplémentaires. Suite à l'adoption de la loi-cadre sur la promotion de l'information en 1995, la loi sur le gouvernement électronique en 2001 a été un effort pour réaliser la transparence dans l'administration publique au-delà de la numérisation efficace de l'administration. Le système «On-Nara » en 2003 (un système d'approvisionnement électronique), « e-People » (un système de pétition électronique) en 2008, la loi sur la protection des informations personnelles en 2011, et la création du Gouvernement 3.0 ont rendu les informations publiques accessibles au public et ont amélioré la transparence et la réactivité des services publics du gouvernement.

La mise en œuvre du gouvernement électronique contribue à la réforme anti-corruption en augmentant la transparence du processus politique, mais elle est insuffisante pour lutter contre la corruption. Il est important de noter que les systèmes de gouvernement électronique tels que l'ouverture des informations publiques, les marchés publics électroniques, les pétitions et la participation numérique des citoyens ne peuvent éradiquer la corruption sans une participation active des citoyens. Si les avancées des technologies de l'information et de la communication (TIC) dans un pays où la participation citoyenne est faible, l'introduction du gouvernement électronique pourrait plutôt ouvrir de nouvelles opportunités de corruption. La Corée du Sud déploie des efforts continus pour améliorer l'accès du public à l'information et mieux communiquer avec le public sur les questions politiques en créant une plateforme permettant aux citoyens de participer au gouvernement électronique, dans le but ultime de promouvoir la transparence et les effets anti-corruption. L'expérience de la Corée du Sud est un cas modèle où la participation active des citoyens, associée à l'introduction du gouvernement électronique, a créé un cercle vertueux qui a contribué à lutter contre la corruption.

Au cours des cinq dernières années, la Corée du Sud a exporté des systèmes de gouvernement électronique vers de nombreux pays, principalement en Asie et en Afrique. À la demande de certains gouvernements étrangers auprès de la Commission anti-corruption et des droits civils, la Corée du Sud a même mené un programme de formation sur l'institutionnalisation du gouvernement électronique. La Corée du Sud possède une riche expérience dans le soutien aux réformes anti-corruption et à l'amélioration de la transparence des gouvernements de la région Asie-Pacifique en diffusant son système de gouvernement électronique ainsi que ses ressources humaines et intellectuelles via l'Open Government Partnership (OGP) et des fonds publics.

Essentiellement, le gouvernement sud-coréen a considérablement renforcé sa capacité anti-corruption en améliorant la transparence du processus politique et du travail administratif du gouvernement grâce à l'introduction active des TIC dans son système administratif. Il a encouragé la participation citoyenne à différents niveaux en utilisant le gouvernement électronique et les TIC et a créé un cercle vertueux de lutte contre la corruption par lequel la participation active des citoyens a accru la transparence gouvernementale. Le développement du gouvernement électronique, associé à la participation citoyenne, peut contribuer à renforcer les capacités anti-corruption, à améliorer la transparence de l'administration gouvernementale et à restaurer la confiance dans le gouvernement.

Implications politiques

Les conclusions importantes concernant la lutte contre la corruption sont les suivantes. Premièrement, le rôle du gouvernement ou des dirigeants politiques est crucial lors de la phase initiale d'institutionnalisation de la lutte contre la corruption. La volonté de réforme anti-corruption peut être promue soit par un gouvernement démocratique après la démocratisation, soit par un gouvernement autoritaire cherchant à promouvoir l'état de droit ou le développement économique, indépendamment de la démocratisation. Au stade précoce de l'institutionnalisation de la lutte contre la corruption, une approche minimaliste visant à réduire et prévenir la corruption est préférable à la persuasion de la réforme anti-corruption pour améliorer la qualité de la démocratie.

Deuxièmement, une réforme continue de la lutte contre la corruption ne peut être efficace que si elle fonctionne en collaboration avec un système démocratique complet et des normes qui améliorent la responsabilité verticale du gouvernement. C'est pourquoi il est nécessaire d'établir une démocratie électorale dans laquelle les politiciens corrompus peuvent être expulsés par le biais des élections. Il est également essentiel d'institutionnaliser la surveillance mutuelle et les freins et contrepoids entre les autorités, tels que la séparation des pouvoirs, le contrôle du parlement, l'indépendance judiciaire, l'établissement de l'état de droit et la décentralisation, en promouvant la responsabilité horizontale du gouvernement.

Troisièmement, dans la phase ultérieure de l'institutionnalisation de la lutte contre la corruption, une stratégie visant à réduire la taille de la force de coalition corrompue et à nourrir la force de coalition anti-corruption est nécessaire. L'expansion des partisans de la lutte anti-corruption doit se faire par la solidarité avec les acteurs du secteur privé, tels que la société civile, les syndicats, les médias, les organisations éducatives et les entreprises. Les élites politiques qui poursuivent la lutte anti-corruption doivent obtenir un soutien continu pour la réforme anti-corruption par la solidarité avec la société civile.

Quatrièmement, la coopération avec la communauté internationale peut servir de catalyseur pour la réforme anti-corruption nationale. Lorsque les gouvernements des pays en développement considèrent la lutte contre la corruption comme une voie vers la modernisation et recherchent une coopération avec des organismes anti-corruption internationaux et privés, la communauté internationale devient un allié efficace pour la réforme anti-corruption. En particulier, il serait efficace de faire appel à des pays asiatiques et africains ayant une expérience modèle en matière de réforme anti-corruption. Leur leadership ne provoquerait pas de sentiment anticolonial et ne serait pas mal interprété comme une ingérence dans la politique intérieure des pays en développement.

Ce rapport propose l'ordre du jour suivant pour partager l'expérience sud-coréenne en matière d'institutionnalisation de la lutte contre la corruption avec d'autres pays de l'Indo-Pacifique. Premièrement, l'institutionnalisation de la lutte contre la corruption en Corée du Sud a une grande histoire à raconter. Comme l'histoire de la lutte contre la corruption a été accomplie par essais et erreurs et par des efforts constants pour institutionnaliser et promulguer la lutte contre la corruption, elle pourrait être présentée comme un modèle de réforme progressive aux pays de l'Indo-Pacifique.

Deuxièmement, les pays de l'Indo-Pacifique doivent promouvoir la coopération internationale tout en comprenant suffisamment les conditions sociales et économiques de chacun, en plus de leurs lois et systèmes anti-corruption respectifs. L'agenda anti-corruption peut être pratiqué mutuellement en partageant des informations et des expériences en établissant une voie 1.5 public-privé, provisoirement nommée « Forum régional Indo-Pacifique sur la lutte contre la corruption ». L'expérience de la Corée du Sud dans l'exportation d'un modèle de gouvernement transparent, notamment par le biais de fonds publics pour le gouvernement électronique et de la coopération avec l'OGP, est une force. Le gouvernement sud-coréen doit servir de convocateur, de collaborateur et de facilitateur de plateformes régionales anti-corruption tout en cherchant simultanément des moyens d'appliquer les normes mondiales qu'il a acquises en s'engageant dans des réseaux avancés de lutte contre la corruption. Ce faisant, la Corée du Sud sera en mesure de jouer un rôle de premier plan dans la coopération internationale contre la corruption dans l'Indo-Pacifique. ■

■ L'East Asia Institute (EAI) est un groupe de réflexion privé, indépendant et à but non lucratif fondé en 2002 avec pour mission de rechercher l'établissement d'une communauté régionale basée sur la démocratie et l'économie de marché. L'EAI sert de secrétariat à l'ADRN, responsable du soutien et de la gestion de la recherche collaborative et des activités connexes des institutions membres.

■ Responsable et éditeur : Park Ji-soo, chercheur à l'EAI

    Contact : 02 2277 1683 (poste 208) | jspark@eai.or.kr