[Informe Especial de la ADRN] La coorganización de la S4D por parte de Corea del Sur y la diplomacia democrática: Centrado en la agenda anticorrupción del Indo-Pacífico

Como uno de los coanfitriones de la Cumbre por la Democracia 2023, el gobierno de Corea del Sur celebró una conferencia regional del Indo-Pacífico sobre "anticorrupción". Esto refleja el reconocimiento mundial de la democratización y los logros de Corea del Sur en los últimos 35 años. Una clave del éxito de Corea del Sur en la institucionalización de un alto nivel de democracia, incluido el estado de derecho, elecciones justas, independencia judicial y participación ciudadana, es que ha lidiado eficazmente con la corrupción.

Independientemente del tipo de régimen, todos los gobiernos que persiguen la buena gobernanza tienen un gran interés en establecer leyes y sistemas para gestionar la corrupción. Esto se debe a que los gobiernos son muy conscientes de que la resolución de la corrupción juega un papel importante en el logro del crecimiento económico y la confianza pública hacia el gobierno. Por esta razón, el gobierno de Corea del Sur pudo aprovechar esta oportunidad diplomática para liderar la cooperación internacional entre los países de la región del Indo-Pacífico con el interés común en la "anticorrupción".

La corrupción socava el desarrollo económico y la democracia. Los estados depredadores obstaculizan el desarrollo económico al desviar los recursos gubernamentales para uso privado por parte de unos pocos privilegiados en lugar de crear bienes públicos para la población en general. A través de la cleptocracia, que busca mantener el poder gubernamental extorsionando fondos públicos, los políticos socavan continuamente la equidad de las elecciones, lo que dificulta la institucionalización de la democracia. Las libertades civiles están destinadas a ser restringidas en países donde la cleptocracia es rampante; como resultado, la fuerza impulsora de los movimientos anticorrupción liderados por el pueblo es débil. Por esta razón, particularmente en países donde la democratización no se ha logrado suficientemente, es la voluntad activa de los líderes nacionales la que determina el éxito o el fracaso de la reforma anticorrupción. En países con una burocracia meritocrática bien desarrollada, existe un "universalismo ético" que da por sentada la equidad de la administración y el cumplimiento de las normas relativas a la distribución de los recursos públicos, lo que permite lograr reformas anticorrupción incluso cuando la presión de la sociedad civil es débil. Sin embargo, la operación continua y real del sistema anticorrupción solo es posible a través de la democratización del sistema político y el cambio en la conciencia social. Por lo tanto, crear un ciclo virtuoso en el que un país con capacidad administrativa funcional inicie una reforma anticorrupción, logre el desarrollo económico como resultado de la reforma institucional y consolide coaliciones sociales que apoyen la anticorrupción es de suma importancia para resolver la corrupción.

Basado en la conciencia crítica anterior, este informe analiza la relación entre democracia y corrupción, la experiencia anticorrupción de Corea del Sur, la legislación anticorrupción de Corea del Sur y la cooperación internacional, y la relación entre el gobierno electrónico de Corea del Sur y la anticorrupción. Basándonos en los hallazgos clave obtenidos del análisis y la experiencia de los casos surcoreanos, proponemos planes de acción anticorrupción para la cooperación intergubernamental en la región del Indo-Pacífico que el gobierno de Corea del Sur puede adoptar.

Relación entre Democracia y Corrupción

El estado de la democracia dentro de un país influye significativamente en su política, economía y sociedad. Las estructuras de oportunidad y el grado de castigo por corrupción también están determinados por la naturaleza democrática del sistema político. Al mismo tiempo, también es importante señalar que el nivel de prevalencia de la corrupción impacta en gran medida en el buen funcionamiento de la democracia. La corrupción sistemática puede obstaculizar el establecimiento social de la democracia; por lo tanto, cuanto más se reduce la corrupción, más madura se vuelve la democracia. En la relación cíclica mutua entre democracia y corrupción, una política de reforma anticorrupción se centra en la creación de un ciclo virtuoso en el que el desarrollo de la democracia conduce a actividades anticorrupción efectivas y las actividades anticorrupción continuas conducen a una democracia madura.

Los siguientes efectos institucionales permiten que la democracia genere un impulso para reducir la corrupción. Primero, la operación de la rendición de cuentas vertical reduce el incentivo para participar en actividades corruptas al castigar a políticos o partidos políticos corruptos a través de elecciones. Segundo, el aumento de la transparencia institucional permite la supervisión mutua a través de la competencia entre partidos y fortalece la función de vigilancia de la sociedad civil y los medios de comunicación, lo que consecuentemente aumenta la posibilidad de descubrir la corrupción. Tercero, la operación de la rendición de cuentas horizontal permite que el límite al poder gubernamental, el estado de derecho, la división de poderes y los controles y equilibrios se establezcan como normas de interacción entre las autoridades. Como resultado, la pre y post-vigilancia de los que están en el poder se vuelve más efectiva, lo que reduce la frecuencia de actos corruptos basados en la colusión entre las autoridades. Cuarto, la descentralización del poder contribuye a la reducción de las actividades corruptas al disminuir la posibilidad de corrupción a gran escala, como la extorsión masiva y la colusión político-empresarial resultante de la concentración de poder, y al facilitar el establecimiento de coaliciones anticorrupción en diversos puntos de unión entre el estado y la sociedad.

El grado de democracia y corrupción muestra un patrón unimodal en el que la gravedad de la corrupción aumenta durante la transición democrática y disminuye durante la consolidación democrática. En otras palabras, en la etapa inicial de democratización, la rendición de cuentas del poder, la transparencia institucional y la descentralización se desarrollan de manera desigual; como resultado, la supervisión de la corrupción y el castigo no se pueden llevar a cabo de manera efectiva, lo que lleva a un aumento del nivel de corrupción. Sin embargo, en la etapa madura de la democratización, las elecciones justas se arraigan, aumenta la independencia de la sociedad civil y los medios de comunicación, se establecen la separación de poderes y los principios de controles y equilibrios, y progresa la descentralización del poder. Esto alivia en gran medida la gravedad de la corrupción. Aunque la introducción de la democracia no resuelve inmediatamente la corrupción, la profundización de la democracia proporciona el marco institucional más efectivo para resolver la corrupción.

Es difícil esperar el desarrollo de la democracia sin esfuerzos activos para resolver la corrupción. Primero, la prevalencia de la corrupción obstaculiza el crecimiento económico de un país y priva de la oportunidad de transición democrática a través del desarrollo económico. La corrupción impacta negativamente el crecimiento económico al disminuir la eficiencia de la inversión, aumentar los costos de transacción del comercio internacional y privatizar los recursos nacionales y saquear el sector privado. Esto, en última instancia, socava los cimientos económicos para la transición democrática. Segundo, la corrupción protege a los privilegiados que abusan de su poder político para obtener beneficios privados. Esto debilita las normas de igualdad y justicia entre el público en general y disminuye la confianza en el estado de derecho y la justicia, socavando en última instancia la legitimidad democrática del sistema político. Tercero, la corrupción provoca la antipatía de los ciudadanos hacia las élites políticas, lo que lleva al escepticismo sobre la política institucional. Como resultado, contribuye a la crisis de la democracia al facilitar el surgimiento de fuerzas políticas populistas.

En resumen, es importante crear un ciclo virtuoso entre el desarrollo de la democracia y la resolución de la corrupción. El desarrollo de la democracia brinda una oportunidad para revisar el sistema anticorrupción y proporciona las condiciones para que el sistema funcione correctamente. La resolución de la corrupción mejora la calidad de la democracia y aumenta la confianza y el apoyo de los ciudadanos a la democracia. En resumen, las actividades anticorrupción continuas y efectivas contra los que están en el poder y los funcionarios públicos requieren el desarrollo y la madurez de la democracia.

Experiencia Anticorrupción de Corea del Sur

La transición democrática en 1987 fue el punto de partida de los esfuerzos institucionales anticorrupción de Corea del Sur. La introducción de sistemas electorales libres y competitivos garantizó a los ciudadanos el derecho a juzgar a la élite política, institucionalizando oportunidades regulares para que los ciudadanos reemplacen a las élites políticas corruptas. La sociedad surcoreana ha interiorizado un incentivo sistemático para establecer un sistema anticorrupción a largo plazo e introducir una política anticorrupción sostenible. Como consecuencia institucional, el gobierno surcoreano promulgó una serie de leyes anticorrupción después de la democratización y lanzó una institución gubernamental independiente para combatir la corrupción. En 1999, se creó el Comité Especial Anticorrupción para luchar contra la corrupción. Desde entonces, este comité ha evolucionado hasta convertirse en el Comité Anticorrupción (2001), la Comisión Nacional de Integridad (2005) y la Comisión Anticorrupción y de Derechos Civiles (2009). Como resultado, a nivel empírico, se puede encontrar una clara correlación entre el desarrollo de la democracia y la mejora en la contención de la corrupción en Corea del Sur después de la transición democrática en 1987.

La experiencia de Corea del Sur demuestra claramente que, si bien la democratización en sí misma no es una solución única para la corrupción, el problema puede mejorar significativamente a través de la voluntad y el esfuerzo del gobierno reformado democráticamente para institucionalizar la anticorrupción. En particular, el caso de Corea del Sur mostró que los arreglos legales son esenciales para abordar la corrupción. El esfuerzo de Corea del Sur por promulgar diversas legislaciones anticorrupción a lo largo de los últimos treinta años ha sido esencial para establecer un sistema para gestionar la corrupción independientemente del gobierno y transitar hacia una cultura política de integridad. Algunas leyes anticorrupción representativas incluyen la enmienda a la Ley de Ética del Servicio Público, la Ley de Transacciones Financieras con Nombre Real, la Ley Anticorrupción, la Ley de Solicitaciones Indebidas y Sobornos, y la Ley de Conflicto de Intereses.

La vigilancia y la presión de la sociedad civil han desempeñado un papel importante en la contención continua de la corrupción en Corea del Sur. A través de la democratización, la percepción negativa de la corrupción se extendió en la sociedad civil y el consenso social sobre la resolución de la corrupción se fortaleció; por lo tanto, las actividades anticorrupción de los grupos cívicos recibieron un firme apoyo del pueblo. La institucionalización de la reforma anticorrupción desde arriba y la erupción de la presión anticorrupción desde abajo crearon un ciclo virtuoso y renovaron el entorno favorable a la corrupción de Corea del Sur. La Coalición Ciudadana por la Justicia Económica desempeñó un papel fundamental en el proceso de legislación de los sistemas de transacciones con nombre real en finanzas y bienes raíces, y la Solidaridad Popular por la Democracia Participativa contribuyó a la promulgación de la Ley Anticorrupción y al boicot de candidatos corruptos durante las campañas electorales. Estas actividades son ejemplos de las importantes contribuciones realizadas por los grupos cívicos en la promulgación de legislaciones anticorrupción.

En resumen, Corea del Sur es un ejemplo de promoción activa de la institucionalización y legislación de la reforma anticorrupción en un período relativamente temprano después de la democratización. Se establecieron agencias anticorrupción independientes y órganos de supervisión, y tanto el sector público como el privado continuaron creando legislaciones para combatir la corrupción. A medida que los esfuerzos anticorrupción del gobierno se combinaron con el papel de supervisión de la sociedad civil, se creó un ciclo virtuoso entre el desarrollo de la democracia y los esfuerzos para luchar contra la corrupción.

Legislación de Corea del Sur sobre Anticorrupción y Cooperación Internacional

Dado que la corrupción trasciende las fronteras nacionales, la comunidad internacional ha trabajado conjuntamente para resolver este problema. Las discusiones y la cooperación de la comunidad internacional comenzaron con la promulgación de la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero en los Estados Unidos en 1977, seguida por la Convención contra el Soborno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos en 1999, y culminaron con la conclusión de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción en 2003. La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (la "Convención de la ONU"), que se basa en un acuerdo multilateral firmado para la prevención y resolución de la corrupción, es un instrumento clave de la estrategia internacional anticorrupción que tiene como objetivo prevenir el crimen organizado transnacional.

Corea del Sur promulgó la Ley Anticorrupción en 2001 antes de que la ONU introdujera la convención anticorrupción. Alrededor de la ratificación de esta Convención de la ONU en 2008, los legisladores promulgaron la Ley de Confiscación y Devolución de Bienes Adquiridos Mediante Prácticas Corruptas. Posteriormente, se promulgaron la Ley de Protección de Denunciantes de Interés Público (2011), la Ley de Solicitaciones Indebidas y Sobornos (2016) y la Ley de Prevención de Conflictos de Intereses (2022). Mientras que la Convención de la ONU clasifica la corrupción en prácticas directas e indirectas, activas y pasivas, y mayores y menores, las legislaciones de Corea del Sur se han establecido y enmendado para adaptarse a la necesidad social de diferentes tipos de prevención y castigo de la corrupción. Como resultado, las legislaciones anticorrupción de Corea del Sur han sido bien recibidas a nivel nacional y han sido aclamadas a nivel mundial como un caso ejemplar de cooperación internacional contra la corrupción.

Una característica distintiva de la legislación anticorrupción de Corea del Sur es que las leyes ya existían antes del establecimiento de una convención internacional contra la corrupción, lo que facilitó la participación de Corea del Sur en los esfuerzos de cooperación internacional. Primero, el sujeto del soborno a funcionarios públicos, según lo define la Convención de la ONU, incluye promesas y provisión de beneficios indebidos, así como demandas y recibos. En el caso de Corea del Sur, el soborno a funcionarios públicos ya se ha establecido como un delito penal. Segundo, la Convención de la ONU extiende las regulaciones de los funcionarios públicos nacionales a los funcionarios públicos extranjeros y a los empleados de organizaciones internacionales públicas. Aunque la Ley Penal de Corea del Sur no incluye a los funcionarios públicos extranjeros y a los funcionarios de organizaciones internacionales públicas como sujetos de soborno, las promesas y ofertas de sobornos a funcionarios públicos extranjeros están sujetas a castigo en virtud de una ley separada (Ley de Prevención de Sobornos Internacionales). Tercero, los delitos de malversación y abuso de confianza por parte de funcionarios públicos cubiertos por la Convención de la ONU están en línea con el Código de Corea del Sur y la Ley Anticorrupción, y las prácticas relevantes ya están bajo control legal nacional. Cuarto, la Convención de la ONU estipula incluso la provisión indebida de dinero y bienes por parte del sector privado como objetivos de regulación. En el sistema legal surcoreano, el abuso de confianza en virtud del Código Penal y la prohibición de recibir comisiones en virtud de la Ley de Salud y Medicina están vigentes para manejar tales prácticas. Además, al aplicar la Ley de Protección de Denunciantes de Interés Público, se alienta al sector privado a denunciar violaciones de interés público y se protege y apoya a los denunciantes de interés público.

En la legislación anticorrupción de Corea del Sur, los problemas a mejorar en el cumplimiento legal de los convenios internacionales incluyen la acumulación ilícita de riqueza y la obstrucción de la justicia. Primero, la Convención de la ONU define el enriquecimiento ilícito como un aumento significativo de los activos que no pueden explicarse razonablemente, no como una conducta particular. Sin embargo, el sistema legal de Corea del Sur no tiene disposiciones para castigar directamente a los funcionarios públicos por acumulación ilegal, sino que impone sanciones administrativas (advertencias, correcciones, multas, despido, etc.). Dado que la ley actual no castiga el enriquecimiento ilícito en sí mismo como un delito, es necesario establecer elcorpus delicti para la acumulación ilícita de riqueza. Segundo, la Convención de la ONU estipula los actos de obstrucción de la investigación de la corrupción (inducción a falso testimonio, interferencia en la declaración de testigos o la producción de pruebas, interferencia en el ejercicio de funciones oficiales) como obstrucción de la justicia. Por otro lado, el sistema legal surcoreano no tiene regulaciones sobre la obstrucción de la justicia, lo que crea una brecha que necesita ser llenada.

En resumen, el sistema legal de Corea del Sur es un caso ejemplar que cumple con los estándares internacionales, y el público responde positivamente a la ley anticorrupción, contribuyendo a la cooperación internacional contra la corrupción.

Gobierno Electrónico de Corea del Sur y Anticorrupción

El gobierno electrónico es un instrumento para mejorar la transparencia institucional y controlar eficazmente la corrupción. La introducción del gobierno electrónico por sí sola no garantiza la anticorrupción, pero contribuye a restaurar la confianza pública en el gobierno al aumentar la transparencia y la apertura.

Desde la democratización, el gobierno de Corea del Sur ha introducido políticas innovadoras de gobierno electrónico y ha implementado gradualmente medidas complementarias. Tras la promulgación de la Ley Marco de Promoción de la Información en 1995, la Ley de Gobierno Electrónico en 2001 fue un esfuerzo por lograr la transparencia en la administración pública más allá de la computarización efectiva de la administración. El sistema 'On-Nara' en 2003 (un sistema de adquisición electrónica), 'e-People' (un sistema de peticiones electrónicas) en 2008, la Ley de Protección de Datos Personales en 2011 y el establecimiento del Gobierno 3.0 pusieron a disposición del público información y mejoraron la transparencia y la capacidad de respuesta de los servicios públicos del gobierno.

La implementación del gobierno electrónico contribuye a la reforma anticorrupción al aumentar la transparencia del proceso político, pero no es suficiente para combatir la corrupción. Es importante señalar que los sistemas de gobierno electrónico, como la apertura de información pública, la adquisición electrónica, las peticiones y la participación digital de los ciudadanos, no pueden erradicar la corrupción sin la participación activa de los ciudadanos. Si los avances en tecnología de la información y las comunicaciones (TIC) se producen en un país con baja participación ciudadana, la introducción del gobierno electrónico podría, de hecho, abrir nuevas oportunidades para la corrupción. Corea del Sur está realizando esfuerzos continuos para mejorar el acceso público a la información y comunicarse mejor con el público sobre cuestiones políticas mediante la creación de una plataforma para que los ciudadanos participen en el gobierno electrónico, con el objetivo final de promover la transparencia y los efectos anticorrupción. La experiencia de Corea del Sur es un caso modelo en el que la participación activa de los ciudadanos junto con la introducción del gobierno electrónico creó un ciclo virtuoso que ayudó a combatir la corrupción.

Durante los últimos cinco años, Corea del Sur ha estado exportando sistemas de gobierno electrónico a muchos países, principalmente en Asia y África. A petición de algunos gobiernos extranjeros a la Comisión Anticorrupción y de Derechos Civiles, Corea del Sur ha impartido incluso un programa de formación sobre la institucionalización del gobierno electrónico. Corea del Sur tiene una rica experiencia en el apoyo a las reformas anticorrupción y la mejora de la transparencia de los gobiernos en la región de Asia y el Pacífico mediante la difusión de su sistema de gobierno electrónico, así como de recursos humanos e intelectuales a través de la Asociación para el Gobierno Abierto (OGP) y fondos públicos.

En esencia, el gobierno de Corea del Sur ha mejorado significativamente su capacidad anticorrupción al fortalecer la transparencia del proceso político y el trabajo administrativo del gobierno mediante la introducción activa de las TIC en su sistema administrativo. Fomentó la participación ciudadana en varios niveles utilizando el gobierno electrónico y las TIC y creó un ciclo virtuoso de contención de la corrupción a través del cual la participación activa de los ciudadanos aumentó la transparencia gubernamental. El desarrollo del gobierno electrónico junto con la participación ciudadana puede contribuir a fortalecer las capacidades anticorrupción, mejorar la transparencia en la administración gubernamental y restaurar la confianza en el gobierno.

Implicaciones Políticas

Los hallazgos importantes sobre la anticorrupción son los siguientes. Primero, el papel del gobierno o de los líderes políticos es crucial durante la etapa inicial de institucionalización de la anticorrupción. La voluntad de reforma anticorrupción puede ser promovida por un gobierno democrático después de la democratización o por un gobierno autoritario que busca promover el estado de derecho o el desarrollo económico, aparte de la democratización. En la etapa inicial de institucionalización de la anticorrupción, un enfoque minimalista destinado a reducir y prevenir la corrupción es preferible a persuadir la reforma anticorrupción para mejorar la calidad de la democracia.

Segundo, la reforma anticorrupción continua solo puede esperarse que sea efectiva cuando funcione junto con un sistema democrático integral y normas que mejoren la rendición de cuentas vertical del gobierno. Es por eso que es necesario establecer una democracia electoral en la que los políticos corruptos puedan ser expulsados a través de elecciones. También es esencial institucionalizar la supervisión mutua y los controles entre las autoridades, como la separación de poderes, los controles del parlamento, la independencia judicial, el establecimiento del estado de derecho y la descentralización, promoviendo la rendición de cuentas horizontal del gobierno.

Tercero, en la etapa posterior de la institucionalización de la anticorrupción, se necesita una estrategia para reducir el tamaño de la fuerza de la coalición corrupta y nutrir la fuerza de la coalición anticorrupción. La expansión de los partidarios de la anticorrupción debe realizarse a través de la solidaridad con actores del sector privado, como la sociedad civil, los sindicatos, los medios de comunicación, las organizaciones educativas y las corporaciones. Las élites políticas que persiguen la anticorrupción deben asegurar el apoyo continuo a la reforma anticorrupción a través de la solidaridad con la sociedad civil.

Cuarto, la cooperación con la comunidad internacional puede actuar como catalizador para la reforma anticorrupción interna. Cuando los gobiernos de los países en desarrollo consideran la anticorrupción como un camino hacia la modernización y buscan la cooperación con organismos anticorrupción internacionales y privados, la comunidad internacional se convierte en un aliado eficaz para la reforma anticorrupción. En particular, sería eficaz contar con países asiáticos y africanos con experiencia modelo en reforma anticorrupción. Su liderazgo no provocaría sentimientos anticoloniales ni sería malinterpretado como una intervención en la política interna por parte de los países en desarrollo.

Este informe propone la siguiente agenda para compartir la experiencia de Corea del Sur en la institucionalización de la anticorrupción con otros países del Indo-Pacífico. Primero, la institucionalización de la anticorrupción de Corea del Sur tiene una gran historia que contar. Dado que la historia de la anticorrupción se logró a través de prueba y error y esfuerzos constantes para institucionalizar y promulgar la anticorrupción, podría presentarse como un modelo de reforma gradual a los países del Indo-Pacífico.

Segundo, los países del Indo-Pacífico necesitan promover la cooperación internacional comprendiendo suficientemente las condiciones sociales y económicas de cada uno, además de sus respectivas leyes y sistemas anticorrupción. La agenda anticorrupción puede practicarse mutuamente compartiendo información y experiencias mediante el establecimiento de un canal 1.5 público-privado, tentativamente denominado "Foro Regional Anticorrupción del Indo-Pacífico". La experiencia de Corea del Sur en la exportación de un modelo de gobierno transparente, especialmente a través de fondos públicos para el gobierno electrónico y la cooperación con la OGP, es una fortaleza. El gobierno de Corea del Sur debe servir como convocante, colaborador y facilitador de plataformas anticorrupción regionales, al mismo tiempo que busca formas de aplicar los estándares globales que ha adquirido al participar en redes anticorrupción avanzadas. Al hacer esto, Corea del Sur podrá desempeñar un papel de liderazgo en la cooperación internacional contra la corrupción en el Indo-Pacífico. ■

■ East Asia Institute (EAI) es un think tank privado, independiente y sin fines de lucro fundado en 2002 con la misión de buscar el establecimiento de una comunidad regional basada en la democracia y la economía de mercado. EAI sirve como secretaría de la ADRN, responsable de apoyar y gestionar la investigación colaborativa y las actividades relacionadas de las instituciones miembros.

■ Responsable y editor: Park Ji-soo, Investigador del EAI

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