【EAI对话】中美半导体战争与韩国的选择

■ 孙烈院长： 拜登政府通过去年8月通过的《芯片与科学法案》（CHIPS and Science Act），计划投资约50万亿韩元，重点扶持美国处于劣势的半导体制造领域。这是为了扭转美国在芯片生产方面从1990年代占全球40%的压倒性优势下降至目前的10%左右的趋势。

美国并非将半导体仅仅视为一项尖端产业。如果说过去半导体是“产业的食粮”，那么现在用拜登总统的话来说，它就是“基础设施”。它既是国家经济的核心基础，也是国家安全的根基所在的技术和产业。因此，该法案的意图应被理解为：第一，恢复美国半导体制造部分的竞争力；第二，加强美国供应链，特别是与韩国、台湾、日本、荷兰等拥有关键企业的国家建立所谓的“友岸外包”（friendshoring）；第三，提高对华施压力度，遏制中国半导体产业的追赶。

美国能否同时抓住这三只兔子？对于在中国拥有生产基地的韩国企业而言，这无疑将带来相当大的困难。那么，韩国应如何选择？首先，美国半导体政策对韩国等主要半导体制造国以及世界经济秩序将产生何种影响？

■ 李在民大使： 从美国角度来看，半导体是美国在数字时代维持经济优势的关键产品。由于在半导体多个领域失去了优势，美国长期以来一直在讨论供应链重组、提供补贴或制裁与中国进行交易的企业等对策，国内企业和政府也一直在为此做准备。

然而，当前局势与以往不同的原因是，美国的政策准备和提出过于激进和仓促。美国似乎也因相关国家的强烈反应和美国国内的负面舆论而感到相当措手不及。因此，美国似乎也认为需要找到适当的折衷点，但《通胀削减法案》（IRA）等先例表明，美国正在反复采取此类措施，这令人担忧。

美国似乎并未制定精确的路线图或计划来推进政策，而是为了短期目标而仓促决定多种政策工具，并通过试运行制度来经历试错并进行调整。这最终将导致市场和国际关系的不确定性，并对企业造成致命打击。

即使《半导体支持法案》或《通胀削减法案》等问题能在一定程度上找到折衷点并得到解决，但如果这些问题反复出现，企业和政府对美国的担忧将不断加剧。未来，并非由市场竞争引起的不确定性，而是由美国政府政策的不确定性所导致的市场整体不稳定，将给半导体产业带来巨大问题。

■ 裴英子教授： 如果《半导体法案》的“护栏条款”得以实现，韩国企业将无法在10年内对中国进行有意义的新投资，因此韩国企业在中国运营的生产设施以及对华投资将不可避免地逐渐减少。此外，《半导体法案》规定的“超额利润回拨”和“允许进入生产设施”等条款，对像三星和SK海力士这样以韩国为中心，在中国和美国形成三足鼎立格局的企业，将产生相当负面的影响。

在美国国内，一直存在关于为何美国公民缴纳的税款所提供的补贴要支付给外国企业的争论。美国政府为应对此，表明了将优先考虑本国经济安全的意愿，并出台了严格的政策。美国在恢复制造竞争力的过程中，对韩国企业寄予厚望。

韩国企业对此的应对策略应是在保持现有制造领域竞争力的同时，维持与美国的良好关系，并努力实现企业利益最大化。迫切需要一个能够朝着韩国企业成长与国家利益一致的方向前进的调整和协商过程。

此次半导体补贴的支付并非一次性投资，而是将成为一项长期投资，在此过程中许多方面需要通过政治决定，因此此次补贴公告只是一个开始阶段。

■ 孙烈院长： 如果美国的补贴政策过度限制企业活动，韩国企业是否还有不接受补贴的选项？

■ 裴英子教授： 对于三星和海力士等已决定在美国进行大规模新设备投资的企业来说，如果不获得美国补贴，将不得不亏本运营，因此实际上不可能不申请补贴。需要补贴的原因是在美国难以获得人力，且环保和处理成本也很高。补贴可以弥补约20%至30%的额外成本，因此在没有补贴的情况下，投资无法进行。

■ 李在民大使： 政府在要求和吸引企业投资时，通常会以放松管制和提供补贴作为主要内容，并以“一揽子方案”的形式向外国投资者展示。当然，补贴有其条件，但这些是受益条件，而非共同运营或共享资料的规定，因此所有企业都会对此次美国的补贴政策感到非常惊讶。归根结底，目前的美国政策难以被视为一般的补贴，未来需要进行调整。

超额利润回拨的概念本身就难以界定，并且在判断超额利润方面常常存在法律问题。在半导体产业这样波动性大的市场中，判断利润本身就非易事，而回拨超额利润在数字上是可能的，但并不现实。

■ 孙烈院长： 如果《半导体法案》在很大程度上维持现有框架并得以执行，是否会全面导致中美脱钩？

■ 裴英子教授： 从整体来看，脱钩是不可能的，也是不必要的。然而，在尖端芯片制造领域，脱钩已经发生。如果美国提出的“护栏条款”得以实现，中国国内的半导体生产设施将无法得到有效升级，自然会发生脱钩。

与中国的脱钩给韩国带来的最大问题是，需要考虑如何维持中国国内韩国企业的生产设施，或者如何寻求平稳的退出策略。

此次《半导体法案》的实施公告明确了其原则将同样适用于所有外国企业，而不仅仅是韩国企业，因此需要重新谈判。此外，美国的监管正呈现出从半导体领域扩展到人工智能、量子计算等其他尖端技术的趋势，因此脱钩及其应对策略也将持续被讨论。

■ 李在民大使： “脱钩”具有多种光谱，因此在商品和领域方面，脱钩的可能性会呈现出不同的反应。从这个角度来看，核心半导体领域是美国在数字时代的关键产品。因此，只要美国维持当前的对华政策，就必然会走向脱钩。美国目前可以被解读为正在进行各种实验来实施这项政策。

如果美国能够与周边半导体生产国持续协商并经过调整，制定出新的措施，那么从长远来看，它将在核心半导体领域超越中国。中国仍将是主要生产国，但核心半导体和研发部分预计将由美国控制，并保持一定的距离引领市场。

■ 孙烈院长： 美国确保半导体制造竞争力的目标与遏制中国并非完全一致。遏制中国增长并不一定能让美国获得制造领域的霸权。如果按照现行法案执行，美国能否获得制造领域的竞争力？

■ 裴英子教授： 最初美国宣布发展尖端半导体制造并邀请台积电和三星时，我持怀疑态度。考虑到美国经济体系的特性，许多人质疑如何在生产成本更高、缺乏劳动力的条件下进行尖端制造。半导体制造与美国的优势毫不相干，但鉴于政府的推动和美国国内的氛围，我认为会产生一定的冲击，但现在判断成败还为时过早。

这项政策的成功需要比5年更长期的投资，而要维持这种投资，美国国内的政治选举等支持至关重要。如果这些条件得到满足，我认为美国没有理由不能超越中国并保持霸权。

■ 李在民大使： 我同意。美国进军半导体制造是一项非常艰巨的任务。为了克服各种挑战，他们出台了各种政策，但政策的意愿和支持能否有效运作，还有待观察。

■ 孙烈院长： 韩国既依赖美国技术，又依赖中国市场，正面临巨大的困境。今后政府和企业应如何应对？

■ 李在民大使： 迄今为止，我们在处理此类问题时，都是根据具体事件、议题和公司分别应对。出现问题就解决，然后又集中解决下一个出现的问题。现在应该采取“一揽子交易”的方式，从宏观层面讨论问题，或者在达成基本协议后，在既定框架内共同寻找解决具体问题的方案。

此外，在试图制定半导体领域新规范时，应说服美国认识到韩国是其理想的合作伙伴，从而建立韩美共赢的框架。目前，韩国总是被动地跟随美国的需求，导致无法充分保障利益并付出巨大成本。这是未来需要持续思考、讨论和协商的问题。

■ 裴英子教授:就经济安全而言，韩国主要有三个议程。第一，在短期内出现问题时的“危机管理”；第二，与其他国家合作的“同盟”；第三，为维持韩国的技术竞争力而应提出的“愿景”。在中国监管日益扩大的情况下，韩国政府和企业正在共同应对。同时，在考虑同盟时，管理“脱钩”非常重要，并且正在努力扩大与第三国的合作。

今后，韩国在应对此类政策时，需要描绘出从可见的愿景到具体目标和实施情况的连贯蓝图。例如，美国在其《半导体法》相关“愿景文件”中，详细阐述了其希望通过具体实施细则实现的大图景。虽然这些目标和愿景在现实中可能无法全部实现，但这是在迫切寻求问题解决方案过程中产生的系统性文件。经济安全需要同时进行投资、危机管理和长期同盟管理，因此需要跨部门合作。不仅如此，还需要民间、专家和企业之间的合作，并需要各种利益相关者就经济安全的主要议程和治理结构进行积极讨论，以建立一个能够长期应对问题的系统，而非一次性应对。■

■ 作者: 裴英子_建国大学政治外交学教授。毕业于首尔大学外交学系，在美国北卡罗来纳大学获得政治学博士学位。主要研究领域为国际政治经济、对外投资的政治经济、科学技术与国际政治、互联网与国际政治、科技外交。主要论文包括《科学技术的国际政治研究：现状与展望》（2021）、《国际政治霸权与技术创新：美国半导体技术案例》（2020）、《中国互联网企业的崛起与互联网主权》（2018）、《中美霸权竞争与科技创新》（2016）、《科学技术与公共外交》（2013）等。

■ 作者: 李载民_经济安全大使·首尔大学法学院·法学研究生院教授。在首尔大学法学院获得法学学士、法学硕士、法学博士学位，在美国波士顿学院法学院获得法学博士（Juris Doctor）学位，在乔治城大学法学院获得法学硕士（LL.M.）学位。通过第26届外务考试后，曾在外交部任职。曾在美国华盛顿特区Willkie Farr & Gallagher LLP律师事务所担任律师，并曾任韩阳大学法学院·法学研究生院教授。主要研究领域为国际法（国际通商法、国际投资法）。

■ 作者: 孙烈_EAI院长。延世大学国际学院教授。获得芝加哥大学政治学博士学位，曾在中央大学任教，现任延世大学国际学院教授、财团法人东亚研究所（East Asia Institute）所长。曾任延世大学国际学院院长、 Underwood国际学院院长、可持续发展研究所所长、国际学研究所所长等职务，并曾担任东京大学特任客座教授、北卡罗来纳大学（教堂山）、加州大学（伯克利）访问学者。曾任韩国国际政治学会会长（2019）和现代日本学会会长（2012）。曾获得富布赖特奖学金、麦克阿瑟奖学金、日本基金会奖学金，并担任早稻田大学高等研究所高级研究员。曾担任外交部、国立外交院、东北亚历史财团、韩国国际交流财团咨询委员、东北亚时代委员会专家委员等职务。专业领域为日本外交、国际政治经济、东亚国际政治、公共外交。近期著作包括《2022总统的成功条件》（2021，合编）、《2022新政府外交政策建议》（2021，合编）、《BTS的全球魅力故事》（2021，合编）、《危机之后韩国的选择》（2021，合编）、Japan and Asia's Contested Order (2019, with T. J. Pempel)、Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, with Jan Melissen)、“South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review 23, 6 (2019)、《韩国的中间国家外交》（2017，合编）等。

■ 负责人及编辑：朴知秀，EAI研究助理

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