[ADRN工作文件] 亚洲的横向问责：国别案例（最终报告Ⅰ）

2022年，亚洲民主研究网络（ADRN）将横向问责（国家机构追究行政部门责任的能力）和纵向问责（通过选举、政党和公民参与）选为在亚洲实现健全和可持续民主的要求。

在此背景下，ADRN发布本报告，通过研究亚洲地区横向问责的现象及其影响，以及其在不久的将来将采取的关键改革，来评估该地区横向问责的当前趋势和轨迹。

本报告探讨了当代的关键问题，例如：

● 哪些宪法和法律制度机制能够追究行政政府的责任？

● 横向问责的宪法和法律机制在多大程度上履行了其预期的职能，以约束行政部门成员的行为？

● 横向问责绩效的决定因素是什么？

● 应采取哪些措施来改善横向问责的绩效状况？

本报告借鉴了丰富的资源和数据，提供了国别分析，强调了需要改进的领域，并提出了政策建议，以在其本国和更广泛的亚洲地区实现横向问责的方法。

印度尼西亚的横向问责

Devi Darmawan[1]，Sri Nuryanti[2]

国家研究与创新署

1. 引言

作为第三波民主化浪潮中的一个新兴民主国家，观察印度尼西亚政府在维持横向问责方面的表现，尤其是在修宪之后，是引人注目的。在改革开放的早期，印度尼西亚在宪法中加入了制衡原则，以实现行政、立法和司法权力之间的横向问责。因此，宪法对于衡量横向问责机制的构成至关重要，它突出了宪法规定的行政、立法和司法权力。

有多种实证指标可以衡量行政、立法和司法权力，以描述印度尼西亚的法定横向问责。首先，对于行政权力或行政行为的宪法规定，我们使用了ConstitutE的“行政权力指数”，该指数范围从0到7，捕捉了行政立法七个重要方面的存在与否：(1)立法提案权；(2)颁布法令权；(3)宪法修正案提案权；(4)宣布紧急状态权；(5)否决权；(6)质疑立法合宪性权；以及(7)解散立法机关权。该指数得分是七个二元要素的平均值，得分越高表示行政权力越大，得分越低表示行政权力越小（Elkins, Ginsburg, and Melton 2023）。根据ConstitutE提供的数据，印度尼西亚的行政权力指数得分为4，反映了其宪法规定了(1)立法提案权、[3](2)宪法修正案提案权、[4](3)宣布紧急状态权；[5]和(4)否决权。[6]

其次，对于立法权力，测量使用了M. Steven Fish和Mathew Kroenig在《全国立法机关手册：全球调查》（剑桥大学出版社，2009年）中提供的立法权力指数数据，该指数范围从零（最弱）到一（最强），以反映立法机关的总体实力。该指数得分是以下三十二个二元要素的平均值，分为四个主要方面（对行政机关的影响、机构自主性、特定权力以及机构能力）。因此，得分越高表示立法权力越大，得分越低表示立法权力越小（Fish and Kroenig 2009）。根据2006-2007年的调查结果，印度尼西亚立法机关的权力得分为0.56，这意味着在印度尼西亚的总统制民主中，尽管总统权力至高无上，但立法机关仍然具有影响力。国家议会手册：全球概览（剑桥大学出版社，2009年），其范围从零（最弱）到一（最强），以反映立法机构的总体实力。指数得分是以下三十二个二元要素的平均值，分为四个主要焦点（对行政部门的影响、机构自主权、特定权力以及机构能力）。因此，总累积得分越高表示立法权力越大，得分越低表示立法权力越小（Fish and Kroenig 2009）。根据2006-2007年进行的调查结果，印度尼西亚立法机构的权力得分为0.56，这意味着尽管总统权力至高无上，但印度尼西亚总统制民主中的立法权力仍然具有影响力。

第三，对于司法权力，测量使用了ConstitutE的“司法权力指数”，该指数范围从0到6，捕捉了司法权力的特征。有六个特征用于构建得分，包括(1)宪法是否规定司法审查；(2)法院是否有权监督选举；(3)是否有任何法院有权宣布政党违宪；(4)法官在罢免行政官员中是否发挥作用，例如弹劾；(5)是否有任何法院有权审查紧急状态的宣布；以及(6)是否有任何法院有权审查条约。根据印度尼西亚宪法，司法权力的得分是1分，即司法部门有权罢免行政官员，这在特征(4)中有所提及，即法官在罢免行政官员中发挥作用，例如弹劾。[7]这一司法权力得分表明，司法部门在约束行政行为方面的权力较小。

不幸的是，改革二十年后，横向问责略有下降。根据V-Dem关于横向问责指数的数据，[8]图表显示，横向问责率在改革发生和民主化新阶段开始的2000年左右有所上升。然而，近年来略有下降。

图1。 V-Dem横向问责指数：印度尼西亚1990-2022

这种横向问责指数下降的趋势预示着实施横向问责和制衡机制以防止公职人员不当行为存在问题。如果这种趋势持续下去，横向问责的下降将伴随着其他问责（纵向和斜向）的同等下降，所有这些将同时导致民主从内部衰败（Sato et al. 2022）。这意味着，当缺乏横向问责时，选举和其他公众对政府的参与对于民主化进程将不再有意义。

印度尼西亚横向问责赤字的影响可以解释印度尼西亚民主衰退的原因。这一论点得到了自由之家（Freedom House）提供的民主指数数据的证实。根据自由之家的说法，印度尼西亚自1998年威权政权垮台以来取得了令人瞩目的民主进步。然而，民主指数显示印度尼西亚的民主进步正在下降。自由之家2022年的最新报告指出，印度尼西亚的民主指数仍为“部分自由”，得分范围为59/100（不再是自由）。Roylance（2015）认为，一旦一个国家获得“自由”地位，它就应该能够稳固可靠地抵御向威权国家的倒退，并推进实施问责制的善治。不幸的是，印度尼西亚的案例表明，由于国家分支机构之间缺乏制衡作为民主制度，民主化进程的维持步履维艰。此外，V-Dem指出，正如下面的2022年自由民主指数（LDI）所示，印度尼西亚的得分在过去十年中已大幅且显著下降。

图2。 V-Dem自由民主指数：印度尼西亚1990-2022

根据上图，印度尼西亚民主衰退的症状似乎受到横向问责赤字的影响。尽管印度尼西亚在成功举行国家和地方各级选举方面值得称赞，但由于缺乏横向问责，其民主转型进程的前景并不乐观。未能维持横向问责可能导致民主倒退，国家机构可能变得腐败并违反民主原则。因此，横向问责的缺失将使选举成为代表民主国家的唯一剩余制度，而选举本身变得毫无意义。考虑到印度尼西亚的民主实践，由于国家机构之间在追究总统责任方面的权力不平等，实施横向问责和实现制衡原则的努力仍然存在问题。这种情况需要得到批判性审查，特别是要评估新民主政府在国家机构之间履行其制衡能力。

关于体现横向问责制的制衡研究在当今尤其重要，因为印度尼西亚正经历民主停滞和制衡机制功能薄弱。民主学者认为，民主国家应将制衡原则制度化，以抵制回潮至威权政体，从而维护民主巩固。否则，民主化可能停滞不前，其特点是精英统治笼罩着印度尼西亚政治舞台上的民主进程。考虑到这种情况作为背景，本文旨在阐述印度尼西亚横向问责制的体现，以及在维持对作为行政首长的总统的制衡规则与实践之间存在的差距。

2. 横向问责概念化的论述

问责制的存在决定了民主的质量和治理的有效性。尽管学者们很难就问责制的定义达成共识，但从概念上讲，问责制有两个关键特征，即公职人员的回答义务和责任。在此概念下，有两种行为者可以提供政治问责。第一，民选公职人员对选民负责。第二，许多国家机构被正式授权监督和/或制裁公职人员和官僚机构。前者是纵向问责，后者是横向问责，或者如Mainwaring所称的，是国家内部问责。在民主国家，横向问责往往比纵向问责更脆弱，因为威权制度的优点比组织自由和公平的选举更难转变（De Almeida Lopes Fernandes et al. 2020）。如今，横向问责在一些民主国家中的具体体现仍然存在问题（O’Donnel 1998）。

横向问责对于防止腐败和不当的国家侵犯是必要的，因为从概念上讲，横向问责是指“旨在防止、取消、纠正和/或惩罚另一国家机构被视为非法的行为（或最终的不作为），无论是基于侵占还是腐败”（O’Donnell 2003, p. 35）。同样，Ziegenhain（2015）进一步解释了横向问责，它指的是政府机构检查其他公共机构和政府部门滥用权力的能力。此外，控制和审查政府行为的其他独立国家机构也常常是保障横向问责的必要条件。这些作为约束机构的机构，如独立的选举委员会、审计机构、反腐败机构和监察员，也为横向问责做出了贡献（Ziegenhain 2015）。因此，这些机构的存在是建立问责制的关键。

民主国家问责制的关系包括源自上述机构之间互动的制衡机制。然而，作为问责行为者的机构名单在议会民主制和总统制民主中有所不同。问责行为者由委托-代理关系决定，其中选民扮演委托人角色，公职人员是通过合法选举产生的代理人。总统制民主和议会制民主的主要区别在于，在总统制中，选民-委托人与行政当局之间的层级联系不受立法多数的调节，而在议会制中则不受调节。也就是说，虽然议会制民主主要基于纵向问责的嵌套层级，但总统制是建立在横向交流和纵向问责的互动基础上的。这一根本区别对总统制中的立法激励措施（Shugart and Haggard 2001）以及进而对横向问责在多大程度上使各部门行为者的激励与最终委托人（公民）的利益保持一致，产生了严重后果。

作为总统制民主国家，印度尼西亚的横向问责仅由国家内部的国家行为者通过不同的国家机构行使，必要时针对国家最高权力——总统，以防止任何法律侵犯。大多数学者认为，国家机构与监督机构之间的关系对于横向问责制度的运作至关重要。因此，横向问责的行使特别取决于行政部门和立法部门民选公职人员的表现，因为他们都获得了选民的授权来行使自己的权力。因此，其他国家行为者，如司法法院、监察员、根除腐败委员会（KPK），将是追究总统和议会议员（民选公职人员）就其法律和宪法规定的作为和不作为的解释和制裁责任的监督机构。

不幸的是，横向问责面临来自国家行为者内部的“问责陷阱”的挑战。Slater指责这种情况的发生是由于政治派别为了确保政治派别之间的权力分享而进行的卡特尔式政治（Slater 2004）。此外，由政府中缺乏反对党所助长的卡特尔式政治，阻碍了主要国家行为者之间对于横向问责至关重要的动态平衡。如果一个行为者能够主宰其他行为者，横向问责将永远无法正常运作，这表明民主政体有沦为未巩固和易于威权统治的危险。在总统制民主中，如果没有能够对强大的行政部门提供可信约束的有效机构，民主的质量往往会停滞或倒退。

3. 横向问责的宪法和法律制度机制

参照横向问责的概念化，总统制民主中的问责主体不仅是总统，还包括议会议员，因为他们都是民选官员并持有选民的授权。然而，横向问责的行使将其范围限制在总统制民主的最高权力——总统，即国家元首和政府首脑。印度尼西亚已将横向问责机制制度化，以追究总统的绩效责任，这已载入宪法并在各项法案中加以规定，以防止总统的法律违规行为。建立横向问责机制有两个重要维度：回答义务和制裁。首先，总统的问责通过议会（国家立法机关）的监督来确保，如宪法第20a条所述。因此，国家立法机关有权就总统提出的特定案件或公共政策要求解释，以纠正可能的违规行为。其次，当总统被指控违反法律时，有关于制裁的规定。根据印度尼西亚宪法，特别是1945年宪法，在总统犯下腐败和贿赂等法律侵权行为的情况下，规定了制裁措施。制裁范围从提供解释到可能的罢免或弹劾，正如1945年宪法第7a、7b和7c条所述。这一弹劾程序涉及国家立法机关和宪法法院（MK）的作用。

如上所述，O’Donnell将横向问责定义为“国家机构在法律上被赋予权力和能力，并且在事实上愿意且能够采取行动，从日常监督到刑事制裁或弹劾，以应对其他国家机构或部门可能被视为非法的行为或不作为。”因此，能够与总统建立问责关系的国家行为者名单不仅包括具有司法部门制裁能力的国家行为者，还包括那些虽然没有强制制裁能力但应将可能的违规行为转介给有能力施加制裁的行为者；这种间接制裁权力足以构成问责关系，例如监察员和根除腐败委员会（KPK）。在这方面，能够与总统建立问责关系的国家行为者包括监督国家机构以及司法部门的最高法院，以监督总统履行其权力。此外，监督国家机构包括KPK和监察员，而司法部门包括MK和MA。所有这些列出的国家行为者都受到特定国家法案的监管，以建立问责关系，追究总统的责任。

3.1. 国家立法机关（议会议员）

印度尼西亚共和国宪法规定总统为行政权力持有者，人民代表委员会（DPR）为立法权力持有者。总统的权力载于1945年宪法第4条第(1)款，而DPR的权力载于1945年宪法第20条第(1)款，其中明确规定立法权掌握在DPR手中。此外，1945年宪法第20条第(2)款显示了DPR与总统在立法方面的关系，特别是在总统参与起草法律和法规以及在与DPR就已讨论的法案进行联合批准方面。

除了立法程序，总统与DPR之间的关系也可以在政府代行法律的法规（Perpu）的形成过程中看到。政府代行法律的法规（Perpu）是由总统在“紧急情况下的紧迫事务”中制定的，因此其制定过程与法律不同。通常，法律总是由总统在人民代表委员会的批准下制定，或者由人民代表委员会制定并由人民代表委员会和总统联合批准。然而，政府代行法律的法规（Perpu）是由总统制定的，未经人民代表委员会批准，因为存在“紧迫的必要性”，需要加快立法过程以克服紧迫的危机。

如果政府代行法律的法规在全体会议上获得DPR的批准，它将被规定为一项法案。相反，如果政府代行法律的法规在全体会议上未获得DPR的批准，则必须撤销并宣布无效，随后由DPR或总统提交关于撤销政府代行法律的法规的法案草案。根据这些方案，总统与DPR之间的关系可以在立法过程中看到。尽管立法机关没有强制制裁的能力，但宪法赋予DPR要求总统回答的权利，以防总统被指控犯有法律侵权行为。此外，DPR可以继续要求宪法法院对总统进行审查，作为弹劾程序的一部分，或者要求印度尼西亚共和国总检察长、根除腐败委员会等其他国家机构在总统涉及任何法律侵权行为时执行执法并给予制裁。

3.2. 根除腐败委员会（KPK）

肃贪委员会（KPK）自2002年成立以来，在改革之后不久便已制度化。肃贪委有权监督国家政府的行政管理，监督负责根除腐败犯罪行为的国家机构。根据其职权，肃贪委尚未获得直接制裁总统或其他公职人员的权力，但它可以监督和调查腐败指控，并将案件移交法院进行司法程序。总的来说，肃贪委可以调查所有涉嫌腐败的国家行为者。然而，近年来，肃贪委的制度地位已被政府通过修订而削弱。随着2002年第30号肃贪委法律被新的2019年第19号法律修订，肃贪委不再是一个独立的机构，而是对行政首长总统负责。因此，肃贪委几乎不可能调查任何可能由总统实施的腐败案件。在维持横向问责的背景下，肃贪委的地位已从能够监督总统或议员或任何国家行为者违法的国家行为者，转变为问责主体本身。肃贪委由总统任命，因此总统是要求其问责并对其进行制裁的主体。换言之，肃贪委只能触及议员并控制国家立法者的不当行为。

3.3. 印度尼西亚监察员办公室

印度尼西亚监察员办公室是一个国家机构，有权监督由国家预算（APBN）或地方政府预算（APBD）供资的公共服务的实施情况。在制度层面，印度尼西亚监察员办公室最初通过2000年关于国家监察员委员会的第44号总统令成立，后随着2008年关于印度尼西亚监察员办公室的第37号法律的颁布而得到加强。印度尼西亚监察员办公室具有战略性职能、职责和权力，尤其是在监督公共服务的实施方面。在2008年第37号法律中规定，印度尼西亚监察员办公室负责监督中央和地方的国家和政府行政管理者所组织的公共服务的实施情况，包括国有企业（BUMN）、地区所有企业（BUMD）和国有法人实体（BHMN）以及私营实体或个人所提供的特定公共服务。印度尼西亚监察员办公室还负责接收、审查和审阅关于公共服务实施过程中不当行政行为的举报；有权要求提供信息和传唤，并就举报的解决提出建议（包括向受损方支付赔偿和/或恢复名誉的建议）。印度尼西亚监察员办公室目前不仅有权批准公众举报，还有权主动进行调查；他们甚至可以通过具有最终约束力且必须由建议接收方执行的建议来施加制裁。

在履行其防止不当行政行为的职责时，监察员办公室有权向总统、人民代表会议/地方人民代表会议、地方行政长官或国家行政管理者提供建议，以改进和完善服务程序和法律法规方面的组织，从而防止不当行政行为。对于被证明存在不当行政行为的举报，监察员办公室不提供像司法机构（制裁法官）那样的法律制裁，后者可以施加罚款和处罚。作为拥有监督和处理公共服务违规行为权力的国家机构，监察员办公室可以对被举报方及其不执行建议的上级施加行政制裁。而刑事制裁则适用于任何阻碍监察员办公室进行检查的人，这种检查是通过司法机构进行的，对阻碍者的审判是基于监察员办公室的举报。监察员办公室拥有的、用于在国家机构之间获得横向问责的监督能力仅限于获取答复的权利。尽管监察员办公室作为对在公共服务中存在不当行政行为的国家机构的“制裁给予者”的权力仅限于行政制裁，但监察员办公室仍然可以对广大国家行政管理者进行良好的监督。因为在关于廉洁、无腐败、无朋党（KKN）的国家行政管理者法第28号（1999年）中，国家行政管理者的定义是指所有行使行政、立法、司法职能以及其他主要职能和职责与国家行政管理相关的官员。

3.4. 司法分支：最高法院（MA）和宪法法院（MK）

根据印度尼西亚宪法《1945年宪法》，印度尼西亚的司法权由最高法院及其下属司法机构以及宪法法院行使。作为法治体系的最高法院，最高法院有权监督和审查各高等法院和地方法院的所有司法程序，正如2009年第3号最高法院法所述。1945年宪法第24A条第(1)款也规定，最高法院有权审理上诉案件，审查低于法律的法规是否违反法律，并拥有法律授予的其他权力。此外，根据《1945年宪法》，最高法院的义务和权力包括就赦免和恢复名誉的授予向总统提供意见。基于这些权力，不可能将最高法院列为与总统或其他民选官员有问责关系，因为它没有能力要求总统或议员承担责任。尽管如此，最高法院作为监督国家机构以控制公职人员的作用是合法的，因为它在印度尼西亚维护司法公正和法治方面发挥着作用，特别是在公职人员犯下一般非法行为、腐败、贿赂和其他犯罪行为时。

另一现有的司法行为者是宪法法院（MK），它是在《1945年宪法》第24C条的授权下设立的。在规范层面，宪法法院有权就对宪法的法律审查作出最终裁决，裁决国家机构之间因宪法授予的权力而产生的争端，以及解散政党，并解决有关大选结果的争端。尽管拥有这些权力，宪法法院是唯一有能力对总统施加制裁的法院，当总统和/或副总统涉嫌违反法律且不再符合总统和副总统的资格时。因此，宪法法院与总统之间的问责关系足够强大，可以控制总统保持负责和问责。如果总统不当行为的指控被证实，宪法法院可以决定罢免总统职务并启动弹劾程序。

3.5. 检察长办公室

检察长办公室是一个非部长级政府机构，其最高领导人为检察长。检察长作为国家机构的地位与总统内阁中的各部委相似。换言之，它处于部长级，因此检察长办公室不隶属于任何部委。在此方面，检察长领导检察长办公室，该办公室在一定程度上分为法律区域，从省级（高级检察院）到地级（州检察院）遍布印度尼西亚。换言之，检察长是国家官员，担任检察长办公室的领导者和最高负责人，并负责监督印度尼西亚高级检察院和州检察院的职责和权力。在履行司法权职责和作为政府机构一部分的过程中，检察长办公室直接对总统负责，因为检察长由总统任命和罢免，并对总统负责，正如1991年第5号关于印度尼西亚共和国检察长办公室的法律第19条所述。考虑到其作用，检察长在监督和控制总统或其他任何公职人员的法律违规行为方面发挥着重要作用。不仅如此，当总统或其他国家官员违反现有法律时，检察长有能力在执法体系中施加制裁。因此，这些作用直接关系到检察长办公室与包括现任总统在内的国家行为者之间的横向问责关系。

4. 横向问责的绩效

构成印度尼西亚司法分支和监督机构的横向问责的关键机构的图谱已载于宪法和具体法规中。然而，图1中横向问责指数数据显示的横向问责不足的现实表明，每个关键机构的绩效都面临着挑战。

4.1. 宪法法院的绩效

司法分支中最小化行政扩张的关键机构是宪法法院，因为最高法院和司法检察长办公室主要关注普通司法体系内的执法。自2003年宪法法院成立以来，其绩效赢得了公众对治理的信任。然而，在佐科威总统任期的后期，公众对宪法法院的信任度急剧下降。总统和副总统候选人提名参加2024年选举已成为破坏宪法法院尊严的政治现实。另一方面，这证明了行政扩张，正如学者们怀疑的那样，存在一个政治剧本，旨在推动总统佐科·维多多之子吉布兰·拉卡布明·拉卡竞选总统和副总统职位，尽管吉布兰未能达到竞选副总统职位的年龄要求。

4.2. 监督机构（肃贪委和监察员办公室）的绩效

建立对总统作为政府首脑的横向问责的关键机构是肃贪委，因为监察员办公室仅负责监督公职人员向社会提供直接公共服务。然而，削弱肃贪委的企图成功地阻止了该监督机构最大限度地发挥其在监督总统腐败行为方面的作用。这些监督机构的恶化始于肃贪委权力的被剥夺，并将其置于总统权力之下。在这种情况下，肃贪委已成为政府的问责主体，对总统负责，而不是作为监督任何总统不当行为的监督机构。肃贪委的这种权力安排因肃贪委主席本人菲尔利·巴胡里（Firli Bahuri）涉嫌贿赂和腐败而进一步恶化。因此，这种政治现实描绘了肃贪委未能朝着积极方向提升横向问责。

5. “法律上的”与“事实上的”维持横向问责之间的差距

尽管在宪法和各项法律中得到了强有力的规定，但制衡原则的实施仍然困难。各机构之间实施制衡的挑战受到国内政治的影响。印度尼西亚实行总统制，并结合了多党制。这种组合往往会导致政治僵局，如果总统未能满足各政党的利益。因此，当选总统试图与政党建立强大的联盟，以创造有效和稳固的政府，并减少可能的反对意见。因此，总统选择的有利的政治安排决定了与政党的联盟关系，包括与同样是现有政党成员的立法机构。在实践中，立法机构的表现取决于政党及其领导人的政策。那么，印度尼西亚政府的制衡模式更多地取决于总统与立法机构及其所属政党之间的关系，因为没有重要的反对党来平衡和控制总统及其支持的联盟。

总统在维持与议会联盟和反对派的关系方面的关注导致其他国家机构的作用被边缘化。根据Lili Romli（2021）的观点，这种观念最终导致其他国家机构，如作为第二院的区域代表理事会（DPD）以及最高法院和宪法法院等司法机构，无法在立法职能和执法方面发挥其控制作用。这种做法最终破坏了司法机构的作用，司法机构往往成为支持行政权力或支持人民代表会议（DPR）履行其职能的工具。缺乏联盟作为制度化制衡机制的最终希望，也导致了印度尼西亚民主治理质量的下降。这种状况因代表机构的设计而加剧，该设计将一个仅在立法方面功能有限的第二院置于其中。因此，在这种情况下，横向问责的实施几乎不存在，这一点显而易见。此外，议会的第一院和第二院之间在职能和权力上存在不平衡，导致议会内部缺乏制衡。这凸显了国家行为者之间权力不平等所导致的横向问责悖论。此外，人民代表会议与政府的持续联盟主导地位最终倾向于产生交易性和妥协性的法律产品。因此，印度尼西亚的制衡取决于总统作为行政分支的首脑，以及政党及其在立法分支的议员。因此，本节将重点关注人民代表会议与总统之间以及司法机构与总统之间的关系，以说明横向问责在印度尼西亚治理中的作用。

5.1. 人民代表会议与总统的关系：联盟阻碍横向问责

印度尼西亚发生的政治现象，特别是考虑到直接总统选举的实施，传递了一个信息，即执政总统总是建立联盟，无论是在选举初期还是在政府执政期间，以维持权力和政治稳定。然而，包括议会几乎所有政党在内的联盟的形成被称为“肥胖”（gemuk）联盟。

“肥胖”联盟的形成趋势在改革时代选举后显现。在2004年选举后，这一点显而易见，因为最初，苏西洛·班邦·尤多约诺（SBY）-优素福·卡拉（JK）总统政府（2004-2009年任职）在议会中拥有少数派联盟，其得票率仅为7.45%，这意味着在人民代表会议中只有56个席位或10.26%（Fitra Arsil 2017: 215）。议会中的少数派状况无疑让SBY-JK政府感到不安全；因此，在人民代表会议中形成了一个“肥胖”联盟，几乎所有政党都加入了联盟，只有印度尼西亚民主斗争党（PDI-Perjuangan）扮演了反对派的角色。2009年总统选举产生了SBY-布迪奥诺政府（2009-2014年任职），再次导致人民代表会议中形成了一个“肥胖”联盟。成功保障SBY两届任期的联盟，使得下一届总统领导层保留了“肥胖”联盟的文化，作为政府成功的步骤。佐科威在其2014年和2019年选举后的第一个和第二个任期内，也遵循“肥胖”框架建立了政府联盟，即在2014-2019年的佐科威-JK政府期间。即使在2019-2024年的第二个任期内，佐科威-马鲁夫的“前进印度尼西亚内阁”也吸纳了反对党领导人担任部长。

上述总统如何组建联盟的解释表明，目前不存在足够强大的反对派来让总统承担横向问责的责任。这些联盟的形成基于卡特尔政治，并导致了问责陷阱。这种情况反映了Slater关于阻碍国家层面国家治理民主化的问责陷阱的论述。与此同时，在改革近二十年后，非政党和议会外的团体扮演了反对派的角色，但这种角色是零星的，并且不能作为有效政府的控制晴雨表。因此，印度尼西亚非但没有成为健康民主生活的领域，反而由于将少数人的利益置于大众利益之上，目前陷入了寡头政治实践。接近权力的人群的利益常常操纵旨在为人民服务的政府政策。接近权力的人群的利益常常操纵旨在为人民服务的政府政治。民主往往是人为的，因此政府可以在没有有效反对派的情况下获得成果。反对派制度化的失败表明，总统没有受到议会的制衡。反对派仅在选举前存在于选举竞争的背景下，其特点是所有反对党领导人联合起来支持当选总统。现有的反对派并非基于计划冲突、政治观点或意识形态的差异，因此表明不存在制衡总统行政权力的实践。

5.2. 总统与宪法法院（司法机构）的关系：弹劾几乎不可能

印度尼西亚的司法机构宪法法院（MK）有权处理弹劾程序，以追究行政部门的责任，特别是在总统和/或副总统涉嫌违法或不再符合总统和/或副总统资格的情况下。弹劾总统和/或副总统的程序本质上是一系列漫长的过程，需要宪法法院以外的几个高级国家机构的参与，包括人民代表会议（DPR）和人民协商会议（MPR）。在这种情况下，弹劾程序的启动只能由人民代表会议提出，并提交给人民协商会议。然而，人民代表会议只能在至少三分之二的出席全体会议的国会议员人数支持下，并至少有三分之二的国会议员出席全体会议的情况下，才能向宪法法院提出请求。这一要求很难满足，因为大多数国会议员来自赢得选举的政党及其联盟伙伴。因此，人民代表会议不能随意向宪法法院提出弹劾总统和/或副总统的请求，而没有至少三分之二议员的支持。提交后，如果宪法法院裁定总统和/或副总统违法，人民代表会议将召开全体会议，将罢免总统和/或副总统的提案提交给人民协商会议。人民协商会议全体会议应至少有四分之三的成员出席，并获得至少三分之二出席成员的批准，之后总统和/或副总统有机会在人民协商会议全体会议上陈述其解释。因此，人民协商会议的决定最终决定了弹劾是否能够进行。

在实践中，曾发生过一次针对苏西洛·班邦·尤多约诺（SBY）总统的弹劾事件，起因与世纪银行案件的调查有关。人民代表会议特别委员会关于世纪银行的临时结论显示，政府得到了两个派别即民主党和民族觉醒党的支持。其他七个政党，即伊斯兰教团结党、戈尔卡党、民主斗争党、大印尼运动党、人民福利党、统一发展党和民族使命党，则认为授予世纪银行救助资金违反了法律。起初，虚假指控仅针对货币当局和总统的助手。然而，随着事态的发展，政党开始出现，尽管不是以“粗俗”的方式针对总统，因为他们也被认为对政府的运作负有部分责任，特别是在世纪银行的救助过程中。然而，根据弹劾程序的规定，弹劾总统的条件似乎并不容易满足；根据总统选举结果，支持SBY和Boediono的民主党获得了超过60%选民的真正支持。因此，获得三分之二国会议员支持的要求也不容易实现，因为大多数国会议员来自民主党及其联盟伙伴政党。当然，民主党及其联盟将尽最大努力阻止其政治对手的弹劾努力。目前，采取措施进行弹劾很难实现，因为人民代表会议大部分属于“肥胖”联盟，并与总统结盟。

最后，总统弹劾的尝试并非易事，因为其所需的机制相当漫长，且条件也不容易满足。监督总统问责的挑战导致了横向问责的悖论，因为问责几乎不存在，因为宪法法院应根据议会的决定审查总统的案件。

6. 结论

在修宪之前，印度尼西亚政府的权力分配安排尚不明确，因为它同时包含议会制和总统制的元素。在这种制度下，总统由人民协商会议选举和任命，人民协商会议是最高的国家权力持有者。因此，总统的角色由人民协商会议授权，使总统对人民协商会议负责。换言之，通过人民协商会议的角色可以看到议会制的特点，但另一方面，也存在总统制的特征，即总统同时担任国家元首和政府首脑的双重角色。因此，《1945年宪法》的修改通过采用直接总统选举制度，明确了印度尼西亚的政府制度，以消除人民协商会议的最高作用。

除了政府制度的模糊状况外，苏哈托总统还受益于行政部门集中的权力分配安排。这在宪法中有明确规定，根据《1945年宪法》中的37条规定，其中13条规定了总统的权力（第4条至第15条和第22条）。此外，总统还行使法定权力，并拥有与执法相关的权力，如赦免和特赦权。此外，几乎所有的法律产品都经过总统批准和颁布，或旨在加强总统的权力。这种情况的发生是由于立法和司法部门缺乏能够平衡总统作为行政部门角色的制衡机制。尽管在修宪前的宪法中存在议会制特征，总统需要考虑人民协商会议并获得人民代表会议的批准才能制定法律，但实际上，在新秩序时期，没有任何法律是由人民代表会议主动提出的，因为所有倡议都来自行政部门。换言之，人民代表会议无论是否愿意，都必须通过它们。因此，人民代表会议经常受到讽刺，其作用是“橡皮图章，唯命是从的机构”。

1999-2002年修改《1945年宪法》的经验带来了印度尼西亚的根本性变革。修宪的目的是为了实施国家分支之间的制衡。然而，印度尼西亚的制衡安排与主要植根于国家各分支之间权力分离的制衡机制的普遍概念不同。在印度尼西亚，行政、立法和司法部门在行使权力时进行协调，例如，在国家政策制定过程中，议会总是与总统合作。印度尼西亚学者将印度尼西亚的制衡体系称为权力扩散安排的采纳。此外，印度尼西亚修宪的另一个原因是加强总统制，因为印度尼西亚实行混合政府体系，结合了议会制和总统制。因此，修宪对整个政府体系的变革产生了影响，以促进政府问责。在宪法安排方面，至少有三个制度性变革点。

首先，加强总统政府体系的变革明确了行政、司法和立法权力之间的权力划分。然而，为了避免权力过度集中于总统作为国家元首和政府首脑，新的权力安排旨在将总统的权力限制在行政部门的范围内。与前政权相比，这种新的权力分享安排得到了改进，在前政权中，总统曾拥有超越立法和干预执法的额外权力。其次，修改了人民协商会议的地位，从最高的国家机构转变为与国家各级其他机构平等的、权力非常有限的国家机构。人民协商会议的这种重新定位导致了国家机构之间的平等，因此在横向层面，它们有能力相互控制和平衡。因此，可以实施制衡职能。第三，加强人民代表会议在立法和监督行政部门方面的作用。作为修宪背景的三个原因表明，新成立的改革后政府在国家机构之间实施横向制衡机制的严肃性。因此，第四次修正后的新宪法强调了总统制的采纳，并强调了包括行政、司法和立法在内的国家分支之间的制衡原则的应用。

然而，各政府部门的表现表明，在建立横向问责和制衡机制方面存在挑战。这种情况的发生是由于肃贪委地位的削弱以及印度尼西亚政治体系中反对派的软弱。这些条件导致了权力与资源之间不平等行为者之间的问责悖论。为了解决这个悖论，理想情况下，双方都应建立相对自主的机构，这些机构彼此之间不存在正式的隶属或优越关系。换言之，横向问责预设了事先的权力划分和国家特定的内部职能分化。在印度尼西亚政治的情况下，行政、立法和司法部门之间权力不平等是正式和非正式制度的结果。立法机构在制衡总统问责方面权力不平等，因为它已被卡特尔政治削弱，卡特尔政治被认为是选举前后与政府建立联盟的必要条件。与此同时，司法机构也面临类似的困境，因为总统弹劾需要由政府联盟收买的议员的提供和惯例。这种情况甚至进一步导致了问责陷阱。

因此，立法分支对总统的横向问责的最后手段——反对派的缺失，也导致了印度尼西亚民主治理质量的下降。代表机构的设计将一个仅在立法方面功能有限的第二院置于其中，加剧了这种情况。因此，在这种情况下，横向问责的实施几乎不存在，这一点显而易见。此外，议会的第一院和第二院之间在职能和权力上存在不平衡，导致议会内部缺乏制衡。这种情况证明了横向问责的悖论，导致国家行为者之间的权力不平等。■

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[1]政治、国家研究与创新署研究中心研究员

[2]国家研究与创新署区域研究与创新政策主任

[3]第5条第1款：总统有权向人民代表会议提交法案。第20条：（1）人民代表会议有权制定法律。（2）任何法案须经人民代表会议和总统讨论以达成共同批准。（3）如果法案未能获得共同批准，则不得在同一届人民代表会议会期内再次提出。（4）总统签署共同批准的法案以使其成为法律。（5）如果总统在批准后30天内未能签署共同批准的法案，则该法案依法成为法律并必须颁布。

[4]第37条：（1）修改本宪法条款的提案，如获得至少三分之一的全体人民代表会议成员的提交，可列入人民代表会议的议程。（2）任何修改本宪法条款的提案，须以书面形式提出，并须清楚说明拟修改的条款及修改理由。（3）为修改本宪法条款，人民代表会议的会议须至少有三分之二的全体成员出席。（4）修改本宪法条款的任何决定，须获得至少过半数人民代表会议全体成员的同意。（5）关于印度尼西亚共和国单一制国家形式的规定不得修改。

[5]第12条：总统可宣布进入紧急状态。此类宣布的条件及紧急状态的后续措施应由法律规定。第22条：（1）如遇紧急情况，总统有权制定替代法律的政府条例。（2）此类政府条例须在下一届人民代表会议会议上获得人民代表会议的批准。（3）如未获批准，此类政府条例将被撤销。

[6]第20条第2款：任何法案须经人民代表会议和总统讨论以达成共同批准；第5款：如果总统在批准后30天内未能签署共同批准的法案，则该法案依法成为法律并必须颁布。

[7]第7B条：（1）人民代表会议罢免总统和/或副总统的提案，须首先提交宪法法院调查、审判并就人民代表会议的意见作出裁决，即总统和/或副总统是否因叛国、腐败、贿赂或其他严重刑事犯罪行为或道德败坏行为而违反法律，以及/或者总统和/或副总统是否不再符合担任总统和/或副总统的资格。（2）人民代表会议关于总统和/或副总统违反法律或不再符合担任总统和/或副总统资格的意见，是在人民代表会议行使监督职能的过程中提出的。（3）人民代表会议向宪法法院提交请求的，须获得至少三分之二的出席全体会议的人民代表会议成员的支持，且全体会议须至少有三分之二的全体成员出席。（4）宪法法院有义务在收到人民代表会议的请求后九十天内，对人民代表会议的意见进行调查、审判并作出最公正的裁决。（5）如果宪法法院裁定总统和/或副总统被证明因叛国、腐败、贿赂或其他严重刑事犯罪行为或道德败坏行为而违反法律；以及/或者被证明不再符合担任总统和/或副总统的资格，人民代表会议将召开全体会议，将罢免总统和/或副总统的提案提交给人民代表会议。（6）人民代表会议须在收到提案后三十天内召开会议决定该提案。（7）人民代表会议关于罢免总统和/或副总统的提案的决定，须在至少四分之三的全体成员出席的人民代表会议全体会议上作出，并须获得出席成员总数至少三分之二的批准，前提是总统和/或副总统已获得在人民代表会议全体会议上陈述其意见的机会。

[8] https://www.v-dem.net/data_analysis/CountryGraph/

蒙古的横向问责制：

（反）制衡的挑战

Ganbat Damba[1]，Mina Sumaadii[2]

政治教育学院

1. 引言

1992年宪法被认为是“蒙古民主的蓝图”（Sanders 1992）。这部宪法很好地服务了蒙古的民主，因为迄今为止，已定期举行了八次选举周期，产生了不确定的结果，并促进了多党竞争以争取人民的选票。在民主多样性项目（Varieties of Democracy Project）的自由民主指数中，蒙古在1991年的得分为0.41，在略有波动后，于2021年达到0.49（V-Dem Project 2022）。最高时，它在1999年达到了0.61。这反映出蒙古的民主发展之路并非一帆风顺，经历了起伏。尽管如此，这些分数一直将蒙古归类为“选举民主”。虽然与该地区其他后共产主义国家相比，这是一个成就，但它仍然是一个在制度上面临挑战且有很大改进空间的民主国家。

在此基础上，本报告从宪法框架下现有的制度制衡角度，考察了蒙古民主的内部结构。因此，我们提出了横向问责制这一概念，它是对政府使用政治权力的约束系列的一部分。在蒙古的媒体和政治讨论中，横向问责制并非常用术语。作为善治的基石之一，它衡量政府在多大程度上对其他分支机构负责（Lührmann et al 2017）。鉴于近年来改革的范围改变了国内政府分支机构之间的权力平衡，这是一个对蒙古治理尤为重要的问题。此外，由于公众对公共机构的信任度低，以及对政治家公正性的不信任（Sant Maral Foundation 2023），公众越来越多地转向抗议作为追究政府责任的首选措施。总的来说，这表明公民不再有耐心依赖制度性的制衡来代表或捍卫公众利益；相反，他们越来越倾向于自己采取行动。

因此，解决相关的治理问题正日益成为蒙古民主质量和持久性的重要任务。

V-Dem项目追踪显示，蒙古的横向问责制指数（0-1的低到高尺度）在1991年和整个1990年代后期为0.9（V-Dem Project 2022）。然而，在1999/2000年和2019年每次修宪后，该指数有所下降。最终，在波动之后，它在2021年以0.78的分数结束（V-Dem Project 2022）。虽然从更广泛的历史背景来看，过去三十年的分数是蒙古民主化以来的最高水平，但横向问责制指数的逐渐下降符合政府问责制普遍下降的趋势。

图1。蒙古的横向问责制和自由民主指数

来源：V-Dem项目

在区域层面，蒙古在横向问责制方面的表现可以被认为是相对较高的。虽然它没有达到发达民主国家的水平，但其表现优于收入水平相似的国家。根据横向问责制的区域比较，可以看出，自1992年宪法颁布以来，蒙古的地位和下降趋势与印度和菲律宾最为相似。在这些案例中，与横向问责制下降最相关的因素是司法独立性的持续削弱（参见印度和菲律宾的报告）。同样，蒙古的司法部门在经历了一系列宪法和法律改革后，仍在努力维持其独立性。此外，在现有的政治环境中，监督机构的能力有限，并且不受政治干预。因此，对立法者和行政官员的制约是薄弱的。

图2。横向问责制指数区域比较

来源：V-Dem项目

在跨国研究中，Sato等人（2022）发现，在专制化的过程中，制度的衰败始于横向问责制，随后是纵向问责制的下降，最后是垂直问责制的下降。根据近期发展，蒙古已经出现了一些民主侵蚀的早期迹象。随着不同分支机构之间的权力平衡变得不均，我们将探讨一些令人担忧的问题，并可能提出一些可以遏制这一进程的普遍处方。进一步的研究还可以为蒙古良好的民主表现和无效治理提供制度性解释。

当前跨国研究的主要结论是，如果一个国家的横向问责制更好，那么其民主质量就可以得到改善。同时，如果横向问责制受到侵蚀，民主质量就会恶化。基于V-Dem项目的纵向观察，我们可以看到，蒙古国自由民主质量的下降与横向问责制的下降相关。

因此，为了揭示导致这一趋势的因素，本研究的组织结构如下。我们首先从比较的视角评估蒙古国的“法律上的”和“事实上的”横向问责制。随后介绍蒙古国的宪法制衡体系。接下来，我们描述政府分支机构之间现有的权力层级，然后描述最近的宪法修正案及其对政治权力分配的影响。然后，我们讨论可用于制衡各政府分支机构不当行为的法律程序。之后，我们将更详细地评估司法机构的独立性。最后，我们审查监督机构及其能力，并结束本研究。

2. 蒙古国在比较背景下

本研究旨在评估与蒙古国近期民主衰退趋势相关的因素。正如数据所证明的，大多数变化是渐进的，需要从1992年确立民主的宪法开始进行调查。此外，还有正式和非正式的因素参与其中。因此，从分析上看，区分“法律上的”和“事实上的”横向问责制是有益的。

法律上的横向问责制描述了宪法赋予行政、立法和司法分支机构多少权力。这将基于比较宪法项目（Comparative Constitutions Project）的行政权力指标、立法权力指标和司法独立性指标（Elkins et al. 2022）。基于1992年宪法的指标显示，行政权力相当大，在0到7的评分范围内得分为6。立法权力指数在0到1的范围内为0.33，这表明立法权力较小。图3显示，在区域上，蒙古国的行政权力相当可观，而立法权力则处于平均水平。可以看出，与柬埔寨、韩国、巴基斯坦和泰国相比，蒙古国的行政权力被认为更为广泛。此外，图4显示蒙古国在司法独立性方面得分为4（满分为6），这在该地区可以被认为是平均水平。

图3。行政权力与立法权力的比较

来源：比较宪法项目数据

最初，蒙古国宪法在行政和立法部门之间建立了平衡。因此，在修正案之前，蒙古国的立法权和行政权相对平衡。相比之下，司法部门的权力从一开始就被设定为较弱。进一步的宪法修正案主要破坏了行政权和立法权之间的平衡，导致目前立法部门占主导地位，而其他两个部门则较弱。

图4。行政权力与司法独立性的比较

来源：比较宪法项目数据

鉴于此，值得注意的是，蒙古国的行政部门非常复杂，在未来的分析中，有必要区分2019年宪法修正案之前和之后的情况。修正案之前，关于谁是行政部门的首脑存在模糊性，因为总统和总理之间存在相当大的重叠。具体而言，宪法明确规定，由总理领导的内阁是“国家最高行政机关”（第38.1条）。然而，总统在任命和立法倡议方面的作用暗示了行政权力（第33.1条）。值得注意的是，2019年的修正案通过扩大总理组建内阁的权力，结束了这种模糊性，明确了总理今后是行政部门的首脑。未来的指数可能需要反映这一变化。

尽管如此，由于我们关注的是总体情况，并将总统视为行政部门的首脑，因此应该指出，赋予总统的国家行政权受到很大限制。为此，我们将更深入地分析行政指数。该指数是累加的，由七个方面组成，衡量某些总统权力的存在或缺失。第一个方面衡量立法倡议权，该权力存在（第26.1条）。第二个方面涉及颁布法令的权力，该权力也存在。即使总统有权颁布法令，宪法也规定需要总理的副署才能生效（第33.1.3条）。尽管如此，在蒙古国宪法中，这两项权力都因总统缺乏预算权力而受到相当大的限制。因此，无论有什么愿望，除非获得立法支持，否则任何总统的倡议都不可能实现。

第三项衡量标准包括修正案的倡议权，该权力也受到限制，因为总统只能与“有权提出立法倡议的主管机关或官员”或更具体地说，“总统、国家大呼拉尔（议会）议员和政府（内阁）”（第68.1条和第26.1条）一起提出宪法修正案。第四项衡量标准是宣布紧急状态的权力，该权力存在；然而，它也受到立法机构决定批准或否决的限制（第33.1.12条）。否决权（第五项衡量标准）在蒙古国存在，但受到议会以三分之二多数推翻其决定的限制（第31.1.1条）。挑战立法合宪性的权力（第六项）不存在，因为该权力保留给宪法法院（Tsets）。第七项包括解散立法机构的权力。该权力也受到限制，因为第22.2条规定，总统只能在与议长协商一致后才能这样做。

因此，宪法中有多种条件对总统权力进行制约。特别是，指数的七项权力中有六项存在，但所有这些权力都受到立法机构的直接制约或通过预算的间接制约。其结果是，否决权是总统最重要的权力，因为总统可以反复使用它并引起公众的注意。因此，我们认为指数在捕捉行政权力的细微差别方面存在局限性，因此，总统在制衡体系中的作用可能会被高估。根据比较宪法项目目前的指数，蒙古国的行政部门似乎占主导地位，并且在该地区是一个特例。特别是，它显示蒙古国总统比拥有总统制的韩国的总统权力更大。然而，考虑到蒙古国宪法和近期修正案中包含的所有限制，实际情况却大相径庭。因此，指数需要更新以反映新的情况。

最终，2019年的宪法修正案显著改变了1992年宪法确立的平衡。由于1999/2000年和2019年修正案导致权力持续向立法部门转移，立法部门成为最占主导地位的部门。其结果是，三个部门之间的关系变得不平衡，权力主要集中在立法机构。行政权力的削弱进一步加剧了这种不平衡，因为对总统施加了新的限制。

具体而言，通过引入单一任期、提高年龄限制以及降低在司法任命中的作用，总统的行政权力已大大削减。特别是，这些变化降低了积极参与跨部门权力关系的动力。过去，连任的前景使总统更有可能追求自己的议程，但自2019年以来，转向单一任期（6年）总统制削弱了政治积极性的动力。至于司法部门，尽管宪法声明其独立性，但其最初的设计，即任命高级法官和检察官为政治任命，引入了一个漏洞。考虑到更全面的权力概述，1992年的宪法设计平衡了行政权和立法权，但司法权由于这些政治任命而存在内在的弱点。然而，在最近的修正案之后，平衡发生了倾斜：

总而言之，在“法律上的”横向问责制方面，蒙古国2019年的宪法设计缺乏平衡。虽然最初的1992年宪法建立了一个良好的结构，以避免权力集中在某个特定部门，但随后的1999/2000年和2019年修正案改变了这种平衡。修正案之后，立法权占主导地位，并且由于现有的不平衡，行政和司法部门无法对其进行充分制约。此外，主要的监督机构也未能摆脱政治干预。这也可以解释横向问责制水平的下降以及自由民主水平的相应下降（图1）。总而言之，这导致了“事实上的”横向问责制甚至低于“法律上的”问责制。以下各节将更侧重于国内层面的权力安排，以进一步阐述。

3. 制衡

1992年宪法引入了半总统制。这种权力安排导致总统办公室、总理及其内阁与议会之间持续的权力斗争。这种宪法安排被认为在整体上为蒙古国民主化转型提供了长期的结构性优势（Fish 1998）。积极的一面是，在蒙古国向民主转型期间，没有一个部门能够垄断权力，这成为一种积极的制度安排，防止其像亚洲前苏联国家那样滑向威权主义（Fish 2001）。然而，消极的一面是，这种安排可能导致共治（总统和多数议会党派来自不同政党）和分裂政府期间的权力争夺和政治僵局。

历史上，最突出的例子发生在1996年至2000年期间，不同政府部门之间的争端使议会任期瘫痪，加剧了关于民主制度的政治稳定或功能性的辩论。然而，根据民意调查，改变这种制度从未成为一个受欢迎的想法，因为大多数民众支持民主作为一种治理形式（Sant Maral Foundation 2023）。因此，首次宪法修正案的引入部分解决了宪法冲突。这种共治期间的政治僵局以及后来的联合政府与关于半总统制的普遍研究相符。

首先，1992年宪法的制度平衡在总统办公室、总理和议会之间造成了重叠。这种设计基于政府各部门之间的制衡原则，依赖于协调。在实践中，宪法依赖于行政和立法部门之间的“共识”；在分裂政府和共治时期，在一个新的民主国家，这种愿望难以实现。1992年宪法中的许多条款明确要求总统与议会之间的共识或一致（取决于翻译），但后来大多数条款被1999/2000年和2019年的修正案所推翻。此外，缺乏或不发达的确保政策连续性的制度加剧了关于稳定性和功能性的辩论。

最终，引入了两项重大的宪法修正案来解决其中一些制度冲突。作为解决方案，它们将权力平衡从总统转移到议会。虽然这一决定基于一种论点，即这种转移减少了与全能总统相关的强人政治的可能性，但由于一党占主导地位，它仍然导致了权力集中，形成了一个全能的议会和总理。其结果是，政府各部门之间的权力平衡变得不均，而自1992年以来一直良好服务于蒙古国民主的制度平衡已经改变。现在评估这是一个积极还是消极的发展还为时过早，因为仍在讨论进一步的宪法修正案和改革。然而，一些近期事态发展，如2022年8月的宪法修正案、网络安全法和人权法，引起了担忧，因为立法在未经公众讨论或最少监督的情况下被突然引入。

在宪法设计中，立法和司法部门的权力划分是明确的。根据第20条，一院制议会——国家大呼拉尔——拥有立法权。第47.1条规定，法院和最高法院行使司法权。然而，由于总统和总理之间的重叠，行政部门一直更加模糊。宪法第38.1条明确规定，由总理领导的内阁是“国家最高行政机关”。然而，总统根据第33.1条获得的任命和立法倡议方面的作用暗示了行政权力。

4. 权力层级

尽管在政治层级方面存在法律上的模糊性和重大的宪法限制，但总统职位被认为是政治体系的顶端。这是因为总统职位象征着蒙古国政治权力的顶峰，并得到了直接的全国投票和由此赋予的民众合法性的支持，从而使其他国家职位显得有些从属。第二高的职位是总理还是议长存在争议。从宪法上看，总理的职位比总统职位更有权势，也更受公众关注。在2019年宪法修正案之后，很明显总理是行政部门的首脑，并掌握了其大部分权力。例如，在与总统就内阁的结构和组成未能达成共识的情况下，总理可以通过仅向议会和总统提交（2019年修正案版本第39.4条）来组建自己的内阁。然而，根据宪法，总理及其内阁仅对议会集体负责（第25.1.6条和第41.2条）。此外，考虑到立法机构更广泛的权力，特别是罢免议员豁免权的权力（《议会法》2020年，第9.1条），议长实际上拥有第二高的职位。议长还在总统缺席、无能力或辞职时接替总统。因此，总理处于第三高的职位。

总统职位的理想设计是作为调解冲突各方和派系的角色，或者“超越政治”（Chimid et al. 2016）。在2019年宪法修正案之前，如果总统寻求连任，他们无法在第一任期内保持不偏不倚。在2019年修正案将总统候选人年龄从45岁提高到50岁并限制其只能担任一届六年任期后，总统在任期内“积极行动”的动力以及在权力划分中的作用已大大减弱。目前，总统作为制衡力量的作用微乎其微，最实质性的权力是否决权，但仍受到议会以三分之二多数推翻其决定的限制。

此外，在2019年宪法修正案之前，总统在司法任命中发挥了重要作用。特别是，总统可以根据司法总委员会的提议任命所有法官（第51.2条），并可以与议会协商一致任命总检察长及其副手（第56.2条）。2019年修正案后，任命法官的数量限制为十名中的五名，其余的通过公开听证会选拔（第49.5条）。具体而言，这项修正案影响了第49.5条：司法总委员会（JGC）的五名成员将从法官中选出，并公开提名其他五名成员。他们将任职四年，并从JGC成员中选出一名主席。关于JGC在确保法官独立性方面的活动报告将提交给最高法院。JGC的组织、运作规章、其成员的资格要求以及任命规则将由法律确定。宪法仍然模糊谁确切地进行这些任命，留给猜测，最有可能的是议会。尽管如此，新法律大概会详细说明提名和任命。

从宪法上看，最高法院是最高的司法机构。JGC是其行政机构。对于最高法院法官，JGC选拔并提名法官，由总统或议会任命。宪法授予最高法院审查所有下级法院判决的权力，并对除宪法以外的所有法律提供官方解释。第64.1条和第66条赋予宪法法院合宪性解释的普遍权力。然而，考虑到任命制度，司法机构和检察官在现有制度下能否真正独立是极具争议的。此外，2019年，《法官法律地位法》允许由总统、总理和议长组成的国家安全委员会罢免法官（Transparency International 2019；Dierkes 2019）。

5. 近期宪法改革与政治后果

2019年，蒙古人民党领导的政府推动了全面的宪法修正案，将权力平衡转移到议会并限制了总统任期。然而，这些变化并未充分改变政治制度的性质，它仍然是半总统制。之后，还有两次修正案。2022年8月25日的修正案废除了2019年修正案关于“双层德勒”（double deel）问题的限制。[3]2023年5月31日的第二次修正案引入了一个混合选举制度，其中78名议员通过多数制选举产生，48名通过比例代表制选举产生。[4]

2022年的废除凸显了“双层德勒”（“давхар дээл”）问题（德勒是蒙古传统服装）的持久重要性。这是最政治化的法律问题之一，围绕着内阁成员和议员是否可以兼任同一职位展开辩论。最初的宪法法院裁决是他们不能，但1999/2000年的修正案推翻了这一裁决。尽管如此，2019年的修正案将此类议员的数量限制为四名，但2022年的修正案取消了这一限制。这个问题的核心是议员享有政治豁免权（第29.2条）；因此，存在滥用权力的风险增加，因为兼任议员的内阁成员可以获得资源和豁免权以逃避司法追究。在蒙古国系统性腐败的背景下，这成为一个特别有争议的问题。

然而，2023年的修正案更多是关于将立法机构从76名议员扩大到126名。这项修正案还引入了一个混合选举制度（78个多数制席位和48个比例代表制席位），并随后对选举法进行了相应修改。自1992年以来，蒙古国主要实行多数制选举制度，仅在2012年议会选举中实行了混合制度（48个多数制席位和28个比例代表制席位）。比例代表制的重新引入也推翻了2016年宪法法院对其的裁决。由于该修正案的通过过程及其理由没有公开接受挑战或辩论，这很可能是又一次幕后精英讨价还价的结果，最终是能够赢得具体选区的政治家与享有全国声望且在全国名单上机会更好的政治家之间的妥协。

然而，扩大议会规模的必要性不太可能获得公众支持，官方的观点是，这都是为了给政治体系带来“稳定”和“让议员更贴近人民”（Lkhaajav 2023）。此前，扩大规模的理由还包括地缘政治考量，例如减少外部势力对更多政治家施加影响的机会，以及应对人口增长（Bayarlkhagva 2022）。尽管如此，值得注意的是，这些变化并未解决影响政治体系稳定性的主要问题，例如对政治机构的低信任度和薄弱的政党体系。与此相关的是，体系中缺乏真正的反对派，这进一步降低了执政党的问责制。

鉴于此，以往关于选举改革对蒙古国城乡选区划分重要性持续性的研究（Maškarinec 2018）。具体席位如何分配还有待观察。然而，考虑到乌兰巴托尽管人口占近一半，但获得的席位仍不到一半，现有的人口分布是否会被考虑尚不确定。主要问题是城乡代表性席位分配存在不平衡。这种不成比例的主要原因是政治性的，因为农村选区倾向于投票给执政的蒙古人民党（MPP），而城市选区则倾向于投出最多的抗议票。总的来说，这已经对代表性和投票平等性产生了怀疑，但在现有的权力分配下并未成功受到挑战。

图5。过去乌兰巴托与国家其他地区之间的席位分配

来源：蒙古国大选委员会

*注：不包括2012年大选，因为当时引入了混合选举制度。

最终，近期改革的主要问题在于它们是在没有提供挑战或质疑机会的情况下通过的。这进一步引发了对当前政治权力格局所能提供的问责制状况的担忧。从长远来看，向议会制完全过渡一直是政治精英们长期追求的政治目标。普遍的看法是，决策的稳定性将源于权力向议会的转移和强大总理职位的设立。有野心的总统大多支持向总统制的过渡。尽管如此，2019年宪法修正案引入的一个重要变化是制衡体系的显著改变。行政、立法和司法部门之间的制度平衡转向了全能的议会和总理。这本不应成为问题；然而，它发生在缺乏必要制衡或挑战不当行为的机制日益减少的环境中。

6. 制衡不当行为

由于过去三十年通过了大量的法律，有句俗话说“蒙古国的法律只能维持三天”。因此，与宪法相比，《议会法》和《内阁法》（1993年）各自被修改了数十次（截至撰写本文时，各自的次数为38次以上），这使得它成为律师或任何其他人解释的极具争议的领域。一些领域含糊不清或在修正案之后难以追溯，因为各种政治利益发生冲突，并且涉及高层政治。

关于罢免总理的宪法程序，不信任投票至少已导致三次罢免总理。[5]其他总理则挺过了不信任投票。至于总统弹劾，尚无总统在任内被罢免。恩赫巴亚尔（N. Enkhbayar）是在其任期结束后被捕的，也是唯一一位重返政党政治的前总统。其他前总统则已退出政坛。

尽管如此，哈·巴特图勒嘎（Kh. Battulga）的案例也相当引人注目，并显示了不同分支机构之间的斗争。特别是，2019年宪法修正案的修改削弱了总统的权力，增加了总理的权力。一个值得注意的方面是引入了单一的六年总统任期限制，这引发了政治家和法律专家关于其是否立即适用于现任总统的辩论。因此，在2021年，宪法法院裁定禁止现任和前任总统连任后，哈·巴特图勒嘎总统发布法令解散了执政的蒙古人民党（MPP）。他指责蒙古人民党影响了法院的裁决，并参与了一个与退役军人有关的非政府组织，他认为这不适合政党。在取消小议会会议和议会更换一名法院法官等政治操纵的传言中，宪法法院裁定反对现任和前任总统的连任。

相比之下，议会由76名议员组成，经过八次选举周期，有更多的议员需要接受调查。从一开始，检察机关面临的最严峻障碍就是宪法第29.2条保障的议员豁免权，以及《议会法》（2020年5月7日版本）第9.8条（原第34.7条）的规定。然而，第9.1条规定，议会应决定是否中止议员的权力。更具体地说，第9.1.1条规定，当“国家总检察长已向国家大呼拉尔提交建议，要求在犯罪行为过程中或在犯罪现场逮捕他，并中止其权力。”

2016年，另一项反腐败的法律挑战来自《国家和官方保密法》。该法主要因掩盖内部交易而受到批评。尽管该法多年来有所修改，但改动微不足道，主要挑战依然存在，因为其范围定义过于宽泛（参见第5条“定义”，其中几乎任何内容都被视为“国家秘密”），并且保密期限长且易于延长（参见第17条“信息保密期限”）。

鉴于此，现有的制衡机制使得高级公职人员很少受到起诉。公众的愤怒和示威是提起备受瞩目案件的决定因素之一。近期引起公众广泛关注的事件包括，在公众对备受瞩目的腐败丑闻表示愤慨后，议长恩赫博尔德（M. Enkhbold）于2019年被罢免（Bittner 2019）。关于宪法法院，一个值得注意的备受瞩目案件是其主席奥德巴亚尔（D. Odbayar）因卷入性骚扰一名韩国空姐的事件而被罢免（IKON新闻社 2019年11月22日）。最近，2022年的煤炭丑闻导致包括两名议员在内的多名政客下台，此前该丑闻引发了乌兰巴托的大规模抗议。还有其他涉及议员的案件；然而，许多案件发生在他们离任后，或最终被推翻。主要原因是，在现有的权力安排下，司法机构很难保持政治中立或独立。IKON新闻社 2019-11-22)。

7. 司法分支的独立性

如前所述，宪法规定最高法院有权审查所有下级法院的判决，并对除宪法以外的所有法律进行官方解释（第50条）。宪法法院拥有宪法解释的普遍权力（第64.1条和第66条）。关于在最高法院可以承担宪法解释职责的情况下，是否需要设立独立的宪法法院，学者和政治家之间存在争论。经过反复的争论，迄今为止最合理的线索来自于宪法法院的组成。最高法院的成员被明确要求是专业律师（第51.3条“年满三十五岁、拥有高等法律教育和不少于十年专业工作经验的蒙古公民可被任命为最高法院法官”），而宪法法院的成员则必须在政治和法律方面拥有高素质（第65.2条“宪法法院成员应为年满四十岁、在政治和法律方面拥有高素质的蒙古公民”），并且其提名遵循了不同分支机构之间的权力分配原则。宪法法院有九名成员，其构成如下：议会、总统和最高法院各提名三名成员（第65条）。

总的来说，现行的司法任命制度是阻碍司法独立的主要障碍之一。法官和总检察长的政治任命带来了司法政治化的巨大风险。下一个重大障碍是2019年对《法官法律地位法》的修订，该修订允许国家安全委员会罢免法官（Transparency International 2019；Dierkes 2019）。有合理的论点认为这是必要的，因为法律体系中存在腐败。问题在于，高层腐败在整个体系中普遍存在，罢免法官也可能出于政治动机。因此，司法部门的政治中立性和独立性问题削弱了司法部门作为政府其他部门制衡者的职能。

从一开始，社会主义法律体系的遗产就对司法部门产生了更长远的影响，因为与20世纪90年代的经济和政治转型相比，该部门的改革更为渐进。在共产主义时期，法律体系完全服从于党国体制。民主建立后，权力分立的理念以及摆脱一党专政的需要促使改革者采纳了基于制衡理念的宪法。因此，建立独立的司法机构是一个既定目标。尽管如此，司法和检察机关主要职位的外部任命制度使该部门政治化。虽然政治任命最高法院法官的做法在其他国家也存在，但在蒙古，挑战在于整个遴选标准过程不透明且不受质疑，因此任命往往是幕后交易，忠诚度是主要要求。

8. 监督机构及其能力

蒙古在公共部门腐败问题上长期存在。然而，立法的最大障碍并非漏洞和不一致之处，而是被概括为法治薄弱的问题。根据透明国际的评估，蒙古2021年的腐败排名在180个国家中位列第110位，清廉指数为35，这表明其存在严重的腐败问题（Transparency International 2022）。

两大主要监督机构是蒙古国家审计署和蒙古独立反腐败局（IAAC）。蒙古国家审计署是该国中央审计机构。《国家审计法》（2020年）赋予其广泛的授权。该法第5.1条规定：“国家审计的主要目标是监测公共财政、预算和公共财产的合法、经济、高效和有效规划、分配、使用和支出，以及改善公共财政管理和支持可持续经济发展。”然而，在实践中，它受到人力资源的限制，并且经常在整体能力方面遇到问题（ADB 2019）。不出所料，当涉及高级政治时，国家审计很少能发现任何不当行为。《宪法》第25.1.7条赋予议会预算权力。作为回应，《国家审计法》第6.1条赋予蒙古国家审计署审计除议会以外所有机构的权力。具体而言，《国家审计法》第6.5条规定，在“议会要求”的情况下，它可以审计议会。

蒙古独立反腐败局（IAAC）是另一个监督机构，其授权过于广泛，允许其调查腐败案件并对公众进行预防机制的教育。《反腐败法》（2006年）规定，IAAC负责总统、总理及其内阁、议员以及由他们任命的官员的收入和资产申报（第11.1.1条）。迄今为止，其积极调查高级公职人员腐败案件能力方面最重大的障碍是政治豁免或大赦法相关问题。截至2021年7月，蒙古已通过了第七项大赦法（Baljmaa 2020）。问题在于，其中一些大赦法适用于广泛的案件，这些案件也可能为腐败提供免于起诉的保护，或导致IAAC正在调查的案件终止（UNCAC Coalition 2015）。总的来说，IAAC经常面临运作随意或存在严重政治偏见的指控。过去，总统可以任命IAAC的负责人，但在2021年1月，议会修订了《反腐败法》，将此权力转移给了总理（第21条，修订版；Baljmaa 2020）。这一转变可以被视为进一步加强了总理的地位。

这些制度因素导致了体系内正当制衡机制的恶化，并解释了为何如此多的高层腐败案件往往未被发现或调查不足。

9. 前景

根据近年来媒体头条的发展，分析人士和评论员开始将蒙古的政治发展描述为民主危机。虽然多种问题导致民主治理的整体下滑，但本报告所述的核心问题是，目前缺乏有效的控制体系来形成正当的制衡。过去的制衡平衡已被打破，但新的体系却严重失衡。如前所述，权力向立法部门的转移本不应成为问题，但它发生在政党体系薄弱和司法体系薄弱的背景下。

总的来说，这导致了这样一个结论：尽管有宪法设计和意图，但权力分立原则面临着相当大的挑战。此外，在当前的政治环境下，随着其他分支机构和监督机构无法充分制衡立法权力，其执行变得越来越困难。因此，短期内横向问责的前景相当黯淡。至于中长期，现在判断还为时过早，因为这种权力安排是不稳定的，并且有进一步改革的讨论。尽管政治精英坚称改革是为了确保政治稳定，但还有更多因素需要考虑。政治精英的一个基本信念是，政府的快速更迭破坏了政治稳定；因此，所有最近的重大改革都集中在巩固立法权和总理及其内阁的权力上。实际上，政府更迭本不应成为问题，但相关机构的公务员和公共服务人员的快速更迭是政策制定和执行的问题。

此前已指出，如果横向问责受到侵蚀，民主的质量就会下降（Sato et al. 2022）。此外，对于国内政治而言，值得一提的是，跨国研究表明，主导党政权更容易受到群众抗议的影响（Ulfelder 2005）。此外，当前的地区不稳定可能会导致进一步的经济衰退，这意味着改革的资源将更少，失去政治权力的风险将更高。总而言之，这导致了外部和国内的不确定性和风险增加。

总的来说，自1989年蒙古开始民主化进程以来，其民主表现与第三波民主国家相比一直相对较高。特别是当我们考虑到苏联的制度遗产和经济发展水平使其在分析上更接近后苏联的中亚国家时。然而，如果我们考虑自1992年（宪法确立民主制度）以来的发展，到目前为止，我们仍然可以看到其民主质量的逐步下降。

然而，尽管存在这些挑战，政治精英仍可能对民主制度感兴趣。蒙古的地缘政治地位使其民主容易受到来自中国和俄罗斯的制度溢出效应的影响。然而，其吸引第三邻国的ع外交政策使政治精英有兴趣维持民主制度。这一外交政策一直是蒙古外交的基石，其根本目的是通过寻找其他伙伴来平衡蒙古对中国和俄罗斯的依赖。它也隐含地对其政治制度的选择产生了持久影响，因为它支持蒙古加入民主国家大家庭。尽管如此，由于系统性腐败的现有问题，政治精英对加强司法机构的作用和法治不感兴趣，而这对于提高蒙古的民主质量至关重要。鉴于2024年议会选举将涉及一个规模大得多的立法机构，未来是否真的能确保政治稳定和提高效率还有待观察。

10. 解决方案

鉴于当前权力安排，我们如何加强横向问责？

世界正义项目法治指数（满分为1分）为蒙古的总体得分是0.54，表明其表现“平庸”（World Justice Project 2022）。在全球128个国家中，蒙古排名第65位，在区域内，其总体表现最接近印度尼西亚。在该指标的主要因素中，它在政府腐败缺失方面得分最低。如果我们深入研究分项因素，可以看到它在立法部门公职人员利用职权谋取私利方面表现最差之一。截至2020年，在128个国家中排名第114位，在全球和区域范围内均属表现最差的国家之列。

本报告描述了当前的宪法框架以及修正案引入的权力失衡。当前政治环境下主要风险之一是立法权力过度集中，而现有的制度控制无法充分制衡。重要的是，权力转移发生在单一政党占主导地位、制衡机构薄弱以及最重要的是司法独立性缺乏的时期。总而言之，这导致了一个政治环境，即掌权的公职人员几乎不承担责任。主要担忧是，这也导致立法机构决策透明度下降，几乎没有监督或被任何其他机构挑战的机会。

因此，主要解决方案应侧重于加强和改善司法部门。在大多数制衡机构薄弱的情况下，这仍然是普遍的方法。这是因为权力在不同分支机构之间的不平衡对司法部门尤其重要，因为司法任命和预算限制使其面临被其他政府部门操纵的高风险。

虽然司法改革一直是蒙古民主化进程中的议程，但早期自上而下的或机构建设式的司法改革尝试均未成功（Fenwick 2001；White 2009；Chimid 2017）。由于在系统性腐败国家，关键利益相关者既是改革者也是被改革者，这些方法在深层面上并不奏效，因此问题至今仍未解决。

作为一个持续存在的问题，它被归因于参与司法改革的机构忽视了核心问题，例如司法部门的腐败（White 2009）。此外，虽然政治独立性受到高度关注，但问题也与司法预算、廉洁性、透明度和问责制有关。最终，这表明在蒙古当前的制度环境下，自下而上的改革压力与自上而下的实施相结合的混合方法更为合适。

其他一般性解决方案是，蒙古需要继续发展其政党体系。目前，政党体系的薄弱导致民主体系中缺乏反对派作为制衡力量。特别是，为了对抗特殊利益集团，反对派应在指导负责预防和调查腐败的机构方面发挥重要作用（O’Donnell 1998）。在现有的权力集中下，不太可能存在给予预防机构或监督机构实际能力以确保公正的政治意愿。迄今为止，权力的过度集中和问责制的下降只会增加决策不符合社会广泛利益的风险。

最后，政府问责制是一个多方参与、多维度的过程。因此，除了横向问责制的改进外，政府对其公民（纵向问责）以及媒体和公民社会（对角线问责）的问责制也需要提高。作为促进治理透明度和改进的综合方法的一部分，自下而上的压力将涉及媒体和各种确保对角线问责的公民社会组织的活动增加。至于纵向问责，意见领袖和公民的警惕性也日益重要。然而，问责制的这两个方面将是未来研究的主题。

我们想指出的是，“制衡”的概念在蒙古仍然相当新颖。历史上没有先例，在共产主义时期，党的集中和包罗万象的控制甚至不允许任何制衡力量存在。因此，引入这一概念和相关的“问责制”条件是现代民主制度的成就。即便如此，对于普通民众甚至一些老一辈政治家来说，它仍然是一个模糊的概念。问责制的蒙古语最常见的翻译是“хариуцлага”，它不能恰当地传达其在民主环境中的含义。主要问题是，“хариуцлага”的直接翻译是“责任”，这不必要地给这个概念带上了家长式的含义。此外，权力分立的原则对于不熟悉民主治理框架的人来说也不直观。因此，从一开始，对普通人来说，这可能会导致对问责制的方向和类型在权力关系中产生错误的看法和期望。

尽管如此，民主制度的成就在于，问责制的类型及其需求等问题正受到关注。因此，对于蒙古民主的未来发展来说，继续进行此类讨论并努力解决出现的问题非常重要。归根结底，蒙古的民主仍然相对年轻，需要更多的调整和改进。最重要的是，这些变革需要所有利益相关者公开透明地参与，因为一个稳定的民主不仅需要积极的选民，还需要知情的选民。

11. 结论

我们可以得出结论，虽然短期内提高政府横向问责的前景不佳，但该制度仍有改进的空间。有几个主要因素挑战着该制度下制衡机制的正常运作，需要持续解决。重要的是，司法独立性不足。在现有制度下，关键的司法成员最有可能被政治任命；因此，他们的政治中立性和独立性值得怀疑。同样，在处理涉及高级官员的案件时，这会进一步成为一个问题。过去司法改革的程度主要受到捐助机构采取的自上而下方法的影响。未来，一种混合方法，包括来自公民和社区的自下而上的压力，可能是确保蒙古民主持续积极发展并确保法治的更好途径。此外，决策过程需要更高的透明度，以确保立法不仅被通过，而且得到审查。为此，对角线问责的作用需要改善，这至少需要改善媒体的准入和报道。

本报告指出的另一个令人担忧的问题是，国家审计署和独立反腐败局（IAAC）等主要监督机构并未摆脱政治干预。至于其他途径，缺乏支持和机会来让公民监督机构参与。总的来说，这些挑战在制度的横向问责方面造成了相当大的差距。虽然短期内不明显且难以评估，但其中许多制度性挑战对民主质量产生了累积影响。

毫不夸张地说，除非引导公众关切的制度化途径得到改善，否则在现有的政治环境下，大规模抗议事件只会增加。特别是，执政党的长期制度优势和反对派目前的弱势也导致了一个容易发生抗议的一党制。虽然抗议不一定构成威胁，并且可以在民主制度中作为政治出口，但问题在于，政府对公众抗议的反应大多是表面化的，并且后来侧重于限制而非解决抗议者的关切。随着时间的推移，采取这种做法的风险在于，除非根本的治理问题，特别是维护和代表公众利益的制度化途径得到改善，否则政府与公众之间的对抗可能会变得更加严重。尽管如此，在短期内，鉴于现状的所有好处，现有的政治精英不太可能推动和实施必要的改革，使公民的警惕和参与成为推动政策变革的主要工具。■

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[1]政治教育学院董事会主席

[2]Sant Maral基金会高级研究员

[3]参见文件：https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId=367&type=2（蒙古语）。

[4]参见文件：https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId=16759482929681&showType=1（蒙古语）。

[5]由于缺乏关于该主题的公开信息，确切数字难以追踪。

巴基斯坦的横向问责制现状：

当前挑战与改革

Muhammad Habib[1]

巴基斯坦立法发展与透明度协会

1. 背景

横向问责制被定义为国家机构对政府行政部门问责的程度，当不同的国家机构履行其制衡职能以防止行政部门滥用权力时，即可实现横向问责制。例如，当立法机构监督行政部门，或司法部门审查立法机构通过的法律时，这也构成一种“平等之间”的问责形式（O’Donnell 1998；Lindberg 2013）。

不同国家机构之间相互监督的职能通常也被称为横向问责制。立法委员会也包括在横向问责制内，它们就行政政府的表现进行质询并追究其责任。在巴基斯坦，国民议会和省级议会也可以通过不信任投票来行使问责。因此，横向问责制机制强调国家机构之间的权力分立，通过允许其他国家机构要求信息、质询官员以及可能惩罚不当行为来防止滥用权力（Rose-Ackerman 1996）。

民主国家建立在三大支柱之上：立法机构、司法机构和行政机构，它们的职能也得到了明确界定。立法机构的关键职能包括起草、引入和通过法律，监督行政机构，以及为民选代表提供表达公众情绪的论坛。司法机构解决政府、团体和个人之间的争端，而行政机构负责管理国家事务和执行法律。在巴基斯坦，最高层的立法机构和行政机构之间的界限是模糊的，因为总理既是国家行政首长，也是国民议会多数党领袖，因此是国家两大支柱的一部分。通常，这三个机构中的每一个都不会干涉其他机构的领域；然而，旁遮普省和开伯尔-普什图省（KP）两个省级议会分别于2023年1月14日和1月17日提前解散，这引发了关于哪个机构是国家机构中最高的问题。机构间的干涉已成为巴基斯坦一个严重的问题，巴基斯坦前首席大法官Asif Saeed Khosa曾提议在包括司法、行政、议会、军队和情报机构在内的国家机构之间进行广泛对话以解决此问题（Mehboob 2019）。

同样，在过去的二十年里，“问责制”已成为巴基斯坦最著名的政治口号（Mehboob, 2022）。根据透明国际发布的《腐败感知指数》，巴基斯坦的排名最差，自2019年以来该分数一直在下降（TI 2023）。

《腐败控制指数》（CCI）也显示巴基斯坦在横向问责方面的表现疲软。从2013年到2020年，巴基斯坦的分数均低于1.0，2014年除外，当年其得分为0.83。横向问责制通过司法机构、立法机构和其他监督机构执行，包括国家问责局（NAB）、省级反腐败机构（ACEs）、巴基斯坦审计长办公室（AGP）、联邦和省级监察员。

巴基斯坦普遍认为，国家问责局（NAB）是政治不稳定和经济繁荣障碍的主要原因。除了其糟糕的表现外，司法界、政界和媒体普遍认为，自成立以来，它一直参与选择性问责、政治操纵和政治迫害（Iqbal and Mustafa 2022）。

巴基斯坦议会通过一个名为公共账目委员会（PAC）的委员会履行公共部门财务问责。同时，各常务委员会监督民选政府的政策和绩效。其他监督方式包括在议会中提出的“呼吁注意通知”、动议、公共重要事项和决议，以及在议会会议期间就行政政府的运作向议员提问。在议会民主制中，委员会被认为是“议会的眼睛、耳朵、手甚至是头脑”。关于委员会重要性的另一句俗语是，“国会在会期中是在公开展示，而在其委员会会议室中则是在工作”（Wilson W. 1885）。在巴基斯坦，“国会”可以被视为“议会”。

本文旨在描述巴基斯坦的横向问责制结构。此外，其目的是评估巴基斯坦当前的横向问责制状况，并研究问责机制（包括法律法规）的优势和劣势。本文还通过提供关于横向问责制如何为民主运作做出贡献的不同视角，帮助基本理解巴基斯坦横向问责制机制的关键挑战。文中还强调了为国家机构有效和高效运作所需的加强问责制结构的改革。更具体地说，本文旨在通过以下研究问题来阐明立法机构、司法机构和其他监督机构对巴基斯坦行政部门进行制衡的问题：

• 哪些宪法和法律制度机制能够追究行政政府的责任？

• 宪法和法律上的横向问责机制在多大程度上实现了其预期的职能，以约束行政官员的行为？

• 横向问责制绩效的决定因素是什么？

• 应该采取哪些措施来改善横向问责制的绩效状况？

2. 巴基斯坦的横向问责制机制

行政问责是民主制度的核心要素。巴基斯坦政府由三个主要机构组成：行政政府、议会和司法机构。行政部门由总理领导的内阁组成。立法部门包括参议院、国民议会和四个省级议会。最后，司法部门包括最高法院、高等法院和下级法院。许多监督机构负责检查行政部门的权力滥用，包括国家问责局（NAB）、巴基斯坦审计长办公室（AGP）、联邦和省级监察员以及省级反腐败机构。

图1。巴基斯坦政府结构

2.1. 立法机构

巴基斯坦议会和省级议会履行三个主要职能：立法、代表和监督，或通过全体会议和部门委员会监测民选政府的绩效。议会和省级议会的议事规则和商务程序要求分别为联邦和省级政府的每个部委和部门设立常务委员会。这些规则授权这些常务委员会审查相关部委（包括其附属公共机构）的支出、行政管理、授权立法、公众请愿和政策，并将其调查结果和建议报告提交给部委/部门，然后由部委/部门向委员会提交答复（巴基斯坦国民议会，无日期）。

此外，议会和省级议会的成员可以书面形式就与各部委职能和运作有关的重大问题向议会提出不同问题。相关部委以书面形式答复议会，然后将答复在分配给每个部委的特定日期提交给议会。

国民议会业务规则也规定了PAC的组成和职能。省级议会的类似规则规定了这些议会中PAC的工作。

政府向国民议会提交预算提案以供批准。通过这样做，政府寻求立法机构对其政策和计划的认可，实质上是获得实施它们的许可。根据《伊斯兰共和国巴基斯坦宪法》第171条，审计长向总统提交年度审计报告，总统随后将其提交给国民议会。为了进行全面审查，这些报告被提交给PAC，PAC在《国民议会程序和商业行为规则》（2007年）制定的指导方针下运作（Cheema 2020）。

绩效

国民议会设有36个常设委员会，在第15届国民议会（2018年8月13日至2023年8月9日）期间召开了1005次会议。另一方面，PAC从2018年12月至2023年6月召开了177次会议，追回了1.154万亿巴基斯坦卢比（PKR）。在此期间，它讨论了33,562项中的12,741项，将119项移交给了NAB，97项移交给了联邦调查局（FIA），并解决了721项拨款和3,839项。

国民议会业务规则要求在总理选举后30天内成立常设委员会，并在一个月内成立其主席团。不幸的是，在第15届国民议会期间，这些委员会的成立延迟了约六个月，于2019年2月5日成立。同样，由于巴基斯坦正义运动（PTI）政府与反对派之间的政治对抗，PAC主席的选举也被推迟了（PILDAT 2023）。

国民议会可以设立特别委员会来执行动议中包含的职能。例如，国民议会于2008年4月22日通过一项决议，将巴基斯坦铁路（PR）的土地以象征性价格分配给拉合尔皇家棕榈高尔夫乡村俱乐部，从而设立了一个关于铁路的特别委员会。最初，在2001年，103英亩的土地以33年的租期给了承包商，但同年晚些时候，土地增加到140英亩，租期增加到49年。2010年8月26日，委员会提交了报告，建议终止合同，向承包商追回损失，并对涉案官员提起法律诉讼（巴基斯坦国民议会2010年）。最高法院（SC）于2011年受理了整个案件，随后于2019年6月28日裁定，该协议存在恶意意图和偏袒，将项目授予了预定方，而忽略了其他方。因此，它缺乏透明度、公平性和公开性。最高法院宣布2001年的租赁协议无效，将所有权归还给巴基斯坦铁路。它还指示NAB根据法律对巴基斯坦铁路的涉案官员提起诉讼（Sheikh 2019）。这个例子表明，特别委员会如何有效地应对了行政官员的未经授权的越权行为。

2.2. 司法机构

巴基斯坦的司法部门包括最高法院、省级高等法院、伊斯兰堡首都区的伊斯兰堡高等法院以及各级地方法院。巴基斯坦的司法机构在审查和惩处行政不当行为方面，在宪法和法律上是独立的。当政府未能及时采取果断行动，导致侵犯人民基本权利时，宪法赋予法院确保保护基本权利的权力。同样，《伊斯兰共和国巴基斯坦宪法》根据第184(3)条授予最高法院所谓的“依职权调查权”，使其在认为涉及基本权利执行的公共重要事项时，有权发布命令（Mehboob 2020）。

此外，宪法为建立该国的司法系统提供了全面的框架，包括高级法院法官的任命和罢免程序以及必要的资格。2010年，议会通过对《巴基斯坦宪法》的第18和19次修正案，设立了巴基斯坦司法委员会（JCP），对法官的任命程序进行了重大改革。就最高法院法官的任命而言，根据《巴基斯坦宪法》第175和175A条，最高法院和各高等法院法官的任命由JCP进行。该委员会由巴基斯坦首席大法官担任主席，最高法院的四名资深法官，一名最高法院前首席大法官或前法官，联邦法律和司法部长，巴基斯坦总检察长，以及一名最高法院资深律师组成。

一旦司法委员会批准某人担任最高法院法官的提名，该提名将提交给议会委员会，该委员会由八名成员组成，政府和反对派各占一半，并有国民议会和参议院的代表。委员会有一周的时间来审议提名。如果获得批准，姓名将通过总理提交给总统进行正式任命。如果出于任何必须记录的原因，议会委员会未能以四分之三多数确认推荐，则决定将通过总理转达回委员会。在这种情况下，委员会必须提出另一名候选人。

宪法还规定了由最高司法委员会（SJC）监督的高级法院法官的罢免程序。SJC由巴基斯坦首席大法官担任主席，还包括两名资深法官，一名来自最高法院，一名来自各高等法院。SJC有权独立或根据总统的转介，基于不当行为或身体或精神不适，提议罢免法官。通过这种方式，宪法保障了高级司法机构的自由、自主和公平（巴基斯坦参议院2018年）。

法庭审理是公开透明的，对公众和媒体开放。根据《1980年最高法院规则》，法官席的组成由首席大法官酌情决定。在审理请愿或上诉的法官持有不同意见的情况下，首席大法官可酌情安排由首席大法官指定的另一名法官或更大的法官席来审理和裁决案件或上诉。同样，根据《巴基斯坦宪法》第186A条，最高法院有权为了司法公正，将任何正在审理的案件、上诉或其他法律程序从一个高等法院转移到另一个高等法院。

绩效

图2。 巴基斯坦所有法院的未决案件数量（2004-2022年）

巴基斯坦司法机构的绩效非常薄弱，以至于议员、媒体和公众在许多场合对其提出质疑。这种绩效可以通过结案数量来衡量。截至2023年8月31日，最高法院有56,544起案件待审（巴基斯坦最高法院2023年）。与此同时，截至2022年12月，巴基斯坦所有法院有超过210万起案件待审。此外，根据世界司法项目（World Justice Project）制定的2022年法治指数，巴基斯坦在140个国家中排名第129位，而在2021年，巴基斯坦在139个国家中排名第130位（世界司法项目2022年）。

前总理伊姆兰·汗（Imran Khan）的另一项非法侵占行政权力的例子是“Toshakhana参考案”，他于2024年1月9日被伊斯兰堡反腐法院起诉，该案于2023年12月19日对他提起，指控他以低估的价格保留了沙特王储赠送的一套珠宝。在巴基斯坦选举委员会（ECP）对汗先生未在其纳税申报中披露国家礼物的详情提起的另一项案件中，他于2023年8月被伊斯兰堡一家审判法院判处三年监禁，该判决后来被伊斯兰堡高等法院暂停（Bilal 2024）。尽管判决已被暂停，但由于案件正在最高法院审理，定罪和随后被取消担任公职的资格仍然有效。

2.3. 其他监督机构

2.3.1. 国家问责局

除了司法和立法部门之外，巴基斯坦还有许多监督机构，以对行政部门进行制衡，并防止行政部门滥用权力。这些机构包括国家问责局（NAB）、审计长（AGP）、联邦和省级监察员以及各省的反腐败机构（ACEs）。专门负责打击腐败的主要机构是NAB。1999年的《国家问责条例》（NAO）管辖其运作。1999年2月，NAB启动了国家反腐败战略（NACS），这是一项全面的倡议，包括广泛的调查、对国际反腐败机构模式的研究以及与当地利益相关者的互动（国家问责局，无日期）。

除了监督和视察小组主席的角色外，还有问责法院来防范潜在的权力滥用。NAB还采纳了其网站上向公众公开的行为准则。NAB将案件移交问责法院，然后由问责法院依法审理案件。

问责制及其各种制度形式一直被巴基斯坦的军政府和民选政府所利用，通常是为了在政治上打击对手。这种问责权力的滥用和选择性问责的做法不仅侵蚀了公众对这些机构的信任，而且阻碍了政府机构的有效运作。最高法院一贯强调问责法律中的缺陷。值得注意的是，第15届国民议会见证了《国家问责条例》（NAO）的多次修改。令人遗憾的是，这些修正案并非源于国民议会本身的改革努力，而是由民选代表表达公众情绪的地方。相反，每一次修正案都是由现任政府提出的，尽管有二十年的经验，但国民议会议员对改革这项有争议的法律的实质性投入却很少（PILDAT 2023）。

前总理伊姆兰·汗挑战了联盟政府在2022年所做的修正案。2022年6月25日，在最高法院，经过53次听证会后，最高法院于2023年9月5日保留了判决。首席大法官乌马尔·阿塔·班迪亚尔（Umar Ata Bandial）表示，很快就会发布一份简短的声明。他对NAB表示失望，并指出对该机构的主要指控是其缺乏既定标准，在处理低价值腐败案件时经常导致权力滥用。他再次要求NAB提供一份全面的报告，详细说明在这些修正案通过后，问责法院退回NAB的案件数量。当请愿要求进行全面问责时，赛义德·曼苏尔·阿里·沙（Syed Mansoor Ali Shah）大法官质疑为何军队现役军官的腐败行为被排除在NAB的管辖范围之外。当宪法第209条涉及法官的罢免时，他也质疑SJC如何在高级法院法官被罢免的情况下发布追回不义之财的命令（Iqbal 2023c）。

绩效

在巴基斯坦的文化中，高层人士和权力走廊中的人受到问责，并且NAB启动、调查和起诉了各种备受瞩目的腐败案件，无论其地位或政治背景如何，这都是前所未有的。根据2022年年度报告，NAB处理了25,699起投诉，包括2022年收到的21,495起投诉，批准了544起投诉核实，并进行了219次调查。此外，它在2021年完成了49项调查并向问责法院提起了30项诉讼。NAB在年内仅追回了113.94亿巴基斯坦卢比的被盗资金，追回率下降了88%，而在2021年追回了911.95亿巴基斯坦卢比（国家问责局2023年）。国际机构在巴基斯坦的报告也显示出黯淡的前景。根据透明国际自2010年以来的年度报告，巴基斯坦在2019年以来的清廉指数（CPI）得分持续下降。

图3。 巴基斯坦清廉指数（CPI）得分（2010-2022年）

2.3.2. 巴基斯坦审计长

巴基斯坦审计长办公室（AGP）拥有重要的宪法地位，被认为是巴基斯坦财政治理和问责框架的基本组成部分，以确保公共资金的负责任利用。审计长还领导最高审计机构（SAI）。审计长的作用、任命、罢免、职能和权力由宪法第168至171条界定。审计长根据宪法第168条任命。其报告提交给国民议会和各省议会，并被视为这些议会PAC的一部分。宪法和相关立法授权审计长对财政治理过程进行公正客观的评估，以加强政府运作。审计长在确保政府运作的透明度和问责制方面发挥着至关重要的作用。

审计长的主要职能包括：确定联邦和省级账户的维护形式、原则和方法；认证由总会计长或授权人员编制的年度账户；向总统、省长或指定当局提交经认证的账户及必要的说明、评论或建议；以及编制关于联邦和省份账户的报告以提交给各自的立法机构。总检察长办公室的范围和管辖权受《巴基斯坦宪法》第170(2)条管辖（巴基斯坦审计长，无日期）。

绩效

根据审计长2020-2021年度报告，联邦审计署（FAO）在审计长内部各审计部门的监督和授权下，在2020-2021审计年度对联邦和省级政府的6,848个实体进行了审计。它审计了191,494.9亿巴基斯坦卢比的金额，并追回了4,872.4亿巴基斯坦卢比（巴基斯坦审计长2022年）。

根据瑞典V-Dem（民主多样性）组织题为“民主报告2023：在威权主义面前的抗争”的报告，巴基斯坦在自由民主指数（Liberal Democracy Index）中排名第106位，而印度和孟加拉国分别排名第97位和第147位。V-Dem的自由民主指数（LDI）同时衡量民主的选举和自由方面，其得分范围从最低（0）到最高（1）的民主水平（V-Dem 2023）。

图4。 巴基斯坦横向问责指数（1950-2022年）

同样，根据V-Dem的数据，巴基斯坦自1950年以来的横向问责指数得分有所波动。2020年，得分为0.77。2021年降至0.71，2022年升至0.73，这反映出巴基斯坦在横向问责方面的表现会因包括国家政治局势在内的多种因素而时有波动（V-Dem 2023）。

2.4. 机构间关系

2.4.1. 军方介入政治事务

对巴基斯坦政治格局和民主制度的全面分析，如果忽略安全机构在民主运作中的介入和影响，将是不完整的。

一个被广泛接受的规范性原则是，巴基斯坦的每个国家机构都应严格遵守其指定的宪法职责。然而，这一原则在实践中往往没有得到严格遵守。因此，在国家面临的关键政策问题上，会出现多个权力中心。那些拥有非官方权力的人拥有重大的影响力和控制力，而宪法机构要么服从主导权力中心的指示，要么选择不主张其宪法角色。这种情况导致了该国民主治理有效性的持续挑战。

在2022年11月23日举行的国防烈士纪念日仪式上，前陆军参谋长（COAS）卡马尔·贾韦德·巴杰瓦将军（退役）表示，巴基斯坦陆军已于2021年2月决定不再干涉政治事务。他承认巴基斯坦陆军经常受到批评，并将大部分批评归因于其历史上对政治的干预，他认为这在过去70年里是不符合宪法的（《黎明报》2022年11月24日）。在他被任命为新任陆军参谋长后，赛义德·阿西姆·穆尼尔将军（Syed Asim Munir）也强调，巴基斯坦陆军的首要忠诚对象是巴基斯坦国家，并致力于履行其宪法职责（Asad 2023）。但不幸的是，实际活动显示，军方在国家政治事务中的介入程度更大。《黎明报》 2022-11-24）。在他被任命为新任陆军参谋长后，赛义德·阿西姆·穆尼尔将军（Syed Asim Munir）也强调，巴基斯坦陆军的首要忠诚对象是巴基斯坦国家，并致力于履行其宪法职责（Asad 2023）。但不幸的是，实际活动显示，军方在国家政治事务中的介入程度更大。

9月2日至3日，陆军参谋长会见了拉合尔和卡拉奇的商界人士，并向他们保证将在当前的经济危机中提供支持。此外，他还是特别投资促进委员会（SIFC）的最高委员会成员。SIFC由前总理谢赫巴兹·谢里夫于2023年6月20日成立，旨在通过本土发展以及友好国家的投资来振兴国家经济，并利用国防生产、农业/畜牧业、矿产/采矿、信息技术和能源等关键领域（Khan 2023）。后来，议会还通过了一项法案，以牢固确立SIFC的法律基础及其在其中的军事作用。

2.4.2. 司法机构干预议会事务

关于司法机构越权干预议会领域的问题投诉在巴基斯坦并非新现象。其中最引人注目的担忧之一来自最高法院本身，特别是前首席大法官阿西夫·赛义德·霍萨（Asif Saeed Khosa）于2019年1月17日的讲话。他强调了在巴基斯坦进行机构间对话的必要性，以评估政府三个分支机构所犯的错误。霍萨大法官设想，这种对话将涉及议会、司法机构、行政部门以及军方和情报机构。他认为，必须审查司法机构、行政部门和立法部门过去所犯的错误，并讨论司法机构涉嫌干预行政部门领域，介入私有化等政策事务，以及确定某些商品（如糖）的最高销售价格。此外，霍萨大法官还强调了司法机构在行政事务中广泛使用其宪法权力的问题，并探讨了司法机构如何回归其作为裁决者的传统但有效的角色（《黎明报》2019年1月17日）。《黎明报》 2019-01-17）。

对近期事件的简要回顾表明，议会与司法机构之间的关系并未改善，反而随着时间的推移变得更加紧张。以下是机构间干预和争执的几个关键例子。

2.4.3. 旁遮普省议会选举争议

巴基斯坦最高法院于2023年3月1日以3比2的投票结果裁定，旁遮普省和开伯尔-普什图省议会应在各自于2023年1月14日和1月17日解散后的90天内举行选举。随后，最高法院一个由3名法官组成的合议庭于2023年4月4日宣布巴基斯坦选举委员会（ECP）于2023年3月22日推迟旁遮普省议会选举的决定无效。此外，法院将5月14日定为旁遮普省议会选举日期，但它也对选举委员会最初宣布的整个选举时间表进行了重大修改。

此外，合议庭指示联邦政府在2023年4月10日前向ECP拨付210亿巴基斯坦卢比，用于举行两个议会的选举，并命令ECP在4月11日前向法院提交报告，说明资金的使用情况。在法院下令后，ECP于2023年4月5日宣布了5月14日的选举时间表，但告知法院联邦政府不愿释放所需资金（Iqbal 2023a）。国民议会随后于2023年4月13日以多数票否决了一项政府法案，题为“《2023年普通选举（旁遮普省和开伯尔-普什图省议会）收费法案》”。此前，该法案也曾被国民议会财政和收入常务委员会否决。

最高法院于2023年6月19日就ECP提起的、质疑最高法院4月4日裁定（将2023年5月14日定为旁遮普省议会选举日期）的复审申请保留了判决。最终，在2023年8月4日，最高法院发布了一项全面裁决，声称根据宪法第224(2)条，由ECP在90天内举行选举是其职责。在由穆尼布·阿克塔尔（Munib Akhtar）大法官撰写的长达25页的详细解释中，法院强调，不仅是正式提交给法院的申诉人，而且旁遮普省和开伯尔-普什图省的整个选民以及居住在那里的公民，都是根据宪法第17条侵犯其基本权利的受害方（《今日新闻》2023年）。

巴基斯坦国民议会于2023年3月28日和4月6日一致通过了两项决议，敦促最高法院不要干预联邦政府和ECP的政治事务，因为这导致了国家政治不稳定。决议还呼吁组成一个最高法院全体法官席来审理宪法事项的案件。此外，国民议会要求总理谢赫巴兹·谢里夫不要执行最高法院的命令。2023年4月10日举行的议会联席会议通过了一项决议，要求根据第218(3)条举行所有议会的同步选举，该条规定ECP有责任依法组织和公正地举行选举（巴基斯坦国民议会2023b）。

2023年4月26日，国民议会议长拉贾·佩尔韦兹·阿什拉夫（Raja Pervez Ashraf）在一封信中严厉批评了最高法院绕过国民议会发布的指令，并将最近最高法院关于为选举拨款的命令称为侵犯议会立法权威。他敦促最高法院避免介入政治和立法事务，并强调国民议会拥有的财政权力及其在批准联邦综合基金（FCF）支出方面的作用。议长还提醒首席大法官，虽然法院有权解释宪法，但无权改写宪法或破坏议会的最高主权（Wasim 2023）。作为对2023年4月14日最高法院命令的回应，财政和收入部长参议员穆罕默德·伊沙克·达尔（Muhammad Ishaq Dar）于2023年4月17日在国民议会提出了一项动议。该动议寻求批准在当前财政年度为巴基斯坦选举委员会增加210亿巴基斯坦卢比的拨款。然而，议会未批准该动议（巴基斯坦国民议会2023c）。

2.4.4. 《2023年最高法院（惯例和程序）法》

根据最高法院于2023年12月27日发布的关于《2023年最高法院（惯例和程序）法》的详细判决，最高法院宣布首席大法官不是名册的主宰，不能用自己的判断取代宪法，也不能让他的意见凌驾于其他法官之上。法院维持了议会制定的《2023年最高法院（惯例和程序）法》的合宪性，因为它不侵犯任何基本权利并有助于其执行。在此判决中，强调宪法授权议会根据第191条就最高法院的惯例和程序进行立法；然而，根据宪法第184(3)条提出的上诉将不适用于追溯效力（Iqbal 2023b）。

2023年3月29日，国民议会通过了《2023年最高法院（程序）法案》（17号法案）。总统于2023年4月8日拒绝签署该法案，并将其退回议会重新审议。议会联席会议于2023年4月10日通过了该法案。尽管总统于2023年4月19日再次拒绝签署该法案，但根据《巴基斯坦伊斯兰共和国宪法》，该法案于2023年4月21日被视为已成为议会法案。《2023年最高法院（程序）法案》（17号法案）。根据该法案，由首席大法官和两名资深法官组成的委员会将构成每个合议庭，负责审理和解决最高法院的所有案件、上诉或事项。该委员会的决定将通过多数票制度确定。同样，该委员会将决定是否根据宪法第184(3)条启动“

依职权”程序。如果认为该问题涉及与宪法第二部分第一章所载基本权利的执行有关的重大公共利益事项，委员会将设立一个由三名成员组成的合议庭来审理“依职权”案件。此外，该委员会（由首席大法官和两名资深法官组成）还有权设立一个合议庭来解释最高法院的任何宪法条款。此外，该法案赋予根据宪法第188条寻求最高法院判决审查的个人任命其选定律师的权利。它还规定，在申请中提及紧急情况或在任何上诉、案件或事项中寻求临时救济的情况下，最高法院必须在14天内加快审理（巴基斯坦国民议会2023a）。

此外，该委员会由首席大法官和两位资深法官组成，并被授权组建一个法官席来解释最高法院面前的任何宪法条款。此外，根据《宪法》第188条，该法案赋予了寻求最高法院判决审查权的个人任命其选定律师的权利。它还规定，在案件、诉讼或事项中，如果申请引用紧急情况或寻求临时救济，最高法院必须在14天内加快审理（巴基斯坦国民议会2023a）。

在国民议会于2023年4月13日通过的一项决议中，议会强烈批评最高法院似乎任意安排了对《2023年最高法院（程序）法案》的质疑请愿的听证日期。该决议对司法部门试图侵犯议会立法权和干涉其宪法管辖权的举动表示严重关切。它强调了维护宪法所规定的议会至高无上的坚定承诺。该决议还对排除来自俾路支斯坦和开伯尔-普什图省的两名资深法官表示失望。此外，它呼吁解散该合议庭，认为其组成是在立法程序完成之前完成的（Kiani 2023）。

国民议会于2023年4月14日批准了一项决议，谴责最高法院八名成员组成的合议庭阻止政府实施《2023年最高法院（程序）法案》的决定。该决议还坚决驳斥了其认为的旨在破坏议会在立法方面的权威并侵犯其宪法管辖权的企图。该决议针对最高法院指示巴基斯坦国家银行释放210亿巴基斯坦卢比用于在旁遮普邦和开伯尔-普什图邦举行选举的指令（Wasim 2023）。

2.4.5. 《2023年最高法院（判决和命令审查）法案》

《2023年最高法院（判决和命令审查）法案》（2023年第XXIII号法案）”于2023年4月14日由国民议会提出并通过，参议院于2023年5月5日通过，并于2023年5月26日颁布。

根据该法案，审查请愿书必须由比负责初步判决或命令的合议庭成员更多的合议庭审理，根据第184条规定。该法律赋予请愿人选择任何最高法院律师进行审查的特权。此外，它还扩大了提交审查请愿书的权利，任何认为自己因根据第184(3)条发布的命令而受到侵害的个人都可以提交。虽然提交此类审查请愿书的时间限制为法案生效后60天内，但它规定了在原始命令发布后60天内提交审查请愿书的期限。

之后，最高法院于2023年8月11日终止了该法案。根据判决，任何通过普通立法试图干涉最高法院的权力和管辖范围（包括但不限于其审查管辖权）的行为，都将构成对宪法的错误和不当的解读和解释（Bhatti 2023）。

2.4.6. 其他关键干预事件

2021年3月24日，伊斯兰堡高等法院（IHC）首席大法官Athar Minallah法官驳回了一项关于2021年3月12日举行的参议院主席选举的请愿书，并确认议会程序超出了高等法院的管辖范围。在这次选举中，Mohammad Sadiq Sanjrani先生击败了反对派候选人Syed Yousuf Raza Gilani参议员，尽管反对派在议会中占多数。值得注意的是，七（7）张投给Gilani先生的选票被主持人Muzaffar Hussain Shah参议员拒绝（Khan 2021）。Gilani先生通过向IHC提交请愿书对这一决定提出了质疑。

与IHC不干预议会程序的决定相反，2022年4月8日，最高法院恢复了国民议会，并推翻了副议长的裁决。此外，它指示前总理Imran Khan先生于2023年4月9日面临不信任投票。法院还裁定，总理解散国民议会的建议（导致总统发布命令）违反了宪法，没有法律效力（Iqbal 2022a）。

最高法院2022年5月17日的判决，在解释宪法第63-A条时，通过总统Arif Alvi博士提交的一份参考文件，询问了PTI的26名议员在2022年4月16日举行的旁遮普省首席部长选举中违背党内指示投票的情况，指出在确定动议结果时不应考虑议员违反其政党指示投票（Iqbal 2022b）。Mazhar Alam Khan Miankhel法官和Jamal Khan Mandokhail法官对该判决持不同意见，并称其为“重写或解读宪法”。

国民议会于2022年7月27日通过了一项决议，成立一个特别议会联合委员会来推行必要的司法改革。决议还指出，议会是最高立法机构，法律的通过是其唯一特权（Wasim 2022）。

2.4.7. 司法与行政部门之间的争端

2019年5月，总统Arif Alvi博士根据前总理Imran Khan先生的建议，向最高法院现任法官Qazi Faez Isa提起了参考诉讼，指控他在2011年至2015年间在伦敦购置了三（3）处房产，登记在其配偶和子女名下，但未在其财务申报中披露。最高法院在审查后于2021年4月26日驳回了该参考诉讼。然而，联邦政府提起了一项疗救性审查请愿，这在巴基斯坦宪法中没有规定。该请愿被受理并仍由首席大法官审理，许多人认为这是对Isa法官的施压策略。之后，在担任总理近一年后，Muhammad Shehbaz Sharif先生于2023年3月30日发布命令撤回了疗救性审查请愿。他称此举“毫无根据且出于政治动机”。随后，根据宪法第48条，总统Alvi于2023年3月31日批准撤回了疗救性审查参考诉讼和针对Qazi Faez Isa法官的民事杂项申请（CMA）。最后，首席大法官Bandial于2023年7月21日驳回了疗救性审查请愿（Dawn 2023-04-01）。

在不信任投票失败的几天后，前总理Khan先生对他的政府提起针对Isa法官的参考诉讼表示遗憾，并承认这是一个错误。他还表示，他的政府不应与司法部门发生不必要的冲突。

之后，他与此决定保持距离，声称在他担任总理期间提起的针对Isa法官的参考诉讼是在一位比当时的军情局局长Faiz Hameed少将（已退役）职位更高的“当局”的命令下执行的，暗示是前陆军参谋长Bajwa（Adnan 2023）。然而，此参考诉讼的提起及其后续程序似乎加剧了最高司法机构内部的关系紧张。在审理过程中，Isa法官指责Bandial法官通过扮演对他不利的申诉者角色而违反了行为准则。同样，Isa法官的妻子Sarina Isa女士敦促Bandial法官和Muneeb Akhtar法官披露其资产，以实现法官问责制的透明度。Isa法官强调了防止任何最高法院法官遭受他及其家人所经历的困境的重要性。

其他此类侵犯行为包括最高法院在2020年下令开放因COVID-19封锁措施而关闭的购物中心。此外，国际投资争端解决中心（ICSID）在2019年处以60亿美元的罚款，部分原因是最高法院宣布巴基斯坦俾路支斯坦省政府与一家国际公司Tethyan Copper Company（TCC）之间的Reko Diq矿业合同无效。另一个例子是土耳其Karkey电力公司案，该公司在2017年成功获得了国际投资争端解决中心（ICSID）对巴基斯坦政府8.6亿美元的裁决，因为最高法院下令终止与Karkey的合同。

3. 水平问责机制的挑战

在巴基斯坦，尽管拥有权力，但国家和省级议会委员会的活动并不活跃或有效。显然，立法部门在宪法、法律或制度上没有足够的制约行政部门的限制；然而，迫切需要提高委员会的绩效，以监督行政部门。例如，根据国民议会的议事规则，法案被提交给委员会审议、讨论和提出建议，但财政法案不提交给任何常设委员会讨论。根据《巴基斯坦伊斯兰共和国宪法》第73条，参议院在国民议会提交包含年度预算声明的财政法案后14天内，必须提出其建议。国民议会可以通过或不通过参议院的建议来通过财政法案。

同样，公共账目委员会（PAC）的规定有限，因为它主要关注投入和合规性审计，而不是产出和绩效审计，因此未能评估支出的管理效率。此外，存在大量的审计报告积压，PAC将大部分时间用于讨论往年报告。PAC主要进行对行政部门的事后监督，缺乏英国议会预算办公室那样的进行事前监督的同等机构。此外，PAC的问责机制受到其成员固有政治性质的影响。PAC内部执政党派别的成员在使他们的政府接受立法问责方面常常表现出犹豫。

同样，司法部门也面临许多挑战。国家司法政策（NJP）于2009年制定，旨在减少司法部门的案件积压，保障其独立性，并消除腐败。然而，它并未得到妥善执行。该政策是在2007-2009年法官恢复运动之后出台的，旨在提高司法部门的绩效，最终增强公众对司法公正的信心。NJP由国家司法政策制定委员会（NJPMC）制定，并引入了短期和长期措施，通过为不同案件类别实施特定时间表来加快案件解决，并高度重视处理旧案。然而，尽管采取了这些措施，最高法院和下级法院都未能有效处理案件积压问题。

此外，最近事态发展的简要概述表明，司法部门没有利用其权力和公众支持来加强民主和民主制度，反而有时利用其影响力来审查、批评和破坏其他政府部门，包括行政部门和立法部门。著名法官经常在公共场合表达他们对民选代表和政党的不满，有时甚至羞辱文官部门。因此，最高法院的各种判决受到政治家、律师和媒体的广泛批评，包括2012年罢免前总理Syed Yousuf Raza Gillani和2017年罢免Muhammad Nawaz Sharif。同样，2022年4月恢复国民议会受到了时任PTI政府的批评，但也得到了反对党派的广泛赞赏。除此之外，议员们在一次“依职权”旁遮普省选举案件中对司法部门提出了严厉批评。

自成立以来，国家问责局（NAB）也面临各种挑战，并存在许多不足之处。其中之一是频繁的法庭延期，导致NAB正在进行的案件或调查进展延迟。法庭诉讼花费的时间影响了工作进度，导致NAB案件积压，可能影响问责过程的整体效率。此外，需要为与法庭相关的活动分配资源，这可能会给该局的能力带来压力，并因此阻碍其有效处理新案件或及时应对新挑战的能力。此外，问责法院数量不足，导致案件积压增加。

其次，涉及政治人物的高调案件经常受到媒体的广泛报道，这放大了其影响力和对公众舆论的影响。然而，事实是高调案件数量很少，而“欺骗公众”的案件数量要多得多。不幸的是，媒体在报道高调案件中的作用塑造了特定的公众舆论和对NAB表现的负面看法。

第三，巴基斯坦的问责过程因其漫长的调查、取证、向法院提起正式诉讼以及法庭诉讼而受到批评，案件因多种原因（包括但不限于法律复杂性、行政效率低下、司法积压、政治干预和被告的拖延策略）需要数年才能结案。

第四，巴基斯坦NAB的信誉一直是司法部门、政治家、议会和公众审查和批评的对象。在巴基斯坦普遍认为NAB受到妥协，有时充当政治迫害的工具。这种看法的原因是，NAB的一些行动和决定被认为受到政治动机或偏见的影响。这种看法已经如此强烈，以至于即使是真实的案件有时也会引起争议。一些专家认为，除了NAB之外，巴基斯坦已经有许多其他的问责机构和法律，但这些机构缺乏足够的资源来实施。

除了政治迫害，即使在文官政府期间，体制的影响也是一个重要因素。前NAB主席在任职仅七个月后辞职，并以“干预”和“压力”为由辞职。2022年12月，前总理Imran Khan先生指控前陆军参谋长Qamar Javed Bajwa将军（已退役）在他的总理任期内指挥和控制NAB。他还声称，陆军参谋长向主要政党（包括巴基斯坦穆斯林联盟（谢里夫派）和巴基斯坦人民党）的领导人提供了重大的让步（Malik 2023）。

4. 改善水平问责状况的改革

为了巩固议会民主的基础并培养对民主制度的信任，提供一个真正包容、代表性强和透明的议会至关重要。这种方法将有助于追究政府的责任，并保护普通公民的利益。议会可以考虑以下改革来提高水平问责绩效。

国民议会的主要职责之一是年度批准联邦预算。遗憾的是，议会

水平问责与民主摇摆：

韩国的案例比较视角

金正恩[1]

东亚研究所

1. 引言

本研究描述了“法律上的”水平问责机制，并考察了自2000年以来韩国过去二十年的“事实上的”水平问责表现，将该国置于第三波民主化国家的比较背景下。

它表明，韩国在纸面上通过以公正的方式对行政部门设定立法和司法限制，最优地设计了其跨部门制衡机制。它还揭示了“法律上的”水平问责机制与“事实上的”水平问责表现之间存在危险的差异，通过检测该国跨部门问责结果的早期恶化和后期逆转。最后，它证实了水平问责在腐蚀和恢复之间的摆动与韩国民主在侵蚀和韧性之间的波动相关。它通过引入民主摇摆的动态来解释水平问责的摆动，当一位自由派总统优先考虑选举授权而非宪法限制而过度走向民粹主义时，或者当一位保守派总统优先考虑宪法限制而非选举授权而过度走向寡头主义时，就会发生这种情况。

在下一部分中，本研究将引入各种经验指标来衡量行政、立法和司法权力，以描述韩国的“法律上的横向问责机制，并将其与其他第三波民主化国家进行比较。第三部分利用几项经验衡量标准来估算韩国的“事实上的横向问责表现及其对民主质量的影响，发现“法律上的问责与“事实上的问责之间存在显著差距，而“事实上的问责表现与民主质量相关。在倒数第二部分，本研究认为民主摇摆的动态可以解释“法律上的问责与“事实上的问责之间的差距，方法是通过分析两次总统弹劾事件作为该国民主摇摆的案例研究。结论总结了研究发现和启示。

2. 法律上的横向问责：韩国的比较背景

在本节中，我将介绍韩国“法律上的横向问责机制的经验指标。作为评估横向问责机制的法律条文配置的模板，我使用以下数据来源来衡量宪法规定的部门间制衡条款的力度。对于行政权力或行政行为的宪法规定，我采用了来自“Constitute”的“行政权力指数”，该指数范围从0到1，涵盖了行政立法的七个重要方面的存在与否：(1) 提议立法的权力；(2) 颁布法令的权力；(3) 提议修宪的权力；(4) 宣布紧急状态的权力；(5) 否决权；(6) 质疑立法合宪性的权力；以及 (7) 解散立法机构的权力。指数得分是七个二元要素的平均值，分数越高表示行政权力越大，分数越低表示行政权力越小（Elkins, Ginsburg, and Melton 2023）。

韩国的行政权力指数得分为0.43，这反映了其宪法规定了 (1) 提议立法的权力，[2] (2) 颁布法令的权力，[3] (3) 提议修宪的权力，[4] (4) 宣布紧急状态的权力，[5]以及 (5) 否决权，[6]但没有宪法规定 (6) 质疑立法合宪性的权力以及 (7) 解散立法机构的权力。

对于立法权力或立法机构对行政行为的限制的宪法规定，我采用了“全国立法机构手册”中的“立法权力指数”，该指数范围从0到1，涵盖了立法机构对行政行为的三十多个重要限制方面的存在与否。指数得分是以下三十多个二元要素的平均值，分数越高表示立法权力越大，分数越低表示立法权力越小（Fish and Kroenig 2009）：Handbook of National Legislature：

(a) 立法机构对行政机构的影响，包括 (1) 立法机构是否能单独、不经任何其他机构介入，弹劾总统或罢免总理；(2) 部长是否可以同时担任立法机构成员；(3) 立法机构是否有权传唤行政部门官员，并定期举行行政部门官员在立法机构或其委员会作证的听证会；(4) 立法机构是否能对行政首长和行政机构进行独立调查；(5) 立法机构是否对强制机构拥有有效的监督权；(6) 立法机构是否任命总理；(7) 部长任命是否需要立法机构批准，或立法机构本身任命部长；(8) 该国是否完全没有总统，或者存在总统但由立法机构选举产生；(9) 立法机构是否可以对政府进行不信任投票；

(b) 立法机构的制度自主性，包括 (10) 立法机构是否不受行政机构解散的约束；(11) 任何行政机构的立法提案是否在生效前需要立法机构的批准；(12) 立法机构通过的法律是否可被推翻或基本不可被推翻；(13) 立法机构的法律是否至高无上且不受司法审查；(14) 立法机构是否拥有在所有政策领域提出法案的权利；(15) 立法机构拨款的支出是否强制执行；(16) 立法机构是否控制为其内部运作提供资金的资源并提供其成员的特权；(17) 立法机构成员是否免于逮捕和/或刑事起诉；以及 (18) 立法机构所有成员是否都经过选举产生；

(c) 立法机构的特定权力，包括 (19) 立法机构是否能单独、不经任何其他机构介入，修改宪法；(20) 宣战是否需要立法机构批准；(21) 与外国签订条约是否需要立法机构批准；(22) 立法机构是否有权赦免；(23) 立法机构是否有权特赦；(24) 立法机构是否审查并有权否决对司法机构的任命，或立法机构本身任命司法机构成员；(25) 中央银行行长是否由立法机构任命；(26) 立法机构在国有媒体运作中是否有实质性发言权；

(d) 立法机构的制度能力，包括 (27) 立法机构是否定期开会；(28) 每位议员是否都有一名私人秘书；(29) 每位议员是否至少有一名具有政策专业知识的非秘书工作人员；(30) 议员是否可以不受任何限制地连任；(31) 担任立法机构席位是否足够有吸引力，以至于议员们普遍感兴趣并寻求连任；以及 (32) 现任议员的连任是否足够普遍，以至于在任何给定时间，立法机构都包含相当数量的经验丰富的成员。

韩国的立法权力指数得分为0.59，这反映了其宪法规定了：

(a) 立法机构对行政机构的影响，关于 (2) 部长是否可以同时担任立法机构成员，[7] (3) 立法机构是否有权传唤行政部门官员，并定期举行行政部门官员在立法机构或其委员会作证的听证会，[8] (4) 立法机构是否能对行政首长和行政机构进行独立调查，[9]以及 (5) 立法机构是否对强制机构拥有有效的监督权；

(b) 立法机构的制度自主性，关于 (10) 立法机构是否不受行政机构解散的约束，(11) 任何行政机构的立法提案是否在生效前需要立法机构的批准，[10] (14) 立法机构是否拥有在所有政策领域提出法案的权利，(15) 立法机构拨款的支出是否强制执行，(16) 立法机构是否控制为其内部运作提供资金的资源并提供其成员的特权，以及 (18) 立法机构所有成员是否都经过选举产生；[11]

(c) 立法机构的特定权力，关于 (20) 宣战是否需要立法机构批准，[12] (21) 与外国签订条约是否需要立法机构批准，[13]以及 (24) 立法机构是否审查并有权否决对司法机构的任命，或立法机构本身任命司法机构成员；[14]

(d) 立法机构的制度能力，关于 (27) 立法机构是否定期开会；[15] (28) 每位议员是否拥有私人秘书，(29) 每位议员是否至少拥有一名具备政策专业知识的非秘书工作人员，(30) 议员是否可以不受任何限制地竞选连任；(31) 议员职位是否足够有吸引力，以至于议员普遍有兴趣并寻求连任；以及(32) 现任议员的连任是否足够普遍，以至于在任何特定时间，立法机构都拥有一批经验丰富的成员。

对于司法权力或宪法赋予的对行政行为的司法制约，我采用了来自“Constitute”的“司法权力指数”，该指数范围从0到1，涵盖了对行政行为的十二项重要司法制约因素的存在或缺失。该指数得分是十二个二元要素的平均值，得分越高表示司法权力越大，得分越低表示司法权力越小（Elkins, Ginsburg, and Melton 2023）：

(a) 司法独立性，包括(1) 宪法是否包含关于司法独立的明确声明；(2) 宪法是否规定法官享有终身任期；(3) 最高法院的任命是否涉及司法委员会或两个（或更多）行为体；(4) 罢免是否受到限制，以至于需要立法机构的多数票提案，或者只有公众或司法委员会可以提出罢免，并且需要另一个政治行为体批准此类提案；(5) 罢免是否明确限于犯罪及其他不当行为、叛国罪或违反宪法行为；以及(6) 司法薪酬是否免受削减。

(b) 司法能力，包括(7) 宪法是否规定了司法审查；(8) 法院是否有权监督选举；(9) 任何法院是否有权宣布政党违宪；(10) 法官在罢免行政长官方面是否发挥作用，例如在弹劾中；(11) 任何法院是否有权审查紧急状态声明；以及(12) 任何法院是否有权审查条约。

韩国的司法权力指数得分为0.58，这反映了其宪法中关于以下内容的规定：

(a) 司法独立性，包括(1) 宪法是否包含关于司法独立的明确声明，[16] (3) 最高法院的任命是否涉及司法委员会或两个（或更多）行为体，[17] (5) 罢免是否明确限于犯罪及其他不当行为、叛国罪或违反宪法行为，以及(6) 司法薪酬是否免受削减。[18]

(b) 司法能力，包括(7) 宪法是否规定了司法审查，[19] (9) 任何法院是否有权宣布政党违宪，[20] (10) 法官在罢免行政长官方面是否发挥作用；[21]但没有关于(8) 法院是否有权监督选举，(11) 任何法院是否有权审查紧急状态声明，以及(12) 任何法院是否有权审查条约的宪法规定。

为了将韩国的行政、立法和司法权力指数得分置于比较背景下，我构建了一个由十八个第三波民主化国家组成的样本，包括(1) 东亚和东南亚：印度尼西亚（1999年）、蒙古（1991年）、菲律宾（1988年）、韩国（1988年）、台湾（1996年）和泰国（1998年）；(2) 中欧和东欧：保加利亚（1991年）、捷克共和国（1990年）、匈牙利（1990年）、波兰（1990年）、罗马尼亚（1991年）和斯洛伐克共和国（1994年）；以及(3) 中南美洲：阿根廷（1984年）、巴西（1987年）、智利（1990年）、哥伦比亚（1991年）、墨西哥（1996年）和秘鲁（1981年）。[22]

图1。十八个第三波民主化国家的行政和立法权力指数得分

来源：Elkins, Ginsburg, and Melton 2023；Fish and Kroenig 2009。

图1展示了一个散点图，其中横轴显示十八个第三波民主化国家的行政权力指数得分，纵轴显示十八个第三波民主化国家的立法权力指数得分。每条虚线表示每个权力指数的平均值。在右上角，即“帝国总统”遇到“顽固的议会”的地方，是蒙古、保加利亚、波兰、匈牙利和罗马尼亚。台湾、阿根廷和墨西哥位于左下角，即“非主导性行政”遇到“屈从性立法”的地方。智利采用了“帝国总统”与“屈从性立法”相结合的宪法设计，而捷克共和国则采用了“非主导性行政”与“顽固性议会”相结合的宪法设计。关于法定问责制，韩国似乎是十八个第三波民主化国家中拥有最可行行政-立法部门间制衡机制的国家之一。

图2。十八个第三波民主化国家的行政和司法权力指数得分

来源：Elkins, Ginsburg, and Melton 2023。

图2显示了一个散点图，其中横轴表示十八个第三波民主化国家的行政权力指数得分，纵轴表示十八个第三波民主化国家的司法权力指数得分。每条虚线表示每个权力指数的平均值。保加利亚位于右上角，即“帝国总统”遇到“顽固的法院”的地方。印度尼西亚和墨西哥位于左下角，即“非主导性行政”遇到“屈从性法庭”的地方。罗马尼亚、匈牙利和泰国采用了“帝国总统”与“屈从性法庭”相结合的宪法设计，而台湾则采用了“非主导性行政”与“顽固性法院”相结合的宪法设计。关于法定问责制，韩国似乎是十八个第三波民主化国家中拥有最可行行政-司法部门间制衡机制的国家之一。

3. 事实上的横向问责制：韩国的比较背景

在本节中，我将展示韩国事实上的横向问责制表现及其对民主质量的影响的实证指标。作为评估横向问责制机制的实际结果和民主质量的模板，我使用以下数据来源进行测量。对于事实上的横向问责制表现，我采用了民主种类（V-Dem）的“横向问责制指数”，该指数范围从0到1，通过汇总以下指标来衡量事实上的政府横向问责制理想的实现程度：(1) V-Dem司法制约行政指数；(2) V-Dem立法制约行政指数；以及(3) V-Dem其他国家机构（审计长、总检察长或监察员）制约行政指数。较高的数字表示事实上的横向问责制较多，较低的数字表示事实上的横向问责制较少（Luhrmann, Marquardt, and Mechkova 2020）。事实上的横向问责（Luhrmann, Marquardt, and Mechkova 2020）。

图3。十八个第三波民主化国家的横向问责制指数得分，2000-2004年与2005-2009年

来源：V-Dem https://www.v-dem.net/data/

对于民主质量，我采用了V-Dem的“自由民主指数”，该指数范围从0到1，衡量自由民主的理想实现程度。较高的数字表示民主质量较高，较低的数字表示民主质量较低（Coppedge et al. 2020）。

为方便展示，我计算了十八个第三波民主化国家自2000年以来每个指数得分的五年期平均值。韩国的横向问责制指数得分如下：(1) 2000-2004年：0.925；(2) 2005-2009年：0.902；(3) 2010-2014年：0.865；以及(4) 2015-2019年：0.933。韩国的自由民主指数得分如下：(1) 2000-2004年：0.772；(2) 2005-2009年：0.738；(3) 2010-2014年：0.649；以及(4) 2015-2019年：0.722。

图3展示了一个散点图，其中横轴显示十八个第三波民主化国家横向问责制指数得分的2000-2004年平均值，纵轴表示十八个第三波民主化国家横向问责制指数得分的2005-2009年平均值。如果一个国家位于45度线的左侧，则其事实上的横向问责制有所改善。如果一个国家位于45度线的右侧，则其事实上的横向问责制有所恶化。智利、秘鲁和罗马尼亚代表前者，而韩国、台湾、阿根廷和泰国则代表后者。关于事实上的问责制，韩国似乎是十八个第三波民主化国家在此期间横向问责制适度侵蚀的案例之一。

图 4.18个第三波民主化国家的自由民主指数得分，2000-2004年与2005-2009年对比

来源：V-Dem https://www.v-dem.net/data/

注：哥伦比亚、墨西哥、菲律宾、罗马尼亚和泰国因得分较低而被排除。

图 4 展示了一个散点图，其中横轴代表18个第三波民主化国家在2000-2004年期间自由民主指数得分的平均值，纵轴代表这18个国家在2005-2009年期间自由民主指数得分的平均值。如果一个国家位于45度线的左侧，则其民主质量得到改善。如果一个国家位于45度线的右侧，则其民主质量恶化。在水平问责表现较好的国家中，智利和秘鲁的民主质量得到了改善。在水平问责表现较差的国家中，韩国和阿根廷的民主质量恶化。就民主而言，在2000-2009年期间，韩国似乎是这18个第三波民主化国家中由水平问责触发的民主倒退案例之一（Sato et al. 2022）。

图 5.18个第三波民主化国家的水平问责指数得分，2005-2009年与2010-2014年对比

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图 5 展示了一个散点图，其中横轴表示18个第三波民主化国家在2005-2009年期间水平问责指数得分的平均值，纵轴表示这18个国家在2010-2014年期间水平问责指数得分的平均值。如果一个国家位于45度线的左侧，则其事实上的水平问责得到改善。如果一个国家位于45度线的右侧，则其事实上的水平问责恶化。巴西、罗马尼亚和泰国属于前者，而韩国、台湾、阿根廷、匈牙利和墨西哥则属于后者。关于事实上的问责，在2005-2014年期间，韩国似乎是这18个第三波民主化国家中持续水平问责侵蚀的案例之一。

图 6.18个第三波民主化国家的自由民主指数得分，2005-2009年与2010-2014年对比

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注：哥伦比亚、墨西哥、菲律宾、罗马尼亚和泰国因得分较低而被排除。

图 6 展示了一个散点图，其中横轴代表18个第三波民主化国家在2005-2009年期间自由民主指数得分的平均值，纵轴代表这18个国家在2010-2014年期间自由民主指数得分的平均值。如果一个国家位于45度线的左侧，则其民主质量得到改善。如果一个国家位于45度线的右侧，则其民主质量恶化。在水平问责表现较差的国家中，韩国、捷克共和国、匈牙利、阿根廷和保加利亚的民主质量恶化。就民主而言，在2005-2014年期间，韩国似乎是这18个第三波民主化国家中由水平问责加速的民主倒退案例之一（Shin 2021）。

图 7.18个第三波民主化国家的水平问责指数得分，2010-2014年与2015-2019年对比

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图 7 展示了一个散点图，其中横轴表示18个第三波民主化国家在2010-2014年期间水平问责指数得分的平均值，纵轴表示这18个国家在2015-2019年期间水平问责指数得分的平均值。如果一个国家位于45度线的左侧，则其事实上的水平问责得到改善。如果一个国家位于45度线的右侧，则其事实上的水平问责恶化。韩国、秘鲁和阿根廷属于前者，而波兰、巴西、印度尼西亚、匈牙利和菲律宾则属于后者。关于事实上的问责，在2010-2019年期间，韩国似乎是这18个第三波民主化国家中水平问责侵蚀逆转的案例之一。

图 8.18个第三波民主化国家的自由民主指数得分，2010-2014年与2015-2019年对比

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注：墨西哥、菲律宾和泰国因得分较低而被排除。

图 8 展示了一个散点图，其中横轴代表18个第三波民主化国家在2010-2014年期间自由民主指数得分的平均值，纵轴代表这18个国家在2015-2019年期间自由民主指数得分的平均值。位于45度线左侧的国家表明民主质量得到改善，而位于45度线右侧的国家表明民主质量恶化。在水平问责表现较好的国家中，韩国的民主质量有所改善。在水平问责表现较差的国家中，波兰和巴西的民主质量有所下降。就整体民主而言，在2010-2019年期间，韩国似乎是这18个第三波民主化国家中水平问责恢复的民主韧性案例之一（Laebens and Luhrmann 2021）。

4. 民主的摇摆与水平问责：以韩国为例

在本节中，我将对韩国的法律上的水平问责机制与事实上的水平问责表现之间的差距进行理论解释。

图 9.韩国的水平问责指数与自由民主指数得分，2000-2022年

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我认为，韩国民主质量和水平问责的起伏可以用过去二十年民主摇摆的动态来解释（Slater 2022）。民主摇摆发生于自由派总统为了追求选举授权而过度超越宪法限制，走向民粹主义的极端，或者保守派总统为了追求宪法限制而过度超越选举授权，走向寡头主义的极端（Slater 2013）。在韩国，保守派和自由派之间的一个主要区别在于他们处理朝鲜问题时的优先事项。保守派主要关注加强与美国的联系，并强调通过经济协议迫使朝鲜放弃其军事力量。而自由派则相信接触朝鲜可能产生的“溢出效应”，即他们期望通过提供援助来鼓励朝鲜半岛的合作，从而朝着统一迈出步伐（Kim 2022）。

韩国是过去20年来唯一从威权主义中反弹回来的自由民主国家（Papada et al. 2023: 28-31）。其独特的经历与“民主擦边球”的概念相吻合，即一个政体“1）经历过最初运行良好的民主制度质量的恶化，但并未完全滑向威权主义，然后在2）几年内，至少部分恢复了其高质量的民主（Ginsburg and Huq 2018: 17）”。如图 9 所示，当它完成了政治党派之间两次连续的行政权力更迭——第一次是从保守派总统金泳三到自由派总统金大中（1997年），第二次是从自由派总统卢武铉到保守派总统李明博（2007年）——该国似乎实现了民主巩固，自由民主指数得分为0.78，水平问责得分为0.92（Hahm 2008）。

然而，自那时以来，该国进入了一个不稳定的民主擦边球区域，在该区域内，政体在民主退化和民主逆转之间波动。在自由民主指数得分骤降至0.68（2008年）并于2014年达到最低点0.61（当时公众普遍质疑保守派总统朴槿惠因处理“世越号沉船事件不当而引发的民主响应能力）之后，该指数逐渐回升至2017年的最高点0.81（当时宪法法院维持了对朴槿惠的弹劾）（Shin and Moon 2017）。

在自由派总统文在寅执政期间，自由民主指数得分基本保持不变，直到2022年保守派总统尹锡悦上任时才突然降至0.73。自由民主指数得分最近的下降是否预示着又一轮威权化的开始，仍有待观察（Shin 2020）。

水平问责指数得分普遍随之变化的这一事实表明，整体民主质量与韩国水平问责质量共同演变。由于U形（或可能是W形）的凹形曲线描绘了过去二十年民主质量和水平问责演变的轨迹，该国已成为民主退化（Wunsch and Blanchard 2023; Croissant and Haynes 2021）或民主逆转（Boese et al. 2021; Laebens and Lührmann 2021）的例证。

韩国曾发生过两次民主摇摆事件。第一次民主摇摆事件涉及2004年卢武铉被弹劾的因果事件。其导火索是卢武铉违反了规定总统公正性的宪法规定，这激起了保守派反对派在3月对他进行弹劾的政治反应。公众对弹劾卢武铉的事件表示普遍不满，通过大规模的烛光集会表达了他们的不满，并在4月的国民议会选举中明确授权卢武铉的执政党获得立法多数席位。在5月，宪法法院推翻了弹劾裁决，恢复了他的总统职务，这反映了公众对此事的裁决。

第二次民主摇摆事件包括2016年和2017年朴槿惠被弹劾的因果事件。多家新闻媒体报道称，朴槿惠卷入了一场前所未有的腐败丑闻，这引发了要求在2016年10月弹劾她的集会。由于第一次民主摇摆事件中政治反弹的教训，自由派反对派在启动弹劾动议时持谨慎态度。然而，由于在2016年12月，一百万烛光集会参与者认为朴槿惠的腐败是寡头政治的过度行为，他们施加了巨大的政治压力，最终，在一些来自朴槿惠执政党的异议议员的支持下，弹劾动议获得通过。烛光集会一直持续到2017年3月，当时宪法法院一致支持弹劾，将她赶下台。此次事件随着文在寅的反对党在5月赢得提前举行的总统选举而告一段落（Mosler 2017）。

在这两次事件中，阻止民主摇摆的是问责机制，该机制始于对角问责——来自公民社会和媒体的压力。在第一次事件中，烛光集会推动了垂直问责——卢武铉的执政党在立法选举中获胜，进而推动了水平问责——宪法法院推翻了弹劾裁决。在第二次事件中，媒体的揭露和大规模的烛光集会促使了水平问责——国民议会启动并由宪法法院支持的对朴槿惠的弹劾，进而推动了垂直问责——文在寅的反对党在总统选举中获胜。[23]

4.1. 民主急转弯的制度性条件

1987年宪法得以长久延续，证明了韩国民主政治制度的稳健性。自1948年宪法批准以来，该文件在1987年之前曾被修订七次，平均宪法存续期不到六年（Elkins, Ginsburg, and Melton 2023）。作为第八次修订的文件，1987年宪法至今已存在三十五年。与许多频繁修改宪法以利于在任领导人的民主倒退国家不同，韩国的政治家和政党不得不学习和适应，而不是摒弃和推翻1987年宪法所规定的游戏规则。矛盾的是，宪法稳定是该国民主急转弯背后最根本的制度性根源之一（Mosler 2020）。

不可连任的单一任期总统制度在制度上为行政过度敞开了大门，无论是民粹主义还是寡头主义。[24] 每一位新任总统都带着焕然一新的选举授权，有强烈的动机去推翻前任设定的政策现状，在任期早期寻找有利时机，推行雄心勃勃的改革计划。她有时会倾向于越权，为行政过度敞开大门，在此期间她会暂停、忽视甚至违反法治的要求。行政过度的机会之窗在其任期后期倾向于关闭，此时，保守派和自由派阵营的总统候选人都倾向于摒弃不受欢迎的前任总统的遗产，以获取全新的选举授权（Bae and Park 2018）。

新任总统是否会约束其行政过度，部分取决于横向问责的有效性。国会作为对行政权力的立法制约，以及最高法院和宪法法院作为对行政权力的司法制约，拥有对总统问责的实质性权力。使横向问责有效的因素是国会、最高法院和宪法法院的制度独立性。由于总统和国会议员的选举周期不重叠，每位国家元首都必须至少面对一次中期选举式的立法选举，这使得或限制了她的行政过度。[25] 当总统面临立法少数派或分裂政府的局面时，国会获得了制度独立性，从而降低了行政过度的可能性。

根据宪法，14名最高法院法官由总统任命，需经国会批准。9名宪法法院法官中，三名由总统任命，三名由国会任命，三名由最高法院首席大法官任命，所有法官均需获得国会批准。[26]由于最高法院法官和宪法法院法官的共任制度在总统和国会之间，分裂政府的局面可能会增加司法部门的制度独立性，从而制约行政过度。换言之，除非总统长期处于统一政府的局面，否则很难切断立法和司法部门与行政部门的制度独立性。

自由派总统金大中和卢武铉在其任期内经历了分裂和统一政府的连续更迭，这加强了由保守派反对党控制的国会的制衡作用（Brinks et al. 2020）。事实上，立法制约过于强大，以至于卢武铉在2004年被超级多数弹劾。虽然任期内分裂和统一政府局面的连续更迭常常被指责为行政与立法关系中的反复僵局，但它也被归功于权力分立宪法中固有的制衡机制的激活（Dostal 2023）。

保守派总统李明博和朴槿惠（截至2016年）执政期间，没有经历过这种分裂和统一政府的连续更迭，这更有可能削弱横向问责机制的作用。是2016年的立法选举结束了长达八年的保守派统一政府时期，开启了又一轮分裂和统一政府的连续更迭，引发了一系列反应，将朴槿惠腐败的媒体曝光、烛光集会、国会发起并宪法法院维持的总统弹劾，一直到2017年安装文在寅为国家元首的提前总统选举联系起来。朴槿惠执政的最后一年表明了纵向、横向和对角线问责机制如何以相互强化的方式发挥作用（Laebens and Lührmann 2021）。

图10。韩国2000-2022年横向问责指数构成部分得分

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文在寅在其任期内，前三年处于分裂政府局面，后两年处于统一政府局面。任期内分裂和统一政府局面的连续更迭，限制了他作为雄心勃勃的新任总统推行旨在清除前几届保守政府积累的腐败的议程。如图10所示，立法和司法对行政的制约的起伏在很大程度上对应于韩国分裂和统一政府局面的连续更迭。

4.2. 民主急转弯的政治条件

民主化削弱了国家情报院（情报）、国防安全司令部（军队）和国家安全室（政策）等专门负责强制的机构，根据法治原则，将执法机构提升为行政权力的核心。其中，由大检察厅、高等检察厅、地方检察厅和支部分局组成的检察机关尤其值得关注（Hellmann 2018）。

虽然检察机关由法务部管辖，但其运作范围与最高法院及以下各级法院相关，因此它具有准司法组织的地位，对行政权力的政治独立性至关重要。作为国家最高执法机构，只有检察机关有权起诉民选政治家腐败。由于其不可替代的权力，检察机关的政治独立性一直是该国民主转型以来最具争议的政治问题之一。大多数总统在利用检察机关对反对党和政治家进行起诉方面表现不佳，直到卢武铉在2003年为了履行其关于独立检察机关的竞选承诺而停止为此类政治目的使用检察机关。虽然他通过不行使任命权允许检察机关保持政治独立，但他未能找到一种有效的方式使其对民选政府负责。其结果是，检察机关可以利用政治独立的机会来最大化其组织自主性和声誉（Lee 2022）。

一旦卢武铉在2008年将行政权力移交给李明博，检察机关就受到了新任总统的控制，他看到了独立但缺乏问责的组织所带来的危险，并起诉了前任总统腐败。卢武铉因检察机关的羞辱而自杀。他的自杀引发了其自由派同僚和选民对保守派阵营和检察机关的复仇政治。当文在寅就任总统时，他们在2017年进行了第一次复仇，朴槿惠因渎职被监禁，2018年进行了第二次复仇，李明博因贿赂被监禁。两位总统的监禁为他们的保守派同僚和选民对文在寅总统和自由派阵营的复仇政治埋下了种子。在文在寅的五年任期内，精英阶层和选民在对总统被认为的行动上两极分化：对自由派而言，这些行动是反腐败和检察改革的民意授权的体现；而对保守派而言，这些行动是滥用权力，破坏了宪法制约和公民自由。简而言之，文在寅的复仇政治对自由派来说是基于合法选举授权的民主行动，而对保守派来说则是自由派总统典型的民粹主义过度行为（Mosler 2018）。

文在寅的复仇政治很奇怪，因为他利用了检察机关的起诉权，而这正是导致卢武铉自杀的主要原因。奇怪的盟友组合最终有效地完成了文在寅清除保守派李明博和朴槿惠所积累的腐败的议程，赋予了检察机关和现任保守派总统尹锡悦以民意合法性的光环。一旦反腐败运动完成，文在寅试图解散奇怪的盟友组合，通过将部分调查管辖权下放给国家警察厅和设立高级官员腐败调查处来削弱检察机关。尹锡悦与文在寅发生冲突，直到2021年辞去总检察长职务，宣布竞选2022年总统职位。对自由派而言，尹锡悦是一个英雄变恶棍的案例；而对保守派而言，他是一个恶魔变天使的案例。当他宣誓就任总统时，精英阶层和选民开始对他的行为两极分化：对保守派而言，这是恢复宪法秩序和公民自由；对自由派而言，这是导致弹劾的滥用权力（Mobrand 2021）。

4.3. 民主急转弯的选举条件

面对表现出寡头过度行为的朴槿惠，自由派反对党和政治家倾向于采取战略性警报者的立场。他们向公众散布总统行为是对民主的非同寻常的威胁的看法，同时他们也运用正常的政治工具来应对现任政府。对他们来说，非同寻常的政治策略风险太大，因为他们目睹了2004年3月保守派反对党和政治家在国会通过弹劾卢武铉的动议后遭受的选举报复。次月，在国家历史上首次，卢武铉的大国家党在国会选举中获得了立法多数席位，成为自由派政党。民众支持现任总统的裁决促使宪法法院推翻了弹劾决定，并于5月恢复了卢武铉的总统职务。

尽管卢武铉在弹劾动议通过时支持率不到20%，但超过70%的韩国人反对弹劾。保守派反对党抓住机会，以一种激进甚至违宪的方式罢免国家元首，将现任总统的低支持率解读为公众对弹劾的支持。这一战略性误判让他们付出了历史性的选举失败的代价，因为公众认为弹劾是保守派阵营滥用权力的例子。2004年的选举结果遏制了控制国会的保守派及其盟友的寡头过度行为，并约束了宪法法院遵循民意。

卢武铉弹劾案及其对反对党造成的选举报复，确立了选举授权优先于宪法制约的政治先例。由于这种政治学习，自由派反对党在采取弹劾朴槿惠的激进策略时非常谨慎，要求她自愿辞职。文在寅及其自由派政党花了กว่า一个月的时间与一个分裂的保守党派谈判，以在国会建立三分之二多数的联盟以弹劾总统，确认超过80%的韩国人支持该动议。即将到来的总统选举阻止了控制国会的自由派政党及其盟友潜在的民粹主义过度行为（Turner et al. 2018）。

战略性地避免选举报复是反对党应对总统权力扩张策略的核心，这证明了纵向问责机制在维护民主政体现状方面的重要性。虽然，由于多数派愿景与反多数派愿景之间的内在紧张关系，韩国的民主政体可能会急转弯，走向民粹主义过度或寡头主义过度，但选举问责机制在恢复两种民主愿景之间的平衡方面一直非常有效。[27]

事实上，就国会选举结果而言，卢武铉的自由派政党在2004年获得了立法多数席位，李明博的保守派政党在2008年和2012年重新获得了立法多数席位，朴槿惠的保守派政党在2016年失去了立法多数席位，文在寅的自由派政党在2020年重新获得了立法多数席位。不确定的多数席位局面，即自由派和保守派政党在相对均等的情况下争夺国会控制权，是分裂和统一政府连续更迭局面的根源。这些局面制约了总统的行为，以防止民粹主义或寡头主义的行政过度，从而避免民主急转弯。同时，只要国会的控制权对两党来说都在触手可及的范围内，反对党就有强烈的动机去寻求持续的斗争，以削弱现任总统在民主急转弯期间的民主声誉。每当纵向问责机制在卢武铉或朴槿惠弹劾案中成功解决反对党的寡头或民粹主义过度行为时，相对均等的选举竞争就会继续加剧党派阵营之间的两极分化。这是由于为了贬低现任总统的民主质量而采取的永久竞选策略的锁定效应。

4.4. 民主急转弯的社会条件

由于威权政权主要依靠压制而非再分配作为合规机制，韩国的民主继承了一个持久的结构性遗产，即国家-社会结构缺乏能够独立发挥政治作用的中介机构。政党制度化程度很低，容易成为野心勃勃的政治家的猎物，而公民协会则因缺乏组织资源和制度化的政治决策过程准入而苦苦挣扎。政党和公民协会等中介组织的弱势阻碍了政府与公民之间稳定持久的政治代表和利益中介的建立，这反过来又限制了民主发展的上限（Hellmann 2020）。

由于政党无法将发达工业社会普遍存在的许多社会分裂转化为纲领性平台，它们成为野心勃勃的政治领导人的选举和立法代理人，而不是反之。这种动态解释了为什么政党会频繁重组并以新的名称参加总统选举。与此同时，由于公民协会无权在相关职能领域与政府合作制定政策的过程中成为社会伙伴，它们倾向于寻求非正式的政治渠道，而不是被纳入正式的政治进程。这解释了为什么许多公民协会诉诸激进策略来吸引政府的注意。

政党与社会利益之间的不匹配，使得相当一部分人口对围绕现任总统民主声誉的狭隘问题展开的党派斗争感到强烈不满且相对独立。总统和立法选举的多数派性质加剧了政治家与公民之间的不匹配。这导致了摇摆选民决定野心勃勃的总统的命运，他们在正式政治参与期间利用选票惩罚总统的过度行为。在非正式政治参与时期，他们动员了公民，这些公民决定了大规模集体行动的成功，以遏制国家元首的民粹主义或寡头主义过度行为。中介组织的弱势通过创造大量的摇摆选民和/或积极参与的公民，在悖论中设定了民主退化的下限（Choi 2018）。

理解弱国家-社会中介组织的悖论，是完成塑造韩国民主急转弯动态的反应序列的最后一部分。2004年，尽管许多韩国人不欣赏卢武铉的政策表现，当保守派反对党及其盟友决定弹劾他时，许多对他持负面看法的人并不认为他的行为应受到如此严厉的惩罚。相反，他们认为弹劾是保守派反对党及其盟友的寡头过度行为，并作为积极公民加入了烛光集会，以遏制更过度的行为，并作为摇摆选民投票给卢武铉的自由派政党，以惩罚保守派阵营。其结果是，第一次民主急转弯被遏制了。

横向问责：

斯里兰卡现状及贿赂或腐败指控调查委员会（CIABOC）挑战分析

Nishana Weerasooriya[1]，Shannon Elizabeth Talayaratne[2]

Verité Research法律研究团队

1. 引言

斯里兰卡正经历经济危机，腐败问题一直是讨论的焦点。“Aragalaya”（僧伽罗语意为“斗争”）运动始于2022年3月，是要求政府系统性变革的集结号。抗议运动要求一个更负责任的政府，特别是追究腐败政客的责任。在这方面，抗议者呼吁公职人员归还被盗的公共资金，并要求对民选代表进行更多公众监督（“Economy Next” 2022）。国际货币基金组织（IMF）特派团也强调，减少腐败脆弱性是该国需要解决的一个宏观关键挑战（IMF 2022）。

在2022年腐败感知指数中，斯里兰卡在0（高度腐败）到100（非常清廉）的评分尺度上得分为36/100（Transparency International 2022）。[3] 打击腐败对于保护和促进民主理想至关重要（Transparency International 2019）。自1948年独立以来，斯里兰卡一直定期举行选举，其民主历史悠久（斯里兰卡议会 2020）。学者们将现代政治民主描述为“一种治理体系，在这种体系中，公民通过其民选代表的竞争与合作，间接对其在公共领域的行为进行问责”（Schmitter and Karl 1991）。在健全的民主制度中，政府各分支机构之间存在适当的制衡，以确保政府的行政部门受到问责（Brookings 2018; Schmitter and Karl 1991）。民主还与政府的问责制密切相关（Schmitter and Karl 1991）。

问责制的三个子类型促进了民主的善治，它们是纵向问责、横向问责和对角线问责。纵向问责涉及一国公民追究其政府责任的能力，对角线问责涉及公民社会组织和媒体对政府的监督。横向问责是国家机构对政府其他分支机构进行问责的能力（Lührmann, Marquardt, and Mechkova, 2017）。作为民主治理的核心主题和堡垒，问责制要求强有力的反腐败体系和机构，而建立和维持这些体系对于斯里兰卡的未来经济发展至关重要。

因此，本报告特别关注斯里兰卡负责调查贿赂或腐败指控的主要机构——贿赂或腐败指控调查委员会（CIABOC）。它以CIABOC为例，分析了斯里兰卡横向问责的法律框架。鉴于自政治和经济危机以来反腐败努力在斯里兰卡的重要性，CIABOC已成为一个重要的机构。根据IMF协议，斯里兰卡还承诺根据《联合国反腐败公约》制定新的反腐败立法（IMF 2023）。

本报告分为四个部分。第一部分概述了斯里兰卡的宪法横向问责机制和机构，以及主要的总体挑战。第二部分确定了CIABOC的法律框架与关键国际标准相比存在的差距[4]。本节还分析了促成香港和新加坡反腐败机构成功的关键因素，并以此作为与CIABOC进行比较的基准。第三部分讨论了削弱CIABOC履行预期职能能力的法律和程序限制，并提出了解决这些限制的建议。最后一部分总结了前述分析提出的建议。

2. 斯里兰卡的横向问责机制

2.1. 半总统制

斯里兰卡实行半总统制，总统由选举产生，并与内阁和总理分享权力（Shugart 2005）。然而，根据宪法，总统拥有重要的行政权力（Edirisinha 2020）。

2.2. 总统调查委员会（CoI）

根据1948年第17号《调查委员会法》，总统有权任命调查委员会（CoI）。当出现需要调查以下事项的情况时，总统可以任命一个CoI：(1) 政府部门、公共机构或组织、或地方当局的管理；(2) 公职人员的行为；或 (3) 任何涉及公共安全或福祉的事项（1948年第17号《调查委员会法》，第2条）。

例如，2021年5月29日，成立了斯里兰卡海关总统调查委员会。该海关CoI旨在调查海关部门的不当行为，并就该部门高效履行职责提出建议（2021年第2229/10号政府公报）。

2.3. 总统工作组（PTF）

总统工作组（PTF）的设立旨在实现特定目标。例如，为建设一个安全国家和法治社会而设立的PTF于2020年成立，旨在采取措施预防毒品滥用并对非法和反社会活动采取法律行动。然而，前总统任命了多名军方人员加入该工作组，而非该领域的专家，这导致了民事事务的军事化（2020年国际法学家委员会）。

2.4. 贿赂和腐败调查委员会（CIABOC）

CIABOC授权的第一部分是，一旦收到贿赂或腐败的投诉，并且委员会认为该投诉真实且披露了应进行调查的材料，CIABOC就可以启动调查（《CIABOC法案》，第4条）。CIABOC授权的第二部分是，一旦向委员会披露了犯罪行为，它就可以指示对相关人员提起诉讼（《CIABOC法案》，第3条）。

因此，CIABOC旨在通过调查和起诉针对公职人员和政党的腐败或贿赂投诉，来制约政府的行政部门。

2.5. 财务犯罪调查司（FCID）

财务犯罪调查司（FCID）成立于2015年，其任务是调查腐败、未经授权的项目、洗钱、非法致富和滥用职权行为（2015年第1901/20号政府公报）。FCID旨在通过调查针对个人、公职人员和政党在这些事项上的投诉，来制约私营和公共部门。然而，FCID调查的案件受到行政部门的相当大的影响（2018年ADRN）。

2.6. 议会委员会

有三个议会委员会负责制约政府行政部门、公共企业以及政府持有股份的公司：(1) 公共账目委员会（COPA），(2) 公共企业委员会（COPE），和 (3) 公共财政委员会（COPF）。

COPA的职责是审查议会分配的资金如何用于公共支出（2020年斯里兰卡议会）。COPA通过评估政府、其各部委、部门、省级议会和地方当局的有效管理和财务问责制来制约政府行政部门。

COPE的职责是审查公共企业和所有政府控股公司的财务记录（2020年斯里兰卡议会）。COPE通过监督公共企业和政府控股公司的财务纪律来制约政府行政部门。

COPF的职责是审查全年的公共财政政策，并评估收入征收、支出、公共债务偿还和其他公共财政领域的预算事项。COPF通过对预算进行全年的持续监督来制约政府行政部门，这与事后监督的COPA和COPE不同（2019年联合国儿童基金会）。

然而，这些委员会的成员来自议会；因此，这些委员会可能无法摆脱执政党的干预（2018年ADRN）。

2.7. 审计长

宪法第154条规定，审计长负责审计所有政府部门、主要办公室、主要委员会、地方当局、公共企业以及政府占多数股份的公司。审计长应通过充当公共部门的独立审计师并监督公共部门财政来制约政府行政部门（2016年斯里兰卡国家审计局）。然而，审计长的特别报告，其中强调了担忧，却很少得到进一步调查（《星期日泰晤士报》 2022）。

2.8. 检察长办公室

检察长（AG）同时担任斯里兰卡的首席检察官。AG可以代表国家在各级法院提起刑事诉讼（《刑事诉讼法典》，第145、393条）。AG在提起、继续和终止起诉的事项上拥有独立且决定性的权力（2020年政策替代方案中心）。这项权力允许AG通过起诉行政部门成员的不当行为来追究政府行政部门的责任。然而，AG在担任国家法律顾问和起诉公职人员腐败的双重角色受到了批评（2020年政策替代方案中心）。

2.9. 司法机构

宪法保障司法独立（《斯里兰卡宪法》，第107-111C条）。当行政部门违反宪法时，司法机构通过执行宪法规定来制约政府行政部门（《每日金融时报》 2020）。然而，曾发生过行政部门干预司法机构的事件，这破坏了司法独立（2013年透明国际，2023年斯里兰卡律师协会）；例如，对首席大法官Neville Samarakoon和Dr. Shirani Bandaranayake提起的弹劾程序（2013年政策替代方案中心）。关于独立的其它问题包括司法机构的晋升似乎受到政治影响的事件，例如，资深法官因其对政府不利的裁决而被忽视晋升（2016年Jayawickrama，《星期日泰晤士报》 2014年，《每日金融时报》 2014年，2021年Verité Research）。

3. 贿赂和腐败调查委员会（CIABOC）与反腐败机构（ACAs）国际标准的比较分析

3.1. 与反腐败机构（ACAs）国际文书的法律差距分析

斯里兰卡于2004年3月31日批准了《联合国反腐败公约》（“UNCAC”）。《反腐败机构雅加达原则》（“雅加达原则”）为反腐败机构（ACAs）的独立性和有效性提供了基准。《雅加达原则》等同于一个认证体系，而《联合国反腐败公约》等文书则约束成员国。下表1列出了《公约》和《雅加达原则》中反腐败机构的关键条款，并对斯里兰卡现行法律规定进行了法律差距分析。

表1。 与反腐败机构（ACAs）国际文书的法律差距分析

3.2. 与香港廉政公署（ICAC）和新加坡贪污调查局（CPIB）的比较分析

在亚洲，香港廉政公署（ICAC）和新加坡贪污调查局（CPIB）都被视为该地区反腐败机构的最佳实践。因此，本报告以两者为参考点来评估斯里兰卡的 the anti-corruption institution。

3.2.1. 香港廉政公署

香港廉政公署以其打击腐败的三管齐下的方法——震慑、预防和教育而闻名（Hsieh 2017，第5页）。在亚洲，香港是控制腐败最成功的典范之一（Quah 2021）。在2022年清廉指数中，香港得分76/100（评分范围从0（高度腐败）到100（非常清廉）），在全球排名前7%，并且是亚洲唯一进入前15名的国家之一（Transparency International 2022）。在设立廉政公署时，明确呼吁廉政公署独立于警队（警队腐败严重）和任何其他政府部门（Lam 2004）。廉政公署2022年的案件定罪率为82%（ICAC 2023）。廉政公署2022年的年度调查发现，1761名受访者中有90.1%认为廉政公署值得支持。

3.2.2. 新加坡贪污调查局

在2022年清廉指数中，新加坡贪污调查局位列腐败程度最低的五个国家之一，得分为83/100（评分范围从0（高度腐败）到100（非常清廉））（Transparency International 2022）。与香港廉政公署类似，警方在打击腐败方面的低效导致成立了一个独立于警方的贪污调查局（Transparency International, 2017）。贪污调查局的定罪率高达99%（CPIB 2023）。贪污调查局2022年的公众看法调查发现，96%的受访者认为新加坡的腐败控制情况良好、非常好或优秀。

若干因素促成了廉政公署和贪污调查局作为横向问责机制的成功。与香港廉政公署和新加坡贪污调查局相比，CIABOC作为反腐败机构的框架存在一些不足之处：

1. 贪污调查局和廉政公署独立于警队成立，以防止公众对警队的不信任延伸到反腐败机构。相比之下，CIABOC依赖于从警队借调的人员。这种与警队的联系可能会导致CIABOC的工作被视为有偏见，如果公众对警队的腐败看法延伸到CIABOC的调查人员（Verité Research 2019）。此外，警方参与CIABOC的调查在涉及警队贿赂和腐败的案件中会产生利益冲突（Verité Research 2019）。

2. 贪污调查局和廉政公署较高的定罪率赢得了公众对其问责行政部门能力的信任。而CIABOC的起诉率和定罪率非常低。例如，2022年，仅有2.5%的被调查投诉被起诉。此外，2022年结案的案件中只有21%获得了定罪（CIABOC 2022b）。CIABOC较低的起诉率和定罪率，加上其未能调查投诉，导致公众对其有效性信心不足。

3. 廉政公署和贪污调查局能够深入调查个人试图掩盖贿赂和腐败行为产生的非法经济收益的案件。CIABOC的管辖范围较窄，因为CIABOC无权调查和起诉洗钱活动。这一限制限制了CIABOC有效打击腐败的能力。

4. 廉政公署和贪污调查局的人均支出和人员与人口比例较高。这些财政和人员资源使贪污调查局和廉政公署能够有效打击腐败，并作为行政部门的有力制衡。如上表1所示，CIABOC的预算拨款未能达到国家总预算0.2%的建议目标。CIABOC较低的预算拨款和人员配置限制了其与廉政公署和贪污调查局相媲美的能力。

4. CIABOC作为横向问责机制的局限性

上述比较分析揭示了若干削弱CIABOC作为有效横向问责机制能力的局限性。这些局限性分为三个不同的挑战：i）法律框架的差距，ii）偏见的出现，以及iii）公众信心不足。

4.1. 法律框架的差距

4.1.1. 委员任命过程不透明

根据宪法第21修正案，总统根据宪法委员会的建议任命CIABOC的委员。关于宪法委员会本身的组成也存在独立性问题。下表2总结了通过宪法修正案对委员会组成的变更。

表2.宪法/议会委员会组成变更

根据宪法第十七修正案，委员会的组成减少了对该委员会的政治控制（Usuf 2022），因为该委员会只有三名议员（宪法第十七修正案，第41A条）。根据第二十一修正案，委员会由七名议员和三名民间社会代表组成（宪法第二十一修正案，第41A条）。因此，第二十一修正案下的组成“使政府能够控制或影响（委员会）10名成员中的7名”（政策替代方案中心2022）。斯里兰卡律师协会（BASL）也表达了同样的担忧，并强调这种组成影响了宪法委员会在任命CIABOC成员方面的整体独立性，因为宪法委员会的大多数成员可能受到政府的控制（斯里兰卡律师协会，2022年）。因此，宪法委员会目前的组成因潜在的政治影响而引发了对CIABOC委员任命过程独立性的担忧。

此外，不透明的委员遴选程序增加了政府对委员会任命施加政治影响的可能性（参见上表1）。马尔代夫在遴选委员时会根据既定标准进行加权评估（Transparency International 2017）。如果斯里兰卡采用类似程序，可能会任命具有反腐败背景的技术官僚，而非政治任命者。资格标准可包括“品格良好、高度诚信、高尚的道德声誉、公认的廉洁以及公平独立地开展工作的能力”（Schütte 2015）。[5]品格的评估比年龄或专业经验等因素更具挑战性，因此必须分配资源来获取和评估有关候选人品格的信息（Schütte 2015）。通常，宪法委员会公开征集公众提名以任命委员，随后提名人将接受面试作为遴选过程的一部分（Transparency International 2016）。2023年2月，宪法委员会邀请符合必要资格的公众人士提交申请，以潜在任命为独立委员会成员（“Ada Derana 2023年5月19日）。该程序必须明确规定以确保透明度，但可以包括公开征集提名和面试过程，正如宪法委员会以前所做的那样。公布资格标准将有助于此，使公众能够进行监督并进行必要的修订。实现正义并让公众看到正义的实现至关重要，而一个清晰透明的CIABOC委员任命程序将促进这一原则。

4.1.2. 总干事任命和罢免程序缺乏公正性

总干事是首席会计官，负责监督CIABOC的行政管理。总干事还负责监督和管理调查与起诉，在委员会的指导和指示下运作（CIABOC法案，第11-13条，第16条）。如上表1所述，仅由总统控制任命、罢免和纪律程序不符合国际标准，这限制了历届委员会免受不当影响的能力（UNODC 2018）。

国家立法和行政部门应分担任命总干事的责任，因为当两个国家部门分担责任时，它们可以避免一个部门利用反腐败措施对付另一个部门的情况（Schütte 2015）。在这种情况下，该程序通常包括两个或三个阶段。在这些阶段中，一个部门负责创建候选人短名单，而另一个部门负责最终选择，正如在马尔代夫和印度尼西亚所见（Schütte 2015）。反对党和执政党也应为任命提出建议，以减少偏袒执政党的可能性（UNODC 2020）。遴选过程必须公开，并附带遴选标准。总干事还必须获得任期保障，并有明确的罢免标准。在毛里求斯，只有当总干事表现出严重疏忽、违规或不当行为，以至于需要罢免时，才能罢免独立反腐败委员会的总干事。如果因身体或精神能力不足或其他原因无法履行职责，也可以考虑罢免总干事。为防止政治动机的解雇，正如2013年首席大法官Shirani Bandaranayake博士被解雇那样，罢免总干事的权力不得授予议会。根据这些标准，对总干事的指控应由司法程序（如最高法院合议庭）独立裁定，以罢免总干事（UNODC 2020）。剥夺总统对总干事任命和罢免的控制权，可以加强总干事的独立性和独立性形象。

4.1.3. CIABOC缺乏调查和起诉洗钱的授权

如表1所述，《反洗钱法》将洗钱的管辖权授予金融情报局（FIU），而非CIABOC。金融情报局成立于2006年，隶属于斯里兰卡中央银行，其任务是“通过促进预防、侦查、调查和起诉与洗钱和恐怖主义融资相关的犯罪来有效管理《金融交易报告法》的规定”（金融情报局，2023年）。金融情报局执行与洗钱相关的监管和分析职能（UNODC，2018年）。2015年，在斯里兰卡警察刑事调查部（CID）下成立了金融犯罪调查股（FCID）以调查洗钱犯罪。

值得注意的是，2023年7月19日通过的新《反腐败法》扩大了CIABOC的授权范围，包括调查《2006年第5号反洗钱法》下的非法活动投诉，前提是该非法活动与《反腐败法》下的犯罪发生在同一笔交易中（参见附件1）。CIABOC授权范围的扩大可能能更好地帮助委员会揭露非法获取资产的洗钱企图。

随着新法案扩大了CIABOC的授权范围以包括洗钱，委员会还需要在这方面进行能力建设，因为它们不习惯调查洗钱（亚太反洗钱组织，2015年）。此次培训应包括理解洗钱计划的复杂性、识别可疑金融交易、追踪非法资金以及与相关金融机构（如FCID、FIU和国际机构）进行沟通。

4.1.4. CIABOC缺乏监督资产申报的授权

尽管斯里兰卡已建立公共机构进行资产申报的制度，但该制度并非完全有效（参见上表1，UNODC 2018）。

联合国毒品和犯罪问题办公室在其2018年关于斯里兰卡的国家报告中强调，斯里兰卡缺乏监督资产申报提交和核实内容的制度，使得该制度效果不佳（UNODC 2018；“Daily FT 2020）。此外，资产申报并非公开，这意味着没有公众监督资产申报。公众获取这些资产申报也是一项繁重的过程（UNODC 2018；“Daily FT 2020）。

然而，根据新的《反腐败法》，CIABOC是资产申报的指定中央机构。该法案要求CIABOC核实资产申报，并在发现非法致富时启动调查，从而促进对申报的监督和核实采取更集中、更精简的方法。该法案第82条要求公职人员在资产价值变动达到一千万卢比或以上时提交“临时申报”。这一规定促进了对财富重大变化的审查，并允许对潜在的非法致富进行及时调查和发现。此外，第83条规定通过CIABOC管理的电子系统提交申报，并且该电子系统将在CIABOC网站上公布资产申报的“编辑版本”（《反腐败法》2023年，第88条）。实施一个用于提交和公布资产申报的电子系统是一项重要的透明度措施，它使公众能够审查公职人员的财务活动并追究其责任，从而促进更大的问责制并威慑潜在的不当行为。

4.1.5. 公职人员报告腐败或贿赂事件的制度和要求缺失

斯里兰卡的公职人员不被特别要求报告他们在工作中观察到的贿赂或腐败事件（参见表1）。有四项关键建议旨在改进关于公职人员报告腐败和贿赂事件义务的法律及其适用：(1)应通过一项具体法律，规定报告腐败/贿赂的义务；(2)法律应规定通过CIABOC的专用热线或部门进行报告的明确程序；(3)法律应明确规定，通过法律设立的报告渠道进行的报告不构成违反公职人员保密或《人事守则》下的保密义务；(4)为保护公职人员免受因报告腐败而遭受的报复，必须建立强有力的执行机制，例如通过CIABOC的一个部门来调查和起诉此类报复行为。

要求公职人员报告在工作中被公众贿赂或目睹同事接受或索贿，可以使CIABOC通过确保揭露这些腐败行为来遏制腐败（UNODC 2015）。例如，新加坡的《防止腐败法》规定，公职人员必须逮捕任何向他们提供贿赂的人。因此，对公职人员施加报告腐败的义务至关重要。还需要建立一个公职人员报告腐败的专用机制，以确保保密性；例如，一个单独的热线或一个独立的报告机构，如英国的严重欺诈办公室（反腐败国家集团2006年）。

《人事守则》第6条因公职人员的保密义务而阻碍了他们报告腐败行为（UNODC 2018）。然而，在法国和西班牙，举报人法律规定，如果公职人员通过既定的报告渠道报告腐败行为，这些报告将不被视为违反其保密义务（反腐败国家集团2006年）。因此，规定报告义务的法律必须明确规定，遵守报告义务不构成违反保密义务或保守秘密的义务。

公职人员必须免受因报告腐败而受到上级报复（UNODC 2009），包括不那么明显的报复形式，如歧视或对其职业前景的损害（反腐败国家集团2006年）。仅仅保护公职人员的身份可能不足以提供充分保护（反腐败国家集团2006年）。虽然《反腐败法》第73(6)条提供了一项禁止报复举报人的条款，但该法案没有提供强有力的执行机制来支持该条款以反对此类报复。然而，《2023年第10号协助和保护犯罪和证人受害者法》第18条和第26条允许遭受报复的举报人向国家协助和保护犯罪和证人受害者局的保护司提出投诉，以便进行调查和询问。根据该法案，挑战在于其实施。根据《2015年第4号协助和保护犯罪和证人受害者法》设立的国家协助和保护犯罪和证人受害者局，面临着一些行政和财务挑战，只有少数受害者和证人受到其保护（“Daily FT 2023）。《反腐败法》附件1第74(1)条规定，向其上级报告本法规定犯罪的公职人员将不承担民事或刑事责任。然而，这一修正案存在问题，因为公职人员没有途径报告其上级参与犯罪的贿赂或腐败事件。

4.2. 偏见和资源不足的表象

4.2.1. 警察和总检察长办公室对案件的调查和起诉

由于CIABOC的调查员是从警察部门借调的，其行政人员是从公共服务委员会抽调的，因此偏见的表象增加，因为它有效地“通过后门引入了政府监管”（斯里兰卡透明国际2016年）。Verité Research在2019年进行的一项调查显示，40%的受访者错误地认为CIABOC是斯里兰卡警察部门的一部分，47%的受访者不知道CIABOC是否属于警察部门（Verité Research 2019）。在同一项调查中，受访者将警察列为最腐败的部门。这种对警察的不信任可能会因为与警察的联系而延伸到CIABOC（Verité Research 2019）。此外，警察参与CIABOC的调查在警察官员因腐败或贿赂而接受调查的案件中造成了利益冲突（Verité Research 2019）。

尽管CIABOC有一个独立的法律部门来提起诉讼，但CIABOC依赖总检察长办公室处理起诉，并且总检察长办公室的工作人员被借调为顾问（斯里兰卡透明国际2016年）。总检察长办公室实际上扮演着双重角色，既是国家的主要法律顾问，又在贿赂和腐败案件中起诉国家。在作为国家主要法律顾问的角色中，总检察长代表国家，因此，代表国家的最佳利益行事（OHCHR 2017）。这种双重角色阻碍了该部门在起诉国家案件中成为独立检察官的能力（政策替代方案中心2020年）。

新加坡和香港有效打击腐败的能力归因于它们使用独立机构而非警察（Transparency International，2017年）。为了复制ICAC和CPIB的有效性，CIABOC需要建立一个独立于警察的、由训练有素的调查员组成的强大调查部门。ICAC和CPIB还拥有大量人员，使其能够有效打击腐败。例如，2016年，ICAC的职位空缺率仅为6%，而CIABOC的职位空缺率为56%（Transparency International 2017）。因此，CIABOC必须优先填补职位空缺并确保大量的资源分配。CIABOC的调查官员与警察区分开来也至关重要，例如，为CIABOC的调查官员提供不同颜色的制服（Verité Research 2019）。在起诉方面，要么应设立一个独立于负责辩护国家的检察官办公室，要么应培训CIABOC的法律部门独立于总检察长办公室处理复杂的起诉。

4.2.2. 分配给CIABOC的预算偏低

表3中的信息表明，斯里兰卡未能达到透明国际关于反腐败机构预算占国家经常性支出的0.2%的最佳实践标准。更高的拨款可用于加强CIABOC的法律部门，以便在CIABOC内部进行起诉，这将实现与总检察长办公室的分离（如第4.2.1节所述），并设立一个独立的部门供公职人员报告腐败（如上文第4.1.5节所述）。

下表3概述了斯里兰卡国家经常性支出预算与分配给CIABOC的经常性支出预算的比较。资本支出分配未被考虑在内，这与透明国际的方法一致，因为这些分配不能用于活动和项目。

表3。过去七年CIABOC经常性支出分配占政府经常性支出总分配的平均比例

台湾的横向问责

吴谨恩[1]，李凤儒[2]

中央研究院

1. 三种问责机制

问责是民主制度的基石，确保政府机构对其行为负责。民主问责包含三种主要机制：纵向问责、横向问责和斜向问责（世界银行2013）。纵向问责是指公民通过民主选举选出其代表。这种机制赋予个人选择领导人并参与塑造政府方向的权力。横向问责侧重于在政府的行政、立法和司法部门之间维持一种制衡体系。它旨在防止任何一个部门集聚过多的权力，并确保每个部门都能相互制约。横向问责需要不同的政府机构相互监督彼此的行动。这包括立法机构监督行政部门，以及司法机构追究行政和立法部门的任何不当行为。它还包括监察员和审计机构等独立机构发挥关键作用。

斜向问责是指公民、社会团体和媒体对超出代议制政治体系范畴的政府行为进行监督（Malena et al. 2004）。这种机制确保政府的行为和决策受到公民社会的审视，促进透明度并防止权力滥用。尽管学术文献广泛研究了纵向问责，但对横向问责和斜向问责的关注却不足（Malena et al. 2004）。这三种问责机制相互关联，共同促进一个健全的民主体系。斜向问责机制的功能与纵向和横向问责机制相关联，斜向问责在加强其他两种机制方面也发挥着作用（Lührmann et al. 2020）。

本文聚焦于台湾横向问责机制的宪法和法律制度。由于横向问责机制的正式规则与实际实践之间当然存在一些差异，我们将探讨其中一些差异及其影响。一些差异削弱了横向问责，而另一些差异，如立法过程中的冗长辩论，实际上却加强了它。此外，尽管密切关注横向问责机制，本文在与横向问责功能相关时，也将略微触及纵向和斜向问责。

2. 政治制度

台湾实行半总统制，总统由直接选举产生，可连任两届，每届任期四年，并有权任命和罢免行政院长。实际上，总统与行政院长共同拥有任命内阁成员的“事实上的权力。此外，总统通过决定公共政策的方向，掌握比行政院长更重要的行政权力。

台湾的立法机构——立法院，拥有113名成员，每四年选举一次。其中包括73个区域席位、34个政党名单席位和6个原住民席位。截至2024年，台湾已举行了八次总统选举和十次议会选举。台湾于2016年经历了第三次政党轮替。前两次政权转移发生在2000年和2008年。2016年的选举也标志着民主进步党（民进党）——与国民党（KMT）并列的两大政党之一——首次在议会中获得多数席位。

在台湾的半总统制下，立法院可以对行政院长提出不信任案。总统则可以通过解散议会并诉诸选民作为反制措施。台湾与法国有类似的宪法规定，即总统任命行政院长无需议会同意。然而，在法国，当总统所属政党在议会中不占多数席位时，反对派将获得组建内阁的权利，而总统所属政党则被排除在外，这意味着两个主要政治阵营之间会发生“共治”。相比之下，台湾立法院提出不信任案的可能性非常低。总统只有在后者通过不信任案的情况下才有权解散议会。竞选立法委员的成本和不确定性相当高，因为此类选举在很大程度上依赖于个人选票，而个人选票又严重依赖于桩脚运作和选区服务。当出现分裂政府时，控制议会的反对党不敢提出不信任案，而是选择阻挠少数派政府的立法议程，导致立法僵局。这种情况发生在陈水扁总统2000年至2008年执政期间的两个任期内。

2008年后总统与立法委员的同步选举降低了分裂政府的可能性。此外，自2008年以来，立法委员选举制度从单一不可转移投票制（SNTV）改为单一选区制，也倾向于增加总统所属政党的席位。自2008年以来，国民党和民进党政府均在议会中占有多数席位。在这些条件下，总统所属政党可以更容易地控制行政和立法部门。本质上，该制度更接近于总统制，政府统一。

由于政治制度接近总统制，行政部门无法直接控制立法院。总统无需在议会接受质询，但行政院长和内阁部长则需要。与许多半总统制国家的实践类似，在支持率下降或政策失败的情况下，总统——作为主要政策的实际决策者——可以更换行政院长以缓解公众不满。因此，由于总统的固定任期，公民无法在选举之间追究真正决策者的责任。

在这种制度下，总统依靠政党来施加对立法过程的控制以及议会中各政党之间的协调与妥协。然而，政治结构并不能保证总统能够毫不费力地推动其立法议程。他们的立法权力取决于其他几个因素。第一个因素是总统是否兼任党主席。总统在担任党主席时，通常在领导行政和立法部门方面拥有更大的权力。在马英九和蔡英文政府的大部分时间里，总统也兼任了各自政党的党主席。因此，我们将重点关注其他因素。

第二个因素与党内团结程度有关。当执政党内部存在强大派系时，总统可能无法通过他或她想要的所有法案。在马英九总统执政期间，总统与立法院院长王金平在许多问题上意见不合，阻碍了总统控制立法议程的能力。第三个因素，也是最重要的因素，涉及议会的立法规则。当立法程序允许反对党和公民社会组织（CSOs）采取冗长辩论行动时，它们被允许在某些有争议的问题上享有“事实上的否决权。总统常常发现难以通过一些重要法案。这一因素表明了正式规则与实际实践之间的差异。我们将在下文详细探讨这些问题。

3. 制度权力的比较得分

为了理解台湾横向问责的表现，我们还可以通过考察各国宪法规定来比较不同政府部门的相对权力。为此，我们使用比较宪法项目（Comparative Constitutions Project）的数据，该项目研究了各国的宪法（Elkins and Ginsburg 2022）。对宪法条款的分析使学者们能够比较不同政府部门（行政、立法和司法）的相对权力。

首先，我们考察行政权和立法权的相对地位。“行政立法权”在比较宪法项目中是一个综合指标，范围从0到7，包含以下指标：（1）立法发起权；（2）颁布法令权；（3）宪法修正案发起权；（4）宣布紧急状态权；（5）否决权；（6）挑战立法合宪性权；（7）解散立法机构权（Elkins and Ginsburg 2022）。指数得分反映了授予国家行政部门的这些权力的总数。数据显示，台湾的行政部门可以发起一般性立法、使用法令权、宣布紧急状态和解散立法机构。它没有挑战立法合宪性以及提出宪法修正案的权力。

关于立法权，比较宪法项目还构建了一个综合指标，该指标包含一组衡量不同立法权的二元变量。指数得分代表这32个二元要素的平均值，得分越高表示立法权越大。考察这些维度，数据显示台湾的立法院有权质询内阁成员、修正或否决法案、弹劾行政官员、传唤行政官员、修改宪法、批准宣战、批准条约，并且不受连任限制。立法委员无权担任部长、调查行政部门、批准部长任命、不受行政部门解散的影响、制定不受司法审查的法律、不受逮捕的影响以及任命司法官员。

总体而言，行政部门和立法部门的相对权力如图1所示。从下文可以看出，在第三波民主国家中，台湾在行政权力方面得分居中，在立法权力方面则处于较低水平。台湾立法权得分低于日本和韩国等许多稳健民主国家的一个明显原因是，台湾的立法机构会受到总统的解散，并且缺乏上述一些关键权力，例如调查权和批准部长任命的权力。

将32个二元要素的平均值等同于立法机构的权力是有争议的，因为并非所有要素都具有同等的重要性。某些要素可能具有更大的影响力，而某些要素可能相互关联，共同发挥作用。在某些情况下，仅仅将它们相加可能无法准确反映真实情况。在解释和比较各国得分时应谨慎。

图1。 行政权与立法权

尽管立法权得分较低，但也不能因此断定台湾的立法权真的那么弱。首先，在台湾，调查权属于监察院，监察院行使弹劾和纠举权，有时被视为立法院的另一个院。其次，立法委员无权担任部长，尽管许多立法委员在担任立法院职务后成为行政院长或部长。此外，尽管宪法规定总统有权解散立法院，但实际上从未发生过。这是一种被动权力，因为总统只有在后者通过不信任案的情况下才能选择解散议会。如果立法机构不这样做，总统无权主动解散议会。最后，台湾的立法程序允许对一些高度争议的法案进行相当广泛的冗长辩论。在某些情况下，这相当于反对党拥有的否决权。这一重要工具并未载入宪法，因此也不在比较宪法项目的指数中。我们稍后将讨论这一点。

接下来，我们探讨行政权与司法独立性之间的关系。与此相关的是，比较宪法项目构建的司法权力指数包含六个特征：司法审查条款、法院对选举的监督权、宣布政党违宪的权力、法官在行政官员罢免中的作用（例如弹劾）、法院对紧急状态声明的审查权以及法院对条约的审查权（Elkins and Ginsburg 2022）。台湾的司法体系拥有司法审查权，但它不具备监督选举、弹劾政府官员、宣布政党违宪以及宣布国家进入紧急状态的权力。图2显示，台湾司法当局的权力大致处于中间位置。

图2。 行政权与司法权

考察司法体系在问责机制中的作用的另一种方法是考察司法独立性的程度。比较宪法项目的司法独立性是一个0到6的累加指数，衡量与司法独立性相关的六项宪法特征。这些特征包括宪法是否明确规定司法独立、法官的终身任职、任命最高法院法官时涉及司法委员会或多个参与者、通过立法机构的超级多数票或特定程序限制罢免、明确将罢免限制在特定问题上以及保障法官薪酬（Elkins and Ginsburg 2022）。检查此列表，台湾司法独立性的特征包括司法独立声明、终身任期、最高法院法官的选拔程序、罢免条件以及薪酬保障，但不包括罢免程序。

如图3所示，与许多其他第三波民主国家相比，台湾司法体系的制度安排享有相当高的独立性。这与普遍的印象一致，即台湾司法部门在民主化之后已变得相对独立，不受行政部门的干预。高司法独立性得分表明，司法部门拥有能够防止行政部门滥用权力的权力。

图3。 行政权与司法独立性

4. 横向问责的宪法和法律机制如何履行其预期职能

前面关于立法和司法部门宪法安排的讨论可能未能完全反映横向问责的实际实践，司法独立性的情况除外。在台湾，凭借稳健的法治表现，立法和司法监督领域的正式规则与实际实践之间的差距通常很小。通过利用V-Dem数据集的数据来源，可以丰富对横向和斜向问责的考察，深入了解其实际应用。需要注意的是，V-Dem考察的项目仅涵盖上一节提到的部分制度权力。它无法有效揭示正式规则与实际实践之间差异的整体图景。

在V-Dem的定义中，横向问责是指国家机构通过要求披露信息、质询官员和对不当行为进行处罚来监督政府的程度。这些问责机制旨在在各机构之间建立制衡，从而有效防止权力滥用。维护横向政府问责的主要行为者包括立法机构、司法机构以及其他监督机构，如监察员、检察官和审计长。

关于横向问责的立法方面，其职能围绕着审查政府官员的潜在不当行为。V-dem的测量中有两个关键维度。“定期质询”是指系统性地质询行政部门成员的能力，以促进透明度并追究政府的责任。“调查能力”是指立法机构是否有能力发起调查并根据其调查结果做出有根据的决定。此外，其他国家实体（如审计长、总检察长或监察员）的参与进一步构成了问责体系。这些机构在调查和报告行政部门潜在的非法或不道德行为方面发挥着关键作用（Lührmann et al. 2020）。最后，聚焦于司法部门在横向问责中的作用，V-Dem数据量化了行政部门不当侵犯司法部门合法权威的程度。

正如所见，V-dem中的横向问责指数的范围比横向问责的一般定义要窄，而后者侧重于维持不同政府分支之间强有力的制衡。V-dem中立法机构施加的横向问责指数侧重于质询和调查，但很大程度上未触及法案审查的权力。尽管质询政府官员是立法过程的一部分，但它并未涵盖整个过程。下一节将讨论立法过程。

图4描绘了台湾整体问责指数的变化。它清晰地表明，自20世纪90年代初以来，台湾的横向问责得分显著上升，这与该国向民主的过渡恰逢其时。值得注意的是，此后该得分一直保持着令人称赞的稳定性。如图所示，自20世纪90年代初民主过渡以来，台湾横向问责制的显著提高，凸显了该国对民主原则的承诺。司法和立法机构在此框架内的重要作用，以及其他监督机构的参与，共同巩固了透明和负责任的治理基础。

图4。 台湾横向问责指数，1900-2020

此外，对台湾在经历第三波民主化的国家中的表现进行比较分析，并与日本和印度等成熟的东亚民主国家进行比较，也是很重要的。通过将台湾在这些方面的表现与其他国家进行比较，我们可以对台湾的民主进步形成细致的理解。这种考察不仅突显了台湾的优势和劣势，而且有助于更全面地认识横向问责的格局。我们使用2021年的数据来展示这一模式。

在V-dem中，纵向问责包括三个基本组成部分。第一个方面围绕选举质量，涉及对选举程序完整性、公平性和透明度的总体评估。第二个方面涉及参与选举过程的合格人口的百分比。本节通过考虑拥有投票权的个人的投票比例来评估民主制度的包容性。第三个方面涉及选择行政长官的方法，审查是通过直接还是间接方式进行的。下图提供了这些比较的视觉呈现，揭示了台湾在纵向和横向问责方面的优势。

图5。 横向问责与纵向问责

如所见，台湾在纵向问责方面得分很高，表明选举机制和政党竞争表现良好。在横向问责方面，台湾处于领先集团的底部，其中几乎所有都是稳定和健全的民主国家。与一些东亚国家相比，台湾也略微落后于日本和韩国。总的来说，台湾在横向问责方面表现良好，但仍有改进的空间。如所示，V-dem横向问责的两个主要方面是定期质询和调查能力。在台湾，存在与这两个测量相关的某些制度安排，这些安排往往会限制横向问责的权力。

在定期质询方面，由于其半总统制，需要出席议会接受质询的是总理而非总统。此外，如上所述，如果议会不满意内阁的表现，台湾立法院提出不信任案的可能性很低，因为总统可以解散议会，而立法选举的成本和不确定性很高。这表明，如果政府是统一的，问题基本上不存在，因为一个政党控制着行政和立法部门。然而，如果政府是分裂的，问题就很明显。在这种情况下，控制议会的反对党无法在选举中追究政府的责任。[3]这种情况类似于总统制的情况。

在调查能力方面，权力不属于立法院，而是属于监察院。监察院的成员有权单独或联合调查政府不当行为。监察院成员任期六年，由总统提名，需经立法院同意。制度设计没有创造交错的任期，即不同总统提名的监察院成员在同一法院任职。相反，一位总统有机会提名所有成员。当政府统一时，反对党在决定成员方面没有发言权。因此，监察院的职能显然受到行政部门的影响。

2020年，蔡英文总统提名的监察院一名成员对马英九总统的一起司法案件判决不满意。他认为该判决不当偏袒了前总统。他公开批评了法官，并试图调查此案和法官。此举遭到了法院和公民社会的广泛反对。最终，他退缩了。这一事件表明了监察院可能带来的潜在威胁，监察院本应是横向问责机制的一部分，但它试图干预司法机构这一横向问责机制的权力。这可能会阻碍司法机构追究行政部门成员不当行为的能力。

此外，审计权也授予监察院的审计部门。这与美国审计监督权不同，在美国，这项权力被分配给国会内的一个组织，称为政府问责局（GAO）。GAO是一个独立的、无党派的政府机构，为国会执行审计任务。台湾的审计部门也应该是无党派和独立的。然而，由于审计长由总统提名，并需经立法院同意，该部门仍可能受到行政部门的影响。

斜向问责包括公民、公民社会组织和独立媒体可以用来确保政府问责的一系列行动和机制。V-dem中的测量包括四个方面：媒体自由、公民社会特征、言论自由以及公民参与政治事务的程度。值得注意的是，在考察斜向问责和横向问责时，台湾在斜向问责方面的表现甚至比横向问责更亮眼，如图6所示。台湾斜向问责的高表现表明了公民社会组织的能力和积极参与。这种情况有助于弥补横向问责的不足。当政府官员腐败或试图压制公民空间时，大众媒体和公民社会组织可以共同努力，阻止政府做出错误的决定。

图6。 横向问责与斜向问责

台湾强大的纵向和斜向问责机制有助于缓解横向问责的弱点。当行政部门未能充分履职或侵犯公民自由时，这两种机制可以有效地追究执政党的责任，从而防止民主制度的侵蚀。

尽管如此，承认这些指标的潜在注意事项也很重要。我们讨论的指标，如行政和立法权力，不幸地未能涵盖阻挠议事（filibustering）这一可能对政府推进其立法议程的能力产生重大影响的复杂因素。阻挠议事的使用可以减少不当行为的可能性，但可能会损害执政党的治理能力。这是正式规则与实际实践之间的显著差距，我们将在下一节讨论。

5. 强横向问责的权衡

虽然比较宪法项目和V-Dem项目都评估台湾的立法权力或横向问责机制力量不足，但阻挠议事的实践增强了立法院和反对党在阻止行政部门提出的法案和防止后者滥用权力方面的权力。这是比较宪法项目和V-Dem横向问责指数所遗漏的方面。在政府统一的情况下尤其重要。虽然加强横向问责对于防止行政部门滥用权力很重要，但对行政部门的过度控制也会损害民主的治理能力。正如Galston（2018）所指出的，僵局是人们对代议制民主失去信心的重要原因，因为治理不力会增加民众对现有政治制度的不满。这种情况指出了台湾面临的两个相关困境。

第一个困境涉及制衡与行政部门治理能力之间的潜在冲突。目前的阻挠议事制度阻止政府滥用权力，但也削弱了现任政府在政策决策中的指导能力。这是强横向问责的一个潜在注意事项。第二个困境涉及权力分享与治理能力之间的潜在冲突。一方面，一个理想的制度也需要鼓励权力分享和建立共识。台湾人民有两种截然不同的国家认同：亲中和亲台。寻求妥协和建立共识对于涉及两岸关系的政策，如贸易协定，尤为重要。另一方面，政治制度必须确保多数统治以提高治理能力。当制衡被推向极端时，它们会削弱民主的治理能力。制衡和权力分享的想法是相关的。不同政府部门之间强大的制衡机制本质上鼓励政治行动者寻求妥协和共识。

由于国家认同问题的二分性质以及立法审查过程中关于阻挠议事缺乏明确规则，反对党努力阻止执政党的主要立法议程。自1987年民主化以来，台湾经历了多次政党轮替。行政权力的平稳过渡掩盖了多数党无法顺利行使其立法权的事实。自2000年首次政党轮替以来，议会僵局已成为常态。在陈水扁总统的少数政府时期，他没有获得议会多数支持，国民党和亲民党组成的联盟阻止了民进党政府提出的许多重大立法法案。其中一些法案是在2000年之前由国民党总统李登辉任期内起草的。

尽管国民党自2008年以来一直拥有议会多数席位，但在许多情况下仍无法推进其自身议程。与美国牛肉进口、招募大陆学生以及海峡两岸服务业贸易协定等问题是马英九任期内的一些显著例子。

与美国国会中的阻挠议事规则不同，美国国会只允许进行持续不断的演讲，而台湾议会中的阻挠议事方法则相当广泛。在立法院，多种修正案、肢体冲突以及阻止委员会和全体会议的召开都是被容忍的。没有正式的规则来结束阻挠议事。与其他民主国家不同，台湾的委员会主席和议长无权结束阻挠议事。在许多西方议会中，有动议可以结束对某事项的辩论，限制议员在某项法案上花费的时间，并通过提前设定各阶段辩论时间来安排法案的进展。因此，尽管马英九总统所在的政党在议会中占多数，但由于阻挠议事，他仍无法推进其政党的政策议程。

党团协商是结束阻挠议事并在台湾立法院允许各方进行谈判的核心机制。党鞭可以要求议长将委员会未能达成共识的法案提交给由所有党鞭组成的党团协商机制。由于参与者人数少，且都拥有各自政党的授权，会议可以更容易地达成共识。如果各方同意修正案，法案将提交全体会议进行唱名表决。在此会议上批准的几乎所有法案都将顺利通过二读和三读。

2016年之前，鉴于反对党频繁采取阻挠议事行动，该机制有助于在执政党和反对党之间就争议性法案达成协议。除非在协商过程中达成共识，否则法案不会提交全体会议。换言之，反对党对他们强烈反对的法案拥有否决权。两个值得注意的案例是公务员和公立学校教师的养老金计划改革以及劳动者的养老金计划改革。在此期间，该机制实质上使台湾的立法过程接近Lijphart（2012）提出的共识模型。台湾的政府机构，包括实际上接近总统制的半总统制；以及导致席位与选票比例高度失衡的单一选区制，使其成为多数制。然而，阻挠议事和党团协商机制实质上将政治制度转变为共识模型。执政党需要修正法案以获得反对党的接受，反对党也可以阻止他们强烈反对的法案。准共识模型的缺点是执政党无法推行其部分核心议程。

在某些情况下，反对党发起的阻挠议事会涉及第三方——公民社会团体——从而增加了通过法律的障碍。2014年3月的太阳花运动就是一个突出的例子。争议的核心是台湾与中国之间的服务贸易协定。在民进党在委员会中阻止该协定一个月后，国民党委员会主席暂停了审查，并将法案提交全体会议表决，引发了占领立法院的广泛学生抗议。学生团体采取行动的一个重要原因是他们认为民进党议员会在审查过程中退缩。

然而，并非所有在党团协商机制中未能达成共识的法案都被驳回。在一些高度引人注目但与中国无关的法案中，例如美国牛肉案件，马政府通过了唱名表决，实施了严格的党纪，并通过了法案。如果一项旨在建立更紧密对华经济关系的高度引人注目的法案，那么政府通常很难获得通过。

2016年民进党执政后，反对党国民党像其前身一样，迅速试图利用各种阻挠议事策略来阻止几项民进党的倡议。民进党迅速作出回应，限制了议会的辩论。更重要的是，民进党改变了党团协商机制的规则。执政党仍在党团协商机制中与反对党进行谈判；然而，如果未能达成协议，法案也不会被搁置。资深国民党议长们的退休，他们能够有效地调解各方之间的分歧，削弱了该机制在促进协议方面的有效性。此外，民进党在行使其多数权利方面比国民党更为强势。这两个因素都导致了党团协商机制的削弱。因此，党团协商机制不再是反对党可以阻止他们不喜欢的法案的途径。如果各方在谈判中未能达成协议，执政党的党鞭只需将法案提交全体会议，并利用其多数席位通过（Ting 2021）。

总的来说，与国家认同相关的法案，例如废除蒙藏委员会和转型正义，最不可能在党团协商机制中达成共识。但现在，执政党可以绕过党团协商机制，进入二读和三读（Ting 2021）。事实上，根据我们自己的计算，蔡英文政府在2016年之后通过的经济改革相关法案的通过率确实比马英九政府高10%。这一新进程的积极影响是，执政党能够通过他们想要的法案。议会中的争斗导致了僵局。在高度竞争的国际经济结构中，延误和僵局可能会使台湾的发展处于更不利的地位。立法程序的近期变化可能为未来的政府树立先例，使该国的立法程序更接近多数制模式。这一变化也表明，国会对行政部门的制约，特别是来自反对党的制约，正在减弱。加强监督与能够通过政府法案之间总是有权衡的。现在，平衡略微倾向于治理能力。

台湾的公民社会，包括学者、学生、非政府组织、公民科技社群、基层倡导者和新闻媒体，在其立法过程中发挥着重要作用，如上所述。当执政党控制行政和立法部门，并且党团协商机制被削弱时，反对党没有有效的策略来阻止立法。公民社会的反应已成为阻止争议性法案的唯一力量。然而，这些因素的有效性取决于反对法案的公民社会组织的规模。在某些情况下，例如2017年公务员养老金改革，反养老金改革的抗议者也试图闯入并占领立法院，但由于警察的干预而失败。似乎在太阳花运动之后，警方加强了阻止抗议者闯入议会的能力。更重要的是，此类行动并未获得广泛的社会支持来阻止法案。最终，政府成功通过了养老金改革。[4]

6. 司法制衡

台湾的司法机构独立运作，法院的裁决在很大程度上不受政治或不当影响。检察官和执法人员滥用职权的事件很少见（Freedom House 2023）。我们上面讨论了台湾司法机构的制度权力以及横向问责得分。在此，我们更详细地探讨横向问责的司法部分。具体来说，我们考察宪法法院和其他法院，因为这两种法院发挥着不同的职能。

6.1. 宪法法院

宪法法院负责审查下级法院的判决和法律的合宪性。它由15名大法官组成，任期八年，由总统任命。当宪法法院出现空缺时，现任总统有机会提名候选人。候选人需经议会批准。八年任期和总统更迭的制度设计旨在创造交错的任期，即不同总统提名的法官在同一法院任职。在这种制度安排下，法院中由不同总统提名的法官应该相互制衡并提供不同的观点。由于国民党控制的议会阻止了陈总统提名的一些候选人，继任的国民党总统马英九在2013年提名了所有15名大法官中的11名。因此，到2023年，所有最高法院大法官都由民进党总统提名。

一旦出现政府同步执政，总统就可以轻易地选择在意识形态上与他或她一致的候选人。台湾的主要意识形态分歧是国家认同以及与中国的关系。当新当选的总统在意识形态上与大法官不一致时，会发生什么尚不确定。宪法法院是否会宣布现任政府颁布的主要法律违宪？在这种情况下，行政部门和司法部门之间就出现了分裂的政府。

这种情况需要不同部门之间的制衡，特别是当执政党同时控制行政和立法部门时。这种情况的潜在弊端是，执政党提出的一些主要政策可能会被法院驳回，这可能会引起宪法争议。这也可能削弱执政党的治理能力，并加剧不同政治阵营之间的政治对抗。

6.2. 行政与司法关系

司法制度在制衡行政部门权力方面的作用不仅体现在宪法法院，还体现在许多下级法院。近年来，法院的重要性更加凸显。在2018年地方选举失利后，民进党将其失败归因于中国及其在台湾的盟友发动的虚假信息宣传活动。这种歪曲事实、丑化政治领导人并传播政府的片面看法的虚假信息活动，被认为使民进党处于明显劣势。作为回应，民进党政府和民进党立法者都提出了旨在遏制虚假信息传播的各种立法提案。

2016年执政后，民进党政府加大了对《社会秩序维护法》的运用，以打击涉嫌的假新闻。警方被授权将涉嫌传播扰乱性谣言的人绳之以法。此举有时是基于亲政府来源提供的信息，或通过主动监测特定脸书页面等政治性在线平台。尽管在蔡英文总统2016年当选之前就存在不满和批评，但自2019年以来，警方提交法院的案件数量已成倍增加（Pan 2020）。该法案明确要求警方在讯问后将嫌疑人提交法院，否则将面临不当行为的指控。

值得注意的是，根据该法案提交法院的案件近80%被驳回，因为台湾法院优先维护言论自由权（Pan 2020）。在政治和选举相关案件中，情况更为明显，约有88%的案件被驳回（Chen 2020）。法院通常将对政府或其领导人的批评解释为不对社会稳定构成威胁，因此不属于《社会秩序维护法》的管辖范围。尽管定罪率很低，但地方警察仍因可能被指控疏忽而感到有义务将案件提交法院。在选举期间，政府向警方施压，要求加快处理信息相关案件（Chen 2020）。

台湾检察机关起诉的案件定罪率普遍较高，但涉及假新闻的案件定罪率却相当低。这种差异反映了法院拥有独立的决策权，并且在政治相关案件中不与执政党的立场保持一致。总而言之，《社会秩序维护法》的执行对网络政治言论产生了抑制作用，这凸显了独立司法的重要性。

司法的重要性超越了这些假新闻案件。在各种其他政治相关的司法案件中，台湾法院通常扮演着公正的角色，对国民党或民进党表现出最小的偏袒。民主化之后，无论哪个政党执政，法院都倾向于保持中立立场。涉及政党之间的政治纠纷，如贿赂案件、选举纠纷和候选人诽谤诉讼，通常会看到法院避免政治纠缠，以维护公正的立场（“联合日报 2023/12/18）。

此外，在公民社会与政府的对抗方面，法院倾向于优先考虑个人自由，并做出保护私人权利的裁决，而不是与执政党的立场保持一致。上述虚假新闻案件就证明了这一模式。这构成了对行政权力的制衡。所有这些方面都强调了法院在制衡行政权力方面的作用。法院公正地做出裁决以保障人民的权利，在维持民主政治的稳定和保护言论自由方面发挥着至关重要的作用。当执政党试图为了选举利益而压制反对声音时，法院独立做出公平裁决的能力就变得至关重要。

最后，与司法相关的2022年提出的《数字中介服务法》案清楚地表明了公民社会在遏制行政权力方面的关键作用，尤其是在执政党同时控制行政和立法部门并试图压缩公民空间的情况下。该法案旨在授予政府机构对被认为违法或损害公共利益的网络新闻文章采取法律行动的权力。该法案提议，在48小时内，法院将决定是否应将特定报道从在线平台上删除。在法院做出最终决定之前，政府机构可以要求平台提供商在帖子中附加30天的警告。

在该法案中，“违法”和“损害公共利益”的 terms相当模糊，法院能否如此迅速地做出这些决定值得怀疑。特别是如果政府机构在竞选期间广泛使用这项立法，可能会对言论自由产生寒蝉效应并影响选举结果。该法案遭到了公民社会团体、网民和互联网服务提供商的强烈反对，最终被撤回（Wu 2023）。这一讨论凸显了一个国家在平衡国家安全与言论自由方面面临的挑战。

在此示例中，公民社会帮助阻止了可能压缩公民空间的法案。如果公民社会不积极表达其关切并阻止这些法案，法院将不堪重负。在这种情况下，法院的裁决对于维护人民的权利至关重要。总之，我们可以得出结论，在政府统一的情况下，立法机构服从于行政部门的意愿。在这种条件下，法院和公民社会组织的作用就凸显出来。它们构成了防止政府违反民主规范和制定不良公共政策的两道防线。

7. 应如何做以改善横向问责的表现？

在民族分裂的社会中，权力分享至关重要。在台湾的赢者通吃政治制度中，在选举和政府形成过程中制度性权力分享的空间有限。在半总统制下，控制总统职位的政党也倾向于控制议会。此外，总统和立法机构的选举都采用单一选区制，导致选举结果高度不成比例。这两个制度特征不仅使得制度性权力分享基本缺失；它们也使得横向问责机制薄弱。

在这种制度结构下，分裂政府、阻挠议事和闭门党团协商等机制往往会加强制衡，从而增强横向问责。此外，它们也充当了非制度性的权力分享机制，防止重要政策发生剧烈变化。在某种意义上，这对分裂的社会维持社会和平是有益的。然而，这些非正式机制也有其缺点。在大多数情况下，它们损害了执政党推进其政策议程的能力。此外，目前的制度未能鼓励议会形成被接受的法定人数。在每一次立法斗争中，都会发生激烈的争斗，直到一方最终让步。自2016年蔡英文政府上任以来，执政党通过缩短委员会辩论时间、动用警察力量阻止社会团体占领议会以及削弱党团协商机制，得以强行表决。

台湾是一个分裂的社会，具有不同的国家认同以及对两岸政治和经济关系的看法。鼓励就身份认同相关问题进行审议和妥协是可取的。对于身份认同相关的法案，最好维持党团协商机制，并鼓励各政党寻求妥协。维持强有力的横向问责对这类法案可能是一件好事。相反，对于经济改革等非身份认同问题，削弱党团协商机制并允许执政党推进其政策议程应该是正确的方向。当横向问责被过度推行时，它会损害治理能力。最后，对于旨在压缩公民空间的法案，所有三种问责机制的合作都是必要的。

尽管如此，区分这两种情况有时也很困难，因为它们经常重叠。例如，台湾的出口高度集中在中国，因此任何关于贸易自由化的讨论都无法避免考虑两岸贸易关系。其他涉及移民和外国学生政策的问题在不同程度上也涉及中国因素。因此，这种政策没有简单的解决方案。

8. 结论

我们讨论了台湾横向问责的状况，包括正式规则和实际实践。总体而言，台湾在横向问责方面表现出色，但某些方面仍有改进空间，正式规定与实际执行之间存在差距。在横向问责机制的特定方面，正式规则与实际实践之间存在差异。虽然一些差异削弱了横向问责，但另一些差异，如立法过程中的阻挠议事，实际上却加强了它。这种差异也带来了加强监督与促进政府法案通过之间的权衡，凸显了在制衡与治理能力之间取得平衡的必要性。

此外，我们展示了纵向、横向和斜向这三种问责机制是如何相互关联并共同促进台湾健全的问责制度的。斜向问责机制增强了纵向和横向问责机制。在政府统一和阻挠议事机制薄弱的情况下，立法机构可能服从于行政部门的意愿。因此，法院和公民社会组织的作用变得突出。它们构成了防止政府违反民主规范和制定不良公共政策的两道防线。■

参考文献

陳?瑜. 2020. “为何散布谣言案件数量暴增？基层警察现身揭秘”.Mirror Media. 12月22日.

Coppedge, Michael, John Gerring, Carl Henrik Knutsen, Staffan I. Lindberg, Jan Teorell, David Altman, Michael Bernhard, Agnes Cornell, M. Steven Fish, Lisa Gastaldi, Haakon Gjerløw, Adam Glynn, Allen Hicken, Anna Lu?hrmann, Seraphine F. Maerz, Kyle L. Marquardt, Kelly McMann, Valeriya Mechkova, Pamela Paxton, Daniel Pemstein, Johannes von Ro?mer, Brigitte Seim, Rachel Sigman, Svend-Erik Skaaning, Jeffrey Staton, Aksel Sundtro?m, Eitan Tzelgov, Luca Uberti, Yi-ting Wang, Tore Wig, 和 Daniel Ziblatt. 2021. “V-Dem 代码手册 v11.1.” 民主的多样性 (V-Dem) 项目.

Elkins, Zachary, 和 Tom Ginsburg. 2022. “国家宪法的特征，版本 4.0.” 比较宪法项目. 最后修改日期：2022年10月24日. 可在 comparativeconstitutionsproject.org

Freedom House, 2023. Freedom In The World.

构建横向问责制：泰国案例研究

Thawilwadee Bureekul[1], Ratchawadee Sangmahamad[2], and Arithat Bunthueng[3]

King Prajadhipok’s Institute

1. 引言

问责制成为政治议题始于20世纪70年代（Oliver 1991, p. 12）。问责制被定义为“政府通过要求解释其行为并可能受到制裁来限制其政治权力的事实约束”，以及其子类型，包括政府在多大程度上对公民（纵向问责）、其他国家机构（横向问责）以及媒体和公民社会（对角线问责）负责（Luhrmann, Marquardt and Mechkova 2020, p. 811）。O’Donnell (1998, p. 112) 将横向问责制称为“国家机构的存在，这些机构在法律上被授权并赋权采取从日常监督到最低限度的制裁或弹劾等行动，以应对其他国家行为者或机构可能被定为非法的行为或不作为。”横向问责制包括国家内部的正式关系，其中一个国家行为者有权要求解释或对另一个行为者施加处罚。它侧重于内部控制和监督程序。例如，行政机构必须向立法机构解释其决定，并在某些情况下，因程序违规而被推翻或受到制裁（Transparency and accountability Initiative 2017）。事实上的对政府使用政治权力的实际限制，要求其解释其行为并可能受到制裁”，以及其子类型，包括政府对公民的问责程度（垂直问责）、对其他国家机构的问责程度（水平问责）以及对媒体和公民社会的问责程度（对角线问责）（Luhrmann, Marquardt and Mechkova 2020, p. 811）。O’Donnell (1998, p. 112) 将水平问责称为“国家机构的存在，这些机构在法律上被授权并有权采取从日常监督到最低限度的制裁或弹劾的行动，以应对其他国家机构或代理人的可能被视为非法的行为或不作为”。水平问责由国家内部的正式关系构成，其中一个国家行为者有正式权力要求另一个行为者做出解释或施加处罚。它侧重于内部控制和监督程序。例如，行政机构必须向立法机构解释其决定，并在某些情况下，因程序违规而受到推翻或制裁（Transparency and accountability Initiative 2017）。

继1992年“五月黑事件”之后，泰国于1997年从军政府独裁统治转变为民主政府。1997年宪法被认为是基于宪政主义原则的民主宪法。该宪法确立了三权分立原则，由公众选举政府和议会。它还设立了几个重要的国家权力监督机构，称为宪法组织，这些组织独立于内阁。在过去的25年里，这些组织在其结构和权力方面经历了多次变化，其权力使用对人民和民主产生了重大影响。然而，此后泰国民主曾两次被军事政变打断，分别在2006年和2014年。

从V-Dem的宪法项目指数来看，当我们比较行政、立法和司法部门的权力时，特别是在2010-2020年期间，我们发现行政权力处于非常高的水平，超过了中位数，并包含了四分位距。

图1. 泰国行政权力 1820-2020

来源：Constitute Project

虽然泰国在2010-2020年期间的立法权力与2000-2010年相比呈下降趋势，但仍略低于中位数，但仍处于四分位距范围内。

图2. 泰国立法权力 1820-2020

来源：Constitute Project

在司法权力方面，与2000-2010年相比，泰国法院在2010-2020年期间的权力有所增加。它们处于高于中位数的水平，并适当地处于四分位距内。

图3. 泰国司法权力 1820-2020

来源：Constitute Project

比较所有三个指数的数据，可以明显看出，泰国的立法权力与其他机构相比处于最低水平。同时，它是唯一一个权力低于中位数的机构，而法院的权力有所增加，超过了中位数，但仍保持在四分位距内。另一方面，行政权力处于最高水平，超过了中位数和四分位距。

考虑到宪法规定的制衡概念，上述指数表明泰国目前权力失衡。这些特征表明，行政部门拥有过度的权力，而立法部门的权力相对较低。

本研究通过分析泰国横向问责制自成立以来的作用和演变，来考察其整体结构。本研究还调查了泰国当前横向问责制在发展和加强自由民主治理方面的有效性。此外，本研究还考察了相关机构的制衡运作、监督程序的成败以及影响问责有效性的因素。

研究方法包括文献综述，对相关问题和法律进行梳理，资料来源包括文章、书籍、期刊和官方文件。还对泰国及其他国家的案例研究进行了探讨。研究问题是：1）行政和立法部门现有的监督体系是否足以有效支持民主治理？2）司法部门是否足够独立或政治中立，能够监督和惩处行政不当行为？3）监督机构是否运作良好？

2. 关于横向问责制概念的文献综述

政治问责制是一门研究善治和民主原则的学术学科（例如，Dahl 1971, 1989; Schmitter and Karl 1991; Laebens and Luhrmann 2021）。民主国家赋予公民选举、公民投票和抗议等工具，以确保问责制治理（Mejía Acosta, Josdhi and Ramshaw 2010, 5-6）。民主相对于独裁的优势体现在政府优先考虑公共利益以获得多数支持。有效的纵向问责制促使政治家关注公共利益的提供（V-Dem Institute 2022）。

社会科学中关于问责制的争论涉及不同的观点。Dahl (1971) 和 Wilson (2015) 认为，精英之间的竞争应先于更广泛的参与。Mechkova, Luhrmann 和 Lindberg (2017) 认为，随着纵向和对角线问责机制的增长，对横向问责的需求也在增加。他们发现，纵向问责制通常首先发展，然后是强大的横向机制，如强大的议会。随着纵向问责制的加强，对横向制衡的需求也随之增加。这一关系得到了两条路径的支持。

图4. 两条路径说明纵向问责制如何能增强对横向问责制的需求

来源：Mechkova, Luhrmann and Lindberg 2017, 13。

Mechkova, Luhrmann 和 Lindberg (2018) 还考虑了允许问责的机构的“法律上的”存在，以及在问责制及其子类型之后的“事实上的”实践，如第2图所示（50）。

图5. 问责制及其子类型

来源：Mechkova, Luhrmann and Lindberg 2018, 50。

“第三波”威权化是全球民主面临的主要威胁。Luhrmann 和 Lindberg (2019) 研究了这一趋势。Sato 等人 (2022) 发现，在威权化过程中，制度衰败遵循一种模式：从横向问责制下降开始，然后是对角线问责制，最后是纵向问责制。这种模式涉及在民主国家转变为威权国家的过程中逐渐减少问责制（Sato et al. 2022）。横向问责制的权力依赖于稳定的纵向和对角线机制，而这些机制对于民主的根基至关重要。

本文根据 Lührmann, Marquardt 和 Mechkova (2020) 的定义，将横向问责制理解为国家机构问责行政部门的程度。这种问责制依赖于立法和司法部门以及监督机构等实体。这些机构要求提供信息并惩处不当行为，确保政府内部的制衡体系。

本文通过对泰国宪法（1997年、2007年、2017年）的法律分析和比较研究，考察了泰国的横向问责机制。它使用案例来说明其实际有效性，并侧重于议会、司法和宪法机构在政府监督中的作用。

3. 泰国的横向问责机制结构

横向问责制涉及立法、司法和监督机构等机构之间的制衡。它确保治理平衡，防止侵犯权利，以促进问责制政府（Mechkova et al. 2018; O’Donnell 1998）。

1997年泰国宪法被认为是该国最具民主性的宪法之一（Aphornsuvan 2001）。该宪法确立了此后历部宪法所遵循的宪政主义原则。1997年、2007年和2017年泰国宪法中横向问责机制的结构可分为三类：立法机构、司法机构和监督机构。

3.1. 立法机构

议会是行使主权的三个主要政治机构之一。作为立法分支，它在立法和对行政部门的制衡方面发挥着重要作用。自1932年从君主专制转变为君主立宪制以来，泰国经历了20部宪法（经历了13次政变）。尽管最初实行的是一院制，但泰国目前实行的是两院制。1997年、2007年和2017年宪法规定，泰国议员必须实行两院制，众议院为下院，参议院为上院。以下是1997年、2007年和2017年宪法中立法起源的比较。

3.1.1. 众议院的权力和职能

众议院的构成在不同的泰国宪法中有所不同：1997年宪法规定其由500名议员组成，其中包括100名政党名单议员和400名选区议员；2007年宪法规定其由480名议员组成，其中包括80名政党名单议员和400名选区议员；自2017年以来，其由500名议员组成，其中包括100名政党名单议员和400名选区议员。

众议院在监督政府方面发挥着关键作用。它审查法案，评估预算，批准紧急法令，监督国家事务，组建调查委员会，并批准总理的任命，从而为制衡做出贡献。

3.1.2. 参议院的权力和职能

泰国宪法中参议院的构成已从1997年由人民选举产生的200名议员，演变为2007年由各省选举产生的议员和任命议员共150名，最终在2017年演变为根据专业知识选拔的200名议员。

然而，现任参议院源于第269条的过渡性规定，由250名未经选举产生的议员组成。其中包括国防部常务秘书、陆军总司令等职位上的六名官员。其中，194名由国家和平与秩序委员会（NCPO）选拔，50名来自10个职业群体。

此外，根据过渡性规定第272条，参议员与众议员一同评估总理候选人，需要超过376票才能获得批准。自2019年以来被称为“机器人委员会”的该参议院通过了98%的法案，特别是执政党法案（iLaw 2022）。

尽管三部宪法均未赋予参议院提出法案的权力，但它可以审查提出的立法，批准紧急法令，并与众议院一起监督国家行政。参议院还有权罢免总理、部长以及立法、司法和宪法机构中的其他职位。它还可以进行质询并提出进行一般性辩论的动议，但无决议。

参议院负责监督宪法组织，批准其工作并审查年度报告。它还设立常设委员会来监督这些组织和政府。

3.2. 司法机构

泰国设有四个司法机构，负责监督政府的工作，每个机构在裁决争端方面都有自己的管辖权：宪法法院、行政法院、法院和政治职位持有者刑事法院。

3.2.1. 宪法法院的权力和职能

1997年宪法规定宪法法院由十一名前任法官组成，2007年宪法规定由八名前任法官组成，2017年宪法规定由九名前任法官组成。所有法官均由国王根据参议院的建议，从担任宪法规定的职位或具备宪法规定资格的人员中任命。现任宪法法院没有一位法官是民选参议员。一位法官在2014年政变前被任命（根据2007年宪法选拔制度），两位法官于2015年被军政府立法机构任命。其余法官由源自国家和平与秩序委员会（NCPO）的参议院任命（iLaw 2022）。

1997年、2007年和2017年宪法要求宪法法院审查法案和组织法案，以确定其内容是否与宪法相抵触或不一致。宪法法院还负责审议与宪法规定的各组织权力和职责有关的问题。其对议会、内阁、法院和其他政府机构的裁决是最终和具有约束力的。此外，宪法法院还负责审理其他法院提交的案件，包括普通法院、行政法院和军事法院。如果法院认为适用法律规定对任何案件可能与宪法相抵触或不一致，则可以这样做。宪法不影响法院的最终判决，包括其审理议会、内阁或宪法机构（法院除外）之间的权力冲突，以及确定哪个紧急法令是不可避免的紧急情况的权力。

3.2.2. 行政法院的权力和职能

1997年、2007年和2017年宪法规定，任命最高行政法院法官需要事先获得行政法院司法委员会和参议院的批准，最终需要国王的御准。

1997年、2007年和2017年宪法所概述的行政法院的管辖范围涵盖与合法行政权力或活动相关的行政案件，但不包括独立机构通过直接行使宪法权力所作的裁决。

3.2.3. 普通法院的权力和职能

泰国普通法院在其历史进程中曾多次修订。1997年宪法，又称人民宪法，首次将普通法院确立为国家最高司法机构。根据1997年宪法，普通法院由十五名法官组成，他们在被国王根据参议院的建议任命后任职九年。

1997年宪法要求普通法院有权审理民事和刑事案件。此外，该法院拥有类似的权力来审查法律和法规的合宪性，解决不同政府层级之间的冲突，监督下级法院的运作，就法律事项提供咨询意见，并对法官进行纪律处分。2017年宪法扩大了普通法院的权力和职能。该法院现在有权审理政府与个人或组织之间的争端，政府不同分支机构之间的争端，以及政府与国际组织之间的争端。

3.2.4. 政治职位持有者刑事法院的权力和职能

1997年和2007年宪法设立了政治职位持有者刑事法院，由九名法官组成，通过最高法院全体会议秘密投票选出，并按案件选拔。后来，2017年宪法规定了相同的制度，但将法定人数调整为不少于5人但不超过9人。

与以往不同的是，2017年宪法允许对政治家最高法院刑事庭的判决提出上诉。虽然以前是终审法院，但现在上诉需要九名成员组成法定人数。

根据1997年、2007年和2017年宪法，当国家反腐败委员会（NACC）发现政治人物资产异常增加时，NACC主席会通知总检察长。总检察长随后在最高法院政治家刑事庭提起诉讼，以确定国家对该资产的所有权。

最高法院政治家刑事庭对涉及政治人物和高级官员的、与不当行为相关的可疑财富案件拥有管辖权。这些案件由参议院、反腐败委员会和检察官移送。

3.3. 泰国宪法规定的机构

泰国宪法将监督政府工作的机构称为“独立的宪法机构”，包括选举委员会、国家反腐败委员会、国家审计委员会、监察员和国家人权委员会。

3.3.1. 选举委员会的权力和职能

1997年和2007年宪法设立了由五名委员组成的选举委员会，由国王根据参议院的建议任命。2017年宪法将其扩大到七名委员，由国王根据参议院的建议任命。

1997年宪法规定，选举委员会拥有组织和监督众议院、参议院和地方政府选举的权力，注册政党和候选人，解决与选举有关的争端，并监督选举官员的履行情况。这些权力在2007年宪法中得到了扩展，包括调查和起诉选举犯罪。此外，选举委员会的权力和职能也在2017年宪法中得到了扩展。该委员会现在拥有促进公众对选举的认识并向公众提供选举信息的权力。

3.3.2. 国家反腐败委员会的权力和职能

1997年、2007年和2017年宪法规定，国家反腐败委员会由九名委员组成，由国王根据参议院的建议任命，并由选拔委员会选拔。

1997年宪法授予国家反腐败委员会调查高级官员腐败的权力，在最高法院政治家刑事庭提起诉讼，并管理资产申报。2007年宪法将其作用扩大到监督国家机构的腐败预防工作。在2017年宪法中，委员会的权力进一步扩大，包括开展宣传活动和协助国家机构进行腐败预防。

3.3.3. 国家审计委员会的权力和职能

1997年宪法设立了一个由主席和九名委员组成的国家审计委员会，由国王根据参议院的建议任命。2007年和2017年宪法规定设立一个由七名委员组成的委员会，由国王根据参议院的建议任命。

1997年宪法授权国家审计委员会审计政府和国家机构的账目，向议会报告审计结果，并就改进财务管理提出建议。

2007年宪法扩大了国家审计委员会的权力范围，包括调查与政府和国家机构有关的财务违规行为。2017年宪法进一步扩大了其权力，允许委员会在发现财务违规行为且未得到纠正时，强制政府或国家机构采取纠正措施并处以罚款。

3.3.4. 监察员的权力和职能

1997年、2007年和2017年宪法规定了监察员制度，最多三名个人，根据参议院的建议任命。

1997年、2007年和2017年宪法规定监察员的任务是调查投诉以查明事实。如果发现违法行为、越权行为、特定行为或行政疏忽，则将报告连同意见和建议提交给议会。此外，如果政府官员的行为、规则、规章或法律引起宪法或法律问题，监察员可以将其案件移交宪法法院或行政法院。

3.3.5. 国家人权委员会的权力和职能

在1997年、2007年和2017年宪法中，国家人权委员会的构成保持一致；由主席和委员组成，由国王根据参议院的建议任命。

1997年、2007年和2017年宪法均规定，国家人权委员会拥有在泰国促进和保护人权的权力和职责，调查侵犯人权行为的投诉，并向政府提出改善人权保护的建议。2007年宪法扩大了其权力，可以向宪法法院提起诉讼，挑战侵犯人权的法律。此外，国家人权委员会的权力和职能也在2017年宪法中得到了扩展。该委员会现在有权向国际刑事法院（ICC）提起诉讼，国际刑事法院是调查和起诉被指控犯有最严重罪行的个人的国际法院，这些罪行引起国际社会的关注。

行政部门还拥有不属于宪法机构但属于其控制范围的审计机制。这些机构包括特别调查部（DSI）、国家反腐败委员会（NACC）和公共部门反腐败委员会（PACC）。

3.3.6. 特别调查部的权力和职能

根据1997年宪法，特别调查部主任由国王根据总理的建议任命。根据2007年和2017年宪法，主任由国王根据国民议会的建议任命。然而，根据2017年宪法，参议院必须从国家警察委员会提交的提名人中选出至少三名。

1997年、2007年和2017年宪法规定，特别调查部拥有调查包括腐败、有组织犯罪和恐怖主义在内的严重犯罪的权力和职责，进行资产没收程序，并向其他执法机构提供技术援助。2007年宪法扩大了其权力，以监督国家机构在预防腐败方面的表现。此外，2017年宪法还扩大了其权力和职能。该部门现在有权开展反腐败宣传活动，并向国家机构提供预防腐败的建议和援助。

3.3.7. 国家反腐败委员会办公室的权力和职能

根据1997年宪法，国家反腐败委员会（NACC）委员由国王根据参议院的建议任命。根据2007年宪法，NACC委员由国王根据国民议会的建议任命。根据2017年宪法，NACC委员由国王根据参议院的建议任命，但参议院必须从最高法院提交的提名人中选出至少三名。

1997年、2007年和2017年宪法均规定，NACC办公室拥有调查涉及高级政府官员（如部长、议员和法官）的腐败案件的权力和职责，在最高法院政治家刑事庭起诉腐败案件，并为高级政府官员发布资产申报。2007年宪法扩大了其权力和职能，以监督国家机构在预防腐败方面的表现，开展反腐败宣传活动，并向国家机构提供预防腐败的建议和援助。此外，2017年宪法进一步扩大了其权力和职能，以调查涉及非高级政府官员的国家官员的腐败案件，对腐败官员进行资产没收程序，并向其他执法机构提供技术援助。

3.3.8. 公共部门反腐败委员会的权力和职能

泰国的公共部门反腐败委员会（PACC）负责调查和起诉公共部门内部的腐败行为。该委员会根据1997年宪法设立，最初的权力范围涵盖公职人员的腐败。2007年宪法将其职责范围扩大到包括政治家和政党。2017年宪法进一步加强了PACC的权力，允许其调查和起诉涉及国有企业和独立组织的腐败案件。

PACC职责广泛，致力于预防、遏制和调查公共部门腐败。它制定反腐败政策，提高公众对腐败风险的认识，查封非法获得的资产，并起诉腐败官员。PACC在打击腐败方面发挥着关键作用，但挑战依然存在，这凸显了政府机构提高透明度和问责制的持续必要性。

3.4. 泰国横向问责机制的结构

图6.泰国横向问责机制的结构

来源：Bureekul 等人，2023

泰国横向问责机制的设计在组织数量及其组织结构、权力和职责方面已逐步成熟。这是因为制衡原则和立宪主义的影响，它们是一个自由民主国家的基本要素。然而，这些组织的来源在2006年政变后发生了变化，当时起草了2007年宪法。在2014年政变后，这一趋势仍在继续，横向问责行为者的定位发生了微妙而复杂的变化。这可归因于三个相互关联的因素。

首先，参议院的来源随着时间的推移而改变，其与人民的联系逐渐减弱。1997年宪法规定所有参议员都应由人民选举产生，但2007年宪法允许近一半的参议员被任命而非选举产生。2017年宪法甚至要求所有参议员都必须被任命。这样做的目的是确保参议员不与人民直接挂钩。

其次，参议院来源的变化直接影响了参议员监督政府的作用。它也对横向问责体系产生了复杂的影响。这是因为1997年、2007年和2017年宪法都要求进入监督机构的人员必须获得参议院的批准。此外，被任命为宪法法院或最高行政法院法官的人也必须获得参议员的批准。

第三，根据2017年宪法的临时条款，现任参议员来自国家和平与秩序委员会（NCPO）。现任政府是基于上述众议院和参议院的批准而产生的，因为在2019年举行了选举以选举泰国总理。这批250名参议员以249票赞成、1票弃权的结果投票支持詹森·巴育·詹奥差将军担任总理。因此，现任政府和监督机构也源自参议员。

因此，有必要设计一种机制来监督具有此类来源的机构，以便更有效地监督政府工作。需要提高组织间的独立性，以解决现任者之间看不见的联系和权力。

4. 监督机构的绩效

本节展示了监督组织的绩效统计数据。

4.1. 法院的绩效

宪法法院: 2022年，共审结案件105件。此外，自1998年以来，共向法院提起诉讼1,823件，审结1,806件（判决800件，驳回1,006件），尚有17件 pending（宪法法院，2023）。

根据1997年宪法设立的泰国宪法法院，在履行职责时的公正性一直受到审查。人们担心它可能被2014年至2019年间之前的非民选军政府用作政治工具，尤其是在任命宪法法院法官方面。这些担忧源于法院的组成以及当时由军政府制定的、后来成为2017年宪法的草案版本中的规定。这引发了人们对其可能不促进民主原则的担忧。此外，还存在关于非民选参议员的来源以及防止旨在加强民主的宪法修正案的机制的问题（iLaw 2021；进步运动 2021）。iLaw 2021；进步运动 2021）。

这些担忧可总结如下：（1）政治影响指控: 批评者认为，强大的政治行为者，包括军方或威权政权，可能会影响这些法院并损害其公正性。（2）政治案件: 涉及政治人物或政党的备受瞩目案件引起了关注，有时也引起争议，导致人们对法院在政治争端中的作用产生疑问。（3）被认为存在偏见: 一些人认为这些法院在判决中表现出偏见，偏袒某些政治派别或利益。（4）缺乏问责: 人们对这些法院的透明度和问责制，以及监督和制衡机制表示担忧。

一个显著的争议领域是宪法法院根据一些人认为对民主和进步政党不友好的宪法规定，对政党进行控制的权力。一个典型的例子是解散反对威权政党的政党（BBC News Thai 2023/08/05；进步运动 2021）。BBC News Thai 2023/08/05；进步运动 2021）。

此外，关于法院在规范担任宪法组织职务的个人的资格或取消资格方面的作用，也引发了疑问。此外，一些人担心宪法法院可能利用其权力罢免民选官员，同时保护具有保守或军事背景的现任者（BBC News Thai 2021/05/05；BBC News Thai 2023/08/05）。BBC News Thai 2021/05/05；BBC News Thai 2023/08/05）。

因此，人们对宪法法院作为法院运作的真正独立性越来越怀疑。公众和学术界的观点认为，它越来越被视为一个政治实体或保守派用来维护威权一方权力的工具，而不是维护宪法至上或支持强调人民主权的民主原则。

宪法法院设计中存在这些偏袒问题，被视为泰国政治中威权一方的工具，可归因于三个主要因素：（1）遴选程序和组成: 对宪法法院法官的遴选程序和标准的担忧可能无法确保其公正性和独立性，不受政治影响（The Matter, 2019）。（2）The Matter，2019）。（2）权力: 法院广泛的权力和对政治事务的介入——尤其是与政党和宪法修正案有关的事务——可能会损害其司法独立性（The 101.World 2021/04/08；The Matter 2019/11/26）。（3）The 101.World 2021/04/08；The Matter 2019/11/26）。（3）监督和问责: 关于监督和确保法院问责制的机制的问题也加剧了对其公正性的怀疑（iLaw 2020；BBC News Thai 2020/03/12）。iLaw 2020；BBC News Thai

解决这些担忧需要改革遴选程序，明确法院的权力和管辖范围，并加强透明度和问责制。这些步骤有助于恢复公众对宪法法院作为宪法原则和民主价值观的守护者作用的信心，而不是将其视为政治工具。

行政法院: 从1999年成立到2023年7月31日，共登记案件204,517件。其中，已结案件177,097件，占总数的53.59%。在最高行政法院登记的60,702件案件中，已结案件49,872件， pending 案件10,830件（行政法院，2023）。

事实上，行政法院在监督和确保政府行政行为的合法性方面发挥着至关重要的作用。虽然它不直接在政治意义上检查政府的工作，但其主要职责在于审查和裁决与行政部门行为相关的案件。这种监督基于行政行为必须合法这一基本原则。

关于泰国行政法院以及其他司法机构（如宪法法院和法院系统）的公正性和独立性的担忧，是公众和媒体提出的重要问题。这些担忧根植于泰国更广泛的政治背景，该国经历过政治动荡、军事政变和政治两极分化的时期。

这些法院可能受到政治当局影响的看法导致了怀疑和指控，认为它们可能被用作威权一方的工具。“司法政变”（Tulakarn Piwat）一词被用来描述司法机构被认为以有利于特定政治利益的方式干预政治事务的情况（iLaw 2020；The Matter 2019/11/26；BBC News ThaiiLaw 2020; The Matter 2019/11/26; BBC News Thai 2023/08/05)。

解决这些关切对于维护泰国的法治和司法独立至关重要。这可能需要改革法官的选拔和任命方式，建立确保透明度和问责制的机制，并努力重建公众对司法机构的信任。

在一个民主社会中，独立的司法机构对于保障公民的权利和自由以及确保法治至关重要。此外，公众对法院公正性的信心对于维护司法和民主原则至关重要。

此外，行政法院在有效执行其判决方面面临挑战，尤其是在涉及政治的事务上。例如，曾出现国家反腐委员会（NACC）拒绝遵守最高行政法院的命令，披露其对涉及前副总理普拉威·翁素万的豪华手表争议的调查全部细节的问题。有人指控PPRP党（Phalang Pracharath Party）的领导人故意提交虚假的资产清单或隐瞒相关信息（Bangkok Post 2023/06/16；Isranews 2023/08/10）。

这些问题加剧了人们对行政法院确保行政行为遵守法律原则的能力的质疑。法院必须解决这些关切，并努力提高透明度、问责制以及其判决的有效执行力，以维持公众对其作为行政行为制约作用的信心。

法院：2023年1月至3月期间，法院共收到案件707,695件。其中，已结案件402,339件，未决案件305,356件。（法院 2023）。

最高法院政治人物刑事分庭缺乏上诉程序，引发了对人权保护和正当程序的担忧（Kom Chad Luek Online 2009/11/07）。尽管如此，现行宪法条款已解决了这一问题。

在监督政府行为方面，最高法院政治人物刑事分庭通过审查政治人物和高级公务员的活动，特别是在涉及巨额财富和腐败的案件中，发挥着独特的作用。这一过程与国家反腐委员会（NACC）收集事实信息的工作密切相关。

然而，人们对NACC的公正性提出了质疑，特别是在调查如前所述的普拉威将军的手表案件时。在NACC认定证据不足的情况下，它不会将案件提交法院。这引发了对司法体系可能存在双重标准的疑问，特别是这些标准是否被选择性地适用，可能偏袒军政府的反对者或保守派政党。

总而言之，人们对司法程序的公正性和一致性表示担忧，特别是在涉及政治人物和高级官员的案件中，这些担忧既包括最高法院政治人物刑事分庭，也包括NACC。双重标准的看法引发了对法律公平适用的怀疑，可能影响对司法体系的信任。

泰国司法机构在制衡功能中发挥关键作用的一个著名法律案例是涉及泰国前总理英拉·西那瓦的案件。2011年，英拉签署命令，用时任国家警察局局长威谦·波提波斯里（Wichean Potephosree）取代国家安全委员会秘书长塔维·普利恩斯里（Thawil Pliensri）。随后，英拉任命副警察局长普里乌潘·达玛蓬（Priewpan Damapong）接替威谦。

法律诉讼涉及三个法院的争议：宪法法院、行政法院和政治职位持有者刑事分庭。宪法法院关注英拉作为总理的行为是否构成滥用职权以谋取个人或政治利益，导致她被免职（BBC 2014/05/07；Financial Times 2014/05/07）。

行政法院裁定，行政部门关于未经合理理由转移塔维的决定无效。在此案中，法院决定撤销总理的命令，并恢复塔维的原职（Prachatai English 2014）。

政治职位持有者刑事分庭处理了对英拉的指控，涉及她涉嫌滥用职权转移塔维以及她参与为个人或政治利益操纵职位。法院认定，证据不足以支持滥用职权或渎职的刑事指控（Bangkok Post 2023/12/26；Regalado 2023）。

上述案例可以作为说明法院在控制行政部门权力朝不利方向行使方面的作用的例子。尽管泰国法院试图限制其在审查行政部门行为方面的权力，解释说法院不应过度干预人事管理的适当性以符合政府政策，但它们仍然保留审查自由裁量权合法性的权力。这包括审查符合法律目标且在授予其权力的法律范围内的自由裁量权的使用（泰国行政法院 2014）。

宪法法院和行政法院在此案中用来对抗行政扩张的权力使用，获得了一些方面的支持，但同时，一些学者认为法院的行为表现出“法官治国主义”的特征。法官治国主义指的是利用法律程序来达到政治目的，选择性地运用法律将权力平衡转移到司法机构。这反过来又对三权分立理论产生了影响（Matichon Weekly 2023/12/27）。

4.2. 独立组织的表现

选举委员会：2022年，选举委员会共收到2,171起关于选举违规的投诉，例如选民欺诈和贿选。其中，1,890起已判决，280起正在审理中（选举委员会 2023）。

公众和媒体对选举委员会在几起案件中的行为提出了质疑，特别是其决定就媒体股份问题向进步党领导人兼总理候选人皮塔·林加罗恩拉特（Pitha Limjaroenrat）提起诉讼。这些行为引起了担忧，因为它们似乎违反了选举委员会的规定，并且执行仓促。这导致人们对选举委员会的公正性产生怀疑（Prachathai 2023/07/10）。

另一件令人担忧的案件涉及巴育内阁要求动用国家预算来降低电价，尽管这不符合紧急措施的条件。相反，这被视为旨在选举期间用于竞选目的的策略。这一问题进一步加剧了人们对政府行为及其是否符合民主原则的怀疑和审查（Matichon Online 2023/05/03）。

选举委员会的中立性问题包括其可能导致政治干预的选举过程。

此外，有人认为选举委员会发出黄牌和红牌的权力应该由法院处理，因为法院体系有明确的规则和标准来做出决定，并且有权审理选举欺诈案件。虽然这应该移交给法院，但选举委员会的职责是调查和收集信息以提交给法院做出裁决（The 101.World 2021）。

国家反腐委员会：截至2022财年，共收到案件9,154件。其中，8,307件（90.65%）已完成，847件（9.25%）待处理（NACC 2022）。

NACC因其在执法方面被认为过于宽容而受到批评，特别是在涉及不同经济和社会背景的个人案件中。批评者认为，有必要提高执法的连贯性，这导致社会对其执法的公平性和适当性产生怀疑。

各界认为独立组织缺乏公正性和真正的自由。有人担心法律被操纵以偏袒特定群体。有时，事实核查结果不对公众公开，阻碍了公众参与监督。这些问题引发了对负责执法的政府机构透明度的质疑（Isranews 2020/07/29）。

一些学者对NACC的宪法权力表示担忧，认为其可能过于广泛。这涉及到NACC在腐败案件中判定有罪或无罪的权力。此外，个人——无论是受害者还是被告——不能独立向最高法院政治人物刑事分庭提出申诉，这似乎与《世界人权宣言》中概述的原则相悖。这种限制被视为过度行使权力，超出了公正审判的必要范围（Kom Chad Luek Online 2009/11/07）。

此外，有人建议需要重新考虑现任NACC遴选委员会的组成。一些人认为，它应该遵守1997年宪法中确立的标准，该标准规定必须包括从人民代表中选出的委员会成员。这将引入一种机制来制衡NACC的权力行使（The 101.World 2021）。

国家审计委员会：截至2022年，共收到案件15,353件。其中，合规审计6,532项，绩效审计135项，财务审计8,686项（国家审计委员会 2022）。

泰国国家审计委员会主要关注评估地方政府组织的运作。然而，有人担心其作为中央政府重要组成部分的地位可能会阻碍对政府的反对，并阻碍地方政府实体的自主权。这种被感知的干预引发了对中央监督与地方政府自治原则之间平衡的质疑（Bunthueng 2020）。

国家人权委员会：截至2022财年，共收到1,149起侵犯人权指控的投诉。其中，924起案件被受理并采取进一步行动，225起案件未被受理。