[ADRN Working Paper] Горизонтальная подотчетность в Азии: страновые кейсы (Итоговый доклад Ⅰ)

В 2022 году Азиатская сеть исследований демократии (ADRN) выбрала горизонтальную подотчетность, понимаемую как способность государственных институтов привлекать к ответственности исполнительную власть, и вертикальную подотчетность через выборы, партии и участие граждан в качестве требований для достижения устойчивой и жизнеспособной демократии в Азии.

На этом фоне ADRN опубликовала данный доклад с целью оценки текущего состояния тенденций и траекторий горизонтальной подотчетности в регионе путем изучения этого явления и его влияния внутри стран Азии, а также их ключевых реформ в ближайшем будущем.

В докладе исследуются актуальные вопросы, такие как:

● Каковы конституционные и правовые институциональные механизмы, обеспечивающие подотчетность исполнительной власти?

● В какой степени конституционные и правовые механизмы горизонтальной подотчетности выполнили свои ожидаемые функции по ограничению действий членов исполнительной власти?

● Каковы детерминанты эффективности горизонтальной подотчетности?

● Что следует предпринять для улучшения состояния горизонтальной подотчетности?

Основываясь на богатом массиве ресурсов и данных, данный доклад предлагает страновой анализ, выделяет области для улучшения и предлагает политические рекомендации для реализации методов горизонтальной подотчетности в соответствующих странах и в Азиатском регионе в целом.

Горизонтальная подотчетность в Индонезии

Деви Дармаван[1], Шри Нурьянты[2]

Национальное агентство по исследованиям и инновациям

1. Введение

Как новая демократическая страна в рамках демократизации третьей волны, весьма интересно наблюдать за работой правительства Индонезии по поддержанию горизонтальной подотчетности, особенно после внесения поправок в конституцию. В начале эпохи реформ Индонезия внесла в Конституцию принципы сдержек и противовесов для обеспечения горизонтальной подотчетности между исполнительной, законодательной и судебной властью. Следовательно, конституция также имеет решающее значение для оценки конфигурации механизмов горизонтальной подотчетности, выделяя конституционные исполнительную, законодательную и судебную власти.

Существует множество эмпирических показателей для измерения исполнительной, законодательной и судебной власти с целью описания де-юре горизонтальной подотчетности Индонезии. Во-первых, для исполнительной власти или конституционных полномочий исполнительных действий мы использовали «индекс исполнительной власти» из Constitute, который варьируется от 0 до 7 и отражает наличие или отсутствие семи значимых аспектов законотворчества исполнительной власти: (1) право инициировать законодательство; (2) право издавать указы; (3) право инициировать поправки к конституции; (4) право объявлять чрезвычайное положение; (5) право вето; (6) право оспаривать конституционность законодательства; и (7) право распускать законодательный орган. Оценка индекса представляет собой среднее значение семи бинарных элементов, причем более высокие значения указывают на большую исполнительную власть, а более низкие — на меньшую исполнительную власть (Elkins, Ginsburg, and Melton 2023). Основываясь на данных, предоставленных Constitute, индекс исполнительной власти Индонезии составляет 4, что отражает ее конституционные положения о (1) праве инициировать законодательство,[3] (2) праве инициировать поправки к конституции,[4] (3) праве объявлять чрезвычайное положение;[5] и (4) праве вето.[6]

Во-вторых, для законодательной власти использовались данные индекса законодательной власти, предоставленные в результате опроса, разработанного М. Стивеном Фишем и Мэтью Крёнигом в книге «The Handbook of National Legislatures: A Global Survey» (Cambridge University Press, 2009), который варьируется от нуля (наименее влиятельный) до единицы (наиболее влиятельный) для отражения совокупной силы законодательного органа. Оценка индекса представляет собой простое среднее значение следующих тридцати двух бинарных элементов с четырьмя основными направлениями (влияние на исполнительную власть, институциональная автономия, специальные полномочия и институциональный потенциал). Таким образом, общая сумма с более высокими значениями указывает на большую законодательную власть, а с более низкими — на меньшую законодательную власть (Fish and Kroenig 2009). Основываясь на результатах опроса, проведенного в 2006-2007 годах, оценка власти законодательных органов Индонезии составляет 0,56, что означает, что законодательная власть в индонезийской президентской демократии по-прежнему влиятельна, несмотря на доминирование президентской власти.

В-третьих, для судебной власти данные для измерения использовались из «индекса судебной власти» из Constitute, который варьируется от 0 до 6 и отражает наличие или отсутствие характеристик судебной власти. Существует шесть характеристик для расчета оценки, включая (1) предусматривает ли конституция судебный надзор; (2) имеют ли суды право контролировать выборы; (3) имеет ли какой-либо суд право объявлять политические партии неконституционными; (4) играют ли судьи роль в отстранении исполнительной власти, например, при импичменте; (5) имеет ли какой-либо суд возможность пересматривать объявления о чрезвычайном положении; и (6) имеет ли какой-либо суд право рассматривать договоры. Основываясь на Конституции Индонезии, оценка судебной власти составляет 1 балл, что означает судебную способность отстранять представителей исполнительной власти, упомянутую в пункте (4) — играют ли судьи роль в отстранении исполнительной власти, например, при импичменте.[7] Эта оценка судебной власти показывает, что судебная система имеет меньшую власть для ограничения действий исполнительной власти.

К сожалению, через два десятилетия после реформ горизонтальная подотчетность несколько снизилась. Согласно данным V-Dem по индексу горизонтальной подотчетности,[8] график показывает, что уровень горизонтальной подотчетности вырос примерно в 2000 году, когда произошли реформы и началась новая фаза демократизации. Однако в последние годы он несколько снизился.

Рисунок 1. Индекс горизонтальной подотчетности V-Dem: Индонезия 1990-2022 гг.

Эта тенденция снижения индекса горизонтальной подотчетности сигнализирует о проблеме реализации механизмов горизонтальной подотчетности и сдержек и противовесов для предотвращения злоупотреблений со стороны должностных лиц. Если тенденция сохранится, снижение горизонтальной подотчетности будет сопровождаться таким же снижением других видов подотчетности, как вертикальной, так и диагональной, что в совокупности приведет к демократическому упадку изнутри (Sato et al. 2022). Это означает, что выборы и другое общественное участие в отношении правительства больше не будут иметь смысла для прогресса демократизации при отсутствии горизонтальной подотчетности.

Дефицит горизонтальной подотчетности в Индонезии может объяснить причину демократического спада в стране. Этот аргумент подтверждается данными индекса демократии, предоставленными Freedom House. Согласно Freedom House, Индонезия добилась впечатляющих демократических успехов после падения авторитарного режима в 1998 году. Однако индекс демократии показывает снижение прогресса индонезийской демократии. Последнее обновление Freedom House в 2022 году гласит, что индекс демократии Индонезии остается «частично свободным» с диапазоном баллов 59/100 (больше не свободный). Ройланс (2015) утверждал, что как только страна достигнет статуса «свободной», она должна быть достаточно прочной и надежной, чтобы противостоять откату к авторитарным государствам и продвигать прогресс в реализации надлежащего управления с подотчетностью. К сожалению, случай Индонезии демонстрирует постепенный процесс в поддержании демократизации, вызванный отсутствием сдержек и противовесов между ветвями власти как демократическими институтами. Кроме того, V-Dem утверждает, что показатели Индонезии за последние 10 лет существенно и статистически значимо снизились, как показано в индексе либеральной демократии (LDI) 2022 ниже.

Рисунок 2. Индекс либеральной демократии V-Dem: Индонезия 1990-2022 гг.

Судя по приведенной выше диаграмме, симптом демократического спада в Индонезии, по-видимому, связан с дефицитом горизонтальной подотчетности. Несмотря на похвальную практику проведения регулярных выборов как на национальном, так и на местном уровнях, прогресс демократического перехода в Индонезии выглядит менее обнадеживающим из-за отсутствия горизонтальной подотчетности. Неспособность поддерживать горизонтальную подотчетность может привести к демократическим неудачам, когда государственные институты могут стать коррумпированными и нарушать демократические принципы. Следовательно, отсутствие горизонтальной подотчетности оставит бессмысленные выборы как единственный оставшийся институт, представляющий демократические страны. Учитывая демократические практики Индонезии, усилия по применению горизонтальной подотчетности и достижению принципа сдержек и противовесов между государственными институтами остаются проблематичными из-за неравной власти по привлечению президента к ответственности. Это условие требует критического изучения, в частности, для оценки способности нового демократического правительства осуществлять свои сдержки и противовесы между государственными институтами.

Исследование сдержек и противовесов для обеспечения горизонтальной подотчетности особенно актуально в настоящее время, поскольку Индонезия переживает демократический застой и слабое функционирование механизма сдержек и противовесов. Ученые-демократы утверждают, что состояние демократии должно институционализировать принципы сдержек и противовесов для противодействия откату к авторитарным режимам с целью сохранения демократической консолидации. В противном случае демократизация может остаться стагнационной, характеризующейся доминированием элиты, затмевающей демократический процесс на политической арене Индонезии. Учитывая это условие как фон, данная статья направлена на объяснение воплощения горизонтальной подотчетности в Индонезии и разрыва между правилами и практикой поддержания сдержек и противовесов по отношению к президенту как главе исполнительной власти.

2. Дискурс концептуализации горизонтальной подотчетности

Наличие подотчетности определяет качество демократии и эффективность управления. Хотя консенсус относительно определения подотчетности трудно достичь среди ученых, концептуально подотчетность имеет две ключевые особенности: подотчетность и ответственность должностных лиц. В рамках этой концепции существуют два типа субъектов, которые могут обеспечить политическую подотчетность. Во-первых, выборные должностные лица подотчетны избирателям. Во-вторых, многие государственные учреждения формально уполномочены контролировать и/или применять санкции к должностным лицам и бюрократии. Первое относится к вертикальной подотчетности, а последнее — к горизонтальной подотчетности, или, как называл ее Мейнваринг, внутригосударственной подотчетности. В демократических странах горизонтальная подотчетность, как правило, более хрупкая, чем ее вертикальный аналог, поскольку авторитарные институциональные добродетели труднее трансформировать, чем организовать свободные и справедливые выборы (De Almeida Lopes Fernandes et al. 2020). В настоящее время воплощение горизонтальной подотчетности в некоторых демократических государствах остается проблематичным (O’Donnel 1998).

Горизонтальная подотчетность необходима для предотвращения коррупции и неправомерного вмешательства государства, поскольку концептуально горизонтальная подотчетность относится к действиям «с явной целью предотвращения, отмены, исправления и/или наказания действий (или, в конечном итоге, бездействия) со стороны другого государственного органа, которые считаются незаконными, будь то по основаниям узурпации или коррупции» (O’Donnell 2003, с. 35). В том же ключе Цигенхайн (2015) далее объясняет горизонтальную подотчетность как способность правительственных учреждений контролировать злоупотребления со стороны других государственных органов и ветвей власти. Кроме того, другие независимые государственные учреждения, которые контролируют и проверяют действия правительства, также часто необходимы для обеспечения горизонтальной подотчетности. Эти институты, работающие как органы сдерживания, такие как независимые избирательные комиссии, аудиторские агентства, антикоррупционные органы и омбудсмены, также способствуют горизонтальной подотчетности (Ziegenhain 2015). Следовательно, существование таких институтов является ключом к установлению подотчетности.

Взаимосвязь подотчетности в демократических государствах состоит из механизма сдержек и противовесов, который вытекает из взаимодействия между вышеупомянутыми институтами. Однако список институтов, выступающих в качестве субъектов подотчетности, различается в парламентской и президентской демократиях. Субъекты подотчетности определяются взаимоотношениями «принципал-агент», в которых избиратели играют роль принципала, а должностное лицо — агента, избранного посредством легитимных выборов. Фундаментальное различие между президентской и парламентской демократиями заключается в том, что иерархическая связь между избирателями-принципалами и исполнительной властью не опосредуется парламентским большинством в президентской системе, как это происходит в парламентской системе. То есть, в то время как парламентские демократии основаны главным образом на вложенных иерархиях вертикальной подотчетности, президентские системы построены на взаимодействии горизонтального обмена и вертикальной подотчетности. Это фундаментальное различие имеет серьезные последствия для стимулов законодательных органов в президентских системах (Shugart and Haggard 2001) и, в свою очередь, для того, насколько хорошо горизонтальная подотчетность функционирует для согласования стимулов субъектов в различных ветвях власти с интересами конечного принципала — граждан.

Как президентская демократическая страна, горизонтальная подотчетность в Индонезии осуществляется только государственными субъектами внутри государства различными государственными органами, при необходимости, по отношению к президенту как высшей власти в государстве для предотвращения любых правовых нарушений. Большинство ученых утверждают, что взаимоотношения между государственными институтами и надзорными органами имеют решающее значение для функционирования системы горизонтальной подотчетности. Следовательно, осуществление горизонтальной подотчетности конкретно зависит от деятельности выборных должностных лиц от исполнительной и законодательной ветвей власти, поскольку обе они получили мандаты от избирателей для осуществления своих полномочий. Таким образом, другие государственные субъекты, такие как судебная палата, омбудсмен, Комиссия по борьбе с коррупцией (KPK), будут надзорным органом, который несет ответственность за запрос объяснений и наложение санкций на президента и членов парламента как выборных должностных лиц за их действия и бездействие в соответствии с законом и конституцией.

К сожалению, горизонтальная подотчетность сталкивается с вызовом со стороны внутренних государственных субъектов из-за бича «ловушки подотчетности». Слейтер обвиняет это условие в том, что оно возникает из-за применения картельной политики для обеспечения разделения власти между политическими партиями (Slater 2004). Более того, картельная политика, поддерживаемая отсутствием оппозиционной партии в правительстве, нарушает динамическое равновесие между основными государственными субъектами, которое важно для горизонтальной подотчетности. Горизонтальная подотчетность никогда не будет функционировать должным образом, если один субъект может доминировать над другими, что указывает на то, что демократический режим находится под угрозой консолидации и подвержен авторитарному правлению. Без эффективных институтов, способных обеспечить достоверные ограничения в президентской демократии, особенно для влиятельных исполнительных органов, качество демократии имеет тенденцию к стагнации или регрессу.

3. Конституционные и правовые институциональные механизмы горизонтальной подотчетности

Ссылаясь на концептуализацию горизонтальной подотчетности, субъектом подотчетности в президентской демократии является не только президент, но и член парламента, поскольку оба являются выборными должностными лицами и имеют мандаты от избирателей. Однако осуществление горизонтальной подотчетности ограничивает свою сферу только высшей властью в президентской демократии — президентом как главой государства и правительства. Индонезия институционализировала механизм горизонтальной подотчетности для привлечения президента к ответственности за его/ее деятельность, что закреплено в конституции и регулируется различными законами, чтобы предотвратить президента от нарушений закона. Существуют два важных аспекта для создания механизма горизонтальной подотчетности: подотчетность и санкции. Во-первых, подотчетность президента обеспечивается надзором со стороны членов парламента (государственного законодательного органа), как указано в статье 20a конституции. Следовательно, государственный законодательный орган имеет право запрашивать и требовать объяснений по конкретному делу или государственной политике, принятой президентом, для исправления возможных правонарушений. Во-вторых, существуют положения о санкциях, когда президент обвиняется в нарушении закона. Согласно Конституции Индонезии, в частности UUD 1945, санкции предусмотрены в случаях, когда президент совершает правонарушения, такие как коррупция и взяточничество. Санкции варьируются от предоставления объяснений до возможности отстранения от должности или импичмента, как указано в статьях 7a, 7b и 7c UUC 1945. Этот процесс импичмента включает в себя роль государственного законодательного органа и Конституционного суда (MK).

Как описано выше, О’Доннелл определил горизонтальную подотчетность как «существование государственных органов, которые юридически уполномочены и наделены полномочиями, а также фактически желают и способны предпринимать действия, начиная от рутинного надзора и заканчивая уголовными санкциями или импичментом в отношении действий или бездействия других агентов или агентств государства, которые могут быть квалифицированы как незаконные». Таким образом, список государственных субъектов, которые могут осуществлять взаимоотношения подотчетности по отношению к президенту, включает не только государственные субъекты, обладающие полномочиями судебной ветви власти, но и надзорные органы, не обязательно обладающие полномочиями налагать санкции, но ожидаемые от них передача возможных правонарушений субъектам, которые могут налагать санкции; эта косвенная санкционная власть достаточна для характеристики отношений подотчетности, таких как омбудсмен и Комиссия по борьбе с коррупцией (KPK). В этом отношении государственными субъектами, которые могут устанавливать отношения подотчетности по отношению к президенту, являются надзорные государственные органы, а также высший суд судебной ветви власти для контроля за президентом при осуществлении им своих полномочий. Кроме того, надзорные государственные органы включают KPK и Омбудсмена, в то время как судебная ветвь власти включает MK и MA. Все эти перечисленные государственные субъекты регулируются конкретными национальными законами для установления отношений подотчетности для обеспечения подотчетности президента.

3.1. Государственные законодательные органы (члены парламента)

Конституция Республики Индонезия установила Президента как носителя исполнительной власти, а Народный представительский совет (DPR) — как носителя законодательной власти. Полномочия президента закреплены в статье 4, пункте (1) Конституции 1945 года, а полномочия DPR можно найти в статье 20, пункте (1) Конституции 1945 года, которая четко гласит, что право принимать законы находится в руках DPR. Кроме того, статья 20, пункт (2) Конституции 1945 года показывает взаимосвязь между DPR и президентом в законодательстве, особенно в участии президента в разработке законов и постановлений, а также в совместном одобрении законопроекта, который был обсужден, с DPR.

Помимо процесса законотворчества, отношения между президентом и DPR также можно увидеть в процессе формирования Правительственных постановлений вместо законов (Perpu). Правительственные постановления вместо законов (Perpu) — это постановления, принимаемые Президентом в «случаях неотложной необходимости», поэтому процесс их разработки отличается от процесса принятия законов. Как правило, законы всегда принимаются Президентом с одобрения Палаты представителей или принимаются Палатой представителей и совместно одобряются Палатой представителей и Президентом. Однако Правительственные постановления вместо законов (Perpu) принимаются Президентом без одобрения Народного представительского совета из-за «неотложной необходимости», требующей ускоренного процесса законотворчества для преодоления кризиса.

Если Правительственное постановление вместо закона одобрено DPR на пленарном заседании, оно утверждается и становится Законом. Напротив, если Правительственное постановление вместо закона не получает одобрения DPR на пленарном заседании, оно должно быть отменено и объявлено недействительным, с последующим действием со стороны DPR или Президента, подающего законопроект об отмене Правительственного постановления вместо закона. Исходя из этих схем, взаимоотношения между президентом и DPR можно увидеть в процессе законодательства. Хотя и президент, и DPR имеют законную делегацию от избирателей как принципалов подотчетности, их взаимоотношения отражают сдержки и противовесы, которые составляют горизонтальную подотчетность в законодательном процессе. Несмотря на то, что законодательный орган не имеет возможности налагать санкции, конституция дает DPR право требовать отчета от Президента в случае обвинения в правонарушениях, совершенных Президентом. Более того, DPR может продолжать обращаться в Конституционный суд для проведения экспертизы в отношении Президента в рамках процедуры импичмента или просить другие государственные органы, такие как Генеральный прокурор Республики Индонезия, Комиссия по борьбе с коррупцией, для осуществления правоприменения и наложения санкций в случае причастности Президента к каким-либо правонарушениям.

3.2. Комиссия по борьбе с коррупцией (KPK)

Комиссия по искоренению коррупции (KPK) была институционализирована с 2002 года, вскоре после Реформации. KPK имеет полномочия контролировать администрацию государственного управления, надзирать за государственными органами, уполномоченными осуществлять искоренение уголовных преступлений, связанных с коррупцией. Основываясь на своих полномочиях, KPK не получила прямой возможности налагать санкции на Президента или других должностных лиц, но она может контролировать и расследовать обвинения в коррупции и передавать их в суд для продолжения судебного процесса. В целом, KPK может расследовать действия всех государственных субъектов, если они подозреваются в коррупции. Однако в последние годы KPK была ослаблена правительством путем пересмотра ее институционального статуса. Поскольку Закон о KPK № 30/2002 был пересмотрен новым Законом № 19/2019, KPK больше не является независимым институтом, а подчиняется Президенту как главе исполнительной власти. Следовательно, KPK вряд ли сможет расследовать какие-либо коррупционные дела, потенциально совершенные президентом. В контексте поддержания горизонтальной подотчетности позиция KPK изменилась: из государственного субъекта, который мог контролировать все правонарушения в отношении президента, членов парламента или любых других государственных субъектов, она стала агентом подотчетности сама по себе. KPK была выбрана президентом, и таким образом президент является главным лицом, которое может требовать отчетности и налагать санкции на KPK. Другими словами, KPK может касаться только членов парламента и контролировать неправомерные действия законодателей.

3.3. Омбудсмен Республики Индонезия

Индонезийский омбудсмен является государственным учреждением, которое имеет полномочия контролировать исполнение государственных услуг, средства для которых поступают из Государственного бюджета (APBN) или Бюджета местного правительства (APBD). Институционально формирование Индонезийского омбудсмена, который первоначально был создан Указом Президента (Keppres) № 44 от 2000 года о Национальной комиссии омбудсмена, было усилено принятием Закона (UU) № 37 от 2008 года об Омбудсмене Республики Индонезия. Индонезийский омбудсмен обладает стратегическими функциями, обязанностями и полномочиями, особенно в надзоре за предоставлением государственных услуг. В Законе № 37 от 2008 года установлено, что Индонезийский омбудсмен осуществляет надзор за предоставлением государственных услуг, организуемых государственными и правительственными администраторами как на центральном, так и на региональном уровнях, включая те, которые организуются государственными предприятиями (BUMN), региональными предприятиями (BUMD) и государственными юридическими лицами (BHMN), а также частными организациями или физическими лицами, которым поручено предоставление определенных государственных услуг. Индонезийский омбудсмен также имеет задачу принимать, рассматривать и изучать сообщения о предполагаемых злоупотреблениях при предоставлении государственных услуг; имеет полномочия запрашивать информацию и вызывать лиц, а также давать рекомендации относительно рассмотрения сообщения (включая рекомендации о выплате компенсации и/или реабилитации пострадавшей стороне). Индонезийский омбудсмен в настоящее время не только имеет полномочия утверждать общественные отчеты, но и полномочия проводить расследования по собственной инициативе; они могут даже налагать санкции посредством рекомендаций, которые являются окончательными, обязательными и должны выполняться получателем рекомендации.

При выполнении своих обязанностей по предотвращению злоупотреблений омбудсмен наделен полномочиями давать советы Президенту, ДПР/ДПРД, главам регионов или главам государственных администраторов для улучшения и совершенствования организации в части процедур обслуживания и законов и нормативных актов для предотвращения злоупотреблений. По сообщениям, которые оказались злоупотреблениями, омбудсмен не налагает юридических санкций, как судебные учреждения (магистрат санкций), которые могут налагать штрафы и пени. Как государственное учреждение, обладающее полномочиями контролировать и принимать меры в отношении нарушений государственных услуг, омбудсмен может налагать санкции в виде административных санкций на ответчика и его начальников, которые не выполняют рекомендации. Между тем, уголовные санкции налагаются на любого, кто препятствует омбудсмену при проведении проверки, наложенной судебным учреждением, где проверка лица, препятствующего этому, передается на основании сообщения омбудсмена. Надзорные полномочия для обеспечения горизонтальной подотчетности между государственными учреждениями, которыми обладает омбудсмен, ограничены правом получать ответы. Хотя возможности омбудсмена как «налагающего санкции» на государственные учреждения, совершающие злоупотребления в предоставлении государственных услуг, ограничены административными санкциями, омбудсмен все же может осуществлять надлежащую надзорную функцию в отношении государственных администраторов в целом. Поскольку в Законе № 28 от 1999 года о государственных администраторах, свободных от коррупции, сговора и непотизма (KKN), определение государственных администраторов относится ко всем государственным должностным лицам, осуществляющим исполнительные, законодательные, судебные функции и другим должностным лицам, основные функции и обязанности которых связаны с государственным управлением.

3.4. Судебная ветвь власти: Верховный суд (MA) и Конституционный суд (MK)

Согласно Конституции 1945 года, судебная власть в Индонезии осуществляется Верховным судом и подчиненными ему судебными органами, а также Конституционным судом. Являясь высшим судом в системе верховенства права, Верховный суд имеет полномочия контролировать и надзирать за всеми судебными процессами в верховных и районных судах, как указано в законе № 3/2009 о Верховном суде. Статья 24А, пункт (1) Конституции 1945 года также гласит, что Верховный суд имеет полномочия рассматривать дела на кассационном уровне, проверять нормативные акты нижестоящих законов на предмет их соответствия закону и имеет другие полномочия, предоставленные законом. Кроме того, согласно Конституции 1945 года, обязанности и полномочия Верховного суда включают предоставление Президенту рекомендаций относительно помилования и реабилитации. Исходя из этих полномочий, невозможно отнести Верховный суд к числу субъектов, имеющих подотчетные отношения с президентом или другими выборными должностными лицами, поскольку он не имеет возможности требовать отчетности от президента или даже членов парламента. Несмотря на это, роль Верховного суда является законной в качестве механизма контроля над государственными учреждениями для надзора за должностными лицами, поскольку он призван отстаивать справедливость и верховенство права в Индонезии, особенно когда должностные лица совершают противоправные действия в целом, коррупцию, взяточничество и другие преступные деяния.

Другим существующим судебным органом является Конституционный суд (MK), который был создан на основании мандата статьи 24C Конституции 1945 года. Нормативно MK имеет полномочия принимать окончательные решения по проверке законов на соответствие Конституции, решать споры о полномочиях государственных учреждений, полномочия которых предоставлены Конституцией, а также о роспуске политических партий и урегулировании споров о результатах всеобщих выборов. Несмотря на эти полномочия, MK является единственным судом, который имеет возможность налагать санкции на президента, когда президент и/или вице-президент подозреваются в нарушении закона и более не соответствуют требованиям, предъявляемым к президенту и вице-президенту. Следовательно, подотчетные отношения между MK и президентом достаточно сильны, чтобы контролировать президента и обеспечивать его ответственность. Если обвинения в неправомерных действиях президента будут доказаны, MK может принять решение об отстранении Президента от должности и инициировать импичмент.

3.5. Генеральная прокуратура

Генеральная прокуратура является внеминистерским государственным учреждением, руководство которого осуществляет Генеральный прокурор. Должность Генерального прокурора как государственного учреждения аналогична должностям министров в президентском кабинете. Другими словами, он находится на министерском уровне, поэтому Генеральная прокуратура не подчиняется иерархически ни одному министерству. В связи с этим Генеральный прокурор возглавляет Генеральную прокуратуру, которая в определенной степени разделена на юридические округа, начиная с провинциального уровня (верховная прокуратура) до районного (государственная прокуратура) по всей Индонезии. Другими словами, Генеральный прокурор является государственным должностным лицом, которое выступает в качестве руководителя и высшего ответственного лица Генеральной прокуратуры, а также контролирует обязанности и полномочия верховной и государственной прокуратуры в Индонезии. При выполнении обязанностей судебной власти и в качестве части государственных учреждений прокуратура несет прямую ответственность перед президентом, поскольку Генеральный прокурор назначается и смещается президентом и несет перед ним ответственность, как указано в статье 19 Закона № 5/1991 о Прокуратуре Республики Индонезия. Учитывая его роль, Генеральный прокурор вносит значительный вклад в надзор и контроль за правонарушениями со стороны Президента или любых других должностных лиц. Более того, Генеральный прокурор имеет возможность налагать санкции в системе правоприменения всякий раз, когда президент или другие государственные должностные лица нарушают существующий закон. Следовательно, эти роли напрямую относятся к горизонтальным отношениям подотчетности между Генеральной прокуратурой и государственными субъектами, включая действующего президента.

4. Эффективность горизонтальной подотчетности

Картирование ключевых институтов горизонтальной подотчетности, включая судебную ветвь власти и надзорные органы в Индонезии, закреплено в конституции, а также в специальных нормативных актах. Однако фактические недостатки горизонтальной подотчетности, отраженные в данных индекса горизонтальной подотчетности на рисунке 1, указывают на то, что эффективность каждого ключевого института сталкивается с проблемами.

4.1. Эффективность Конституционного суда

Ключевым институтом в судебной ветви власти для минимизации усиления исполнительной власти является Конституционный суд, поскольку Верховный суд и Генеральная прокуратура в основном сосредоточены на правоприменении в рамках общей системы правосудия. С момента образования MK в 2003 году его эффективность завоевала доверие общественности к управлению. Однако в конце президентства Джоко Видодо доверие общественности к Конституционному суду резко снизилось. Номинация кандидата в президенты и вице-президенты для участия в выборах 2024 года стала политической реальностью, разрушающей достоинство Конституционного суда. С другой стороны, это доказывает усиление исполнительной власти, поскольку ученые подозревали наличие политического сценария для продвижения Гибрана Ракабуминга Раки, сына президента Джоко Видодо, для участия в президентских и вице-президентских выборах, даже несмотря на то, что Гибран не соответствовал возрастному требованию для участия в качестве кандидата в вице-президенты.

4.2. Эффективность надзорных органов (Комиссия по искоренению коррупции (KPK) и Омбудсмен)

Ключевым институтом для установления горизонтальной подотчетности перед президентом как главой правительства является Комиссия по искоренению коррупции (KPK), поскольку омбудсмен занимается только контролем должностных лиц, предоставляющих прямые государственные услуги обществу. Однако попытки ослабить KPK успешно помешали этому надзорному органу максимально использовать свои роли в надзоре за участием президента в коррупции. Ухудшение положения этих надзорных органов началось с отмены полномочий KPK и подчинения этого института президентской власти. В этом сценарии KPK стала агентом подотчетности правительства, ответственным перед президентом, а не надзорным органом, контролирующим любые неправомерные действия президента. Эта расстановка сил KPK усугубляется тем, что сам глава KPK, Фирли Бахури, был причастен к взяточничеству и коррупции. Следовательно, эта политическая реальность показывает, как KPK не движется в положительном направлении для усиления горизонтальной подотчетности.

5. Разрыв между «де юре» и «де факто» в поддержании горизонтальной подотчетности

Несмотря на то, что принцип сдержек и противовесов строго регулируется конституцией и различными законами, его трудно реализовать. Проблемы каждого института в осуществлении сдержек и противовесов друг против друга зависят от внутренней политики. Индонезия приняла президентскую систему в сочетании с многопартийной системой. Эта комбинация имеет тенденцию создавать политический тупик, если президент не сможет учесть интересы различных политических партий. Следовательно, избранный президент пытается создать сильную коалицию с политическими партиями для создания эффективного и прочного правительства и уменьшения возможной оппозиции. Таким образом, благоприятная политическая договоренность, выбранная президентом, определяла коалиционные отношения с политическими партиями, включая законодательный орган, который также был членом существующих политических партий. На практике эффективность законодательного органа зависела от политики политических партий и их элит. Затем модель сдержек и противовесов в индонезийском правительстве в большей степени определяется отношениями между Президентом и законодательными органами, а также их аффилированными политическими партиями, поскольку не было значительных оппозиционных партий для балансирования и контроля президента и его поддерживающей коалиции.

Фокус президента на поддержании отношений как с коалицией, так и с оппозицией в парламенте приводит к маргинализации роли других государственных институтов. По мнению Лили Ромли (2021), это понятие в конечном итоге приводит к тому, что другие государственные институты, такие как ДПД в качестве второй палаты, и судебные институты, такие как Верховный суд и Конституционный суд, не могут выполнять свои контрольные функции как в законодательной деятельности, так и в правоприменении. Эта практика в конечном итоге подрывает роль судебной власти, которая имеет тенденцию быть инструментом поддержки исполнительной власти или поддержки политики ДПР в выполнении их функций. Отсутствие коалиции как последней надежды на институционализацию функции сдержек и противовесов также способствовало деградации качества демократического управления в Индонезии. Это условие усугубляется структурой представительного института, который имеет вторую палату с ограниченными функциями, только в вопросах законодательства. В результате, при таких условиях очевидно, что реализация горизонтальной подотчетности практически отсутствует. Кроме того, существует дисбаланс функций и полномочий между первой и второй палатами парламента, что приводит к отсутствию внутренних сдержек и противовесов в парламенте. Это подчеркивает парадокс горизонтальной подотчетности, возникающий из-за неравной власти между государственными субъектами. Более того, постоянное доминирование ДПР в коалиции с правительством, как правило, приводит к транзакционным и компромиссным правовым продуктам. Таким образом, сдержки и противовесы в Индонезии определяются Президентом как главой исполнительной власти и политическими партиями и их депутатами в законодательной власти. Следовательно, данный раздел будет посвящен отношениям между ДПР и президентом, а также между судебной властью и президентом на национальном уровне, чтобы показать, как работает горизонтальная подотчетность в индонезийском управлении.

5.1. Отношения ДПР и Президента: Коалиция препятствует горизонтальной подотчетности

Политические явления, происходящие в Индонезии, особенно учитывая проведение прямых президентских выборов, свидетельствуют о том, что коалиции всегда формируются действующим Президентом, как в начале выборов, так и во время управления правительством, для поддержания власти и политической стабильности. Однако формирование коалиции, включающей почти все политические партии в парламенте, стало известно как «жирная» (gemuk) коалиция.

Тенденция формирования «жирной» коалиции проявилась после выборов в эпоху Реформации. Это было очевидно после выборов 2004 года, когда изначально президентская администрация Сусило Бамбанг Юдхойоно (SBY)-Юсуф Калла (JK), которая находилась у власти с 2004 по 2009 год, имела меньшинство в парламенте, получив всего 7,45% голосов, что означало всего 56 мест или 10,26% в ДПР (Fitra Arsil 2017: 215). Это меньшинство в парламенте, безусловно, заставляло администрацию SBY-JK чувствовать себя неуверенно; поэтому в ДПР была сформирована «жирная» коалиция, где почти все партии объединились для формирования коалиции, за исключением Индонезийской демократической партии борьбы (PDI-Perjuangan), которая играла роль оппозиции. Президентские выборы 2009 года привели к президентской администрации SBY-Boediono, которая находилась у власти с 2009 по 2014 год и снова привела к формированию «жирной» коалиции в ДПР. Коалиция, которая обеспечила правительство SBY в течение двух сроков, привела к тому, что следующее президентское руководство сохранило культуру «жирных» коалиций как шаг к успеху управления. Джоко Видодо в своем первом и втором сроках после выборов 2014 и 2019 годов также формировал коалицию по «жирной» схеме в правительстве, а именно во время администрации Джоко Видодо-JK с 2014 по 2019 год. Даже во втором сроке 2019-2024 годов Кабинет продвинутой Индонезии Джоко Видодо-Маруфа привлек к работе министров, являющихся лидерами оппозиционных партий.

Объяснение того, как Президент формировал вышеуказанную коалицию, указывает на то, что в настоящее время не существует достаточно сильной оппозиции, чтобы привлечь Президента к ответственности в рамках горизонтальной подотчетности. Формирование этих коалиций основано на картельной политике и привело к ловушке подотчетности. Это условие отражает то, что Слейтер упомянул об «ловушке подотчетности», которая препятствует демократизации в управлении государством на национальном уровне. Между тем, почти два десятилетия после Реформации, внепартийные и внепарламентские круги выполняли роль оппозиции, которая была спорадической и непригодной в качестве барометра контроля над эффективным правительством. В результате, вместо того чтобы стать сферой здоровой демократической жизни, Индонезия в настоящее время оказалась в олигархической практике из-за того, что интересы немногих ставятся выше интересов масс. Интересы группы людей, близких к власти, часто манипулируют государственными политиками, предназначенными для народа. Интересы группы людей, близких к власти, часто манипулируют государственной политикой, предназначенной для народа. Демократия имеет тенденцию быть искусственной, что позволяет правительству пожинать плоды без эффективной оппозиции. Неудача институционализации оппозиции указывает на то, что президент не подвергается проверкам и противовесам со стороны парламента. Оппозиция существует только до выборов в контексте электоральной борьбы, отмеченной объединением всех рядов лидеров оппозиционных партий с избранным президентом. Существующая оппозиция не основана на программных конфликтах, различиях в политических взглядах или идеологиях, что указывает на отсутствие практики сдержек и противовесов для балансирования исполнительной власти президента.

5.2. Отношения между Президентом и Конституционным судом как судебной властью: Импичмент практически невозможен

Судебный орган Индонезии, Конституционный суд (MK), имеет полномочия рассматривать процесс импичмента для привлечения к ответственности исполнительной власти, особенно в случае, когда президент и/или вице-президент подозреваются в нарушении закона или более не соответствуют требованиям для президента и/или вице-президента. Процедура импичмента президента и/или вице-президента по сути является серией длительных процессов и требует участия нескольких высших государственных институтов, помимо самого Конституционного суда, включая Народный представительный совет (DPR) и Народное консультативное собрание (MPR). В данном случае инициатива процесса импичмента может быть подана только DPR, который должен представить ее в MPR. Однако DPR может представить запрос в Конституционный суд только при поддержке не менее 2/3 от общего числа членов DPR, присутствующих на пленарном заседании, в котором приняли участие не менее 2/3 от общего числа членов DPR. Это требование трудно выполнить, поскольку большинство членов DPR представляют партию-победителя выборов и ее коалиционных партнеров. Следовательно, DPR не может произвольно представить запрос на импичмент президента и/или вице-президента без поддержки не менее 2/3 своих членов. После подачи, если Конституционный суд решит, что президент и/или вице-президент нарушили закон, DPR проводит пленарное заседание для представления предложения об отстранении президента и/или вице-президента в MPR. Пленарное заседание MPR должно быть посещено не менее чем 3/4 членов и одобрено не менее чем 2/3 присутствующих членов, после чего президент и/или вице-президент имеют возможность представить свои объяснения на пленарном заседании MPR. Таким образом, решение MPR в конечном итоге определяет, может ли импичмент состояться.

На практике вопрос об импичменте возникал однажды в отношении президента Сусило Бамбанг Юдхойоно (SBY), связанный с расследованием дела банка Century. Результаты временных заключений специального комитета DPR по делу банка Century показывают, что правительство получило поддержку от двух фракций, а именно Демократической партии и Партии национального пробуждения (PKB). Семь других политических партий, PKS, Партия Голкар, PDIP, Gerindra, Hanura, PPP и PAN, наоборот, заявили, что предоставление средств для спасения банка Century нарушило закон. Изначально ложные обвинения были направлены только на денежно-кредитные органы и помощников Президента. Тем не менее, по мере развития событий начали появляться политические партии, хотя и не в «вульгарном» направлении по отношению к президенту, поскольку они также считались частично ответственными за то, как правительство функционировало, особенно в отношении процесса спасения банка Century. Однако, исходя из нормативных актов о процессе импичмента, кажется, что условия для импичмента президента нелегко выполнить; исходя из результатов президентских выборов, Демократическая партия, поддерживающая SBY и Boediono, получила реальную поддержку от более чем 60% своих избирателей. Следовательно, требование поддержки 2/3 членов DPR также нелегко достичь, поскольку большинство членов DPR представляют Демократическую партию при поддержке их коалиционных политических партий. Конечно, Демократическая партия и ее коалиция приложат все усилия, чтобы сорвать попытки импичмента со стороны своих политических противников. Меры, принимаемые в отношении импичмента, в настоящее время труднодостижимы, поскольку DPR в основном является частью «жирной» коалиции и находится в союзе с президентом.

Наконец, попытка импичмента президента непроста, поскольку механизм, необходимый для его осуществления, довольно длительный, с условиями, которые также нелегко удовлетворить. Проблема контроля над президентом для обеспечения его подотчетности приводит к парадоксу горизонтальной подотчетности, поскольку подотчетность практически отсутствует, поскольку Конституционный суд должен рассматривать дело президента на основании парламентского решения.

6. Заключение

До конституционной поправки распределение власти в правительстве Индонезии было неясным, поскольку оно содержало элементы как парламентской, так и президентской системы. В этой системе Президент избирался и назначался МПР как высшим органом государственной власти. Следовательно, роль Президента была санкционирована МПР, что делало Президента ответственным перед МПР. Другими словами, парламентская особенность была видна через роль МПР, но с другой стороны, были также характеристики президентской системы, в которой Президент имел двойную роль главы государства и главы правительства. Изменения в Конституции 1945 года поэтому прояснили систему государственного управления Индонезии с принятием системы прямых президентских выборов для устранения преобладающей роли МПР.

Помимо неопределенного состояния системы управления, Президент Сухарто извлек выгоду из централизованного распределения власти в исполнительной ветви. Это закреплено в конституции, где на основе 37 статей Конституции 1945 года 13 статей регулируют полномочия президента (статьи с 4 по 15 и статья 22). Кроме того, Президент осуществляет законодательные полномочия и обладает полномочиями, связанными с правоприменением, такими как право на помилование и амнистию. Более того, почти все правовые продукты были легализованы и приняты по указанию Президента или направлены на усиление власти Президента. Это произошло из-за отсутствия сдержек и противовесов, которые могли бы осуществляться законодательной и судебной ветвями власти для балансирования роли президента как исполнительной власти. Даже несмотря на то, что в Конституции до поправки существовала парламентская особенность, согласно которой Президент должен был учитывать МПР и нуждался в одобрении ДПР для принятия закона, на практике во время эпохи Нового порядка ни один закон не был принят по инициативе ДПР, поскольку все инициативы исходили от исполнительной власти. Другими словами, ДПР только должна была их утвердить, независимо от того, нравились они ей или нет. Так часто появлялись сатиры на ДПР, чья роль заключалась в том, чтобы быть «штамповальщиком, институтом «да-да».

Опыт внесения поправок в Конституцию 1945 года в 1999-2002 годах привел к фундаментальным изменениям в Индонезии. Изменение конституции было целенаправленно направлено на реализацию сдержек и противовесов между ветвями власти. Однако механизм сдержек и противовесов в Индонезии отличается от общего представления о механизме сдержек и противовесов, который в основном основан на разделении власти между каждой ветвью власти. В Индонезии исполнительная, законодательная и судебная ветви власти работают в координации при выполнении своих полномочий, например, в процессе принятия национальной политики парламент всегда работает совместно с президентом. Индонезийские ученые называют систему сдержек и противовесов в Индонезии принятием механизма диффузии власти в правительстве. Более того, еще одной причиной конституционных изменений в Индонезии является укрепление президентской системы, поскольку Индонезия имеет смешанную систему правления, сочетающую парламентскую систему и президентскую. Конституционная поправка таким образом имеет последствия для изменений в общей системе управления с целью стимулирования подотчетности правительства. Существует по крайней мере три пункта институциональных изменений, касающихся конституционных положений.

Во-первых, изменения, направленные на укрепление президентской системы правления, уточнили разделение власти между исполнительной, судебной и законодательной властью. Однако, чтобы избежать чрезмерной централизации власти у Президента как главы государства и главы правительства, новая система распределения власти была создана для ограничения полномочий президента только в рамках исполнительной власти. Эта новая модель распределения власти была улучшена по сравнению с той, которая существовала в предыдущем режиме, когда президент однажды имел чрезмерные полномочия, выходящие за рамки законодательства, и вмешивался в правоприменение. Во-вторых, изменение позиции МПР с высшего государственного учреждения на государственное учреждение с очень ограниченными полномочиями, равными другим существующим учреждениям на национальном уровне. Это перепозиционирование МПР привело к равенству между государственными учреждениями всех ветвей, так что горизонтально они имеют возможность контролировать и балансировать друг друга. Таким образом, может быть реализована функция сдержек и противовесов. В-третьих, изменения, направленные на усиление роли ДПР в области законодательства и надзора за исполнительной властью. Три причины, упомянутые как фон конституционной поправки, показывают серьезность вновь образованного правительства после Реформации в реализации механизмов горизонтальных сдержек и противовесов в государственных учреждениях. Следовательно, новая конституция после четвертой поправки подчеркнула принятие президентской системы, а также подчеркнула применение принципа сдержек и противовесов между ветвями власти, включая исполнительную, судебную и законодательную.

Однако эффективность каждой ветви власти показала, что существуют проблемы с установлением как горизонтальной подотчетности, так и механизмов сдержек и противовесов. Это происходит из-за ослабленной позиции KPK и слабой оппозиции в политической системе Индонезии. Эти условия порождают парадокс подотчетности, возникающий из-за неравенства власти и ресурсов между субъектами. Для разрешения этого парадокса в идеале обе стороны должны сформировать относительно автономные агентства, которые не находятся в отношениях формальной субординации или превосходства друг над другом. Другими словами, горизонтальная подотчетность предполагает предварительное разделение властей и определенную внутреннюю функциональную дифференциацию государства. В случае индонезийской политики неравная власть между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти является результатом формальных и неформальных институтов. Законодательная власть имеет неравные полномочия для проверки подотчетности президента, поскольку она была ослаблена картельной политикой, рассматриваемой как необходимая для формирования коалиции с правительством до и после выборов. Между тем, судебная власть сталкивается с аналогичной дилеммой, поскольку импичмент президента требует предоставления и соблюдения парламентских конвенций, кооптированных правительственной коалицией. Это условие еще больше приводит к ловушке подотчетности.

Следовательно, отсутствие оппозиции как последнего средства для институционализации горизонтальной подотчетности со стороны законодательной ветви власти по отношению к президенту также способствовало деградации качества демократического управления в Индонезии. Структура представительного института, который имеет вторую палату с ограниченными функциями, только в области законодательства, усугубила это состояние. В результате, при таких условиях очевидно, что реализация горизонтальной подотчетности практически отсутствует. Кроме того, существует дисбаланс функций и полномочий между первой и второй палатами Парламента, что приводит к отсутствию внутренних сдержек и противовесов в Парламенте. Это условие свидетельствует о парадоксе горизонтальной подотчетности, приводящем к неравной власти между государственными субъектами. ■

Список литературы

Adserà, A., Boix, C. и Payne, M. 2003. “Are you being served? Political Accountability and Quality of Government.” Journal of Law, Economics, and Organization 19, 2: 445-490.

Ambardi, K. 2008. The making of the Indonesian multiparty systеm: A cartelized party systеm and its origin. The Ohio State University.

Arndt, Christiane and Oman, Charles. 2006. Uses and Abuses of Governance Indicators, Development Center Studies. Paris: OECD Publishing.

Arsil, Fitra. 2017. Teori Sistem Pemerintahan: Pergeseran Konsep dan Saling Kontribusi Antar Sistem Pemerintahan di Berbagai Negara (Теория систем управления: концептуальные сдвиги и взаимный вклад между системами управления в различных странах).

Buehler, M. 2010. “Decentralisation and Local Democracy in Indonesia: The Marginalisation of the Public Sphere in Aspinall.” в E., & Mietzner, M. (Eds.) 2010. Problems of Democratisation in Indonesia: Elections, Institutions and Society. Institute of Southeast Asian Studies.

Choi, E., & Woo, J. 2010. “Политическая коррупция, экономические показатели и электоральные результаты: межстрановой анализ.” Contemporary Politics 16, 3: 249-262.

Coppedge M, Gerring J, Lindberg SI, Skaaning S, Teorell J, Altman D, Andersson F, Bernhard M, Fish SM, Glynn A, Hicken A, Knutsen CH, Marquardt KL, McMann K, Mechkova V, Miri F, Paxton P, Pernes J, Pemstein D, Staton J, Stepanova N, Tzelgov E, Wang Y, Zimmerman B. 2016. Набор данных V-Dem 2016, версия 6.2. Проект Varieties of Democracy V-Dem.

De Almeida Lopes Fernandes, Gustavo Andrey, Marco Antonio Carvalho Teixeira, Ivan Filipe de Almeida Lopes Fernandes, and Fabiano Angélico. 2020. “Провалы горизонтальной подотчетности на субнациональном уровне: перспектива из Глобального Юга.” Development in Practice 30, 5: 687-693.

Freedom House. 2022. “Freedom in the World 2022: The Global Expansion of Authoritarian Rule.” https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2022/global-expansion-authoritarian-rule (Accessed January 29, 2024)

Hagopian, F. 2016. “Brazil’s Accountability Paradox.” Journal of Democracy 27, 3: 119–128.

Хамид, Сандра. 2012. «Индонезийская политика в 2012 году: коалиции, подотчетность и будущее демократии».Бюллетень индонезийских экономических исследований 48, 3: 325–345.

Идальго, Д. Ф., Дж. Канелло и Р. Лима де Оливейра. 2016. «Могут ли политики сами себя контролировать? Естественно-экспериментальные данные из аудиторских судов Бразилии».Сравнительные политические исследования 49, 13: 1739–1773.

Джонс, Г. У. 1992. «Поиск местной подотчетности».Укрепление местного самоуправления в 1990-е годы. Лондон: Лонгман, 49–78.

Кац, Ричард С. и Питер Мэйр. 1995. «Изменение моделей партийной организации и партийной демократии: возникновение партии-картеля».Партийная политика 1, 1: 5–28.

Кенни, Чарльз Д. 2003. «Горизонтальная подотчетность: концепции и конфликты».Демократическая подотчетность в Латинской Америке 165: 55.

Хотами, г-н. 2017. «Концепция подотчетности в рамках надлежащего управления».Международная конференция по демократии, подотчетности и управлению (ICODAG 2017), 30–33. Atlantis Press.

Кристиансен, Стейн, Агус Двийанто, Агус Прамусинто и Эрван Агус Путранто. 2009. «Реформы государственного сектора и финансовая прозрачность: опыт индонезийских округов».Современная Юго-Восточная Азия 31, 1: 64–87.

Линдберг, С. И. 2009. «Подотчетность: основная концепция и ее подтипы». Африка: власть и политика. Рабочий документ № 1.

Люрманн, Анна, Кайл Л. Марквардт и Валерия Мечкова. 2020. «Ограничение правительств: новые индексы вертикальной, горизонтальной и диагональной подотчетности».Американский журнал политических наук 114, 3: 811–820.

Мэйнваринг, С. и Велна К. 2003. Демократическая подотчетность в Латинской Америке. Оксфорд: Oxford University Press.

Мело, М. А., К. Перейра и К. М. Фигейредо. 2009. «Политические и институциональные механизмы контроля над коррупцией: объяснение эффективности бразильских аудиторских учреждений».Сравнительные политические исследования 42, 9: 1217–1244.

Малган, Р. 2000. «Подотчетность: постоянно расширяющаяся концепция?».Государственная администрация 78, 3: 555–573.

О’Доннелл, Г. 1998. «Горизонтальная подотчетность в новых демократиях».Журнал демократии 9, 3: 112–126.

______. 2003. «Горизонтальная подотчетность: правовая».Демократическая подотчетность в Латинской Америке, 34.

Прака, С. и М. М. Тейлор. 2014. «Постепенное движение к подотчетности: эволюция антикоррупционных институтов Бразилии, 1985–2010 гг.».Латиноамериканская политика и общество 56, 2: 27–48.

Родан, Гарри и Кэролайн Хьюз. 2014. Политика подотчетности в Юго-Восточной Азии: доминирование моральных идеологий. Оксфорд: Oxford University Press.

Ромли, Лили. 2021. «Двухпалатность: укрепление политического представительства на национальном уровне». Отчет группы по выборам – Центр политических исследований. Неопубликовано, Джакарта.

Ройланс, Тайлер. 2015. «Свобода не всегда вечна». Freedom House. 29 января. https://freedomhouse.org/article/freedom-isnt-always-forever (По состоянию на 29 января 2024 г.)

Саид, Мухтар, Ахсанул Минан и Мухаммад Нурул Худа. 2021. «Проблемы горизонтальной и вертикальной политической подотчетности избранных должностных лиц в Индонезии».Журнал индонезийских правовых исследований 6: 83.

Сакиб, Н. Х. 2020. «Горизонтальная подотчетность для предотвращения коррупции».Глобальная энциклопедия государственного управления, государственной политики и управления, 1–6. doi:10.1007/978-3-319-31816-5_3930-1

Сато, Юко, Мартин Лундстедт, Келли Моррисон, Ванесса А. Бёзе и Стаффан И. Линдберг. 2022. «Институциональный порядок в эпизодах автократизации». Рабочий документ V-Dem № 133. https://doi.org/10.2139/ssrn.4239798 (По состоянию на 29 января 2024 г.)

Шедлер, Андреас. 1999. «Концептуализация подотчетности».Самоограничивающееся государство: власть и подотчетность в новых демократиях. Боулдер: Rienner Publishers, 13–29.

Schmitter, Philippe and Terry Karl. 1991. “What Democracy Is and Is Not.” Journal of Democracy Summer 1991: 103-109.

Schmitter, Philippe C. 1999. «Пределы горизонтальной подотчетности» в Marc F. Plattner, Larry Diamond и Andreas Schedler, The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies. Boulder: Rienner Publishers, 59-62.

Shugart and Haggard. 2001. «Институты и государственная политика в президентских системах». В Haggard and McCubbins, eds. Presidents and Parliaments. Cambridge: Cambridge University Press.

Slater, Dan. 2004. «Ловушка подотчетности Индонезии: партийные картели и президентская власть после демократического перехода». Indonesia 78: 61-92.

V-Dem Institute. 2023. “Democracy Report 2023: Defiance in the Face of Autocratization.” https://v-dem.net/documents/29/V-dem_democracyreport2023_lowres.pdf (Accessed January 29, 2024)

Williams, A. 2015. “A Global Index of Information Transparency and Accountability.” Journal of Comparative Economics 43: 804-824.

Ziegenhain, Patrick. 2015. Институциональное проектирование и политическая подотчетность в Индонезии, Таиланде и на Филиппинах. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies.

Zúñiga, Nieves, Matthew Jenkins, and David Jackson. 2018. Does more transparency improve accountability? Transparency International.

[1] Исследователь в Исследовательском центре политики Национального агентства исследований и инноваций

[2] Директор по региональным исследованиям и инновационной политике Национального агентства исследований и инноваций

[3] Статья 5, пункт 1: Президент имеет право вносить законопроекты в ДПР. и Статья 20: (1) ДПР обладает полномочиями принимать законы. (2) Каждый законопроект обсуждается ДПР и Президентом для достижения совместного одобрения. (3) Если законопроект не получает совместного одобрения, он не может быть повторно внесен в течение того же срока полномочий ДПР. (4) Президент подписывает совместно одобренный законопроект, превращая его в закон. (5) Если Президент не подписывает совместно одобренный законопроект в течение 30 дней после такого одобрения, этот законопроект юридически становится законом и должен быть обнародован.

[4] Статья 37: (1) Предложение о внесении поправок в статьи настоящей Конституции может быть включено в повестку дня сессии МПР, если оно представлено не менее чем 1/3 от общего числа членов МПР. (2) Любое предложение о внесении поправок в статьи настоящей Конституции должно быть представлено в письменной форме и должно четко указывать статьи, подлежащие изменению, и причины внесения поправок. (3) Для внесения поправок в статьи настоящей Конституции на сессии МПР требуется присутствие не менее 2/3 от общего числа членов МПР. (4) Решение о внесении поправок в статьи настоящей Конституции принимается с согласия не менее пятидесяти процентов плюс один голос от общего числа членов МПР. (5) Положения, касающиеся формы унитарного государства Республики Индонезия, не могут быть изменены.

[5] Статья 12: Президент может объявить чрезвычайное положение. Условия такого объявления и последующие меры, касающиеся чрезвычайного положения, регулируются законом. И Статья 22: (1) В случае крайней необходимости Президент имеет право издавать правительственные постановления вместо законов. (2) Такие правительственные постановления должны получить одобрение ДПР на следующей сессии. (3) Если такого одобрения не будет, эти правительственные постановления будут отменены.

[6] Статья 20, пункт 2: Каждый законопроект обсуждается ДПР и Президентом для достижения совместного одобрения, и пункт 5: если Президент не подписывает совместно одобренный законопроект в течение 30 дней после такого одобрения, этот законопроект юридически становится законом и должен быть обнародован.

[7] Статья 7B: (1) Любое предложение об отстранении Президента и/или Вице-президента может быть представлено ДПР в МПР только после подачи запроса в Конституционный суд для расследования, судебного разбирательства и вынесения решения по мнению ДПР о том, что Президент и/или Вице-президент нарушил закон путем государственной измены, коррупции, взяточничества или другого тяжкого уголовного преступления, или путем моральной низости, и/или что Президент и/или Вице-президент больше не соответствует требованиям для исполнения обязанностей Президента и/или Вице-президента. (2) Мнение ДПР о том, что Президент и/или Вице-президент нарушил закон или больше не соответствует требованиям для исполнения обязанностей Президента и/или Вице-президента, высказывается в ходе осуществления надзорной функции ДПР. (3) Запрос ДПР в Конституционный суд подается только при поддержке не менее 2/3 от общего числа членов ДПР, присутствующих на пленарном заседании, которое посещают не менее 2/3 от общего числа членов ДПР. (4) Конституционный суд обязан расследовать, провести судебное разбирательство и вынести наиболее справедливое решение по мнению ДПР не позднее чем через девяносто дней после получения запроса ДПР Конституционным судом. (5) Если Конституционный суд решит, что Президент и/или Вице-президент признан виновным в нарушении закона путем государственной измены, коррупции, взяточничества или другого тяжкого уголовного преступления, или путем моральной низости; и/или Президент и/или Вице-президент признан больше не соответствующим требованиям для исполнения обязанностей Президента и/или Вице-президента, ДПР проводит пленарное заседание для подачи предложения об импичменте Президента и/или Вице-президента в МПР. (6) МПР проводит сессию для принятия решения по предложению ДПР не позднее чем через тридцать дней после получения предложения. (7) Решение МПР по предложению об импичменте Президента и/или Вице-президента принимается на пленарном заседании МПР, в котором принимают участие не менее 3/4 от общего числа членов, и требует одобрения не менее 2/3 от общего числа присутствующих членов, после того как Президенту и/или Вице-президенту была предоставлена возможность представить свое объяснение на пленарном заседании МПР.

[8] https://www.v-dem.net/data_analysis/CountryGraph/

Горизонтальная подотчетность в Монголии:

Проблемы (контр)балансирования

Ганбат Дамба[1], Мина Сумаадии[2]

Академия политического образования

1. Введение

Конституция 1992 года считается «планом монгольской демократии» (Sanders 1992). Эта Конституция хорошо послужила монгольской демократии, поскольку на сегодняшний день было проведено восемь избирательных циклов, которые привели к неопределенным результатам и способствовали многопартийной конкуренции за голоса народа. В индексе либеральной демократии проекта Varieties of Democracy Project Монголия начала с показателя 0,41 в 1991 году и, с незначительными колебаниями, закончила с показателем 0,49 в 2021 году (V-Dem Project 2022). На своем пике она достигла 0,61 в 1999 году. Это отражает тот факт, что путь Монголии к демократическому развитию не был гладким и имел свои взлеты и падения. Тем не менее, эти показатели последовательно ставят Монголию в категорию «электоральной демократии». Хотя это достижение по сравнению с другими посткоммунистическими государствами региона, это все еще демократия, которая сталкивается с институциональными проблемами и имеет много возможностей для улучшения.

Исходя из этого, данный отчет анализирует внутреннюю структуру монгольской демократии с точки зрения институциональных сдержек и противовесов, существующих в рамках конституционного устройства. Поэтому мы представляем концепцию горизонтальной подотчетности, которая является частью ряда ограничений на использование государственной власти. В монгольских СМИ и политических дискуссиях термин «горизонтальная подотчетность» не является общеупотребительным. Являясь одним из краеугольных камней надлежащего управления, он измеряет степень подотчетности правительства перед другими ветвями власти (Lührmann et al 2017). Это особенно важный вопрос для монгольского управления, учитывая масштабы реформ, которые в последние годы изменили внутренние балансы власти между ветвями власти. Более того, из-за низкого уровня доверия к государственным институтам и отсутствия веры в беспристрастность политиков (Sant Maral Foundation 2023) общественность все чаще обращается к протестам как к предпочтительному способу привлечения правительства к ответственности. В целом, это говорит о том, что у граждан больше нет терпения полагаться на институциональные сдержки и противовесы для представления или защиты общественных интересов; вместо этого они все чаще склонны брать дело в свои руки.

В результате решение связанных с этим проблем управления становится все более важной задачей для качества и долговечности монгольской демократии.

Проект V-Dem отслеживает, что индекс горизонтальной подотчетности (шкала от низкого к высокому (0-1)) в Монголии имел показатель 0,9 в 1991 году и на протяжении оставшейся части 1990-х годов (V-Dem Project 2022). Однако после каждой конституционной поправки в 1999/2000 и 2019 годах он снижался. В конечном итоге, после колебаний, в 2021 году он составил 0,78 (V-Dem Project 2022). Хотя в более широком историческом контексте показатели за последние три десятилетия находятся на самом высоком уровне с момента перехода Монголии к демократии, постепенное снижение индекса горизонтальной подотчетности следует общей тенденции снижения подотчетности правительства.

Рисунок 1. Индексы горизонтальной подотчетности и либеральной демократии в Монголии

Источник: Проект V-Dem

На региональном уровне показатели Монголии в области горизонтальной подотчетности можно считать относительно высокими. Хотя они и не достигают уровня развитых демократий, они превосходят показатели стран со схожим уровнем дохода. Основываясь на региональном сравнении горизонтальной подотчетности, можно увидеть, что с момента введения Конституции 1992 года позиция Монголии и ее снижение наиболее схожи с Индией и Филиппинами. Среди этих случаев наиболее важным фактором, связанным со снижением горизонтальной подотчетности, является постоянное ослабление независимости судебной власти (см. отчеты по Индии и Филиппинам). Аналогичным образом, судебная ветвь власти Монголии испытывает трудности с сохранением своей независимости после ряда конституционных и правовых реформ. Более того, в существующей политической среде надзорные органы обладают ограниченным потенциалом и не свободны от политического вмешательства. В результате ограничения для законодательной и исполнительной власти слабы.

Рисунок 2. Региональное сравнение индекса горизонтальной подотчетности

Источник: Проект V-Dem

В кросс-страновых исследованиях Сато и др. (2022) обнаружили, что в процессе автократизации институциональный распад начинается с горизонтальной подотчетности, за которым следуют снижения диагональной подотчетности и, в конечном итоге, вертикальной подотчетности. Согласно последним событиям, в Монголии уже можно обнаружить некоторые ранние признаки эрозии демократии. Поскольку баланс сил между различными ветвями власти становится неравномерным, мы рассмотрим некоторые вызывающие озабоченность вопросы, потенциально указывая на некоторые общие предписания, которые могут противодействовать этому процессу. Дальнейшее исследование также может предложить институциональное объяснение хороших демократических показателей и неэффективного управления в Монголии.

Основной вывод текущего межстранового исследования заключается в том, что если страна обладает лучшей горизонтальной подотчетностью, то качество ее демократии может улучшиться. В то же время, если происходит эрозия горизонтальной подотчетности, качество демократии будет ухудшаться. Основываясь на лонгитюдных наблюдениях проекта V-Dem, мы видим, что снижение горизонтальной подотчетности коррелирует со снижением качества монгольской либеральной демократии.

Следовательно, чтобы выявить факторы, способствующие этой тенденции, исследование организовано следующим образом. Мы начинаем с оценки монгольскойde jure иde facto горизонтальной подотчетности с сравнительной точки зрения. За этим следует введение системы конституционных сдержек и противовесов в Монголии. Далее мы опишем существующую иерархию власти между ветвями власти, за чем последует описание недавних конституционных поправок и их результатов в распределении политической власти. Затем мы рассмотрим правовые процедуры, доступные для противодействия злоупотреблениям, обнаруженным в каждой ветви власти. После этого мы более подробно оценим независимость судебной власти. Наконец, мы изучим надзорные органы и их возможности и завершим исследование.

2. Монголия в сравнительном контексте

Цель данного исследования — оценить факторы, связанные с недавними тенденциями к снижению демократии в Монголии. Как показывают данные, большинство изменений происходило постепенно и требует исследования, начинающегося с введения Конституции 1992 года, которая институционализировала демократию. Кроме того, в этом процессе участвуют формальные и неформальные факторы. Таким образом, с аналитической точки зрения полезно разделитьde jure иde facto горизонтальную подотчетность.

Горизонтальная подотчетность de jure описывает, сколько власти Конституция предоставляет исполнительной, законодательной и судебной ветвям. Это будет основано на индикаторах исполнительной власти, законодательной власти и судебной независимости из проекта «Сравнительные конституции» (Elkins et al. 2022). Индикаторы, основанные на Конституции 1992 года, показывают, что исполнительная власть была значительной, получив 6 баллов по шкале от 0 до 7. Индекс законодательной власти составил 0,33 по шкале от 0 до 1, что указывает на меньшую законодательную власть. На Рисунке 3 показано, что в региональном масштабе исполнительная власть Монголии весьма значительна, в то время как законодательная власть находится на среднем уровне. Можно видеть, что исполнительная власть оценивается как более обширная, чем в Камбодже, Южной Корее, Пакистане и Таиланде. Кроме того, на Рисунке 4 Монголия получает 4 балла по шкале судебной независимости от 0 до 6, что можно считать средним показателем в регионе.

Рисунок 3. Исполнительная власть против законодательной власти

Источник: Данные проекта «Сравнительные конституции»

Первоначально Конституция Монголии установила баланс между исполнительной и законодательной ветвями власти. Таким образом, до поправок законодательная и исполнительная власть Монголии были относительно сбалансированы. Напротив, полномочия судебной власти с самого начала были установлены как более слабые. Дальнейшие конституционные поправки в основном нарушили баланс между исполнительной и законодательной властью, что привело к нынешней ситуации, когда доминирует законодательная ветвь, а две другие ветви слабы.

Рисунок 4. Исполнительная власть против судебной независимости

Источник: Данные проекта «Сравнительные конституции»

Учитывая это, важно отметить, что исполнительная власть в Монголии сложна, и в будущих анализах необходимо будет различать ситуацию до и после конституционных поправок 2019 года. До поправок существовала неопределенность относительно того, кто является главой исполнительной власти, поскольку существовало значительное пересечение полномочий президента и премьер-министра. В частности, Конституция прямо указывает, что «кабинет министров во главе с премьер-министром является высшим исполнительным органом государства» (статья 38.1). Тем не менее, роль президента в назначениях и законодательных инициативах подразумевает исполнительную власть (статья 33.1). Примечательно, что поправка 2019 года устранила эту неопределенность, расширив полномочия премьер-министра по полному формированию кабинета, уточнив, что с этого момента премьер-министр является главой исполнительной власти. Будущие индексы могут отражать это изменение.

Тем не менее, поскольку мы сосредоточены на общей ситуации и рассматриваем президента как главу исполнительной власти, следует отметить, что полномочия, предоставленные президенту как национальному главе исполнительной власти, значительно ограничены. Для этого мы более подробно разберем индекс исполнительной власти. Индекс аддитивный и состоит из семи аспектов, измеряющих наличие или отсутствие определенных президентских полномочий. Первый аспект измеряет право законодательной инициативы и присутствует (статья 26.1). Второй включает право издавать указы и также присутствует. Даже если президент имеет право издавать указы, Конституция предусматривает, что для их вступления в силу требуется соподписание премьер-министра (статья 33.1.3). Несмотря на это, в Конституции Монголии оба эти полномочия значительно ограничены отсутствием у президента бюджетных полномочий. Таким образом, независимо от стремлений, маловероятно, что какие-либо инициативы президента будут реализованы, если они не получат законодательной поддержки.

Третье измерение включает право инициировать поправки, и оно также ограничено, поскольку президент может инициировать конституционные поправки только совместно с «компетентными органами или должностными лицами, имеющими право законодательной инициативы», или, более конкретно, «Президент, члены Великого Государственного Хурала (Парламента) и Правительство (Кабинет)» (статьи 68.1 и 26.1). Четвертое измерение, охватывающее право объявлять чрезвычайное положение, присутствует; однако оно также ограничено решением законодательного органа утвердить или отменить его (статья 33.1.12). Пятое измерение, касающееся права вето, присутствует в Монголии, но оно ограничено возможностью парламента преодолеть его большинством в две трети голосов его членов (статья 31.1.1). Шестое право оспаривать конституционность законодательства отсутствует, поскольку это право зарезервировано за Конституционным судом (Цэц). Седьмое включает право распускать законодательный орган. Это право также ограничено, поскольку статья 22.2 предусматривает, что президент может сделать это только с согласия спикера.

Исходя из этого, в Конституции существует множество условий, которые вводят контроль над президентской властью. В частности, шесть из семи полномочий индекса присутствуют, но все они ограничены либо непосредственно законодательной ветвью, либо косвенно через бюджет. В результате право вето является наиболее значимым полномочием президентской власти из-за способности президента использовать его неоднократно и привлекать общественное внимание. Поэтому мы предполагаем, что существуют ограничения способности индекса отражать нюансы исполнительной власти и, как следствие, роль президента в системе сдержек и противовесов может быть переоценена. Основываясь на текущих индексах проекта «Сравнительные конституции», может показаться, что монгольская исполнительная власть доминирует и является аномалией в регионе. Особенно, поскольку он показывает, что монгольский президент даже более влиятелен, чем в Южной Корее, где существует президентская система. Однако, учитывая все ограничения, включенные в Конституцию Монголии и недавние поправки, реальность совершенно иная. Таким образом, индексы должны быть обновлены, чтобы отразить новую ситуацию.

В конечном итоге, конституционные поправки 2019 года значительно изменили равновесие, установленное Конституцией 1992 года. В результате непрерывного смещения власти в сторону законодательной ветви после поправок 1999/2000 и 2019 годов, законодательная ветвь стала наиболее доминирующей. В результате взаимоотношения между тремя ветвями власти стали несбалансированными, при этом власть преимущественно сконцентрирована в законодательном органе. Этот дисбаланс усугубился значительным ослаблением исполнительной власти посредством новых ограничений, наложенных на президентство.

В частности, исполнительные полномочия президента были значительно сокращены введением единого срока, более высокого возрастного ценза и снижением роли в судебных назначениях. В частности, эти изменения снизили стимулы для активной роли в межведомственных властных отношениях. В прошлом перспективы переизбрания побуждали президентов активнее преследовать свою повестку дня, но с 2019 года переход к одномандатному (6 лет) президентству снизил инициативы политического активизма. Что касается судебной власти, несмотря на конституционное провозглашение ее независимости, первоначальная структура, которая предусматривала, что судьи высших инстанций и прокуроры являются политическими назначенцами, создала лазейку. Учитывая более всесторонний обзор полномочий, конституционный дизайн 1992 года сбалансировал исполнительную и законодательную власть, оставив судебной власти встроенную слабость этих политических назначений. Однако после недавних поправок баланс сместился следующим образом:

Таким образом, с точки зренияde jure горизонтальной подотчетности, конституционный дизайн Монголии 2019 года лишен баланса. В то время как первоначальная Конституция 1992 года установила хорошую структуру для предотвращения концентрации власти в одной конкретной ветви, последующие поправки 1999/2000 и 2019 годов изменили этот баланс. После поправок доминирует законодательная власть, и из-за существующих дисбалансов она не может быть адекватно проверена исполнительной и судебной ветвями власти. К этому добавляется тот факт, что основные надзорные органы не свободны от политического вмешательства. Это также может объяснить снижение уровня горизонтальной подотчетности и соответствующее снижение уровня либеральной демократии (Рисунок 1). В целом, это приводит к выводу, чтоde facto горизонтальная подотчетность еще ниже, чемde jure подотчетность. В последующих разделах мы сосредоточимся на внутренних механизмах распределения власти, чтобы далее развить этот случай.

3. Сдержки и противовесы

Конституция 1992 года ввела полупрезидентскую форму правления. Такое распределение власти привело к постоянной борьбе за власть между президентской администрацией, премьер-министром и его кабинетом, а также парламентом. Эта конституционная структура считается структурным преимуществом монгольской демократии среди демократизирующихся посткоммунистических государств в целом (Fish 1998). С положительной стороны, во время перехода Монголии к демократии ни одна ветвь власти не могла монополизировать власть, что стало положительным институциональным механизмом, предотвращающим ее скатывание к авторитаризму, наблюдаемому в государствах бывшего Советского Союза в Азии (Fish 2001). Однако с отрицательной стороны, такая структура может приводить к спорам о власти и политическим тупикам во время совместного правления (президент и большинство парламентской партии из оппозиционных партий) и разделенных правительств.

Исторически наиболее ярким примером стал спор между различными ветвями власти, который парализовал парламентский срок с 1996 по 2000 год, что способствовало дебатам о политической стабильности или функциональности демократической системы. Однако изменение этой системы никогда не было популярной идеей, согласно опросам общественного мнения, поскольку большая часть населения поддерживала демократию как форму правления (Sant Maral Foundation 2023). Поэтому введение первых конституционных поправок частично разрешило конституционные конфликты. Такие политические тупики во время совместного правления и последующих коалиционных правительств соответствуют общим исследованиям полупрезидентских систем.

Прежде всего, институциональный баланс Конституции 1992 года предусматривал пересечение полномочий между президентской администрацией, премьер-министром и парламентом. Структура основывалась на принципах сдержек и противовесов между различными ветвями власти, которые полагались на координацию. На практике Конституция опиралась на «консенсус» между исполнительной и законодательной ветвями власти; стремление, которое было слишком трудно достичь в периоды разделенных правительств и совместного правления в новой демократии. Этот консенсус или согласие (в зависимости от перевода) между президентом и парламентом явно требовались во многих статьях Конституции 1992 года, но позже большинство из них были отменены поправками 1999/2000 и 2019 годов. Кроме того, отсутствие или недоразвитость институтов, обеспечивающих преемственность политики, усугубило дебаты о стабильности и функциональности.

В конечном итоге были внесены две основные конституционные поправки для устранения некоторых из этих институциональных конфликтов. В качестве решения они сместили баланс власти от президента к парламенту. Хотя это решение основано на аргументе, что такие сдвиги снижают вероятность политики сильной руки, связанной со всемогущим президентом, из-за доминирования одной партии, это все же привело к концентрации власти у всемогущего парламента и премьер-министра. В результате прежний баланс власти между различными ветвями власти стал неравномерным, и институциональный баланс, который хорошо служил монгольской демократии с 1992 года, изменился. Пока еще рано оценивать, является ли это положительным или отрицательным развитием, поскольку обсуждаются дальнейшие конституционные поправки и реформы. Тем не менее, некоторые недавние события, такие как конституционная поправка в августе 2022 года, законы о кибербезопасности и законы о правах человека, вызывают обеспокоенность, в связи с внезапным введением законодательства без общественного обсуждения или минимального надзора.

В конституционном дизайне разделение власти в законодательной и судебной ветвях четкое. Согласно статье 20, однопалатный парламент, Великий Государственный Хурал, обладает законодательной властью. Статья 47.1 гласит, что суды и Верховный суд осуществляют судебную власть. Однако исполнительная власть всегда была более неоднозначной из-за пересечения полномочий президента и премьер-министра. Статья 38.1 Конституции прямо указывает, что кабинет министров во главе с премьер-министром является «высшим исполнительным органом государства». Тем не менее, роль президента в назначениях и законодательных инициативах, предоставленная статьей 33.1, подразумевает исполнительную власть.

4. Иерархия власти

Несмотря на юридическую неоднозначность точной политической иерархии и значительные конституционные ограничения, президентство считается вершиной политического истеблишмента. Это связано с тем, что президентство символизирует вершину политической власти в Монголии, подкрепленную прямым национальным голосованием и легитимностью, которую оно придает, тем самым делая другие государственные должности несколько подчиненными. Спорно, является ли вторая по значимости должность премьер-министра или председателя (спикера) парламента. Конституционно премьер-министр занимает гораздо более влиятельную позицию, чем президентство, и более заметен для общественности. После конституционных поправок 2019 года стало ясно, что премьер-министр является главой исполнительной власти и обладает большинством ее полномочий. Например, в случаях отсутствия консенсуса по структуре и составу кабинета с президентом, премьер-министр может сформировать собственный кабинет, только представив его парламенту и президенту (измененная версия 2019 года, статья 39.4). Однако, согласно Конституции, премьер-министр и его кабинет несут коллективную ответственность только перед парламентом (статьи 25.1.6 и 41.2). Кроме того, учитывая более широкие полномочия законодательной ветви и, в частности, полномочия снимать иммунитет с парламентариев (Закон о парламенте 2020 года, статья 9.1), спикер парламента фактически занимает второе по значимости место. Спикер также заменяет президента в случае его отсутствия, недееспособности или отставки. Следовательно, премьер-министр занимает третье по значимости место.

Идеальный дизайн президентства заключался в том, чтобы выступать посредником между конфликтующими партиями и фракциями или быть «над политикой» (Chimid et al. 2016). До конституционных поправок 2019 года президенты не могли позволить себе быть внепартийными в первый срок, если они стремились к переизбранию. После поправок 2019 года, которые повысили возраст кандидатов в президенты с 45 до 50 лет и ограничили их одним шестилетним сроком, стимулы президента к «активизму» во время пребывания в должности и его роль в разделении властей значительно уменьшились. В настоящее время роль президента как противовеса минимальна, а наиболее существенным полномочием является право вето, которое остается ограниченным возможностью парламента преодолеть его большинством в две трети голосов.

Кроме того, до конституционных поправок 2019 года президент играл видную роль в судебных назначениях. В частности, президент мог назначать всех судей по предложению Генерального совета судей (статья 51.2) и мог назначать генерального прокурора и его заместителей по согласованию с парламентом (статья 56.2). После поправок 2019 года количество назначаемых судей ограничено пятью из десяти, а остальные отбираются путем открытых слушаний (статья 49.5). В частности, эта поправка повлияла на статью 49.5: пять членов Генерального совета судей (ГСС) избираются из числа судей и открыто выдвигают других пять членов. Они работают один раз в четыре года, а председатель ГСС избирается из числа членов ГСС. Отчеты о деятельности ГСС в связи с обеспечением независимости судей представляются Верховному суду. Организация ГСС, оперативный регламент, требования к его членам и правила назначения определяются законом. Конституция осталась неоднозначной относительно того, кто именно должен осуществлять эти назначения, оставляя на долю спекуляций, что, скорее всего, это парламент. Тем не менее, новые законы, предположительно, детализируют выдвижение и назначения.

Конституционно Верховный суд является высшим судебным органом. ГСС является его административным органом. В случае судей Верховного суда ГСС отбирает и выдвигает кандидатов на назначение либо президентом, либо парламентом. Конституция наделяет Верховный суд полномочиями рассматривать все решения нижестоящих судов и давать официальное толкование всем законам, кроме Конституции. Статьи 64.1 и 66 предоставляют Конституционному суду общие полномочия по конституционному толкованию. Тем не менее, учитывая систему назначений, весьма спорно, могут ли судебная власть и прокуратура быть по-настоящему независимыми в существующей системе. Кроме того, в 2019 году Закон о правовом статусе судей позволил Совету национальной безопасности, состоящему из Президента, Премьер-министра и Спикера Парламента, отстранять судей от должности (Transparency International 2019; Dierkes 2019).

5. Недавняя конституционная реформа и политические последствия

В 2019 году правительство под руководством Монгольской народной партии протащило комплексные конституционные поправки, которые сместили баланс власти в сторону парламента и ограничили президентский срок. Однако эти изменения не зашли достаточно далеко, чтобы изменить природу политической системы, и она осталась полупрезидентской. После этого были внесены еще две поправки. Поправка от 25 августа 2022 года отменила ограничения, введенные поправками 2019 года по вопросу «двойного дэла».[3] Вторая поправка от 31 мая 2023 года ввела смешанную избирательную систему, при которой 78 членов парламента избираются по мажоритарной системе, а 48 — по пропорциональной.[4]

Отмена в 2022 году подчеркивает сохраняющуюся важность вопроса «двойного дэла» («давхар дээл», дээл — традиционная монгольская одежда). Это один из наиболее политизированных правовых вопросов, сосредоточенных на дебатах о том, могут ли члены кабинета и члены парламента занимать одни и те же должности. Первоначальное решение Конституционного суда гласило, что они не могут, но поправка 1999/2000 годов отменила это. Тем не менее, поправки 2019 года ограничили количество таких членов парламента четырьмя, но поправка 2022 года сняла это ограничение. Суть этого вопроса заключается в том, что члены парламента обладают политическим иммунитетом (статья 29.2); следовательно, это приводит к более высокому риску злоупотребления властью, поскольку члены кабинета, являющиеся одновременно членами парламента, имеют доступ к ресурсам и иммунитету для уклонения от правосудия. В контексте Монголии с системной коррупцией это становится особенно спорным вопросом.

Поправка 2023 года, однако, касается скорее расширения законодательного органа с 76 до 126 членов. Эта поправка также ввела смешанную избирательную систему (78 мажоритарных мест и 48 пропорциональных мест) и сопровождалась соответствующими изменениями в избирательных законах. С 1992 года Монголия в основном имела мажоритарную избирательную систему, и только один раз, на парламентских выборах 2012 года, применялась смешанная система (48 мажоритарных мест и 28 пропорциональных мест). Повторное введение пропорционального компонента также отменило решение Конституционного суда 2016 года против него. Поскольку процесс принятия и обоснование этой поправки не были открыты для общественного оспаривания или обсуждения, вероятно, это был еще один случай закулисных элитных переговоров с последующим компромиссом между политиками, которые могут выиграть конкретные избирательные округа, и теми, кто пользуется общенациональной популярностью и имеет лучшие шансы в национальном списке.

Необходимость расширения, однако, вряд ли получила общественную поддержку, и официальная точка зрения заключается в том, что все это делается для обеспечения «стабильности» политической системы и «приближения парламентариев к народу» (Lkhaajav 2023). Ранее обоснование расширения также включало геополитические соображения, такие как снижение возможностей для внешнего влияния на большее количество политиков и реагирование на растущее население (Bayarlkhagva 2022). Тем не менее, важно отметить, что эти изменения не решают основных проблем, влияющих на стабильность политической системы, таких как низкое доверие к политическим институтам и слабая партийная система. Связано с этим отсутствие реальной оппозиции в системе, что еще больше снижает подотчетность правящей партии.

Учитывая это, прошлые исследования влияния избирательной реформы, сравнивающие эффективность избирательных систем, подчеркивали сохраняющуюся важность разрыва между городом и сельской местностью в Монголии (Maškarinec 2018). Еще предстоит увидеть, как именно будут распределены мандаты. Однако, учитывая, что Улан-Батор продолжал получать менее половины всех мандатов, несмотря на то, что в нем проживает почти половина населения, неясно, будет ли учтено существующее распределение населения. Основная проблема заключается в существующем дисбалансе мандатов, выделенных для сельского и городского представительства. Причины непропорциональности в основном политические, поскольку сельские избирательные округа, как правило, голосуют за правящую Монгольскую народную партию (МНП), а городские избиратели, как правило, подают наибольшее количество протестных голосов. В целом, это вызвало сомнения в представительности и равенстве голоса, но это не было успешно оспорено при существующем распределении власти.

Рисунок 5. Прошлое распределение мандатов между Улан-Батором и остальной страной

Источник: Генеральная избирательная комиссия Монголии

*Примечание: Выборы 2012 года исключены, так как в то время была введена смешанная система.

В конечном итоге, основная проблема недавних реформ заключается в том, что они были приняты без предоставления возможности оспорить или подвергнуть их сомнению. Это вызывает дальнейшую обеспокоенность по поводу состояния подотчетности, которую предлагает текущая политическая власть. В долгосрочной перспективе полный переход к парламентаризму был давней политической целью политических элит. Распространенное мнение заключается в том, что стабильность в принятии решений будет результатом смещения власти к парламенту и создания влиятельной должности премьер-министра. Амбициозные президенты в основном поддерживали переход к президентской системе. Тем не менее, одним из значительных изменений, внесенных конституционными поправками 2019 года, было существенное изменение системы сдержек и противовесов. Институциональный баланс между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти сместился в сторону всемогущего парламента и премьер-министра. Это не должно было быть проблемой; однако это произошло в среде со снижающимися механизмами контроля, необходимыми для противодействия или оспаривания злоупотреблений.

6. Противодействие злоупотреблениям

Из-за многочисленных законов, принятых за последние тридцать лет, существует поговорка, что монгольский закон действует три дня. В результате, по сравнению с Конституцией, Закон о парламенте и Закон о кабинете министров (1993) были изменены десятки раз (на момент написания статьи их насчитывается 38+ раз каждый), что делает его крайне спорной областью для толкования юристами или кем-либо еще. Некоторые области неоднозначны или неуловимы после поправок, поскольку сталкиваются различные политические интересы и вовлечена политика высокого уровня.

Что касается конституционных процедур отстранения премьер-министров, то вотум недоверия приводил к отстранению премьер-министров по крайней мере три раза.[5] Другие смогли пережить вотум недоверия. Что касается импичмента президентов, то ни один президент еще не был отстранен от должности во время пребывания в ней. Н. Энхбаяр был арестован после окончания срока полномочий и является единственным бывшим президентом, вернувшимся в партийную политику. Другие бывшие президенты ушли из политической жизни.

Тем не менее, дело Х. Баттулги также весьма примечательно и демонстрирует борьбу между различными ветвями власти. В частности, изменения, внесенные поправкой к Конституции 2019 года, сократили полномочия президента и предоставили больше власти премьер-министру. Одним из примечательных аспектов было введение единого шестилетнего срока полномочий президента, что вызвало дебаты среди политиков и экспертов по правовым вопросам относительно его немедленного применения к действующему президенту. Таким образом, в 2021 году, после решения Конституционного суда, запрещающего действующим и бывшим президентам баллотироваться на переизбрание, президент Х. Баттулга в ответ издал указ о роспуске правящей Монгольской народной партии (МНП). Он обвинил МНП во влиянии на решение суда и в причастности к деятельности НПО, связанной с отставными военнослужащими, что он счел неприемлемым для политических партий. На фоне слухов о политических маневрах, таких как отмена заседаний малой палаты и замена одного судьи суда парламентом, Конституционный суд вынес решение против переизбрания действующих и бывших президентов.

В отличие от этого, парламент состоит из 76 членов, и после восьми избирательных циклов имеется гораздо больше парламентариев для расследования. С самого начала самым сложным препятствием для обвинения была парламентская неприкосновенность, гарантированная Конституцией в статье 29.2 и закрепленная статьей 9.8 (ранее статья 34.7) Закона о парламенте (версия от 7 мая 2020 г.). Тем не менее, статья 9.1 гласит, что парламент решает вопрос о приостановлении полномочий члена парламента. Более конкретно, в статье 9.1.1, когда «Генеральный прокурор государства представил Государственному собранию предложение об аресте его с доказательствами в ходе совершения им уголовного преступления или на месте преступления, а затем о приостановлении его полномочий».

Еще одно юридическое препятствие для борьбы с неправомерным поведением в 2016 году исходит от Закона о государственных и служебных тайнах. Он в основном критикуется за сокрытие внутренних закулисных сделок. Хотя он модифицировался на протяжении многих лет, изменения были несущественными, и основные проблемы оставались, поскольку его сфера применения определена слишком широко (см. статью 5 «Определения», где почти все является «государственной тайной»), а сроки засекречивания длительны и легко продлеваются (см. статью 17 «Срок секретности информации»).

Учитывая это, существующие механизмы сдержек и противовесов таковы, что высокопоставленные государственные должностные лица редко привлекаются к ответственности. Общественное возмущение и демонстрации являются одним из решающих факторов при возбуждении громких дел. Среди недавних вопросов, привлекших значительное общественное внимание, было отстранение спикера М. Энхболда в 2019 году после общественного резонанса по поводу громких коррупционных скандалов (Bittner 2019). Что касается Конституционного суда, то примечательным громким делом было отстранение его председателя Д. Одбаяра из-за растущего общественного давления по поводу его причастности к сексуальному домогательству к южнокорейской стюардессе на рейсе из Улан-Батора в Инчхон («IKON News Agency 2019-11-22). Совсем недавно, в 2022 году, угольный скандал привел к отставке ряда политиков (включая двух членов парламента) после массовых протестов в Улан-Баторе. Имеются и другие дела, касающиеся членов парламента; однако многие из них произошли после окончания срока их полномочий или были в конечном итоге отменены. Основная причина заключается в том, что судебная система с трудом может поддерживать свою политическую нейтральность или независимость в существующих властных отношениях.

7. Независимость судебной власти

Как уже упоминалось, конституционно Верховный суд имеет право рассматривать все решения нижестоящих судов и давать официальное толкование всем законам, кроме Конституции (статья 50). Конституционный суд обладает общими полномочиями по конституционному толкованию (статьи 64.1 и 66). Среди ученых и политиков ведутся споры о необходимости отдельного Конституционного суда, когда Верховный суд мог бы взять на себя обязанность конституционного толкования. После долгих споров наиболее правдоподобная подсказка на сегодняшний день исходит из состава Конституционного суда. В то время как члены Верховного суда должны быть профессиональными юристами (статья 51.3 «Гражданин Монголии, достигший тридцатипятилетнего возраста, имеющий высшее юридическое образование и профессиональный стаж не менее десяти лет, может быть назначен судьей Верховного суда»), члены Конституционного суда должны иметь высокую квалификацию в области политики и права (статья 65.2 «Член Конституционного суда должен быть гражданином Монголии, достигшим сорокалетнего возраста и имеющим высокую квалификацию в области политики и права»), а их назначения применяли принцип распределения власти между различными ветвями. Конституционный суд состоит из девяти членов, распределенных следующим образом: парламент, президент и Верховный суд назначают по три члена каждый (статья 65).

В целом, существующая система назначения судей является одним из основных препятствий для независимости судебной власти. Политическое назначение судей и генерального прокурора создает высокий риск политизации судебной системы. Следующим большим препятствием является поправка к Закону о правовом статусе судей 2019 года, которая позволяет Совету национальной безопасности отстранять судей (Transparency International 2019; Dierkes 2019). Существуют правдоподобные аргументы, что это необходимо из-за существующей коррупции в правовой системе. Проблема в том, что коррупция высокого уровня является эндемичной для всей системы, и отстранение судей также может служить политическим мотивам. Следовательно, проблемы с политической нейтральностью и независимостью судебной власти подрывают функцию судебной власти как противовеса другим ветвям власти.

С самого начала наследие социалистической правовой системы дольше влияло на судебную ветвь власти, поскольку реформа в этой ветви была более постепенной по сравнению с экономическими и политическими преобразованиями 1990-х годов. В период коммунизма правовая система была полностью подчинена партийному государству. После установления демократии концепция разделения властей и необходимость дистанцироваться от однопартийного правления побудили реформаторов принять конституцию, основанную на идеалах сдержек и противовесов. Таким образом, введение независимой судебной власти было заявленной целью. Тем не менее, внешняя система назначения на основные должности в судебной системе и прокуратуре политизировала эту ветвь. Хотя политическое назначение судей Верховного суда является практикой, существующей и в других странах, проблема в Монголии заключается в том, что весь процесс отбора критериев непрозрачен и не оспаривается, поэтому назначения часто являются закулисным компромиссом, где лояльность является основным требованием.

8. Надзорные органы и их возможности

В Монголии существует давняя проблема коррупции в государственном секторе. Тем не менее, основным препятствием для законодательства является не столько наличие лазеек и несоответствий, сколько проблемы, обобщенные как слабость верховенства права. По оценкам Transparency International, рейтинг Монголии по индексу коррупции в 2021 году составляет 110 из 180, а индекс восприятия коррупции — 35, что относит ее к странам с серьезной проблемой коррупции (Transparency International 2022).

Двумя основными надзорными органами являются Национальный аудиторский офис Монголии и Независимый орган по борьбе с коррупцией Монголии (IAAC). Национальный аудиторский офис Монголии является центральным аудиторским учреждением страны. Закон о государственном аудите (2020 г.) наделяет его широкими полномочиями. В статье 5.1 говорится: «Основная цель государственного аудита — контролировать планирование, распределение, использование и расходование государственных финансов, бюджетов и государственного имущества законным, экономичным, эффективным и результативным образом, а также улучшать управление государственными финансами и поддерживать устойчивое экономическое развитие». На практике, однако, он ограничен в человеческих ресурсах и часто сталкивается с проблемами общей мощности (ADB 2019). Неудивительно, что, когда вмешивается высокоуровневая политика, редко когда государственный аудит выявляет какие-либо нарушения. Конституция наделяет парламент бюджетными полномочиями в соответствии со статьей 25.1.7. В ответ статья 6.1 Закона о государственном аудите наделяет Национальный аудиторский офис Монголии полномочиями проводить аудит всего, кроме парламента. В частности, в Законе о государственном аудите статья 6.5 гласит, что он может проводить аудит парламента «по запросу парламента».

IAAC является еще одним надзорным органом с чрезмерно широкими полномочиями, которые позволяют ему расследовать коррупционные дела и просвещать общественность о превентивных механизмах. Согласно Закону о борьбе с коррупцией (2006 г.), IAAC отвечает за декларации доходов и активов президента, премьер-министра и его кабинета, членов парламента и назначенных ими должностных лиц (статья 11.1.1). На сегодняшний день наиболее значительными препятствиями для его способности активно расследовать коррупционные дела высокопоставленных государственных должностных лиц являются вопросы, связанные либо с политическим иммунитетом, либо с законами об амнистии. По состоянию на июль 2021 года Монголия приняла свой седьмой закон об амнистии (Baljmaa 2020). Проблема в том, что некоторые из этих законов об амнистии применяются к широкому кругу дел, которые также предоставляют защиту от уголовного преследования за коррупцию или приводят к прекращению дел, находящихся на рассмотрении IAAC (UNCAC Coalition 2015). В целом, IAAC часто обвиняют в работе случайным образом или со значительной политической предвзятостью. В прошлом президент мог назначать главу IAAC, но в январе 2021 года парламент внес поправки в Закон о борьбе с коррупцией, которые передали эту власть премьер-министру (статья 21, обновленная; Baljmaa 2020). Этот сдвиг можно рассматривать как дальнейшее усиление позиции премьер-министра.

Эти институциональные факторы способствуют ухудшению надлежащих сдержек и противовесов в системе и объясняют, почему так много случаев коррупции высокого уровня остаются необнаруженными или недостаточно расследованными.

9. Перспективы

Судя по заголовкам СМИ последних лет, аналитики и комментаторы начали описывать монгольские политические события как кризис демократии. Хотя множество проблем способствуют общему снижению демократического управления, основной проблемой, описанной в данном отчете, является отсутствие эффективных систем контроля для формирования надлежащих сдержек и противовесов. Прежний баланс сдержек и противовесов нарушен, но новая система сильно несбалансирована. Как отмечалось ранее, передача власти законодательной ветви не должна была быть проблемой, но это произошло в контексте слабой партийной системы и слабой судебной системы.

В целом, это приводит к выводу, что, несмотря на конституционный дизайн и намерения, принцип разделения властей сталкивается со значительными трудностями. Более того, его становится все труднее применять в текущей политической обстановке, поскольку другие ветви власти и надзорные органы не могут адекватно контролировать законодательную власть. В результате это приводит к довольно мрачным перспективам горизонтальной подотчетности в краткосрочной перспективе. Что касается среднесрочной и долгосрочной перспективы, то судить пока слишком рано, поскольку такая расстановка сил нестабильна, и ведутся разговоры о дальнейших реформах. Несмотря на настойчивость политической элиты в том, что реформы были проведены для обеспечения политической стабильности, существует больше факторов, которые следует учитывать. Одним из основополагающих убеждений политических элит является то, что быстрая смена правительства подрывает политическую стабильность; в результате все последние крупные реформы были сосредоточены на укреплении законодательной власти и премьер-министра с его кабинетом. В действительности, смена правительства не должна была быть проблемой, но быстрая смена гражданских и государственных служащих в соответствующих учреждениях была проблемой для разработки и реализации политики.

Ранее отмечалось, что если происходит эрозия горизонтальной подотчетности, то качество демократии ухудшается (Sato et al. 2022). Кроме того, для внутренней политики важно отметить, что кросс-национальные исследования показывают, что режимы доминирующей партии более уязвимы к массовым протестам (Ulfelder 2005). Более того, текущая региональная нестабильность, вероятно, приведет к дальнейшему экономическому спаду, что означает еще меньше ресурсов для реформ и более высокие ставки в потере политической власти. В совокупности это приводит к большей неопределенности и риску как на внешнем, так и на внутреннем уровне.

Общая картина такова, что с момента начала демократизации Монголии в 1989 году ее демократические показатели были относительно высокими среди стран Третьей волны демократизации. Особенно, если учитывать, что советское институциональное наследие и уровень экономического развития делают ее аналитически ближе к постсоветским государствам Центральной Азии. Тем не менее, если рассматривать развитие с 1992 года (когда демократия была институционализирована Конституцией), то к настоящему времени мы все еще наблюдаем постепенное снижение качества ее демократии.

Однако, несмотря на эти проблемы, политическая элита, вероятно, останется заинтересованной в демократической системе. Геополитическое положение Монголии делает ее демократию уязвимой к институциональным эффектам перелива из Китая и России. Тем не менее, ее внешняя политика привлечения третьих соседей делает политическую элиту заинтересованной в поддержании демократической системы. Эта внешняя политика является краеугольным камнем монгольских внешних дел и, по сути, пытается сбалансировать зависимость Монголии от Китая и России, находя других партнеров. Подразумевается, что это также оказало долгосрочное влияние на выбор политической системы, поскольку поддержало членство Монголии в сообществе демократий. Тем не менее, из-за существующих проблем с системной коррупцией политическая элита не заинтересована в укреплении роли судебной власти и верховенства права, которые имеют решающее значение для повышения качества демократии в Монголии. Учитывая парламентские выборы 2024 года, которые будут включать гораздо более крупный законодательный орган, еще предстоит увидеть в будущем, действительно ли это обеспечит политическую стабильность и повысит эффективность.

10. Решения

Учитывая текущие властные отношения, как нам повысить горизонтальную подотчетность?

Индекс верховенства права Проекта «Всемирный правовой порядок» (World Justice Project), который варьируется от 0 до 1, дает Монголии общий балл 0,54, что указывает на «посредственную» производительность (World Justice Project 2022). В глобальном масштабе она занимает 65-е место среди 128 стран, а на региональном уровне ее общая производительность наиболее близка к Индонезии. Среди основных факторов, включенных в этот показатель, она получает самый низкий балл по отсутствию коррупции в правительстве. Если углубиться в подфакторы, мы увидим, что она имеет один из худших показателей использования служебного положения в личных целях государственными должностными лицами законодательной ветви власти. По состоянию на 2020 год она занимала 114-е место из 128 стран, что относит ее к худшим показателям в мире и на региональном уровне.

В данном отчете описана текущая конституционная структура и дисбаланс властных отношений, введенные поправками. Одним из основных рисков в текущей политической ситуации является чрезмерная концентрация власти в законодательной ветви, которую любые существующие институциональные механизмы контроля не могут адекватно сбалансировать. Важно отметить, что сдвиги власти произошли во время доминирования одной партии, слабости контрбалансирующих институтов и, самое главное, отсутствия независимости судебной власти. Все это приводит к политической среде, в которой государственные должностные лица находятся под минимальной ответственностью. Основная проблема заключается в том, что это также приводит к снижению прозрачности принятия решений в законодательной ветви с минимальным надзором или возможностью оспаривания со стороны других институтов.

Таким образом, основное решение должно быть сосредоточено на укреплении и совершенствовании судебной ветви власти. В то время как большинство контрбалансирующих институтов слабы, это остается общим подходом. Это учитывая, что дисбаланс власти между различными ветвями особенно актуален для судебной ветви, поскольку назначение судей и бюджетные ограничения подвергают ее высокому риску манипуляций со стороны других ветвей власти.

Хотя судебная реформа была в повестке дня на протяжении всего процесса демократизации Монголии, предыдущие усилия по реформе судебной системы, основанные на подходе «сверху вниз» или институциональном строительстве, были безуспешными (Fenwick 2001; White 2009; Chimid 2017). Проблема остается нерешенной до сих пор, поскольку на более глубоком уровне такие подходы плохо работают в странах с системной коррупцией, где ключевыми заинтересованными сторонами являются как реформаторы, так и реформируемые.

Как постоянная проблема, это объяснялось тем, что институты, участвующие в судебных реформах, игнорировали основные проблемы, такие как коррупция в судебной ветви (White 2009). Кроме того, хотя большое внимание уделяется политической независимости, проблемы также связаны с судебным бюджетом, добросовестностью, прозрачностью и подотчетностью. В конечном итоге это предполагает, что в текущей институциональной среде в Монголии более подходящим является смешанный подход с давлением снизу для реформ и их реализации.

Другие общие решения заключаются в том, что Монголии необходимо продолжать развивать свою партийную систему. В настоящее время слабость партийной системы способствует отсутствию оппозиции как балансирующей силы в демократической системе. В частности, для противодействия особым интересам оппозиция должна играть важную роль в руководстве агентствами, отвечающими за предотвращение и расследование коррупции (O’Donnell 1998). Крайне маловероятно, что в условиях существующей концентрации власти будет политическая воля предоставить превентивным или надзорным органам реальные возможности для обеспечения правосудия. На сегодняшний день чрезмерная концентрация власти и снижение подотчетности только увеличили риск того, что принятие решений не осуществляется в широких интересах общества.

Наконец, подотчетность правительства является многоакторным и многомерным процессом. Поэтому, помимо улучшения горизонтальной подотчетности, необходимо улучшить подотчетность правительства своим гражданам (вертикальная подотчетность) и средствам массовой информации и гражданскому обществу (диагональная подотчетность). В рамках комплексного подхода, ведущего к улучшениям и прозрачности управления, давление снизу будет включать повышенную активность со стороны средств массовой информации и различных организаций гражданского общества, которые обеспечивают диагональную подотчетность. Что касается вертикальной подотчетности, то бдительность влиятельных лиц общественного мнения и граждан также становится все более важной. Однако эти два аспекта подотчетности будут предметом будущих исследований.

Следует отметить, что концепция «сдержек и противовесов» в Монголии все еще довольно нова. Исторически прецедентов не было, а во времена коммунизма централизующий и всеобъемлющий контроль партии даже не допускал существования каких-либо балансирующих сил. Таким образом, введение концепции и связанного с ней условия «подотчетности» является достижением современной демократической системы. Тем не менее, это остается неясной концепцией для широкой общественности и даже для некоторых представителей старшего поколения политиков. Наиболее распространенный монгольский перевод слова «accountability» — «хариуцлага», который не полностью передает его значение в демократическом контексте. Основная проблема заключается в том, что прямой перевод «хариуцлага» означает «ответственность», что неоправданно нагружает понятие патерналистским подтекстом. Более того, принципы разделения властей также не интуитивно понятны тем, кто не знаком с основами демократического управления. Таким образом, с самого начала для обычного человека это может привести к неправильному мышлению и ожиданиям относительно направления и типов подотчетности во властных отношениях.

Тем не менее, достижение демократической системы заключается в том, что такие вопросы, как типы подотчетности и их потребности, получают внимание. Поэтому для дальнейшего развития монгольской демократии важно продолжать такие дискуссии и пытаться решать возникающие проблемы. В конечном итоге, монгольская демократия все еще относительно молода и потребует больше корректировок и улучшений. Важнее всего, однако, что эти изменения потребуют открытого и прозрачного участия всех заинтересованных сторон, поскольку стабильная демократия нуждается не только в активных, но и в информированных избирателях.

11. Заключение

Мы можем заключить, что, хотя перспективы повышения горизонтальной подотчетности правительства в краткосрочной перспективе невелики, система все еще имеет потенциал для улучшения. Существует несколько основных факторов, ставящих под угрозу надлежащее функционирование сдержек и противовесов в системе, которые необходимо постоянно решать. Важно отметить отсутствие независимости судебной власти. В существующей системе ключевые члены судебной власти, скорее всего, будут политическими назначенцами; в результате их политическая нейтральность и независимость вызывают сомнения. Соответственно, это становится дальнейшей проблемой при рассмотрении дел, связанных с высшими должностными лицами. Степень судебной реформы в прошлом была ограничена в основном подходом «сверху вниз», принятым донорскими агентствами. В будущем смешанный подход, включая давление снизу со стороны граждан и сообщества, может стать лучшим подходом для обеспечения позитивного развития монгольской демократии и верховенства права. Кроме того, необходима большая прозрачность в принятии решений, чтобы гарантировать, что законодательство не просто принимается, но и проверяется. Для этого необходимо улучшить роль диагональной подотчетности, что, по крайней мере, будет включать улучшенный доступ к СМИ и их освещение.

Еще одна проблема, отмеченная в данном отчете, заключается в том, что основные надзорные органы, такие как Национальный аудиторский офис и IAAC, не свободны от политического вмешательства. Что касается других направлений, то существует недостаток поддержки и возможностей для привлечения гражданских надзорных органов. В целом, эти проблемы создают значительные пробелы в горизонтальной подотчетности системы. Хотя это и не очевидно и трудно оценить в краткосрочной перспективе, многие из этих институциональных проблем оказывают кумулятивное воздействие на качество демократии.

Не будет преувеличением предположить, что если институциональные механизмы направления общественных интересов не будут улучшены, то случаи массовых протестов в существующей политической среде могут только возрасти. В частности, долгосрочные институциональные преимущества правящей партии и текущая слабость оппозиции также привели к системе с однопартийным доминированием, которая склонна к протестам. Хотя протесты не обязательно являются угрозой и могут быть политическим выходом в демократии, проблема заключается в том, что реакция правительства на общественные протесты была в основном поверхностной и впоследствии сосредоточенной на ограничении, а не на удовлетворении требований протестующих. Со временем риск такого подхода заключается в том, что, если основные проблемы управления, в частности институциональные механизмы защиты и представления общественных интересов, не будут улучшены, конфронтация между правительством и общественностью может стать более серьезной. Тем не менее, в краткосрочной перспективе, учитывая все преимущества статус-кво, маловероятно, что нынешняя политическая элита будет продвигать и осуществлять необходимые реформы, оставляя бдительность и участие граждан в качестве основных инструментов, ведущих к изменению политики. ■

Список литературы

Азиатский банк развития: АБР. 2019. «Монголия: Укрепление функции Верховной аудиторской палаты». Отчет о технической помощи АБР. https://www.adb.org/sites/default/files/project-documents/52285/52285-001-tar-en.pdf

Бальджмаа Т. 2020. «Внесены поправки в Закон о борьбе с коррупцией». Информационное агентство МОНЦАМЭ. 31 декабря. https://montsame.mn/en/read/248530

———. 2021. «Монголия приняла седьмой закон об амнистии». Информационное агентство МОНЦАМЭ. 5 июля. https://montsame.mn/en/read/269044

Баярлхагва, Мункхнаран. 2022. «Новые конституционные поправки в Монголии: реальная реформа или политический оппортунизм?» The Diplomat, 1 июля. https://thediplomat.com/2022/07/new-constitutional-amendments-in-mongolia-real-reform-or-political-opportunism/

Биттнер, Питер. 2019. «Кризис демократии в Монголии продолжается». The Diplomat. 31 января. https://thediplomat.com/2019/01/mongolias-crisis-of-democracy-continues/

Чимид, Энхбаатар. 2017. «Развитие независимости судебной власти и рождение административного пересмотра в Монголии». Academia Sinica Law Journal, Сравнительное административное право в Азии, № 21 (сентябрь): 155–219.

Чимид, Энхбаатар, Том Гинзбург, Амаржаргал Пелжид, Батчимэг Мигэддорж, Даваадулам Цэгмед, Мөнхсайхан Одонхуу и Солонго Дамдинсүрэн. 2016. «Оценка эффективности Конституции Монголии 1992 года». Программа развития Организации Объединенных Наций. https://www.undp.org/mongolia/publications/assessment-performance-1992-constitution-mongolia

Dierkes, Julian. 2019. “The Beginning of the End of Democracy?” Mongolia Focus (блог). 27 марта. https://blogs.ubc.ca/mongolia/2019/judicial-appointments-national-security-council/

Elkins, Zachary and Tom Ginsburg. 2022 “Characteristics of National Constitutions, Version 4.0.” Comparative Constitutions Project. Последнее обновление: 24 октября. comparativeconstitutionsproject.org

Fenwick, Stewart. 2001. «Верховенство права в Монголии: Конституционный суд и заговорщический парламент».Australian Journal of Asian Law 3, 3: 213–235.

Fish, Steven Michael. 1998. “Mongolia: Democracy Without Prerequisites.” Journal of Democracy 9, 3: 127–141. https://doi.org/10.1353/jod.1998.0044

______. 2001. “The Inner Asian Anomaly: Mongolia’s Democratization in Comparative Perspective.” Communist and Post-Communist Studies 34, 3: 323–338. https://doi.org/10.1016/S0967-067X(01)00011-3

‘General Election Commission of Mongolia’. н.д. Доступ: 31 июля 2023 г. https://gec.gov.mn/

IKON News Agency. 2019. “Председатель Великого Государственного Хурала Д. Одбаяр был уволен со своей должности [Цэцийн Дарга Д.Одбаярыг Албан Тушаалаас Нь Ч?л??лл??].” 22 ноября. https://ikon.mn/n/1qba

Закон о борьбе с коррупцией [Авлигын эсрэг хууль] (2006). https://legalinfo.mn/

Закон о государственном аудите [Т?рийн аудитын хууль] (2020). https://legalinfo.mn/

Закон о Кабинете Министров [Засгийн газрын тухай хууль] (1993). https://legalinfo.mn/

Закон о правовом статусе судей [Ш??гчийн эрх з?йн байдлын тухай хууль] (2019). https://legalinfo.mn/

Закон о парламенте [Их Хурлын тухай хууль] (2020). https://legalinfo.mn/

Закон о государственной и служебной тайне [Т?рийн болон албаны нууцын тухай хууль] (2016). https://legalinfo.mn/

Lkhaajav, Bolor. 2023. «Конституционная реформа Монголии расширяет парламент, продвигает смешанную избирательную систему».The Diplomat. 2 июня. https://thediplomat.com/2023/06/mongolias-constitutional-reform-enlarges-parliament-advances-a-mixed-electoral-systеm/

Lührmann, Anna, Kyle L. Marquardt и Valeriya Mechkova. 2020. «Ограничение правительств: новые индексы вертикальной, горизонтальной и диагональной подотчетности».American Political Science Review 114, 3: 811–820. https://doi.org/10.1017/S0003055420000222

Maškarinec, Pavel. 2018. «Избирательная реформа 2016 года в Монголии: от смешанной системы и многопартийной конкуренции к мажоритарной системе и доминированию одной партии».Journal of Asian and African Studies 53, 4: 511–531. https://doi.org/10.1177/0021909617698841

O’Donnell, Guillermo A. 1998. ‘Horizontal Accountability in New Democracies’. Journal of Democracy 9, 3: 112–126. https://doi.org/10.1353/jod.1998.0051

Sanders, Alan J. K. 1992. “Mongolia’s New Constitution: Blueprint for Democracy.” Asian Survey 32, 6: 506–520. https://doi.org/10.2307/2645157

Sant Maral Foundation. 2023. “Politbarometer #22.” https://www.santmaral.org/publications

Sato, Yuko, Martin Lundstedt, Kelly Morrison, Vanessa A. Boese и Staffan I. Lindberg. 2022. «Институциональный порядок в эпизодах автократизации». Рабочий документ V-Dem № 133. https://doi.org/10.2139/ssrn.4239798

Конституция Монголии (1992). https://legalinfo.mn/

Transparency International. 2019. «Верховенство права и независимость судебной власти находятся под угрозой в Монголии». 4 июля. https://www.transparency.org/en/press/rule-of-law-and-independence-of-judiciary-under-threat-in-mongolia

______. 2022. «Индекс восприятия коррупции за 2021 год — изучите результаты». 25 января. https://www.transparency.org/en/cpi/2021

Ulfelder, Jay. 2005. «Контентные коллективные действия и крах авторитарных режимов». International Political Science Review 26, 3: 311–334. https://doi.org/10.1177/0192512105053786

UNCAC Coalition. 2015. «Международные организации призывают монгольский парламент отозвать закон об амнистии за коррупцию». 8 октября. https://uncaccoalition.org/international-organisations-call-on-mongolian-parliament-to-withdraw-corruption-amnesty-law/

V-Dem Project. 2022. «Набор данных V-Dem V12». https://doi.org/10.23696/vdemds22

White, Brent T. 2009. «Гнилой до мозга костей: захват проектов и провал судебной реформы в Монголии».East Asia Law Review 4: 209–275.

World Justice Project. 2022. «Индекс верховенства права — Монголия». https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/country/2020/Mongolia

[1] Председатель Правления Академии политического просвещения

[2] Старший научный сотрудник Фонда «Сант Марал»

[3] См. документ по адресу https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId=367&type=2 (на монгольском языке).

[4] См. документ по адресу https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId=16759482929681&showType=1 (на монгольском языке).

[5] Точное число трудно отследить из-за отсутствия открытой информации по данной теме.

Состояние горизонтальной подотчетности в Пакистане:

Текущие вызовы и реформы

Мухаммад Хабиб[1]

Институт законодательного развития и прозрачности Пакистана

1. Общие сведения

Горизонтальная подотчетность, определяемая как степень, в которой государственные институты привлекают к ответственности исполнительную власть правительства, может быть достигнута, когда различные государственные институты выполняют свои функции сдержек и противовесов для предотвращения злоупотребления властью со стороны исполнительной власти. Например, когда законодательный орган контролирует исполнительную власть или судебная власть рассматривает законы, принятые законодательным органом, это также является формой подотчетности, которая осуществляется горизонтально «между равными» (O’Donnell 1998; Lindberg 2013).

Функция надзора, которую различные государственные институты осуществляют друг над другом, также обычно называется горизонтальной подотчетностью. Законодательные комитеты также входят в сферу горизонтальной подотчетности, задают вопросы исполнительной власти относительно ее деятельности и привлекают ее к ответственности. В Пакистане Национальная ассамблея и провинциальные ассамблеи также могут осуществлять подотчетность посредством вотума недоверия. Таким образом, механизм горизонтальной подотчетности подчеркивает разделение властей между государственными институтами для предотвращения злоупотреблений, позволяя другим государственным институтам запрашивать информацию, допрашивать должностных лиц и, возможно, наказывать за ненадлежащее поведение (Rose-Ackerman 1996).

Демократические страны опираются на три столпа: законодательную, судебную и исполнительную власть, и их функции также четко определены. Разработка, внесение и принятие законов, надзор за исполнительной властью и предоставление площадки для выражения общественных настроений избранными представителями являются ключевыми функциями законодательной власти. Судебная власть разрешает споры между правительством, группами и людьми, а исполнительная власть отвечает за управление государственными делами и исполнение законов. В Пакистане различие между законодательной и исполнительной властью на высшем уровне размыто, поскольку премьер-министр является главным исполнительным директором страны, а также лидером партии большинства в Национальной ассамблее и, следовательно, является частью двух столпов государства. В целом, ни один из этих трех институтов не вмешивается в дела других; однако досрочное роспуск двух провинциальных ассамблей Пенджаба и Хайбер-Пахтунхва (КП) 14 января и 17 января 2023 года соответственно вызвал вопросы о том, какой институт является верховным среди этих государственных институтов. Межинституциональное вмешательство стало настолько серьезной проблемой в Пакистане, что бывший главный судья Пакистана (CJP) Асиф Саид Хоса предложил провести широкий диалог между государственными институтами, включая судебную власть, исполнительную власть, парламент, военных и разведывательные агентства, для его разрешения (Mehboob 2019).

Аналогичным образом, за последние два десятилетия «подотчетность» стала самым известным политическим лозунгом Пакистана (Mehboob, 2022). Согласно Индексу восприятия коррупции, опубликованному Transparency International, Пакистан получил худший рейтинг, и этот показатель снижается с 2019 года (TI 2023).

Индекс борьбы с коррупцией (CCI) также показал слабые результаты Пакистана в области горизонтальной подотчетности. С 2013 по 2020 год оценка Пакистана была ниже 1,0, за исключением 2014 года, когда она составила 0,83. Горизонтальная подотчетность осуществляется через такие институты, как судебная власть, законодательная власть и другие надзорные органы, включая Национальное бюро по борьбе с коррупцией (NAB), провинциальные управления по борьбе с коррупцией (ACEs), Управление генерального аудитора Пакистана (AGP), федеральных и провинциальных омбудсменов.

В Пакистане широко распространено мнение, что NAB является основной причиной политической нестабильности и одним из препятствий на пути экономического процветания. Помимо его плохой работы, существует мнение среди судебных органов, политиков и средств массовой информации, что с момента его создания он был вовлечен в избирательную подотчетность, политическое конструирование и политические преследования (Iqbal and Mustafa 2022).

Парламент Пакистана осуществляет финансовую подотчетность государственного сектора через комитет под названием Комитет по государственным счетам (PAC). Между тем, постоянные комитеты осуществляют надзор за политикой и деятельностью избранного правительства. Другие формы надзора включают запросы на привлечение внимания, ходатайства, вопросы общественной важности и резолюции, поднимаемые в Парламенте, а парламентариям задаются вопросы во время заседаний о работе исполнительной власти. В парламентских демократиях комитеты считаются «глазами, ушами, руками и даже мозгом Парламента». Другое высказывание о важности Комитета гласит: «Конгресс на заседании — это Конгресс на публичной выставке, в то время как Конгресс в своем комитете — это Конгресс за работой» (Wilson W. 1885). В Пакистане «Конгресс» можно считать «Парламентом».

Цель данной статьи — описать структуру горизонтальной подотчетности Пакистана. Кроме того, ее цель — оценить текущее состояние горизонтальной подотчетности в Пакистане и изучить сильные и слабые стороны механизмов подотчетности, включая законы и нормативные акты. Статья также помогает развить базовое понимание ключевых проблем механизмов горизонтальной подотчетности в Пакистане, предоставляя различные точки зрения на то, как горизонтальная подотчетность может способствовать функционированию демократии. В статье также освещаются реформы, необходимые для укрепления структур подотчетности для эффективного и действенного функционирования государственных институтов. Более конкретно, в статье рассматриваются следующие исследовательские вопросы для освещения проблем, касающихся сдержек и противовесов исполнительной власти со стороны законодательной, судебной и других надзорных органов в Пакистане:

• Каковы конституционные и правовые институциональные механизмы, которые привлекают к ответственности исполнительную власть?

• В какой степени конституционные и правовые механизмы горизонтальной подотчетности выполнили свои ожидаемые функции по ограничению действий членов исполнительной власти?

• Каковы детерминанты эффективности горизонтальной подотчетности?

• Что следует сделать для улучшения состояния эффективности горизонтальной подотчетности?

2. Механизмы горизонтальной подотчетности в Пакистане

Подотчетность исполнительной власти является центральным элементом демократической системы. Три основных института составляют правительство Пакистана: исполнительная власть, парламент и судебная власть. Исполнительная власть состоит из кабинета министров во главе с премьер-министром. Законодательная власть включает Сенат, Национальную ассамблею и четыре провинциальные ассамблеи. Наконец, судебная власть состоит из Верховного суда, Высоких судов и нижестоящих судов. Многие надзорные органы контролируют злоупотребление властью со стороны исполнительной власти, включая Национальное бюро по борьбе с коррупцией (NAB), Управление генерального аудитора Пакистана (AGP), федеральных и провинциальных омбудсменов, а также провинциальные управления по борьбе с коррупцией.

Рисунок 1. Структура правительства Пакистана

2.1. Законодательная власть

Парламент Пакистана и провинциальные ассамблеи выполняют три основные функции: законодательство, представительство и надзор, или мониторинг деятельности избранного правительства через пленарные и отраслевые комитеты. Правила процедуры и ведения дел в парламенте и провинциальных ассамблеях требуют формирования постоянных комитетов для каждого министерства и ведомства федерального и провинциального правительства соответственно. Эти правила наделяют эти постоянные комитеты полномочиями рассматривать расходы, администрацию, делегированное законодательство, общественные петиции и политику соответствующего министерства, включая связанные с ним государственные органы, и направлять свой отчет с выводами и рекомендациями в министерство/ведомство, которое затем представляет свой ответ Комитету (National Assembly of Pakistan n.d.).

Кроме того, члены парламента и провинциальных ассамблей могут письменно задавать различные вопросы, имеющие общественное значение, касающиеся функций и работы различных министерств и ведомств. Соответствующее министерство дает письменный ответ парламенту, после чего ответы представляются парламенту в определенный день, выделенный для каждого министерства.

Регламент Национального собрания также определяет состав и функции ПКК. Аналогичные правила в провинциальных ассамблеях регулируют работу ПКК в этих ассамблеях.

Правительство представляет на утверждение Национальному собранию проект бюджета. Тем самым правительство ищет одобрения законодательного органа для своей политики и программ, по сути, получая разрешение на их реализацию. Согласно статье 171 Конституции Исламской Республики Пакистан, Генеральный аудитор представляет годовые аудиторские отчеты президенту, который затем представляет их Национальному собранию. Для всестороннего рассмотрения эти отчеты передаются в ПКК, которая действует в соответствии с Руководством по процедуре и порядку ведения дел в Национальном собрании 2007 года (Cheema 2020).

Эффективность

В Национальном собрании имеется 36 постоянных комитетов, которые провели 1005 заседаний в период 15-го Национального собрания (13 августа 2018 г. – 9 августа 2023 г.). С другой стороны, ПКК провела 177 заседаний с декабря 2018 г. по июнь 2023 г. и взыскала 1,154 трлн пакистанских рупий (PKR). Аналогично, она рассмотрела 12 741 из 33 562 параграфов, передала 119 параграфов в НАБ и 97 в Федеральное агентство расследований (FIA), а также урегулировала 721 грант и 3 839 параграфов за тот же период.

Регламент Национального собрания требует формирования постоянных комитетов в течение 30 дней после избрания премьер-министра, а их председателей – в течение следующего месяца. К сожалению, в ходе 15-го Национального собрания эти комитеты были сформированы с задержкой примерно на шесть месяцев, 5 февраля 2019 года. Аналогично, из-за политического противостояния между правительством Техрик-и-Инсаф Пакистана (PTI) и оппозицией, выборы председателя ПКК также были отложены (PILDAT 2023).

Национальное собрание может создавать специальные комитеты для выполнения функций, предусмотренных в постановлении. Например, специальный комитет по железным дорогам был создан 22 апреля 2008 года Национальным собранием путем принятия резолюции о передаче земли Пакистанских железных дорог (PR) гольф-клубу Royal Palm Golf and Country Club, Лахор, по номинальной цене. Первоначально 103 акра земли были переданы подрядчику в аренду на 33 года в 2001 году, но позже в том же году площадь земли увеличилась до 140 акров, а срок аренды увеличился до 49 лет. 26 августа 2010 года комитет представил свой отчет, в котором рекомендовал расторгнуть договор, взыскать убытки с подрядчика и возбудить уголовное дело против причастных должностных лиц (National Assembly of Pakistan 2010). Верховный суд (ВС) рассмотрел все дело в 2011 году, а затем, 28 июня 2019 года, постановил, что соглашение было омрачено злонамеренностью и фаворитизмом, предоставив проект предопределенной стороне, игнорируя другие стороны. В результате оно не обладало прозрачностью, справедливостью и открытостью. ВС аннулировал договор аренды 2001 года, вернув владение Пакистанским железным дорогам. Он также поручил НАБ продолжить рассмотрение дела в соответствии с законом в отношении должностных лиц Пакистанских железных дорог (Sheikh 2019). Этот пример показывает, как специальный комитет эффективно отреагировал на несанкционированное превышение полномочий должностных лиц.

2.2. Судебная власть

Судебная ветвь власти в Пакистане состоит из Верховного суда, верховных судов на уровне провинций, Высокого суда Исламабада в столичном округе Исламабад и нижестоящих судов. Судебная власть в Пакистане является конституционно и юридически независимой в проверке и наказании исполнительных правонарушений. Когда правительство не принимает своевременных и решительных мер, что приводит к нарушению основных прав граждан, Конституция уполномочивает суды обеспечивать защиту основных прав. Аналогично, Конституция Исламской Республики Пакистан предоставляет Верховному суду, широко известному как «suo motu» полномочия в соответствии со статьей 184(3), издавать приказы, когда он считает, что речь идет о вопросе, имеющем общественное значение, касающемся обеспечения основных прав (Mehboob 2020).

Кроме того, Конституция предусматривает комплексную основу для создания судебной системы в стране, включая процедуры назначения и отстранения судей высших судов и необходимые квалификации. В 2010 году Парламент внес существенное изменение в процесс назначения судей, учредив Судебную комиссию Пакистана (СК) посредством 18-й и 19-й поправок к Конституции Пакистана. Что касается назначения судей Верховного суда, то в соответствии со статьями 175 и 175A Конституции Пакистана, назначение судей Верховного суда и верховных судов осуществляется СК. Комиссия состоит из главного судьи Пакистана в качестве председателя, четырех наиболее старших судей Верховного суда, бывшего главного судьи или бывшего судьи Верховного суда, федерального министра юстиции, Генерального прокурора Пакистана и старшего адвоката Верховного суда.

После того как Судебная комиссия одобрит кандидатуру на должность судьи Верховного суда, номинация передается в Парламентский комитет, состоящий из восьми членов, поровну разделенных между правительством и оппозицией, а также представителей Национального собрания и Сената. Комитет имеет двухнедельный срок для рассмотрения номинации. Если она получит одобрение, имя направляется президенту через премьер-министра для официального назначения. Если по какой-либо причине, которая должна быть задокументирована, Парламентский комитет не подтвердит рекомендацию большинством в три четверти голосов, решение передается обратно в Комиссию через премьер-министра. В этом случае Комиссия обязана предложить другого кандидата.

Конституция также определяет процесс отстранения судей высших судов, который находится под надзором Высшего судебного совета (ВСC). Возглавляемый Главным судьей Пакистана в качестве председателя, ВСC также включает двух наиболее старших судей, одного из Верховного суда и одного из верховных судов. ВСC имеет право, либо по собственной инициативе, либо по запросу президента, предлагать отстранение судьи на основании неправомерного поведения или физической или умственной недееспособности. Таким образом, Конституция гарантирует свободу, автономию и справедливость высшей судебной власти (Senate of Pakistan 2018).

Судебные процессы проводятся прозрачно и открыты для общественности и СМИ. Согласно Правилам Верховного суда 1980 года, состав коллегий определяется по усмотрению главного судьи. В ситуациях, когда судьи, рассматривающие ходатайство или апелляцию, имеют разные мнения, главный судья может по своему усмотрению организовать рассмотрение и разрешение дела или апелляции другим судьей или более крупной коллегией, назначенной главным судьей. Аналогично, в соответствии со статьей 186A Конституции Пакистана, Верховный суд имеет право в интересах правосудия передавать любое находящееся на рассмотрении дело, апелляцию или другое судебное разбирательство из одного верховного суда в другой.

Эффективность

Рис. 2. Количество нерассмотренных дел во всех судах Пакистана (2004-2022 гг.)

Эффективность судебной власти в Пакистане настолько низка, что во многих случаях парламентарии, СМИ и общественность ставят ее под сомнение. Эта эффективность может быть оценена по количеству рассмотренных дел. Значительное количество – 56 544 дела – находится на рассмотрении в ВС по состоянию на 31 августа 2023 года (Supreme Court of Pakistan 2023). Между тем, более 2,1 миллиона дел находятся на рассмотрении во всех судах Пакистана по состоянию на декабрь 2022 года. Более того, по Индексу верховенства права 2022 года, составленному World Justice Project, Пакистан занял 129-е место из 140 стран, тогда как в 2021 году Пакистан занял 130-е место из 139 стран (World Justice Project 2022).

Еще одним примером незаконного посягательства со стороны исполнительной власти является «ссылка Тошахана» против бывшего премьер-министра Имрана Хана, которому было предъявлено обвинение Исламабадским судом по борьбе с коррупцией 9 января 2024 года по новому делу, возбужденному против него 19 декабря 2023 года, за удержание комплекта ювелирных изделий, подаренного наследным принцем Саудовской Аравии, по заниженной оценке. В отдельном деле, возбужденном Избирательной комиссией Пакистана (ECP) против г-на Хана за неуказание деталей государственных подарков в его налоговых декларациях, в августе 2023 года он был приговорен к трем годам тюремного заключения Исламабадским судом, который впоследствии был приостановлен Высоким судом Исламабада (Bilal 2024). Хотя приговор был приостановлен, обвинительный приговор и последующее отстранение от государственной должности остаются в силе, поскольку дело рассматривается в Верховном суде.

2.3. Другие надзорные органы

2.3.1. Национальное бюро по борьбе с коррупцией

В Пакистане, помимо судебной и законодательной ветвей власти, существует множество надзорных органов для осуществления контроля над исполнительной властью и предотвращения злоупотребления властью со стороны исполнительных органов. К ним относятся НАБ, Генеральный аудитор, омбудсмены на федеральном и провинциальном уровнях, а также учреждения по борьбе с коррупцией (ACE) на провинциальном уровне. Основным учреждением, занимающимся борьбой с коррупцией, является НАБ. Его деятельность регулируется Национальным законом о борьбе с коррупцией (NAO) 1999 года. В феврале 2002 года НАБ инициировало Национальную стратегию борьбы с коррупцией (NACS) – комплексную инициативу, включающую обширные опросы, изучение моделей международных антикоррупционных агентств и взаимодействие с местными заинтересованными сторонами (National Accountability Bureau n.d.).

Помимо роли Председателя Группы мониторинга и инспекции, существуют также суды по борьбе с коррупцией для защиты от потенциальных злоупотреблений властью. НАБ также приняло кодекс поведения, доступный общественности через его веб-сайт. НАБ передает дела в суды по борьбе с коррупцией, которые затем решают дела в соответствии с законом.

Подотчетность и ее различные институциональные формы последовательно использовались как военными, так и избранными правительствами в Пакистане, часто для политической борьбы с соперниками. Это злоупотребление полномочиями по обеспечению подотчетности и практика избирательной подотчетности не только подорвали общественное доверие к этим институтам, но и препятствовали эффективной работе государственных органов. Верховный суд последовательно указывал на недостатки в законодательстве о подотчетности. Примечательно, что 15-е Национальное собрание стало свидетелем многочисленных изменений в Национальном законе о борьбе с коррупцией (NAO). К сожалению, эти поправки не были результатом реформаторских усилий самого Национального собрания, где избранные представители выражают общественные настроения. Вместо этого каждая поправка вносилась действующим правительством при минимальном существенном вкладе со стороны депутатов Национального собрания для реформирования этого спорного закона, несмотря на два десятилетия опыта (PILDAT 2023).

Бывший премьер-министр Имран Хан оспорил поправки, внесенные коалиционным правительством в 2022 году. В Верховном суде 25 июня 2022 года, после 53 слушаний, ВС отложил вынесение решения 5 сентября 2023 года. Главный судья Умар Ата Бандиал отметил, что вскоре будет выпущено краткое решение. Он выразил разочарование НАБ и заявил, что основная претензия к учреждению заключается в отсутствии установленных критериев, что часто приводит к злоупотреблению властью при рассмотрении дел о коррупции с меньшей суммой. Он снова попросил НАБ предоставить исчерпывающий отчет с указанием количества дел, возвращенных НАБ судами по борьбе с коррупцией после принятия этих поправок. Когда ходатайство призывало к всесторонней подотчетности, судья Сиед Мансур Али Шах задался вопросом, почему коррупционные действия действующих офицеров армии были исключены из юрисдикции НАБ. Когда статья 209 Конституции касалась отстранения судей, он также задался вопросом, как ВСC может вынести приказ о возмещении незаконно нажитых средств в случае отстранения судьи высшего суда (Iqbal 2023c).

Эффективность

Это беспрецедентно в культуре Пакистана, когда люди высших эшелонов и властных коридоров были привлечены к ответственности, и НАБ возбудило, расследовало и преследовало различные громкие дела о коррупции, независимо от их статуса или политического происхождения. Согласно годовому отчету за 2022 год, НАБ обработало 25 699 жалоб, включая 21 495 жалоб, полученных в 2022 году, санкционировало 544 проверки жалоб и провело 219 расследований. Более того, оно завершило 49 расследований и подало только 30 исков в суды по борьбе с коррупцией в 2021 году. НАБ взыскало только 11,394 млрд пакистанских рупий из украденных денег за год и зарегистрировало 88% снижение взысканий, поскольку в 2021 году оно взыскало 91,195 млрд пакистанских рупий (National Accountability Bureau 2023). Отчеты международных организаций в Пакистане также рисуют мрачную картину. Согласно годовым отчетам Transparency International с 2010 года, оценка Пакистана в Индексе восприятия коррупции (CPI) постоянно снижается с 2019 года.

Рис. 3. Оценка Индекса восприятия коррупции (CPI) в Пакистане (2010-2022 гг.)

2.3.2. Генеральный аудитор Пакистана

Управление Генерального аудитора Пакистана (AGP) занимает важное конституционное положение и считается фундаментальным компонентом системы финансового управления и подотчетности Пакистана для обеспечения ответственного использования государственных средств. AGP также возглавляет Высший орган аудита (SAI). Роли, назначения, отстранение, функции и полномочия AGP определены статьями 168–171 Конституции. AGP назначается в соответствии со статьей 168 Конституции. Его отчеты представляются Национальному и провинциальным ассамблеям и считаются частью ПКК этих ассамблей. Конституция и поддерживающее законодательство наделяют AGP полномочиями создавать беспристрастные и объективные оценки процесса финансового управления для улучшения работы правительства. AGP играет жизненно важную роль в обеспечении прозрачности и подотчетности в деятельности правительства.

Функции AGP включают определение форм, принципов и методов ведения учета на федеральном и провинциальном уровнях, удостоверение годовых отчетов, подготовленных Главным контролером по счетам или уполномоченными лицами, представление заверенных отчетов с необходимыми примечаниями, комментариями или рекомендациями президенту, губернаторам или назначенным властям, а также подготовку отчетов по счетам федерации и провинций для представления соответствующим законодательным органам. Объем и юрисдикция Генеральной прокуратуры регулируются статьей 170(2) Конституции Пакистана (Auditor General of Pakistan n.d.).

Эффективность

Согласно годовому отчету AGP за 2020-2021 годы, Федеральное управление аудита (FAO), которое действует под надзором и руководством различных аудиторских департаментов в рамках AGP, провело аудит 6 848 организаций в федеральных и провинциальных органах власти в течение аудиторского года 2020-2021. Оно проверило сумму в размере 19 149,49 млрд пакистанских рупий и взыскало сумму в размере 487,24 млрд пакистанских рупий (Auditor General of Pakistan 2022).

Согласно отчету шведской организации V-Dem (Varieties of Democracy) под названием «Отчет о демократии за 2023 год: Вызов автократизации», Пакистан занимает 106-е место в Индексе либеральной демократии, в то время как Индия и Бангладеш занимают 97-е и 147-е места соответственно. Этот Индекс либеральной демократии (LDI) от V-Dem охватывает как избирательные, так и либеральные аспекты демократии и варьируется от самых низких (0) до самых высоких (1) уровней демократии (V-Dem 2023).

Рис. 4. Индекс горизонтальной подотчетности Пакистана (1950-2022 гг.)

Аналогично, по данным V-Dem, оценка Пакистана по Индексу горизонтальной подотчетности колебалась с 1950 года. В 2020 году оценка составила 0,77. В 2021 году она снизилась до 0,71 и увеличилась в 2022 году до 0,73, что отражает тот факт, что эффективность Пакистана в области горизонтальной подотчетности варьируется от времени к времени из-за многих факторов, включая политическую ситуацию в стране (V-Dem 2023).

2.4. Межинституциональные отношения

2.4.1. Вовлеченность военных в политические дела

Всесторонний анализ политического ландшафта и демократической системы Пакистана невозможен без учета вовлеченности и влияния силовых структур на функционирование демократии.

Широко признанный нормативный принцип заключается в том, что каждый государственный институт Пакистана должен строго придерживаться своих установленных конституционных обязанностей. Однако на практике этот принцип часто не соблюдается. Следовательно, по критическим политическим вопросам, стоящим перед страной, возникают множественные центры власти. Те, кто обладает неофициальной властью, оказывают значительное влияние и контроль, в то время как конституционные органы либо подчиняются указаниям доминирующего центра власти, либо предпочитают не отстаивать свои конституционные роли. Эта ситуация приводит к постоянным вызовам для эффективности демократического управления в стране.

Выступая на церемонии Дня обороны и мучеников 23 ноября 2022 года, бывший начальник штаба сухопутных войск (COAS), генерал в отставке Камар Джавед Баджва заявил, что пакистанская армия решила в феврале 2021 года воздержаться от вмешательства в политические дела. Он признал, что пакистанская армия часто подвергалась критике, приписывая значительную часть этой критики своему историческому вмешательству в политику, которое он считал неконституционным за последние 70 лет («Dawn 2022-11-24). После своего назначения новым COAS, генерал Сиед Асим Мунир также подчеркнул, что основная лояльность пакистанской армии принадлежит государству Пакистан и ее приверженность выполнению своей конституционной роли (Asad 2023). Но, к сожалению, действия показывают большее вовлечение истеблишмента в политические дела государства.

С 2 по 3 сентября Начальник штаба сухопутных войск встретился с бизнесменами Лахора и Карачи и заверил их в поддержке в условиях текущего экономического кризиса. Кроме того, он является членом Высшего комитета Совета по содействию специальным инвестициям (SIFC), учрежденного бывшим премьер-министром Шехбазом Шарифом 20 июня 2023 года для возрождения экономики страны и использования ключевых секторов, включая оборонную промышленность, сельское хозяйство/животноводство, добычу полезных ископаемых, ИТ и энергетику, посредством отечественного развития, а также инвестиций из дружественных стран (Khan 2023). Позднее был принят парламентский акт, чтобы прочно закрепить правовую основу SIFC и роль военных в нем на будущее.

2.4.2. Вмешательство судебной власти в парламентские дела

Жалобы на превышение судебной властью своих полномочий и вмешательство в сферу деятельности парламента не являются новым явлением в Пакистане. Одним из наиболее заметных выражений этой обеспокоенности стало заявление бывшего главного судьи Асифа Саида Хосы от 17 января 2019 года. Он подчеркнул необходимость межведомственного диалога в Пакистане для оценки ошибок, допущенных всеми тремя ветвями власти. Судья Хоса предполагал, что этот диалог будет включать парламент, судебную власть, исполнительную власть, а также военные и разведывательные агентства. Он считал, что необходимо провести анализ прошлых ошибок, допущенных судебной, исполнительной и законодательной ветвями власти, а также обсудить предполагаемые случаи вмешательства судебной власти в сферу деятельности исполнительной власти путем вмешательства в вопросы политики, такие как приватизация, установление максимальной цены продажи некоторых товаров, таких как сахар. Кроме того, судья Хоса подчеркнул обеспокоенность по поводу широкого использования судебной властью своих конституционных полномочий в административных вопросах и исследовал пути возвращения судебной власти к ее традиционной, но эффективной роли арбитра («Dawn 2019-01-17).

Краткий обзор недавних инцидентов показывает, что отношения между Парламентом и судебной властью не улучшились, а, наоборот, со временем стали более напряженными. Ниже приведены несколько критических примеров институционального вмешательства и противостояния между институтами.

2.4.3. Спор о выборах в Ассамблею Пенджаба

Верховный суд Пакистана вынес решение 3-2 1 марта 2023 года и постановил, что выборы в Провинциальные ассамблеи Пенджаба и Хайбер-Пахтунхва должны состояться в течение 90 дней после роспуска обеих ассамблей 14 января и 17 января 2023 года соответственно. Впоследствии состав из трех судей ВС 4 апреля 2023 года аннулировал решение Избирательной комиссии Пакистана (ECP) от 22 марта 2023 года об отсрочке выборов в Ассамблею Пенджаба. Кроме того, суд назначил 14 мая датой выборов в Ассамблею Пенджаба, но также внес существенные изменения во весь график выборов, первоначально объявленный ECP.

Кроме того, коллегия предписала федеральному правительству выплатить 21 миллиард пакистанских рупий ECP к 10 апреля 2023 года для проведения выборов в обе ассамблеи и поручила ECP представить отчет в Суд к 11 апреля с объяснением статуса средств. После постановления суда ECP объявила о назначении выборов на 14 мая 5 апреля 2023 года, но уведомила суд, что федеральное правительство неохотно выделяет необходимые средства (Iqbal 2023a). Национальное собрание впоследствии отклонило правительственный законопроект от 13 апреля 2023 года под названием «Закон о взимании сумм для всеобщих выборов (провинциальные ассамблеи Пенджаба и Хайбер-Пахтунхва) 2023 года» большинством голосов. Ранее этот законопроект был отклонен также постоянными комитетами Национального собрания по финансам и доходам.

ВС отложил вынесение решения 19 июня 2023 года по ходатайству ECP об пересмотре решения ВС от 4 апреля 2023 года, которым 14 мая 2023 года была установлена дата выборов в Ассамблею Пенджаба. В конечном итоге, 4 августа 2023 года Верховный суд вынес всеобъемлющее решение, утвердив, что проведение выборов в течение 90 дней в соответствии со статьей 224(2) Конституции является обязанностью ECP. В подробном 25-страничном объяснении, написанном судьей Мунибом Ахтаром, Суд подчеркнул, что не только стороны, официально обратившиеся в Суд, но и весь электорат Пенджаба и Хайбер-Пахтунхва, а также проживающие там граждане являются пострадавшими сторонами в отношении своих фундаментальных прав по статье 17 Конституции (The News 2023).

Национальное собрание Пакистана единогласно приняло две резолюции 28 марта и 6 апреля 2023 года, призывая ВС не вмешиваться в политические дела федерального правительства и ECP, что вызвало политическую нестабильность в стране. Резолюции также призывали к созданию полного состава ВС для рассмотрения дел, касающихся конституционных вопросов. Более того, Национальное собрание обязало премьер-министра Шехбаза Шарифа не выполнять приказы ВС. Маджлис-э-Шура (Парламент) на своем совместном заседании 10 апреля 2023 года принял резолюцию о проведении одновременных выборов во все Ассамблеи в соответствии со статьей 218(3), которая гласит, что обязанностью ECP является организация и проведение справедливых выборов в соответствии с законом (National Assembly of Pakistan 2023b).

26 апреля 2023 года спикер Национального собрания Раджа Первез Ашраф письмом решительно раскритиковал указание Верховного суда обойти Национальное собрание и назвал недавние приказы Верховного суда о выделении средств на выборы нарушением законодательных полномочий Парламента. Он призвал ВС воздержаться от вмешательства в политические и законодательные вопросы и подчеркнул финансовые полномочия, возложенные на Национальное собрание, и его роль в утверждении расходов из Федерального консолидированного фонда (FCF). Спикер также напомнил Главному судье, что, хотя Суд имеет право толковать Конституцию, он не имеет права переписывать Конституцию или подрывать суверенитет парламента (Wasim 2023). В ответ на приказ ВС от 14 апреля 2023 года 17 апреля 2023 года в Национальное собрание было внесено предложение сенатором Мухаммадом Ишаком Даром, который также занимал должность министра финансов и доходов. Предложение предусматривало одобрение дополнительного выделения 21 миллиарда пакистанских рупий федеральному правительству в текущем финансовом году для Избирательной комиссии Пакистана. Однако Палата не одобрила предложение (National Assembly of Pakistan 2023c).

2.4.4. Закон о Верховном суде (практика и процедура) 2023 г.

Согласно подробному решению ВС по Закону о Верховном суде (практика и процедура) 2023 года, опубликованному 27 декабря 2023 года, ВС объявил, что Главный судья не является хозяином реестра и не может подменять свою мудрость мудростью Конституции, и его мнение не может превалировать над мнением других судей. Суд подтвердил конституционность Закона о Верховном суде (практика и процедура) 2023 года, принятого Парламентом, поскольку он не нарушает каких-либо фундаментальных прав и способствует их обеспечению. В этом решении было подчеркнуто, что Конституция уполномочивает Парламент принимать законы о практике и процедуре Верховного суда в соответствии со статьей 191; однако апелляция, поданная против решения в соответствии со статьей 184(3) Конституции, не будет иметь обратной силы (Iqbal 2023b).

29 марта 2023 года Национальное собрание приняло Закон о Верховном суде (практика и процедура) 2023 года (Закон № XVII от 2023 г.).Supreme Court (Practice and Procedure) Act, 2023 (Act No. XVII of 2023). Президент отказался подписать этот законопроект и вернул его в Парламент 8 апреля 2023 года для пересмотра. Совместное заседание Парламента приняло этот законопроект 10 апреля 2023 года. Хотя президент снова отказался подписать этот законопроект 19 апреля 2023 года, законопроект считался вступившим в силу как закон Парламента 21 апреля 2023 года в соответствии с Конституцией Исламской Республики Пакистан.

Согласно Закону, комитет, состоящий из Главного судьи и двух старших судей, будет формировать каждую коллегию, которая затем будет нести ответственность за рассмотрение и разрешение всех дел, апелляций или вопросов, находящихся на рассмотрении Верховного суда. Решения в этом комитете будут приниматься большинством голосов. Аналогичным образом, этот комитет будет решать, инициировать ли suo motu разбирательство в соответствии со статьей 184 (3) Конституции. Если комитет убежден, что вопрос касается дела, имеющего существенное общественное значение, связанное с соблюдением основных прав, изложенных в Главе I Части II Конституции, он создаст коллегию из трех членов для рассмотрения дела suo motu дела.

Кроме того, этот же комитет, состоящий из Главного судьи и двух старших судей, уполномочен создавать коллегию для толкования любого конституционного положения, находящегося на рассмотрении Верховного суда. Более того, Закон предоставляет право лицам, ходатайствующим о пересмотре решения Верховного суда в соответствии со статьей 188 Конституции, назначать своего адвоката. Он также обязывает Верховный суд ускорить рассмотрение в течение 14 дней в случаях, когда в ходатайстве указывается на срочность или запрашивается временное средство правовой защиты по апелляции, делу или вопросу (Национальное собрание Пакистана 2023a).

В резолюции, принятой Национальным собранием 13 апреля 2023 года, Палата решительно осудила Верховный суд за, казалось бы, произвольное назначение даты слушания по ходатайству, оспаривающему Закон о Верховном суде (практика и процедура) 2023 года. В резолюции выражена серьезная обеспокоенность по поводу того, что было воспринято как попытка судебной власти посягнуть на законодательную власть Парламента и вмешаться в его конституционную юрисдикцию. В ней подчеркивалась непоколебимая приверженность соблюдению верховенства Парламента, как это предписано Конституцией. Резолюция также выразила разочарование по поводу исключения двух старших судей из малых провинций Белуджистан и Хайбер-Пахтунхва. Кроме того, было заявлено о необходимости роспуска коллегии, поскольку ее формирование произошло до завершения законодательного процесса (Kiani 2023).

Национальное собрание одобрило резолюцию 14 апреля 2023 года, осуждающую решение восьмичленной коллегии Верховного суда, которая запретила правительству применять Закон о Верховном суде (практика и процедура) 2023 года. Резолюция также решительно отвергла то, что было воспринято как попытка подорвать авторитет Парламента в законодательной деятельности и вторгнуться в его конституционную юрисдикцию. Резолюция была направлена против постановления Верховного суда, предписывающего Государственному банку Пакистана выделить 21 миллиард пакистанских рупий для проведения выборов в Пенджабе и Хайбер-Пахтунхва (Wasim 2023).

2.4.5. Закон о пересмотре решений и постановлений Верховного суда 2023 года

Закон о Supreme Court (Review of Judgements and Orders) Act, 2023 (Act No. XXIII of 2023) был внесен и принят Национальным собранием 14 апреля 2023 года, Сенатом — 5 мая 2023 года, а вступил в силу 26 мая 2023 года.

Согласно Закону, ходатайство о пересмотре должно рассматриваться коллегией, состоящей из большего числа судей, чем та, которая отвечала за первоначальное решение или постановление в соответствии со статьей 184. Закон предоставляет заявителю право выбрать любого адвоката Верховного суда для пересмотра. Кроме того, он распространяет право на подачу ходатайства о пересмотре на любое лицо, которое считает себя ущемленным постановлением, вынесенным в соответствии со статьей 184 (3). Хотя срок подачи такого ходатайства о пересмотре ограничен 60 днями с момента вступления Закона в силу, он устанавливает 60-дневный срок для подачи ходатайства о пересмотре после вынесения первоначального постановления.

Позднее, 11 августа 2023 года, Верховный суд отменил этот закон. Согласно постановлению, любая попытка посредством обычного законодательства вмешаться в объем полномочий и юрисдикции Верховного суда, включая, но не ограничиваясь его юрисдикцией пересмотра, будет представлять собой неверное и ошибочное толкование и понимание Конституции (Bhatti 2023).

2.4.6. Другие ключевые случаи вмешательства

24 марта 2021 года Председатель Высокого суда Исламабада (ВСИ) судья Атар Миналла отклонил ходатайство относительно выборов председателя Сената, состоявшихся 12 марта 2021 года, и подтвердил, что парламентские процедуры находятся вне юрисдикции Высокого суда. На этих выборах г-н Мохаммад Садик Санджрани одержал победу над кандидатом от оппозиции, сенатором Сиедом Юсуфом Раза Гилани, несмотря на то, что оппозиция имела большинство в палате. Примечательно, что семь (7) голосов были отклонены председательствующим сенатором Музаффаром Хуссейном Шахом, поданные в пользу г-на Гилани (Khan 2021). Г-н Гилани через ходатайство в ВСИ оспорил это решение.

Вопреки решению ВСИ не вмешиваться в парламентские процедуры, 8 апреля 2022 года Верховный суд восстановил Национальное собрание и отменил решение заместителя спикера. Кроме того, он предписал бывшему премьер-министру г-ну Имрану Хану пройти вотум недоверия 9 апреля 2023 года. Суд также постановил, что совет, данный премьер-министром о роспуске Национального собрания, который привел к указу президента, нарушил Конституцию и не имел юридической силы (Iqbal 2022a).

Решение Верховного суда от 17 мая 2022 года, толкуя статью 63-А Конституции, по запросу, поданному президентом доктором Арифом Алви, относительно 26 членов провинциального собрания от партии PTI, проголосовавших против партийных директив на выборах главного министра Пенджаба, состоявшихся 16 апреля 2022 года, постановило, что голоса, поданные законодателями в нарушение партийных директив, не должны учитываться при определении результата голосования (Iqbal 2022b). Судьи Мазхар Алам Хан Мианкхель и Джамал Хан Мандохоил не согласились с решением и назвали его «переписыванием или вписыванием в Конституцию».

Национальное собрание приняло резолюцию 27 июля 2022 года о создании совместного специального парламентского комитета для проведения необходимых судебных реформ. В ней также говорилось, что Парламент является высшим законодательным органом, а принятие законов — его исключительная прерогатива (Wasim 2022).

2.4.7. Споры между судебной и исполнительной властью

В мае 2019 года президент доктор Ариф Алви по совету бывшего премьер-министра г-на Имрана Хана подал ссылку на действующего судью Верховного суда, судью Кази Фаеза Ису, утверждая, что он приобрел три (3) объекта недвижимости в Лондоне в период с 2011 по 2015 год на имена своей супруги и детей, но не раскрыл эту информацию в своих финансовых декларациях. Верховный суд в порядке пересмотра отклонил ссылку 26 апреля 2021 года. Федеральное правительство, однако, подало ходатайство о «исправительном пересмотре», для которого в Конституции Пакистана не было никаких положений. Ходатайство было принято к рассмотрению и оставалось на рассмотрении у Главного судьи, что многие истолковали как тактику давления на судью Ису. Позднее, 30 марта 2023 года, почти через год после вступления в должность премьер-министра, г-н Мухаммад Шехбаз Шариф издал приказ об отзыве ходатайства об «исправительном пересмотре». Он назвал это действие «необоснованным и политически мотивированным». Впоследствии, 31 марта 2023 года, президент Алви одобрил отзыв как ссылки на «исправительный пересмотр», так и гражданского ходатайства (CMA) против судьи Кази Фаеза Исы. Это решение было принято на основании совета премьер-министра в соответствии со статьей 48 Конституции. Наконец, 21 июля 2023 года Главный судья Бандиал отклонил ходатайство об «исправительном пересмотре» (Dawn 2023-04-01).

Через несколько дней после поражения в вотуме недоверия бывший премьер-министр г-н Хан выразил сожаление по поводу решения своего правительства инициировать ссылку на судью Ису и признал это ошибкой. Он далее заявил, что его администрация не должна была вступать в ненужные конфликты с судебной властью.

Позднее он дистанцировался от решения, утверждая, что ссылка на судью Ису, поданная во время его пребывания на посту премьер-министра, была исполнена по приказу «власти», которая занимала еще более высокое положение, чем тогдашний генеральный директор Межведомственной разведки (DG ISI) генерал-лейтенант (в отставке) Файз Хамид, подразумевая бывшего Главнокомандующего вооруженными силами Баджву (Adnan 2023). Однако подача этой ссылки и последующее разбирательство, по-видимому, испортили отношения внутри высшей судебной власти. Во время слушаний судья Иса обвинил судью Бандиала в нарушении кодекса поведения, взяв на себя роль заявителя против него. Аналогичным образом, жена судьи Исы, г-жа Сарина Иса, призвала как судью Бандиала, так и судью Муниба Акхтара раскрыть свои активы для обеспечения прозрачности в подотчетности судей. Судья Иса подчеркнул важность предотвращения того, чтобы любой судья Верховного суда подвергался таким трудностям, через которые прошли он и его семья.

Несколько других примеров такого вмешательства включают решение Верховного суда об открытии торговых центров в 2020 году, которые первоначально были закрыты правительством из-за мер по блокировке COVID-19. Кроме того, в 2019 году Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (ICSID) наложил штраф в размере 6 миллиардов долларов США, частично потому, что Верховный суд аннулировал контракт на добычу полезных ископаемых в Реко-Дик между правительством Белуджистана и международной компанией Tethyan Copper Company (TCC). Другим примером является дело турецкой компании Karkey Power Company, которая успешно получила от Международного центра по урегулированию инвестиционных споров (ICSID) решение о присуждении 860 миллионов долларов США против пакистанского правительства в 2017 году, поскольку Верховный суд распорядился о расторжении контракта с Karkey.

3. Проблемы в механизмах горизонтальной подотчетности

В Пакистане, несмотря на их полномочия, парламентские комитеты на национальном и провинциальном уровнях не были очень активными или эффективными. По-видимому, нет никаких конституционных, правовых или институциональных ограничений законодательной ветви власти для достаточного контроля над исполнительной властью; однако существует острая необходимость повысить эффективность комитетов для осуществления надзора за исполнительной властью. Например, согласно правилам ведения дел Национального собрания, законопроекты передаются в комитеты для рассмотрения, обсуждения и вынесения рекомендаций, но финансовый законопроект не передается ни одному постоянному комитету для обсуждения. В соответствии со статьей 73 Конституции Исламской Республики Пакистан, Сенат обязан предоставить свои рекомендации по Финансовому законопроекту в течение 14 дней после его передачи Национальным собранием Пакистана, содержащим ежегодное бюджетное заявление. Национальное собрание может принять Финансовый законопроект с рекомендациями Сената или без них.

Аналогичным образом, ПАК имеет ограниченные возможности, поскольку она в основном фокусируется на входных данных и аудитах соответствия, а не на выходных данных и аудитах эффективности, тем самым не оценивая, насколько эффективно были управляемы расходы. Кроме того, существует значительный объем нерассмотренных аудиторских отчетов, и ПАК посвящает большую часть своего времени обсуждению отчетов за предыдущие годы. ПАК в основном осуществляет ретроспективный надзор за исполнительной властью, не имея эквивалента Парламентского бюджетного управления для осуществления перспективного надзора, как в Соединенном Королевстве. Кроме того, механизмы подотчетности ПАК затрагиваются неотъемлемо политическим характером ее членства. Члены от правящей партии в ПАК часто проявляют нежелание подвергать свое правительство законодательной подотчетности.

Аналогичным образом, судебная ветвь власти сталкивается со многими проблемами. Национальная судебная политика (НСП) была создана в 2009 году для сокращения числа нерассмотренных дел в судебной системе, защиты ее независимости и искоренения коррупции. Однако она не была реализована должным образом. Эта политика возникла после движения за восстановление судей (2007-2009) и была направлена на повышение эффективности сектора правосудия, в конечном итоге укрепляя доверие общественности к отправлению правосудия. Разработанная Национальным комитетом по выработке судебной политики (NJPMC), НСП ввела краткосрочные и долгосрочные меры для ускорения разрешения дел путем установления конкретных сроков для различных категорий дел с особым акцентом на рассмотрение старых дел. Однако, несмотря на эти меры, как высшая, так и низшая судебная инстанция не смогли эффективно справиться с нерассмотренными делами.

Более того, краткий обзор недавних событий показывает, что вместо того, чтобы использовать свои полномочия и общественную поддержку для укрепления демократии и демократических институтов, судебная власть использовала свое влияние для проверки, критики и подрыва других ветвей власти, включая исполнительную и законодательную. Известные судьи часто выражали свои претензии к избранным представителям и политическим партиям в общественной сфере, а в некоторых случаях унижали гражданскую бюрократию. Поэтому различные решения Верховного суда широко критикуются политиками, юристами и СМИ, включая отстранение бывшего премьер-министра Сиеда Юсуфа Раза Гилани в 2012 году и Мухаммада Наваза Шарифа в 2017 году. Аналогичным образом, восстановление Национального собрания в апреле 2022 года было раскритиковано тогдашним правительством PTI, но также было широко одобрено оппозиционными партиями. Помимо этого, судебная власть подверглась огромной критике со стороны парламентариев в suo motu деле о выборах в Пенджабе.

С момента своего создания НАК сталкивалась с различными проблемами и имеет много недостатков. Одной из них является частые судебные отсрочки, которые приводят к задержкам в ходе текущих дел или расследований НАК. Время, затрачиваемое на судебные разбирательства, влияет на темпы работы и приводит к накоплению дел в НАК, потенциально влияя на общую эффективность процесса подотчетности. Кроме того, необходимость выделения ресурсов на судебные мероприятия потенциально ограничивает возможности бюро, и в результате препятствует ее способности эффективно рассматривать новые дела или оперативно реагировать на возникающие проблемы. Кроме того, существует нехватка судов по делам о подотчетности, что увеличивает количество нерассмотренных дел.

Во-вторых, дела, связанные с высокопоставленными политическими фигурами, часто получают значительное освещение в СМИ, что усиливает их охват и влияние на общественное мнение. Однако дело в том, что дел, связанных с высокопоставленными лицами, немного, а дел о «мошенничестве в отношении общественности в целом» гораздо больше. К сожалению, роль СМИ в освещении громких дел формирует определенное общественное мнение и негативное восприятие эффективности НАК.

В-третьих, процесс подотчетности в Пакистане часто критикуется за длительность расследований, следственных действий, подачи официального дела в суды и судебных разбирательств, причем дела занимают несколько лет для завершения по многим причинам, включая, но не ограничиваясь, юридические сложности, административную неэффективность, судебную задержку, политическое вмешательство и затягивание процессов со стороны обвиняемых.

В-четвертых, доверие к НАК в Пакистане является предметом проверки и критики со стороны судебной власти, политиков, парламента и общественности. В Пакистане широко распространено мнение, что НАК скомпрометирован и временами действует как инструмент политических преследований. Причина этого мнения заключается в том, что некоторые действия и решения НАК воспринимаются как мотивированные политическими соображениями или предвзятостью. Это восприятие стало настолько сильным, что даже подлинные дела иногда становятся спорными. Некоторые эксперты считают, что, помимо НАК, в Пакистане уже существует множество других институтов и законов о подотчетности, но этим институтам не хватает адекватных ресурсов для реализации.

Помимо политических преследований, влияние истеблишмента также является значительным фактором, даже во время гражданских правительств. Предыдущий председатель НАК ушел в отставку, проработав всего семь месяцев, сославшись на «вмешательство» и «давление» как на причины своего ухода. В декабре 2022 года бывший премьер-министр г-н Имран Хан обвинил бывшего Главнокомандующего армией (COAS) генерала (в отставке) Камара Джаведа Баджву в руководстве и контроле над НАК во время его пребывания на посту премьер-министра. Он далее утверждал, что COAS предоставил значительные уступки лидерам крупных политических партий, включая Пакистанскую мусульманскую лигу-Наваз (PML-N) и Пакистанскую народную партию (PPPP) (Malik 2023).

4. Реформы по улучшению состояния горизонтальной подотчетности

Крайне важно обеспечить по-настоящему инклюзивный, представительный и прозрачный Парламент для укрепления основ парламентской демократии и укрепления доверия к демократическим институтам. Этот подход поможет привлечь правительство к ответственности и защитить интересы простых граждан. Парламент мог бы рассмотреть следующие реформы для повышения эффективности горизонтальной подотчетности.

Одной из основных ролей Национального собрания является ежегодное утверждение федерального бюджета. К сожалению, парламент

Горизонтальная подотчетность и демократическое лавирование:

Кейс Южной Кореи в сравнительной перспективе

Юнг Ким[1]

East Asia Institute

1. Введение

Данное исследование описывает de jure механизмы горизонтальной подотчетности и анализирует de facto эффективность горизонтальной подотчетности Южной Кореи за последние два десятилетия с 2000 года, помещая страну в сравнительный контекст демократизаторов третьей волны.

Оно показывает, что Южная Корея оптимально разработала свои механизмы сдержек и противовесов между ветвями власти на бумаге, установив законодательные и судебные ограничения для исполнительной власти беспристрастным образом. Оно также выявляет опасные расхождения между de jure механизмами горизонтальной подотчетности и de facto эффективностью горизонтальной подотчетности, выявляя более раннее ухудшение и более позднее обращение вспять результатов межведомственной подотчетности в стране. Наконец, оно подтверждает, что колебание горизонтальной подотчетности между коррозией и восстановлением коррелирует с колебанием демократии между эрозией и устойчивостью в Южной Корее. Оно объясняет колебание горизонтальной подотчетности, вводя динамику демократического лавирования, которое происходит либо когда либеральный президент, отдавая приоритет избирательному мандату над конституционными ограничениями, чрезмерно склоняется к популистским излишествам, либо когда консервативный президент, отдавая приоритет конституционным ограничениям над избирательным мандатом, чрезмерно склоняется к олигархическим излишествам.

В следующем разделе данное исследование представляет различные эмпирические показатели для измерения исполнительной, законодательной и судебной власти с целью описания южнокорейских de jure механизмов горизонтальной подотчетности и их сравнения с другими странами, пережившими третью волну демократизации. В третьем разделе используются несколько эмпирических мер для оценки южнокорейских de facto показателей горизонтальной подотчетности и их влияния на качество демократии, при этом обнаруживается значительный разрыв между de jure подотчетностью и de facto подотчетностью, а de facto показатели подотчетности коррелируют с качеством демократии. В предпоследнем разделе утверждается, что динамика демократического колебания может объяснить разрыв между de jure подотчетностью и de facto подотчетностью путем анализа двух эпизодов импичмента президента в качестве тематических исследований демократического колебания в стране. В заключении обобщаются результаты исследования и их последствия.

2. De jure Горизонтальная подотчетность: Южная Корея в сравнительном контексте

В этом разделе я представляю эмпирические показатели для de jure механизмов горизонтальной подотчетности Южной Кореи. В качестве шаблона для оценки конфигурации механизмов горизонтальной подотчетности на бумаге я использую следующие источники данных для измерения силы конституционных положений о сдержках и противовесах между ветвями власти. Для исполнительной власти или конституционных полномочий исполнительных действий я использую «индекс исполнительной власти» из Constitute, который варьируется от 0 до 1 и отражает наличие или отсутствие семи важных аспектов законотворчества исполнительной власти: (1) право инициировать законодательство; (2) право издавать указы; (3) право инициировать конституционные поправки; (4) право объявлять чрезвычайное положение; (5) право вето; (6) право оспаривать конституционность законодательства; и (7) право распускать законодательный орган. Оценка индекса представляет собой среднее значение семи бинарных элементов, причем более высокие значения указывают на большую исполнительную власть, а более низкие — на меньшую исполнительную власть (Elkins, Ginsburg, and Melton 2023).

Оценка индекса исполнительной власти Южной Кореи составляет 0,43, что отражает ее конституционные положения о (1) праве инициировать законодательство,[2] (2) праве издавать указы,[3] (3) праве инициировать конституционные поправки,[4] (4) праве объявлять чрезвычайное положение[5] и (5) праве вето,[6] но отсутствие конституционных положений о (6) праве оспаривать конституционность законодательства и (7) праве распускать законодательный орган.

Для законодательной власти или конституционных полномочий по ограничению исполнительных действий я использую «индекс законодательной власти» из Handbook of National Legislature, который варьируется от 0 до 1 и отражает наличие или отсутствие тридцати двух важных аспектов законодательных ограничений на исполнительные действия. Оценка индекса представляет собой среднее значение следующих тридцати двух бинарных элементов, причем более высокие значения указывают на большую законодательную власть, а более низкие — на меньшую законодательную власть (Fish and Kroenig 2009):

(a) влияние законодательной власти на исполнительную, которое включает (1) возможность законодательной власти единолично, без участия каких-либо других органов, объявить импичмент президенту или сместить премьер-министра; (2) возможность министров одновременно являться членами законодательного органа; (3) наличие у законодательной власти полномочий вызывать должностных лиц исполнительной власти и регулярное проведение слушаний с участием должностных лиц исполнительной власти перед законодательным органом или его комитетами; (4) возможность законодательной власти проводить независимое расследование в отношении главного исполнителя и органов исполнительной власти; (5) наличие у законодательной власти эффективных надзорных полномочий над силовыми структурами; (6) назначение премьер-министра законодательной властью; (7) необходимость одобрения законодательной власти для утверждения назначения министров или назначение министров самим законодательным органом; (8) отсутствие в стране президентства вообще или избрание президента законодательным органом; (9) возможность законодательной власти выразить вотум недоверия правительству;

(b) институциональная автономия законодательной власти, которая включает (10) иммунитет законодательной власти от роспуска исполнительной властью; (11) необходимость ратификации или одобрения законодательным органом любой законодательной инициативы исполнительной власти до ее вступления в силу; (12) возможность законодательного органа отменять вето или фактически быть неуязвимым для вето; (13) верховенство законов законодательного органа и их неподсудность судебному пересмотру; (14) право законодательного органа инициировать законопроекты во всех политических юрисдикциях; (15) обязательность расходования средств, ассигнованных законодательным органом; (16) контроль законодательного органа над ресурсами, финансирующими его внутреннюю деятельность и обеспечивающими льготы для его членов; (17) иммунитет членов законодательного органа от ареста и/или уголовного преследования; и (18) избрание всех членов законодательного органа;

(c) специальные полномочия законодательной власти, которые включают (19) возможность законодательной власти единолично, без участия каких-либо других органов, изменять Конституцию; (20) необходимость одобрения законодательной власти для объявления войны; (21) необходимость одобрения законодательной власти для ратификации договоров с иностранными государствами; (22) право законодательной власти даровать амнистию; (23) право законодательной власти помиловать; (24) пересмотр законодательной властью назначений в судебные органы и право законодательной власти отклонять такие назначения или назначение членов судебных органов самим законодательным органом; (25) назначение председателя центрального банка законодательным органом; (26) наличие у законодательной власти существенного голоса в управлении государственными СМИ;

(d) институциональный потенциал законодательной власти, который включает (27) регулярность сессий законодательного органа; (28) наличие у каждого законодателя личного секретаря; (29) наличие у каждого законодателя по крайней мере одного несекретарского сотрудника с экспертными знаниями в области политики; (30) возможность переизбрания законодателей без каких-либо ограничений; (31) привлекательность должности члена законодательного органа настолько, что законодатели в целом заинтересованы в переизбрании и стремятся к нему; и (32) достаточно высокая частота переизбрания действующего члена законодательного органа, чтобы в любой данный момент времени в законодательном органе присутствовало значительное число опытных членов.

Оценка индекса законодательной власти Южной Кореи составляет 0,59, что отражает ее конституционные положения о:

(a) влиянии законодательной власти на исполнительную в отношении (2) возможности министров одновременно являться членами законодательного органа,[7] (3) наличии у законодательной власти полномочий вызывать должностных лиц исполнительной власти и регулярном проведении слушаний с участием должностных лиц исполнительной власти перед законодательным органом или его комитетами,[8] (4) возможности законодательной власти проводить независимое расследование в отношении главного исполнителя и органов исполнительной власти,[9] и (5) наличии у законодательной власти эффективных надзорных полномочий над силовыми структурами;

(b) институциональной автономии законодательной власти в отношении (10) иммунитета законодательной власти от роспуска исполнительной властью, (11) необходимости ратификации или одобрения законодательным органом любой законодательной инициативы исполнительной власти до ее вступления в силу,[10] (14) праве законодательного органа инициировать законопроекты во всех политических юрисдикциях, (15) обязательности расходования средств, ассигнованных законодательным органом, (16) контроле законодательного органа над ресурсами, финансирующими его внутреннюю деятельность и обеспечивающими льготы для его членов, и (18) избрании всех членов законодательного органа;[11]

(c) специальных полномочиях законодательной власти в отношении (20) необходимости одобрения законодательной власти для объявления войны,[12] (21) необходимости одобрения законодательной власти для ратификации договоров с иностранными государствами,[13] и (24) пересмотре законодательной властью назначений в судебные органы и праве законодательной власти отклонять такие назначения или назначении членов судебных органов самим законодательным органом;[14]

(d) институциональном потенциале законодательной власти в отношении (27) регулярности сессий законодательного органа,[15](28) имеет ли каждый законодатель личного секретаря, (29) имеет ли каждый законодатель по крайней мере одного внештатного сотрудника с экспертными знаниями в области политики, (30) подлежат ли законодатели переизбранию без каких-либо ограничений; (31) является ли место в законодательном органе достаточно привлекательным, чтобы законодатели в целом были заинтересованы в переизбрании и стремились к нему; и (32) является ли переизбрание действующего законодателя достаточно распространенным, чтобы в любой данный момент в законодательном органе было значительное число опытных членов.

Для оценки судебной власти или конституционных гарантий судебных ограничений исполнительной власти я использую «индекс судебной власти» из Constitute, который варьируется от 0 до 1 и отражает наличие или отсутствие двенадцати важных аспектов судебных ограничений исполнительной власти. Оценка индекса представляет собой просто среднее значение двенадцати бинарных элементов, причем более высокие значения указывают на большую судебную власть, а более низкие — на меньшую судебную власть (Elkins, Ginsburg, and Melton 2023):

(а) судебная независимость, которая включает (1) наличие в Конституции явного заявления о судебной независимости; (2) предоставление Конституцией пожизненного назначения для судей; (3) участие в назначении в высший суд либо судебного совета, либо двух (или более) акторов; (4) запрет или ограничение отстранения от должности таким образом, чтобы для этого требовалось предложение квалифицированного большинства голосов в законодательном органе, или если только общественность или судебный совет могут инициировать отстранение, а другой политический актор должен одобрить такое предложение; (5) ограничение отстранения от должности исключительно преступлениями и другими вопросами ненадлежащего поведения, государственной измены или нарушения Конституции; и (6) защита заработной платы судей от снижения.

(б) судебная дееспособность, которая включает (7) предоставление Конституцией судебного надзора; (8) наличие у судов полномочий по надзору за выборами; (9) наличие у любого суда полномочий объявлять политические партии неконституционными; (10) участие судей в отстранении исполнительной власти от должности, например, в порядке импичмента; (11) наличие у любого суда полномочий по пересмотру чрезвычайных положений; и (12) наличие у любого суда полномочий по пересмотру договоров.

Индекс судебной власти Южной Кореи составляет 0,58, что отражает ее конституционные положения о:

(а) судебной независимости, которая включает (1) наличие в Конституции явного заявления о судебной независимости,[16](3) участие в назначении в высший суд либо судебного совета, либо двух (или более) акторов,[17](5) ограничение отстранения от должности исключительно преступлениями и другими вопросами ненадлежащего поведения, государственной измены или нарушения Конституции, и (6) защита заработной платы судей от снижения.[18]

(б) судебной дееспособности, которая включает (7) предоставление Конституцией судебного надзора,[19](9) наличие у любого суда полномочий объявлять политические партии неконституционными,[20](10) участие судей в отстранении исполнительной власти от должности;[21]но отсутствие конституционных положений о (8) наличии у судов полномочий по надзору за выборами, (11) наличии у любого суда полномочий по пересмотру чрезвычайных положений и (12) наличии у любого суда полномочий по пересмотру договоров.

Чтобы поместить индекс исполнительной, законодательной и судебной власти Южной Кореи в сравнительный контекст, я составляю выборку из восемнадцати других демократизаторов третьей волны из (1) Восточной и Юго-Восточной Азии: Индонезия (1999), Монголия (1991), Филиппины (1988), Южная Корея (1988), Тайвань (1996) и Таиланд (1998); (2) Центральной и Восточной Европы: Болгария (1991), Чешская Республика (1990), Венгрия (1990), Польша (1990); Румыния (1991) и Словацкая Республика (1994); и (3) Центральной и Южной Америки: Аргентина (1984), Бразилия (1987), Чили (1990), Колумбия (1991), Мексика (1996) и Перу (1981).[22]

Рисунок 1.Индексы исполнительной и законодательной власти у 18 демократизаторов третьей волны

Источники: Elkins, Ginsburg, and Melton 2023; Fish and Kroenig 2009.

На Рисунке 1 представлена диаграмма рассеяния, на которой горизонтальная ось показывает значения индекса исполнительной власти восемнадцати демократизаторов третьей волны, а вертикальная ось — значения индекса законодательной власти восемнадцати демократизаторов третьей волны. Каждая пунктирная линия указывает среднее значение каждого индекса власти. В правом верхнем углу, где императорский президент встречается с непокорной ассамблеей, расположены Монголия, Болгария, Польша, Венгрия и Румыния. Тайвань, Аргентина и Мексика находятся в левом нижнем углу, где не доминирующая исполнительная власть встречается с подчиненным законодательным органом. В то время как Чили принимает конституционный дизайн, сочетающий императорского президента с подчиненным законодательным органом, Чешская Республика использует конституционный дизайн, который сочетает не доминирующую исполнительную власть с непокорным законодательным органом. В отношении de jure подотчетности Южная Корея, по-видимому, обладает одним из наиболее действенных механизмов сдержек и противовесов между исполнительной и законодательной ветвями власти среди восемнадцати демократизаторов третьей волны.

Рисунок 2.Индексы исполнительной и судебной власти у 18 демократизаторов третьей волны

Источники: Elkins, Ginsburg, and Melton 2023.

На Рисунке 2 представлена диаграмма рассеяния, на которой горизонтальная ось представляет значения индекса исполнительной власти восемнадцати демократизаторов третьей волны, а вертикальная ось указывает значения индекса судебной власти восемнадцати демократизаторов третьей волны. Каждая пунктирная линия указывает среднее значение каждого индекса власти. Болгария находится в правом верхнем углу, где императорский президент встречается с непокорным судом. Индонезия и Мексика находятся в левом нижнем углу, где не доминирующая исполнительная власть встречается с подчиненным трибуналом. В то время как Румыния, Венгрия и Таиланд используют конституционный дизайн, сочетающий императорского президента с подчиненным трибуналом, Тайвань принимает конституционный дизайн, который сочетает не доминирующую исполнительную власть с непокорным судом. В отношении de jure подотчетности Южная Корея, по-видимому, обладает одним из наиболее действенных механизмов сдержек и противовесов между исполнительной и судебной ветвями власти среди восемнадцати демократизаторов третьей волны.

3. De factoГоризонтальная подотчетность: Южная Корея в сравнительном контексте

В этом разделе я представляю эмпирические показатели de facto эффективности горизонтальной подотчетности и ее влияния на качество демократии в Южной Корее. В качестве шаблона для оценки фактических результатов механизмов горизонтальной подотчетности и качества демократии я использую следующие источники данных для измерения. Для эффективности de facto горизонтальной подотчетности я использую «индекс горизонтальной подотчетности» из Varieties of Democracy (V-Dem), который варьируется от 0 до 1 и отражает, в какой степени достигается идеал горизонтальной правительственной подотчетности путем агрегирования следующих показателей: (1) индекс судебных ограничений исполнительной власти V-Dem; (2) индекс законодательных ограничений исполнительной власти V-Dem; и (3) индекс ограничений исполнительной власти другими государственными органами (генеральный контролер, генеральный прокурор или омбудсмен) V-Dem. Более высокие значения указывают на большую de facto горизонтальную подотчетность, а более низкие значения — на меньшую de facto горизонтальную подотчетность (Luhrmann, Marquardt, and Mechkova 2020).

Рисунок 3.Индексы горизонтальной подотчетности 18 демократизаторов третьей волны, 2000-2004 гг. против 2005-2009 гг.

Источник: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Для оценки качества демократии я использую «индекс либеральной демократии» из V-Dem, который варьируется от 0 до 1 и отражает, в какой степени достигается идеал либеральной демократии. Более высокие значения указывают на более высокое качество демократии, а более низкие значения — на более низкое качество демократии (Coppedge et al. 2020).

Для удобства представления я рассчитываю средние значения пятилетних интервалов с 2000 года для каждого значения индекса восемнадцати демократизаторов третьей волны. Показатели индекса горизонтальной подотчетности Южной Кореи следующие: (1) 2000-2004: 0,925; (2) 2005-2009: 0,902; (3) 2010-2014: 0,865; и (4) 2015-2019: 0,933. Показатели индекса либеральной демократии Южной Кореи следующие: (1) 2000-2004: 0,772; (2) 2005-2009: 0,738; (3) 2010-2014: 0,649; и (4) 2015-2019: 0,722.

На Рисунке 3 представлена диаграмма рассеяния, на которой горизонтальная ось показывает средние значения индекса горизонтальной подотчетности за 2000-2004 гг. восемнадцати демократизаторов третьей волны, а вертикальная ось представляет средние значения индекса горизонтальной подотчетности за 2005-2009 гг. восемнадцати демократизаторов третьей волны. Если страна находится слева от линии 45 градусов, ее de facto горизонтальная подотчетность улучшается. Если страна находится справа от линии 45 градусов, ее de facto горизонтальная подотчетность ухудшается. Чили, Перу и Румыния представляют первый случай, тогда как Южная Корея, Тайвань, Аргентина и Таиланд — второй. В отношении de facto подотчетности Южная Корея, по-видимому, является одним из случаев умеренной эрозии горизонтальной подотчетности среди восемнадцати демократизаторов третьей волны за указанный период.

Рисунок 4. Оценки индекса либеральной демократии 18 стран, перешедших к демократии на третьей волне, 2000-2004 гг. против 2005-2009 гг.

Источник: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Примечание: Колумбия, Мексика, Филиппины, Румыния и Таиланд исключены из-за их низких показателей.

На Рисунке 4 показана диаграмма рассеяния, на которой горизонтальная ось представляет средние значения индекса либеральной демократии за 2000-2004 гг. для восемнадцати стран, перешедших к демократии на третьей волне, а вертикальная ось — средние значения индекса либеральной демократии за 2005-2009 гг. для тех же стран. Если страна находится слева от линии 45 градусов, качество ее демократии улучшается. Если страна находится справа от линии 45 градусов, качество ее демократии ухудшается. Среди стран с более высоким уровнем горизонтальной подотчетности Чили и Перу улучшили качество своей демократии. Среди стран с более низким уровнем горизонтальной подотчетности Южная Корея и Аргентина ухудшили качество своей демократии. С точки зрения демократии, Южная Корея, по-видимому, является одним из случаев демократического отката, вызванного горизонтальной подотчетностью, среди восемнадцати стран, перешедших к демократии на третьей волне в рассматриваемый период (Sato et al. 2022).

Рисунок 5. Оценки индекса горизонтальной подотчетности 18 стран, перешедших к демократии на третьей волне, 2005-2009 гг. против 2010-2014 гг.

Источник: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

На Рисунке 5 показана диаграмма рассеяния, на которой горизонтальная ось отражает средние значения индекса горизонтальной подотчетности за 2005-2009 гг. для восемнадцати стран, перешедших к демократии на третьей волне, а вертикальная ось представляет средние значения индекса горизонтальной подотчетности за 2010-2014 гг. для тех же стран. Если страна находится слева от линии 45 градусов, ее de facto горизонтальная подотчетность улучшается. Если страна находится справа от линии 45 градусов, ее de facto горизонтальная подотчетность ухудшается. Бразилия, Румыния и Таиланд представляют первый случай, тогда как Южная Корея, Тайвань, Аргентина, Венгрия и Мексика — второй. В отношении de facto подотчетности Южная Корея, по-видимому, является одним из случаев непрерывной эрозии горизонтальной подотчетности среди восемнадцати стран, перешедших к демократии на третьей волне в рассматриваемый период.

Рисунок 6. Оценки индекса либеральной демократии 18 стран, перешедших к демократии на третьей волне, 2005-2009 гг. против 2010-2014 гг.

Источник: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Примечание: Колумбия, Мексика, Филиппины, Румыния и Таиланд исключены из-за их низких показателей.

На Рисунке 6 показана диаграмма рассеяния, на которой горизонтальная ось представляет средние значения индекса либеральной демократии за 2005-2009 гг. для восемнадцати стран, перешедших к демократии на третьей волне, а вертикальная ось указывает средние значения индекса либеральной демократии за 2010-2014 гг. для тех же стран. Если страна находится слева от линии 45 градусов, качество ее демократии улучшается. Если страна находится справа от линии 45 градусов, качество ее демократии ухудшается. Среди стран с более низким уровнем горизонтальной подотчетности Южная Корея, Чешская Республика, Венгрия, Аргентина и Болгария ухудшили качество своей демократии. С точки зрения демократии, Южная Корея, по-видимому, является одним из случаев демократического отката, ускоренного горизонтальной подотчетностью, среди восемнадцати стран, перешедших к демократии на третьей волне в рассматриваемый период (Shin 2021).

Рисунок 7. Оценки индекса горизонтальной подотчетности 18 стран, перешедших к демократии на третьей волне, 2010-2014 гг. против 2015-2019 гг.

Источник: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

На Рисунке 7 показана диаграмма рассеяния, на которой горизонтальная ось отражает средние значения индекса горизонтальной подотчетности за 2010-2014 гг. для восемнадцати стран, перешедших к демократии на третьей волне, а вертикальная ось представляет средние значения индекса горизонтальной подотчетности за 2015-2019 гг. для тех же стран. Если страна находится слева от линии 45 градусов, ее de facto горизонтальная подотчетность улучшается. Если страна находится справа от линии 45 градусов, ее de facto горизонтальная подотчетность ухудшается. Южная Корея, Перу и Аргентина представляют первый случай, тогда как Польша, Бразилия, Индонезия, Венгрия и Филиппины — второй. В отношении de facto подотчетности Южная Корея, по-видимому, является одним из случаев обращения вспять эрозии горизонтальной подотчетности среди восемнадцати стран, перешедших к демократии на третьей волне в рассматриваемый период.

Рисунок 8. Оценки индекса либеральной демократии 18 стран, перешедших к демократии на третьей волне, 2010-2014 гг. против 2015-2019 гг.

Источник: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Примечание: Мексика, Филиппины и Таиланд исключены из-за их низких показателей.

На Рисунке 8 показана диаграмма рассеяния, на которой горизонтальная ось представляет средние значения индекса либеральной демократии за 2010-2014 гг. для восемнадцати стран, перешедших к демократии на третьей волне, а вертикальная ось указывает средние значения индекса либеральной демократии за 2015-2019 гг. для тех же стран. Страны, расположенные слева от линии 45 градусов, указывают на улучшение качества демократии, тогда как страны справа от линии 45 градусов указывают на ухудшение качества демократии. Среди стран с более высоким уровнем горизонтальной подотчетности Южная Корея продемонстрировала улучшение качества демократии. Среди стран с более низким уровнем горизонтальной подотчетности Польша и Бразилия показали снижение качества демократии. С точки зрения демократии в целом, Южная Корея, по-видимому, является одним из случаев восстановления демократической устойчивости, обусловленного горизонтальной подотчетностью, среди восемнадцати стран, перешедших к демократии на третьей волне в рассматриваемый период (Laebens and Luhrmann 2021).

4. Демократическое колебание и горизонтальная подотчетность: Южная Корея как пример

В этом разделе я представлю теоретическое объяснение разрыва между de jure механизмами горизонтальной подотчетности и de facto показателями горизонтальной подотчетности в Южной Корее.

Рисунок 9. Индекс горизонтальной подотчетности и оценки индекса либеральной демократии Южной Кореи, 2000-2022 гг.

Источник: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Я утверждаю, что колебания качества демократии и горизонтальной подотчетности в Южной Корее объясняются динамикой демократического колебания за последние два десятилетия (Slater 2022). Демократическое колебание происходит либо тогда, когда либеральный президент, отдающий приоритет избирательному мандату над конституционными ограничениями, чрезмерно склоняется к популизму, либо когда консервативный президент, отдающий приоритет конституционным ограничениям над избирательным мандатом, чрезмерно склоняется к олигархическому излишеству (Slater 2013). В Южной Корее одно из основных различий между консерваторами и либералами заключалось в их приоритетах при подходе к Северной Корее. Консерваторы в основном сосредоточились на укреплении связей с Соединенными Штатами и подчеркивали необходимость принуждения Северной Кореи отказаться от ее военной мощи путем достижения экономических соглашений в обмен. Либералы, с другой стороны, верили в потенциальный эффект «перелива» при подходе к Северной Корее, что означает, что они ожидают предпринять шаги к объединению, предоставляя помощь для поощрения сотрудничества на всем полуострове (Kim 2022).

Южная Корея — единственная либеральная демократия, которая восстановилась после автократизации за последние 20 лет (Papada et al. 2023: 28-31). Ее уникальный опыт соответствует концепции «демократических упущенных возможностей», при которой политическая система «1) испытывает ухудшение качества изначально хорошо функционирующих демократических институтов, не скатываясь полностью к авторитаризму, но затем, 2) в течение нескольких лет, по крайней мере частично восстанавливает свое высококачественное демократическое устройство (Ginsburg and Huq 2018: 17)». Как показано на Рисунке 9, когда произошли две последовательные смены исполнительной власти между политическими партиями — первая от консервативного президента Ким Ён Сам к либеральному президенту Ким Дэ Чжуну в 1997 году, а вторая от либерального президента Ро Му Хёна к консервативному президенту Ли Мён Баку в 2007 году, — страна, казалось, достигла своей демократической консолидации с индексом либеральной демократии 0,78, а также показателем горизонтальной подотчетности 0,92 (Hahm 2008).

С тех пор, однако страна вошла в зону precarious democratic near-miss, в которой политическая система колеблется между демократической регрессией и демократическим откатом. После того как показатель индекса либеральной демократии упал до 0,68 в 2008 году и достиг минимума в 0,61 в 2014 году, когда общественность в целом поставила под сомнение демократическую отзывчивость консервативного президента Пак Кын Хе из-за ее ненадлежащего реагирования на крушение парома MV Sewol, он постепенно восстановился до своего апогея в 0,81 в 2017 году, когда Конституционный суд поддержал импичмент Пак (Shin and Moon 2017).

Во время пребывания либерального президента Мун Чжэ Ина на посту главы исполнительной власти показатель индекса либеральной демократии в основном оставался прежним, лишь внезапно снизившись до 0,73 в 2022 году, когда консервативный президент Юн Сок Ёль вступил в должность. Остается увидеть, указывает ли это самое последнее снижение показателя индекса либеральной демократии на начало очередного эпизода автократизации (Shin 2020).

Тот факт, что показатель индекса горизонтальной подотчетности в целом следовал этому тренду, показывает, что качество демократии в целом развивается параллельно с качеством горизонтальной подотчетности в Южной Корее. Поскольку U-образная (или, возможно, W-образная) вогнутость характеризует эволюционный путь демократического качества горизонтальной подотчетности за последние два десятилетия, страна стала примером либо демократической регрессии (Wunsch and Blanchard 2023; Croissant and Haynes 2021), либо демократического отката (Boese et al. 2021; Laebens and Lührmann 2021).

В Южной Корее произошло два эпизода демократического колебания. Первый эпизод демократического колебания включал причинно-следственные события импичмента Ро в 2004 году. Он был спровоцирован нарушением Ро конституционного положения, предписывающего беспристрастность президента, что вызвало политическую реакцию консервативной оппозиции с требованием его импичмента в марте. Импичмент Ро был воспринят общественностью как олигархическое излишество, выразившее свое широкое недовольство консервативной оппозицией посредством массовых митингов со свечами и предоставившее явный мандат правящей партии Ро с законодательным большинством на выборах в Национальное собрание в апреле. Отражая вердикт общественности по этому вопросу, Конституционный суд отменил импичмент, восстановив его в должности президента в мае.

Второй эпизод демократического колебания включал причинно-следственные события импичмента Пак в 2016 и 2017 годах. Несколько новостных агентств сообщили, что Пак оказалась в центре беспрецедентного коррупционного скандала, что вызвало массовые митинги со свечами с требованием ее импичмента в октябре 2016 года. Либеральная оппозиция была осторожна в инициировании процедуры импичмента из-за политической реакции, которую она наблюдала в первом эпизоде демократического колебания. Однако они наконец приняли резолюцию с участием некоторых диссидентских законодателей из правящей партии Пак, в основном из-за политического давления со стороны миллиона участников митингов со свечами, которые восприняли коррупцию Пак как олигархическое излишество, в декабре. Митинги со свечами продолжались до марта 2017 года, когда Конституционный суд единогласно поддержал импичмент, отстранив ее от должности. Этот эпизод завершился победой оппозиционной партии Муна на президентских выборах в мае (Mosler 2017).

В обоих эпизодах демократическое колебание было остановлено механизмом подотчетности, который начался с диагональной подотчетности — давления со стороны гражданского общества и СМИ. В первом эпизоде митинги со свечами подтолкнули вертикальную подотчетность — победу правящей партии Ро на законодательных выборах и, в свою очередь, горизонтальную подотчетность — отмену импичмента Конституционным судом. Во втором эпизоде разоблачения в СМИ и массовые митинги со свечами подстегнули горизонтальную подотчетность — импичмент Пак, инициированный Национальным собранием и поддержанный Конституционным судом, и, в свою очередь, вертикальную подотчетность — победу оппозиционной партии Муна на президентских выборах.[23]

4.1. Институциональные условия демократического лавирования

Долговечность посттранзиционной Конституции 1987 года свидетельствует о прочности демократических политических институтов в Южной Корее. С момента ратификации Конституции в 1948 году, документ семь раз подвергался поправкам до 1987 года со средним сроком действия конституции менее шести лет (Elkins, Ginsburg, and Melton 2023). Восьмая по счету Конституция 1987 года действует уже тридцать пять лет. В отличие от многих других стран, переживающих демократический откат, которые часто меняли конституции в пользу действующих лидеров, политики и политические партии в Южной Корее были вынуждены учиться и адаптироваться к правилам игры, изложенным в Конституции 1987 года, а не отвергать и отменять их. Парадоксально, но конституционная стабильность является одним из наиболее фундаментальных институциональных источников, лежащих в основе демократического лавирования страны (Mosler 2020).

Институт однократного президентства, не подлежащего переизбранию, создает институциональные возможности для чрезмерного злоупотребления исполнительной властью, будь то популистского или олигархического характера.[24] Как новый национальный лидер со свежим избирательным мандатом, каждый новый президент имеет сильную мотивацию отменить политический статус-кво, установленный уходящим президентом, находя благоприятную возможность для начала амбициозной программы реформ в ранний период своего срока. Иногда она склонна к чрезмерным действиям, открывая возможности для злоупотребления исполнительной властью, при которых она приостанавливает, игнорирует или даже нарушает требования верховенства права. Возможности для злоупотребления исполнительной властью имеют тенденцию к закрытию в более поздний период ее срока, когда кандидаты в президенты как от консервативного, так и от либерального лагеря стремятся отвергнуть наследие непопулярного уходящего президента, чтобы получить совершенно новый избирательный мандат (Bae and Park 2018).

Зависит ли новый президент от сдерживания чрезмерных злоупотреблений исполнительной властью отчасти от эффективности горизонтальной подотчетности. Национальное собрание как законодательные ограничения исполнительной власти, а также Верховный суд и Конституционный суд как судебные ограничения исполнительной власти обладают существенной властью для привлечения президента к ответственности. Эффективность горизонтальной подотчетности обеспечивается институциональной независимостью Национального собрания, Верховного суда и Конституционного суда. Из-за несовпадения избирательных циклов между президентом и членами Национального собрания, каждый глава исполнительной власти должен столкнуться как минимум с одними промежуточными выборами, которые позволяют или ограничивают чрезмерные злоупотребления исполнительной властью.[25] Когда президент наследует ситуацию законодательного меньшинства или сталкивается с ситуацией разделенного правительства, Национальное собрание приобретает институциональную независимость, которая снижает вероятность чрезмерных злоупотреблений исполнительной властью.

Согласно Конституции, 14 судей Верховного суда назначаются президентом с одобрения Национального собрания. Из 9 судей Конституционного суда трое назначаются президентом, трое — Национальным собранием и трое — Главным судьей Верховного суда, и все они должны получить одобрение Национального собрания.[26] Благодаря системе совместного назначения судей Верховного суда и судей Конституционного суда между президентом и Национальным собранием, ситуация разделенного правительства, вероятно, повысит институциональную независимость судебной власти, которая сдерживает чрезмерные злоупотребления исполнительной властью. Другими словами, маловероятно разорвать институциональную независимость законодательной и судебной ветвей власти от исполнительной, если только президент не находится в ситуации единого правительства в течение значительного времени.

Либеральные президенты Ким и Ро имели серийную смену разделенного и единого правительства в течение своих сроков, что активизировало сдержки и противовесы со стороны Национального собрания, контролируемого консервативными оппозиционными партиями (Brinks et al. 2020). Фактически, законодательные ограничения были чрезмерно сильными, что привело к импичменту Ро в 2004 году квалифицированным большинством голосов. Хотя серийная смена ситуаций разделенного и единого правительства в течение срока полномочий президента часто критикуется за постоянный тупик в отношениях исполнительной и законодательной власти, она также способствует активации механизмов сдержек и противовесов, заложенных в конституции разделения властей (Dostal 2023).

Период правления консервативных президентов Ли и Пак (до 2016 года) был исключительным в том смысле, что в течение их сроков не было такой серийной смены разделенного и единого правительства, что, вероятно, ослабило работу механизмов горизонтальной подотчетности. Именно законодательные выборы 2016 года положили конец восьмилетнему периоду единого консервативного правительства и начали новую серийную смену разделенного и единого правительства, вызвав реактивную последовательность, которая связала разоблачение коррупции Пак в СМИ, митинги со свечами, импичмент президента, инициированный Национальным собранием и поддержанный Конституционным судом, с досрочными президентскими выборами 2017 года, в результате которых Мун стал главой исполнительной власти. Последний год правления Пак продемонстрировал, как вертикальные, горизонтальные и диагональные механизмы подотчетности могут работать во взаимоусиливающем ключе (Laebens and Lührmann 2021).

Рисунок 10. Оценки компонентов индекса горизонтальной подотчетности Южной Кореи, 2000-2022 гг.

Источник: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

Мун управлял страной в условиях разделенного правительства в течение первых трех лет и в условиях единого правительства в течение последних двух лет. Серийная смена ситуаций разделенного и единого правительства в течение его срока сдерживала его чрезмерные злоупотребления исполнительной властью как амбициозного нового президента, который поставил задачу очистить коррупцию, накопленную предыдущими консервативными правительствами. Как показано на Рисунке 10, взлеты и падения законодательных и судебных ограничений на исполнительную власть в значительной степени соответствуют серийной смене ситуаций разделенного и единого правительства в Южной Корее.

4.2. Политические условия демократического лавирования

Демократизация ослабила государственные органы, специализирующиеся на принуждении, такие как Агентство национальной безопасности (разведка), Командование безопасности обороны (военные) и Штаб национальной безопасности (политика), возведя правоохранительные органы в ранг основного органа исполнительной власти в соответствии с нормой верховенства права. Среди них особое внимание заслуживает Прокуратура, состоящая из Верховной прокуратуры, Высших прокуратур, Окружных прокуратур и Районных прокуратур (Hellmann 2018).

Хотя Прокуратура находится в ведении Министерства юстиции, она работает с Верховным судом и ниже, приобретая статус квазисудебной организации, где политическая независимость от исполнительной власти имеет первостепенное значение. Как высший правоохранительный орган страны, только прокуратура имеет право предъявлять обвинения избранным политикам в коррупции. Из-за своей незаменимой власти политическая независимость прокуратуры является одним из самых спорных политических вопросов со времен демократического перехода в стране. Большинство президентов не умели сопротивляться использованию власти для предъявления обвинений оппозиционным партиям и политикам, пока Ро не прекратил использовать прокуратуру в таких политических целях, чтобы выполнить предвыборное обещание о независимой прокуратуре в 2003 году. Хотя он позволил прокуратуре сохранить политическую независимость, не используя свою власть назначения, однако он не смог найти эффективного способа привлечь ее к ответственности перед народной ветвью власти. В результате прокуратура могла использовать возможность политической независимости для максимизации своей организационной автономии и репутации (Lee 2022).

Как только Ро передал свою исполнительную власть Ли в 2008 году, прокуратура, находившаяся под контролем нового президента, который видел опасность независимости организации без подотчетности, предъявила обвинение уходящему президенту в коррупции. Униженный прокуратурой, Ро покончил жизнь самоубийством. Его самоубийство положило начало политике мести его либеральных соратников и избирателей против консервативного лагеря и прокуратуры. Когда Мун вступил в должность президента, они получили первую месть в 2017 году, когда Пак была заключена в тюрьму за злоупотребление служебным положением, и вторую месть в 2018 году, когда Ли был заключен в тюрьму за взяточничество. Заключение под стражу двух президентов стало семенем политики мести для их консервативных соратников и избирателей против президента Муна и либерального лагеря. В течение пятилетнего срока Муна элиты и избиратели поляризовались по поводу предполагаемых действий президента: для либералов это было исполнение народного мандата на борьбу с коррупцией и реформу прокуратуры, в то время как для консерваторов это было злоупотребление властью, которое подорвало конституционные ограничения и гражданские свободы. В двух словах, политика мести Муна была демократическим действием, основанным на законном избирательном мандате для либералов, в то время как для консерваторов это было типичным популистским излишеством либерального президента (Mosler 2018).

Политика мести Муна была странной в том смысле, что он использовал власть прокуратуры для предъявления обвинений, которая была главной причиной самоубийства Ро. Странная коалиция оказалась эффективной в достижении цели Муна по искоренению коррупции, накопленной консерваторами Ли и Пак, наделяя прокуратуру и Генерального прокурора Юна, который сейчас занимает пост президента от консервативного лагеря, мантией народной легитимности. Как только антикоррупционная кампания была завершена, Мун стремился распустить странную коалицию, ослабив прокуратуру, передав часть юрисдикции ее следственных полномочий Национальному полицейскому агентству и создав Бюро по расследованию коррупции в отношении высокопоставленных должностных лиц. Юн конфликтовал с Муном до своей отставки с поста генерального прокурора в 2021 году, объявив о своем выдвижении на президентских выборах 2022 года. Для либерального лагеря Юн был примером того, как герой становится злодеем, а для консервативного лагеря — примером того, как демон становится ангелом. После его инаугурации в качестве президента элиты и избиратели начали поляризоваться по поводу его предполагаемых действий: для консерваторов это было восстановление конституционного порядка и гражданских свобод, в то время как для либералов — злоупотребление властью, кульминацией которого стал импичмент (Mobrand 2021).

4.3. Избирательные условия демократического лавирования

Сталкиваясь с Пак, которая демонстрировала президентские действия олигархического характера, либеральные оппозиционные партии и политики склонны занимать позицию стратегических паникеров. В то время как они распространяли среди общественности представление о том, что действия президента представляют собой чрезвычайную угрозу для демократии, они использовали обычные инструменты нормальной политики в отношениях с действующим правительством. Для них чрезвычайные политические стратегии были слишком рискованными, не в последнюю очередь потому, что они стали свидетелями электоральной реакции против консервативных оппозиционных партий и политиков, которые в марте 2004 года приняли резолюцию об импичменте Ро в Национальном собрании. В следующем месяце, впервые в истории страны, партия Ури Ро получила законодательное большинство на выборах в Национальное собрание как либеральная партия. Народный вердикт в пользу действующего президента побудил Конституционный суд отменить решение об импичменте, восстановив Ро в должности президента в мае.

Более семидесяти процентов южнокорейцев выступили против импичмента, даже несмотря на то, что рейтинг одобрения Ро составлял менее двадцати процентов на момент принятия резолюции в Национальном собрании. Консервативные оппозиционные партии воспользовались возможностью отстранить главу исполнительной власти радикальным, если не неконституционным, способом, интерпретируя низкую популярность действующего президента как общественную поддержку импичмента. Стратегический просчет стоил им исторического электорального поражения, поскольку общественность восприняла импичмент как пример злоупотребления властью в интересах консервативного лагеря. Исход выборов 2004 года сдержал олигархические злоупотребления консервативной партии и ее союзников, контролировавших Национальное собрание, и дисциплинировал Конституционный суд следовать народному вердикту.

Импичмент Ро и его электоральная реакция против оппозиционных партий создали политический прецедент, согласно которому избирательный мандат превалирует над конституционными ограничениями. Из-за этого политического обучения либеральные оппозиционные партии были чрезвычайно осторожны в применении радикальной стратегии импичмента Пак в октябре 2016 года, требуя ее добровольной отставки. Потребовалось более месяца для Муна и его либеральной партии, чтобы договориться с расколовшейся консервативной партией о создании коалиции с двух третями большинства в Национальном собрании для импичмента президента, подтвердив, что более восьмидесяти процентов южнокорейцев поддержали резолюцию. Предстоящие президентские выборы сдерживали потенциальные популистские злоупотребления либеральной партии и ее союзников, контролирующих Национальное собрание (Turner et al. 2018).

Тот факт, что стратегическое избегание электоральной реакции находилось в центре стратегии оппозиционных партий по противодействию усиливающимся президентским действиям, свидетельствует о важности механизма вертикальной подотчетности для сохранения статус-кво демократического режима. В то время как из-за присущего напряжения между мажоритарным и контр-мажоритарным видением демократический режим Южной Кореи может лавировать либо в сторону популистских излишеств, либо в сторону олигархических излишеств, работа избирательной подотчетности была весьма эффективной в восстановлении баланса между двумя видениями демократии.[27]

Фактически, что касается результатов выборов в Национальное собрание, либеральная партия Ро получила законодательное большинство в 2004 году, консервативная партия Ли вернула себе законодательное большинство в 2008 и 2012 годах, консервативная партия Пак потеряла свое законодательное большинство в 2016 году, а либеральная партия Муна вновь получила законодательное большинство в 2020 году. Неустойчивая ситуация с большинством, в которой либеральные и консервативные партии борются за контроль над Национальным собранием при относительном паритете, лежит в основе серийной смены ситуаций разделенного и единого правительства. Эти ситуации сдерживают действия президента, предотвращая чрезмерные злоупотребления исполнительной властью, будь то популистские или олигархические, тем самым избегая демократического лавирования. В то же время, пока контроль над Национальным собранием остается в пределах досягаемости для обеих партий, оппозиционные партии имеют сильные стимулы искать постоянную охоту за проблемами, которые подрывают демократическую репутацию действующего президента в условиях демократического лавирования. Всякий раз, когда вертикальная подотчетность работает для разрешения олигархических или популистских излишеств оппозиционных партий в импичментах Ро или Пак, электоральная конкуренция при относительном паритете продолжает усиливать поляризацию между партийными лагерями. Это связано с эффектом блокировки стратегий постоянной кампании по дискредитации демократического качества действующих президентов.

4.4. Социальные условия демократического лавирования

Поскольку автократический режим в основном опирался на репрессии, а не на перераспределение, в качестве механизма соблюдения, демократия Южной Кореи наследует устойчивое структурное наследие того, что в архитектуре государства и общества отсутствуют значимые посреднические институты, которые могли бы играть независимую роль в политическом процессе. Политические партии слабо институционализированы и являются легкой добычей для амбициозных политиков, в то время как общественные объединения борются с нехваткой организационных ресурсов и институционализированным доступом к процессу принятия политических решений. Слабость посреднических организаций, таких как политические партии и общественные объединения, препятствует установлению стабильного и прочного политического представительства и посредничества интересов между правительством и гражданами, что, в свою очередь, устанавливает верхние пределы демократического развития (Hellmann 2020).

Поскольку политические партии не способны транслировать многие социальные расколы, универсальные для развитого индустриального общества, в программные платформы, они становятся избирательными и законодательными агентами амбициозных политических лидеров, а не наоборот. Эта динамика объясняет, почему политические партии часто реорганизуются и меняют свои названия с каждыми президентскими выборами. В то же время, поскольку общественные объединения не имеют права быть социальными партнерами в совместном процессе выработки политики с правительством в соответствующих функциональных областях, они склонны искать неформальные политические каналы вместо того, чтобы быть включенными в формальный политический процесс. Это объясняет, почему многие общественные объединения прибегают к воинственным стратегиям, чтобы привлечь внимание правительства.

Несоответствие между политическими партиями и общественными интересами оставляет значительную часть населения, которая сильно недовольна и относительно независима от партийных столкновений, вращающихся вокруг узких вопросов о демократической репутации действующих президентов. Мажоритарный характер президентских и законодательных выборов усиливает несоответствие между политиками и гражданами. Это приводит к тому, что колеблющиеся избиратели решают судьбу амбициозных президентов, используя свои голоса для наказания чрезмерных действий президентов в периоды формального политического участия. Во времена неформального политического участия они вовлекают граждан, которые решают успех крупномасштабных коллективных действий для сдерживания популистских или олигархических излишеств глав исполнительной власти. Слабость посреднических организаций парадоксально, создавая значительное количество колеблющихся избирателей и/или вовлеченных граждан, устанавливает нижние пределы демократической регрессии (Choi 2018).

Понимание парадокса слабых посреднических организаций государства и общества является последней частью для завершения реактивной последовательности, которая формирует динамику демократического лавирования в Южной Корее. В 2004 году, даже несмотря на то, что многие южнокорейцы не ценили политические результаты Ро, когда консервативная оппозиционная партия и ее союзники решили подвергнуть его импичменту, большое количество тех, кто был настроен против него, не считали, что его действия заслуживают такого сурового наказания. Вместо этого они рассматривали импичмент как олигархическое злоупотребление со стороны консервативной оппозиционной партии и ее союзников, присоединяясь к митингам со свечами как вовлеченные граждане, чтобы сдержать дальнейшие чрезмерные действия, и голосуя за либеральную партию Ро как колеблющиеся избиратели, чтобы наказать консервативный лагерь. В результате первое демократическое лавирование было остановлено.

Горизонтальная подотчетность:

Анализ ситуации в Шри-Ланке и вызовы CIABOC

Нишана Веерасурия[1], Шеннон Элизабет Талаятне[2]

Юридическая группа Verité Research

1. Введение

Шри-Ланка переживает экономический кризис, и вопрос коррупции находится в центре обсуждения. «Арагалаяй» (на сингальском языке «борьба»), начавшаяся в марте 2022 года, стала призывом к системным изменениям в правительстве. Протестное движение требовало более подотчетного правительства, в частности, привлечения к ответственности коррумпированных политиков. В связи с этим протестующие призвали к возврату украденных государственных средств государственными должностными лицами и к усилению общественного контроля за избранными представителями («Economy Next» 2022). Миссия Международного валютного фонда (МВФ) также подчеркнула, что снижение уязвимости к коррупции является макрокритической проблемой, которую необходимо решить для страны (IMF 2022).

В Индексе восприятия коррупции за 2022 год Шри-Ланка получила 36 баллов из 100 по шкале от 0 (очень коррумпированный) до 100 (очень чистый) (Transparency International 2022).[3] Борьба с коррупцией имеет решающее значение для защиты и продвижения демократических идеалов (Transparency International 2019). Демократия в Шри-Ланке имеет глубокую историю, поскольку выборы проводятся регулярно с момента обретения независимости в 1948 году (Парламент Шри-Ланки 2020). Ученые описывают современную политическую демократию как «систему управления, в которой правители несут ответственность за свои действия в общественной сфере перед гражданами, действующими косвенно через конкуренцию и сотрудничество своих избранных представителей» (Schmitter and Karl 1991). В сильной демократии существуют надлежащие сдержки и противовесы между ветвями власти, чтобы гарантировать подотчетность исполнительной власти (Brookings 2018; Schmitter and Karl 1991). Демократия также тесно связана с подотчетностью правительства (Schmitter and Karl 1991).

Три подтипа подотчетности способствуют надлежащему управлению в демократии: вертикальная, горизонтальная и диагональная подотчетность. Вертикальная подотчетность касается способности граждан страны привлекать свое правительство к ответственности, а диагональная подотчетность — надзора за правительством со стороны организаций гражданского общества и средств массовой информации. Горизонтальная подотчетность — это способность государственных институтов привлекать к ответственности другие ветви власти (Lührmann, Marquardt, and Mechkova, 2017). Как центральная тема и оплот демократического управления, подотчетность требует сильных антикоррупционных систем и институтов, и для будущего экономического прогресса Шри-Ланки создание и поддержание этих систем остается первостепенным.

Поэтому данный отчет специально фокусируется на ключевом институте Шри-Ланки, уполномоченном расследовать коррупцию и взяточничество, — Комиссии по расследованию предполагаемых случаев взяточничества или коррупции (CIABOC). Он использует CIABOC в качестве примера для анализа правовой базы горизонтальной подотчетности в Шри-Ланке. Учитывая значимость антикоррупционных усилий в Шри-Ланке с момента политического и экономического кризиса, CIABOC стала важным институтом. В соответствии с Соглашением с МВФ Шри-Ланка также обязалась принять новое антикоррупционное законодательство в соответствии с Конвенцией Организации Объединенных Наций против коррупции (IMF 2023).

Отчет состоит из четырех разделов. Первый раздел представляет обзор конституционных механизмов и институтов горизонтальной подотчетности в Шри-Ланке, а также ключевые общие проблемы. Второй раздел выявляет пробелы в правовой базе CIABOC[4] по сравнению с ключевыми международными стандартами. В этом разделе также анализируются критические факторы, способствовавшие успеху антикоррупционных агентств Гонконга и Сингапура, и используются в качестве эталона для сравнения с CIABOC. Третий раздел посвящен правовым и процедурным ограничениям, подрывающим способность CIABOC выполнять свои ожидаемые функции, и содержит рекомендации по устранению этих ограничений. Заключительный раздел обобщает рекомендации, основанные на предыдущем анализе.

2. Механизмы горизонтальной подотчетности в Шри-Ланке

2.1. Полупрезидентская система

Шри-Ланка следует полупрезидентской системе, в соответствии с которой президент избирается и делит власть с кабинетом министров и премьер-министром (Shugart 2005). Однако президент обладает значительными исполнительными полномочиями согласно Конституции (Edirisinha 2020).

2.2. Президентская комиссия по расследованию (ПКР)

Президент имеет право назначать Комиссии по расследованию (ПКР) в соответствии с Законом о комиссиях по расследованию № 17 от 1948 года. Президент может назначить ПКР, когда представляется необходимым провести расследование (1) деятельности государственного департамента, общественного органа или учреждения, или местного органа власти, (2) поведения государственного служащего, или (3) любого вопроса, представляющего интерес для общественной безопасности или благосостояния (Закон о комиссиях по расследованию № 17 от 1948 года, Раздел 2).

Например, 29 мая 2021 года была учреждена Президентская комиссия по расследованию деятельности таможни Шри-Ланки. Ожидалось, что ПКР по таможне Шри-Ланки расследует нарушения в таможенном департаменте и вынесет рекомендации по эффективному выполнению обязанностей департамента (Чрезвычайный вестник № 2229/10, 2021).

2.3. Президентская рабочая группа (ПРГ)

Президентские рабочие группы (ПРГ) назначаются для достижения конкретных целей. Например, ПРГ по построению безопасной страны и правового общества была создана в 2020 году для принятия мер по предотвращению злоупотребления наркотиками и принятия правовых мер против незаконной и антиобщественной деятельности. Однако бывший президент назначил в эту рабочую группу несколько военнослужащих, а не технократов, обладающих опытом в данной области, что привело к милитаризации гражданских вопросов (Международная комиссия юристов, 2020).

2.4. Комиссия по расследованию обвинений во взяточничестве и коррупции (КРВК)

Первая часть мандата КРВК заключается в том, что КРВК может начать расследование после получения сообщения о взяточничестве или коррупции, если она считает, что жалоба является обоснованной и раскрывает материалы, по которым должно быть проведено расследование (Закон о КРВК, Раздел 4). Вторая часть мандата КРВК заключается в том, что после того, как правонарушение раскрыто Комиссии, она может направить возбуждение производства против связанных лиц (Закон о КРВК, Раздел 3).

Таким образом, КРВК призвана контролировать исполнительную ветвь власти путем расследования и преследования жалоб на коррупцию или взяточничество, выдвинутых против государственных должностных лиц и политических партий.

2.5. Отдел по расследованию финансовых преступлений (ОРФП)

Отдел по расследованию финансовых преступлений (ОРФП) был создан в 2015 году с мандатом на расследование коррупции, несанкционированных проектов, отмывания денег, незаконного обогащения и злоупотребления служебным положением (Чрезвычайный вестник № 1901/20, 2015). ОРФП призван контролировать частный и государственный секторы путем расследования жалоб против частных лиц, государственных должностных лиц и политических партий по этим вопросам. Однако существует значительное исполнительное влияние на дела, расследуемые ОРФП (ADRN 2018).

2.6. Парламентские комитеты

Существует три парламентских комитета, которым поручено выполнять функцию контроля над исполнительной ветвью власти, государственными корпорациями и компаниями, в которых государство имеет долю: (1) Комитет по государственным счетам (КОПА), (2) Комитет по государственным предприятиям (КОПЕ) и (3) Комитет по государственным финансам (КОПФ).

Ответственность КОПА заключается в проверке использования средств, выделенных Парламентом, для государственных расходов (Парламент Шри-Ланки, 2020). КОПА контролирует исполнительную ветвь власти, оценивая эффективное управление и финансовую подотчетность правительства, его министерств, департаментов, провинциальных советов и местных органов власти.

Ответственность КОПЕ заключается в рассмотрении финансовой отчетности государственных корпораций и всех государственных компаний (Парламент Шри-Ланки, 2020). КОПЕ контролирует исполнительную ветвь власти, осуществляя надзор за финансовой дисциплиной в государственных корпорациях и компаниях, в которых государство имеет долю.

Ответственность КОПФ заключается в изучении политики государственных финансов в течение года и оценке бюджетных вопросов, таких как сбор доходов, расходы, обслуживание государственного долга и другие области государственных финансов. КОПФ действует как инструмент контроля над исполнительной ветвью власти, осуществляя постоянный надзор за бюджетом в течение года, в отличие от КОПА и КОПЕ, которые осуществляют надзор постфактум (ЮНИСЕФ, 2019).

Однако члены этих комитетов избираются из числа членов Парламента; следовательно, эти комитеты могут быть не свободны от влияния правящих партий (ADRN 2018).

2.7. Генеральный аудитор

Статья 154 Конституции предписывает Генеральному аудитору проводить аудит всех государственных департаментов, ключевых офисов, ключевых комиссий, местных органов власти, государственных корпораций и компаний, в которых государство является мажоритарным акционером. Ожидается, что Генеральный аудитор будет контролировать исполнительную ветвь власти, выступая в качестве независимого аудитора государственного сектора и осуществляя надзор за государственными финансами (Национальное аудиторское управление Шри-Ланки, 2016). Однако специальные отчеты Генерального аудитора, в которых освещаются проблемы, редко расследуются далее (The Sunday Times 2022).

2.8. Департамент Генерального прокурора

Генеральный прокурор (ГП) также выступает в качестве главного прокурора в Шри-Ланке. ГП может возбуждать уголовное преследование в магистратских судах и верховных судах от имени государства (Уголовно-процессуальный кодекс, разделы 145, 393). ГП обладает независимыми и решающими полномочиями в вопросах возбуждения, продолжения и прекращения уголовного преследования (Центр альтернативных политических решений, 2020). Эта власть позволяет ГП привлекать к ответственности исполнительную ветвь власти, преследуя в судебном порядке членов исполнительной власти за правонарушения. Однако двойная роль ГП в качестве юридического советника государства и преследователя государственных должностных лиц за коррупцию подвергалась критике (Центр альтернативных политических решений, 2020).

2.9. Судебная власть

Конституция гарантирует независимость судебной власти (Конституция Шри-Ланки, Статьи 107-111C). Судебная власть действует как инструмент контроля над исполнительной ветвью власти, обеспечивая соблюдение положений Конституции, если и когда исполнительная ветвь власти действует в нарушение Конституции (Daily FT 2020). Однако имели место случаи вмешательства исполнительной ветви власти в судебную, что подорвало независимость судебной власти (Transparency International 2013, Ассоциация адвокатов Шри-Ланки 2023); например, процедуры импичмента, возбужденные против главных судей Невилла Самарафонга и доктора Ширани Бандаранаике (Центр альтернативных политических решений, 2013). Другие проблемы, касающиеся независимости, включают случаи, когда продвижение по службе в судебной системе, по-видимому, политически мотивировано, о чем свидетельствуют случаи, когда старшие судьи игнорировались при продвижении по службе из-за их решений против правительства (Jayawickrama 2016, The Sunday Times 2014, Daily FT 2014, Verité Research 2021).

3. Сравнительный анализ КРВК с международными стандартами антикоррупционных органов (АО)

3.1. Анализ правовых пробелов с международными документами по АО

Шри-Ланка ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции («КООН») 31 марта 2004 года. Джакартские принципы для антикоррупционных органов («Джакартские принципы») служат ориентиром для независимости и эффективности антикоррупционных органов (АО). Джакартские принципы являются синонимом системы аккредитации, в отличие от конвенции, такой как КООН, которой связаны государства-члены. Таблица 1 ниже определяет основные положения АО в Конвенции и Джакартских принципах и представляет собой анализ правовых пробелов существующих положений в законодательстве Шри-Ланки.

Таблица 1. Анализ правовых пробелов с международными документами по АО

3.2. Сравнительный анализ с Независимой комиссией по борьбе с коррупцией (ICAC) Гонконга и Бюро по расследованию коррупционной практики (CPIB) Сингапура

В Азии Независимая комиссия по борьбе с коррупцией (ICAC) Гонконга и Бюро по расследованию коррупционной практики (CPIB) Сингапура считаются образцами передовой практики в регионе среди АКИ. Поэтому данный отчет использовал обе организации в качестве ориентиров при оценке антикоррупционного института Шри-Ланки.

3.2.1. ICAC Гонконга

ICAC Гонконга широко известна своим трехсторонним подходом к борьбе с коррупцией – сдерживание, предотвращение и образование (Hsieh 2017, стр. 5). В Азии Гонконг представляет собой одну из наиболее успешных моделей контроля над коррупцией (Quah 2021). В Индексе восприятия коррупции 2022 года Гонконг набрал 76/100 по шкале от 0 (крайне коррумпированный) до 100 (очень чистый), войдя в топ-7% стран мира и став одной из двух азиатских стран в топ-15 (Transparency International 2022). При создании ICAC существовал явный призыв к тому, чтобы Комиссия была отделена от полиции, которая была печально известна своей коррумпированностью, и от любого другого государственного ведомства (Lam 2004). Уровень обвинительных приговоров по делам ICAC в 2022 году составил 82% (ICAC 2023). Ежегодный опрос ICAC за 2022 год показал, что 90,1% из 1761 респондента высказались за то, что ICAC заслуживает их поддержки.

3.2.2. CPIB Сингапура

CPIB Сингапура входит в пятерку наименее коррумпированных стран в Индексе восприятия коррупции 2022 года и набрал 83/100 по шкале от 0 (крайне коррумпированный) до 100 (очень чистый) (Transparency International 2022). Как и ICAC Гонконга, неэффективность полиции в борьбе с коррупцией привела к созданию отдельного CPIB, независимого от полиции (Transparency International, 2017). CPIB имеет высокий процент обвинительных приговоров – 99% (CPIB 2023). Опрос общественного мнения CPIB в 2022 году показал, что 96% респондентов считают контроль над коррупцией в Сингапуре хорошим, очень хорошим или отличным.

Несколько факторов способствовали успеху ICAC и CPIB в качестве механизмов горизонтальной подотчетности. По сравнению с ICAC Гонконга и CPIB Сингапура, в структуре CIABOC как АКИ наблюдаются некоторые недостатки:

1. CPIB и ICAC были созданы независимо от полиции, чтобы предотвратить недоверие общественности к полиции, которое распространялось бы и на АКИ. В отличие от этого, CIABOC полагается на сотрудников, прикомандированных из полиции. Эта связь с полицией может способствовать восприятию предвзятости в работе CIABOC, если представления о коррумпированности полиции распространяются на следователей CIABOC (Verité Research 2019). Кроме того, участие полиции в расследованиях CIABOC создает конфликты интересов в делах, связанных с взяточничеством и коррупцией в полиции (Verité Research 2019).

2. Более высокие показатели обвинительных приговоров CPIB и ICAC обеспечили общественное доверие к их способности привлекать к ответственности исполнительную ветвь власти. CIABOC, напротив, имеет очень низкие показатели возбуждения дел и обвинительных приговоров. Например, в 2022 году только 2,5% расследованных жалоб были переданы в суд. Кроме того, обвинительные приговоры были вынесены только по 21% дел, завершенных в суде в 2022 году (CIABOC 2022b). Низкие показатели возбуждения дел и обвинительных приговоров CIABOC, в сочетании с неспособностью расследовать жалобы, привели к низкому общественному доверию к эффективности CIABOC.

3. ICAC и CPIB могут расследовать случаи, когда лица пытаются скрыть незаконные финансовые доходы от актов взяточничества и коррупции. Юрисдикция CIABOC более узкая, поскольку CIABOC не имеет мандата на расследование и преследование отмывания денег. Это ограничение снижает способность CIABOC эффективно бороться с коррупцией.

4. ICAC и CPIB демонстрируют высокие расходы на душу населения и соотношение числа сотрудников к численности населения. Эти финансовые и кадровые ресурсы позволяют CPIB и ICAC эффективно бороться с коррупцией и служить надежным противовесом исполнительной ветви власти. Как указано в Таблице 1 выше, CIABOC не соответствует рекомендованному бюджетному ассигнованию в размере 0,2% от общего национального бюджета. Более низкие бюджетные ассигнования и кадровые потребности CIABOC ограничивают его способность функционировать наравне с ICAC и CPIB.

4. Ограничения CIABOC как механизма горизонтальной подотчетности

Сравнительные анализы выше выявляют ряд ограничений, подрывающих способность CIABOC успешно функционировать как эффективный механизм горизонтальной подотчетности. Эти ограничения разделены на три отдельные проблемы: i) пробелы в законодательной базе, ii) видимость предвзятости и iii) низкое общественное доверие.

4.1. Пробелы в законодательной базе

4.1.1. Непрозрачный процесс назначения членов Комиссии

В соответствии с 21-й поправкой к Конституции, Президент назначает членов Комиссии CIABOC по рекомендации Конституционного совета. Вопросы независимости возникают в связи с составом самого Конституционного совета. Таблица 2 ниже обобщает изменения в составе Совета посредством поправок к Конституции.

Таблица 2. Изменения в составе Конституционного/Парламентского совета

Состав Совета согласно 17-й поправке к Конституции уменьшил политический контроль над Советом (Usuf 2022), поскольку в Совете было всего три члена парламента (ЧП) (17-я поправка к Конституции, статья 41А). Согласно 21-й поправке, Совет состоит из семи членов парламента и только трех представителей гражданского общества (21-я поправка к Конституции, статья 41А). Следовательно, состав согласно 21-й поправке «позволяет правительству контролировать или влиять на 7 из [10] членов Совета» (Centre for Policy Alternatives 2022). Коллегия адвокатов Шри-Ланки (BASL) выразила аналогичную обеспокоенность и подчеркнула, что такой состав влияет на общую независимость Конституционного совета при назначении членов CIABOC, поскольку большинством членов Конституционного совета может управлять правительство (Bar Association of Sri Lanka, 2022). Таким образом, нынешний состав Конституционного совета вызывает обеспокоенность по поводу независимости процесса назначения уполномоченных CIABOC из-за потенциального политического влияния.

Кроме того, непрозрачный процесс отбора уполномоченных увеличивает вероятность политического влияния на назначения в Комиссию (см. Таблицу 1 выше). Мальдивы назначают уполномоченных после взвешенной оценки по установленным критериям (Transparency International 2017). Если бы Шри-Ланка приняла аналогичный процесс, вероятно, были бы назначены технократы с опытом борьбы с коррупцией, а не политические назначенцы. Критерии отбора могут включать лиц, обладающих «хорошим характером, высокой добросовестностью, высокой моральной репутацией, признанной порядочностью и способностью выполнять свою работу справедливо и независимо» (Schütte 2015).[5] Качества характера сложнее оценить, чем такие факторы, как возраст или профессиональный опыт, и крайне важно выделять ресурсы на получение и оценку информации о характере кандидата (Schütte 2015). В целом, Конституционный совет запрашивает номинации от общественности для назначения уполномоченных, после чего номинанты проходят собеседование в рамках процесса отбора (Transparency International 2016). В феврале 2023 года Конституционный совет пригласил лиц из общественности, отвечающих необходимым требованиям, подать заявки на возможное назначение членами независимых комиссий («Ada Derana 19 мая 2023 г.). Процесс должен быть четко изложен для обеспечения прозрачности, но может включать запрос номинаций от общественности и процесс собеседования, как это делал Конституционный совет ранее. Опубликованные критерии отбора помогут в этом, обеспечивая общественный контроль и позволяя вносить необходимые поправки. Крайне важно, чтобы справедливость была достигнута и воспринималась, а четкий и прозрачный процесс назначения уполномоченных в CIABOC будет способствовать этому принципу.

4.1.2. Отсутствие беспристрастного процесса назначения и отстранения Генерального директора

Генеральный директор является главным должностным лицом, ответственным за бухгалтерский учет, и осуществляет надзор за администрацией CIABOC. Генеральный директор также отвечает за надзор и управление расследованиями и судебным преследованием, действуя под руководством и указаниями Комиссии (Закон о CIABOC, разделы 11-13, 16). Как обсуждалось в Таблице 1 выше, процедура назначения, отстранения и дисциплинарных взысканий, контролируемая исключительно Президентом, противоречит международным стандартам, что ограничило способность последующих комиссий быть свободными от неоправданного влияния (UNODC 2018).

Законодательная и исполнительная ветви власти должны совместно нести ответственность за назначение Генерального директора, поскольку, когда две ветви власти разделяют ответственность, они могут избежать случаев, когда одна ветвь использует антикоррупционные органы против другой (Schütte 2015). В таких случаях, однако, процесс обычно состоит из двух или трех этапов. На этих этапах одна ветвь отвечает за составление краткого списка кандидатов, а другая ветвь отвечает за окончательный выбор, как видно на Мальдивах и в Индонезии (Schütte 2015). Оппозиция и правящая партия также должны давать рекомендации по назначениям, чтобы снизить вероятность предвзятости в пользу правящей партии (UNODC 2020). Процесс отбора должен быть обнародован, наряду с критериями отбора. Генеральному директору также должна быть обеспечена гарантия срока полномочий с критериями для его отстранения. На Маврикии отстранение Генерального директора Независимой комиссии по борьбе с коррупцией возможно только в том случае, если Генеральный директор проявил серьезную халатность, нарушение или неправомерное поведение в такой степени, что отстранение оправдано. Если Генеральный директор не может выполнять свои обязанности из-за физической или умственной недееспособности или по любой другой причине, может быть рассмотрено отстранение Генерального директора. Чтобы предотвратить политически мотивированные увольнения, как это произошло при увольнении Главного судьи доктора Ширани Бандаранаике в 2013 году, полномочия по отстранению Генерального директора не должны быть возложены на Парламент. На основании этих критериев, обвинения против Генерального директора должны быть независимо рассмотрены судебной процедурой, такой как состав Верховного суда, для отстранения Генерального директора (UNODC 2020). Передача контроля Президента над назначением и отстранением Генерального директора может укрепить независимость и видимость независимости Генерального директора.

4.1.3. Отсутствие у CIABOC полномочий расследовать и преследовать отмывание денег

Как отмечено в Таблице 1, Закон о предотвращении отмывания денег передает юрисдикцию по отмыванию денег Финансовой разведывательной службе (FIU), а не CIABOC. Созданная в 2006 году в составе Центрального банка Шри-Ланки, FIU имеет мандат «эффективно администрировать положения Закона о отчетности о финансовых операциях, способствуя предотвращению, выявлению, расследованию и преследованию преступлений, связанных с отмыванием денег и финансированием терроризма» (Financial Intelligence Unit, 2023). FIU выполняет надзорную и аналитическую функцию в отношении отмывания денег (UNODC, 2018). В 2015 году Отдел по расследованию финансовых преступлений (FCID) был создан в рамках Департамента уголовных расследований (CID) полиции Шри-Ланки для расследования преступлений, связанных с отмыванием денег.

Примечательно, что новый Закон о борьбе с коррупцией, принятый 19 июля 2023 года, расширяет мандат CIABOC, включая расследование жалоб о незаконной деятельности в соответствии с Законом о предотвращении отмывания денег № 5 от 2006 года, когда незаконная деятельность происходит в той же сделке, что и преступление по Закону о борьбе с коррупцией (см. Приложение 1). Это расширение мандата CIABOC может лучше оснастить Комиссию для выявления попыток отмывания незаконно приобретенных активов.

С новым Законом, расширяющим мандат CIABOC на отмывание денег, Комиссии также потребуется наращивание потенциала в этой области, поскольку они не привыкли расследовать отмывание денег (Asia Pacific Group on Money Laundering, 2015). Это обучение должно охватывать понимание тонкостей схем отмывания денег, выявление подозрительных финансовых операций, отслеживание незаконных средств и взаимодействие с соответствующими финансовыми учреждениями, такими как FCID, FIU и международные агентства.

4.1.4. Отсутствие у CIABOC полномочий контролировать декларации об активах

Хотя Шри-Ланка создала систему для декларирования активов государственными должностными лицами, эта система не является полностью эффективной (см. Таблицу 1 выше, UNODC 2018).

UNODC в своем страновом отчете за 2018 год по Шри-Ланке подчеркнул, что отсутствие в Шри-Ланке системы для мониторинга представления деклараций об активах и проверки их содержания делает систему менее эффективной (UNODC 2018; Daily FT 2020). Кроме того, декларации об активах не являются публичными, что означает отсутствие общественного надзора за декларациями об активах. Это также обременительный процесс для общественности, чтобы получить доступ к этим декларациям об активах (UNODC 2018; Daily FT 2020).

Однако согласно новому Закону о борьбе с коррупцией, CIABOC является назначенным центральным органом по декларациям об активах. Закон требует от CIABOC проверять декларации об активах и инициировать расследование при обнаружении незаконного обогащения, способствуя более целенаправленному и упорядоченному подходу к мониторингу и проверке деклараций. Раздел 82 Закона требует от государственных должностных лиц представлять «внеплановые декларации» дополнительно, если стоимость их активов изменяется на десять миллионов рупий или более. Это положение способствует проверке существенных изменений в благосостоянии и позволяет оперативно расследовать и выявлять потенциальное незаконное обогащение. Далее, раздел 83 предусматривает представление деклараций через электронную систему, администрируемую CIABOC, и публикацию этой электронной системой «отредактированных версий» деклараций об активах на веб-сайте CIABOC (Закон о борьбе с коррупцией 2023 г., раздел 88). Внедрение электронной системы для представления и публикации деклараций об активах является важной мерой прозрачности, которая позволяет общественности проверять и привлекать к ответственности государственных должностных лиц за их финансовую деятельность, способствуя большей подотчетности и сдерживая потенциальные злоупотребления.

4.1.5. Отсутствие системы и требования для государственных должностных лиц сообщать о случаях коррупции или взяточничества

Государственные должностные лица в Шри-Ланке не обязаны сообщать о случаях взяточничества или коррупции, которые они наблюдают в своей работе (см. Таблицу 1). Существуют четыре основные рекомендации по улучшению закона и его применения в отношении обязанности государственных должностных лиц сообщать о случаях коррупции и взяточничества: (1) должен быть принят специальный закон, налагающий обязанность сообщать о коррупции/взяточничестве, (2) закон должен устанавливать четкую процедуру подачи сообщений через отдельную горячую линию или отдел CIABOC, (3) закон должен уточнять, что сообщения, сделанные через канал отчетности, установленный законом, не будут являться нарушением обязанности государственного должностного лица соблюдать тайну или конфиденциальность в соответствии с Кодексом об учреждении, и (4) для защиты государственных должностных лиц от возмездия за сообщение о коррупции должен быть создан надежный механизм обеспечения соблюдения, например, через отдел CIABOC, который может расследовать и преследовать такое возмездие.

Требование к государственным должностным лицам сообщать о взяточничестве, если им предлагают взятки от общественности или они становятся свидетелями того, как их коллеги принимают или вымогают взятки, может позволить CIABOC пресекать коррупцию, обеспечивая раскрытие этой коррупционной практики (UNODC 2015). Например, Закон Сингапура о борьбе с коррупцией предусматривает, что государственные должностные лица обязаны арестовывать любого, кто предлагает им взятку. Поэтому необходимо возложить на государственных должностных лиц обязанность сообщать о коррупции. Также должен быть создан отдельный механизм для государственных должностных лиц для сообщения о коррупции, который может обеспечить конфиденциальность; например, отдельная горячая линия или отдельное агентство по отчетности, такое как Управление по борьбе с мошенничеством в особо крупных размерах Великобритании (Group of States Against Corruption 2006).

Раздел 6 Кодекса об учреждении препятствует сообщению о коррупции государственными должностными лицами из-за их обязательств по соблюдению конфиденциальности (UNODC 2018). Однако во Франции и Испании законы о защите осведомителей предусматривают, что если государственные должностные лица сообщают о коррупции через установленные каналы отчетности, такие сообщения не будут считаться нарушением их обязательств по соблюдению конфиденциальности (Group of States Against Corruption 2006). Следовательно, закон, налагающий обязанность сообщать, должен уточнять, что соблюдение обязанности сообщать не будет являться нарушением обязательств по конфиденциальности или обязанности соблюдать тайну.

Государственные должностные лица должны быть защищены от репрессий со стороны своих начальников за сообщение о коррупции (UNODC 2009), включая менее явные формы возмездия, такие как дискриминация или ущерб их профессиональным перспективам (Group of States Against Corruption 2006). Дальнейшая защита личности государственных должностных лиц может быть недостаточной (Group of States Against Corruption 2006). Хотя раздел 73(6) Закона о борьбе с коррупцией содержит положение, запрещающее возмездие осведомителю, Закон не предусматривает надежного механизма обеспечения соблюдения, поддерживающего положение против такого возмездия. Однако разделы 18 и 26 Закона № 10 от 2023 года «О помощи и защите жертв преступлений и свидетелей» позволяют осведомителю, подвергшемуся возмездию, подать жалобу в Отдел защиты Национального органа по оказанию помощи и защите жертв преступлений и свидетелей для расследования и проверки. В рамках этого Закона проблема заключается в его реализации. Национальный орган по защите жертв преступлений и свидетелей, созданный в соответствии с Законом № 4 от 2015 года «О помощи и защите жертв преступлений и свидетелей», имел ряд административных и финансовых проблем, и под его защитой находилось лишь несколько жертв и свидетелей (Daily FT 2023). Приложение 1, раздел 74(1) Закона о борьбе с коррупцией предусматривает, что государственный должностное лицо, сообщающее о преступлении по Закону своему вышестоящему должностному лицу, не несет гражданской или уголовной ответственности. Однако эта поправка проблематична, поскольку нет возможности для государственного должностного лица сообщить о случае взяточничества или коррупции, когда его/ее начальник вовлечен в преступление.

4.2. Видимость предвзятости и недостаток ресурсов

4.2.1. Расследование и преследование дел полицией и Генеральной прокуратурой

Поскольку следователи CIABOC откомандированы из полиции, а ее административный персонал набирается из Комиссии по государственной службе, видимость предвзятости возрастает, поскольку это фактически «вводит государственное регулирование через черный ход» (Transparency International Sri Lanka 2016). Опрос, проведенный Verité Research в 2019 году, показал, что 40% респондентов ошибочно полагали, что CIABOC является департаментом полиции Шри-Ланки, а 47% выборки не знали, является ли CIABOC департаментом полиции или нет (Verité Research 2019). В том же опросе респонденты назвали полицию наиболее коррумпированным сектором. Это недоверие к полиции может распространяться и на CIABOC из-за ее связи с полицией (Verité Research 2019). Кроме того, участие полиции в расследованиях CIABOC создает конфликт интересов в случаях, когда сотрудники полиции расследуются по обвинению в коррупции или взяточничестве (Verité Research 2019).

Хотя CIABOC имеет независимый юридический отдел для возбуждения уголовных дел, CIABOC зависит от Генеральной прокуратуры для ведения уголовных дел, а сотрудники Генеральной прокуратуры откомандируются в качестве консультантов (Transparency International Sri Lanka 2016). Генеральная прокуратура, по сути, играет двойную роль: главного юридического советника государства и одновременно преследует государство по делам о взяточничестве и коррупции. В роли главного юридического советника государства Генеральный прокурор представляет государство и, следовательно, действует в наилучших интересах государства (OHCHR 2017). Эта двойная роль препятствует способности департамента выступать в качестве независимого прокурора по делам против государства (Centre for Policy Alternatives 2020).

Способность Сингапура и Гонконга эффективно бороться с коррупцией объясняется использованием ими независимых институтов вместо полиции (Transparency International, 2017). Чтобы повторить эффективность ICAC и CPIB, CIABOC необходимо создать надежное следственное подразделение, независимое от полиции и укомплектованное хорошо обученными следователями. ICAC и CPIB также имеют значительный штат сотрудников, что позволяет им эффективно бороться с коррупцией. Например, в 2016 году в ICAC было вакантно только 6% должностей, в то время как в CIABOC было 56% вакансий (Transparency International 2017). Следовательно, CIABOC должен уделять приоритетное внимание заполнению вакансий и обеспечению значительного выделения ресурсов. Также крайне важно, чтобы следственные сотрудники CIABOC отличались от сотрудников полиции, например, путем предоставления следственным сотрудникам CIABOC униформы другого цвета (Verité Research 2019). В части уголовного преследования либо должен быть создан независимый орган прокуратуры, отдельный от органа, защищающего государство, либо юридический отдел CIABOC должен быть обучен для ведения сложных уголовных дел независимо от Генеральной прокуратуры.

4.2.2. Низкий бюджет, выделенный CIABOC

Информация в Таблице 3 указывает на то, что Шри-Ланка не соответствует лучшей практике Transparency International по выделению бюджета антикоррупционных органов в размере 0,2% от национальных текущих расходов. Более высокое ассигнование может быть использовано для укрепления юридического отдела CIABOC, чтобы уголовные дела могли вестись внутри CIABOC, что обеспечит отделение от Генеральной прокуратуры, как указано в разделе 4.2.1, и создание отдельного отдела для государственных должностных лиц для сообщения о коррупции, как указано в разделе 4.1.5 выше.

Таблица 3 ниже представляет обзор того, как бюджет текущих расходов Шри-Ланки сопоставляется с ассигнованием текущих расходов CIABOC. Ассигнования на капитальные расходы не учитываются в соответствии с методологией Transparency International, поскольку эти ассигнования не могут быть использованы для мероприятий и программ.

Таблица 3. Средняя доля ассигнований на текущие расходы CIABOC от общего объема ассигнований на текущие расходы правительства за последние семь лет

Горизонтальная подотчетность на Тайване

Чинь-эн Ву[1], Фэн-Ю Ли[2]

Академия Синика

1. Три механизма подотчетности

Подотчетность является фундаментальным столпом демократии, гарантирующим, что государственные органы несут ответственность за свои действия. Демократическая подотчетность включает три основных механизма: вертикальный, горизонтальный и диагональный (World Bank 2013). Вертикальная подотчетность предполагает, что граждане избирают своих представителей посредством демократических выборов. Этот механизм дает гражданам возможность выбирать своих лидеров и участвовать в формировании направления деятельности правительства. Горизонтальная подотчетность сосредоточена на поддержании системы сдержек и противовесов между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти. Она предотвращает чрезмерное сосредоточение власти в одной ветви и гарантирует, что каждая ветвь служит противовесом другим. Горизонтальная подотчетность требует, чтобы различные государственные органы контролировали действия друг друга. Это включает надзор законодательной власти за исполнительной ветвью и привлечение исполнительной и законодательной ветвей власти к ответственности судебной властью за любые правонарушения. Она также включает независимые агентства, такие как омбудсмен и счетные палаты, играющие решающую роль.

Диагональная подотчетность относится к надзору со стороны граждан, социальных групп и средств массовой информации за действиями правительства, которые выходят за рамки полномочий представительной политической системы (Malena et al. 2004). Этот механизм гарантирует, что действия и решения правительства подвергаются проверке со стороны гражданского общества, способствуя прозрачности и предотвращая злоупотребление властью. Хотя в научной литературе широко исследовалась вертикальная подотчетность, недостаточно внимания уделялось горизонтальной и диагональной подотчетности (Malena et al. 2004). Три механизма подотчетности взаимосвязаны и совместно способствуют укреплению демократической системы. Функция механизма диагональной подотчетности связана как с механизмами вертикальной, так и горизонтальной подотчетности, как и роль диагональной подотчетности в усилении двух других механизмов (Lührmann et al. 2020).

В данной статье основное внимание уделяется конституционным и правовым институтам механизмов горизонтальной подотчетности на Тайване. Поскольку, конечно, существуют некоторые расхождения между формальными правилами механизмов горизонтальной подотчетности и фактической практикой, мы также рассмотрим некоторые из этих расхождений и их последствия. Некоторые из расхождений ослабляют горизонтальную подотчетность, в то время как другие, такие как обструкционизм в законодательном процессе, фактически усиливают ее. Кроме того, несмотря на пристальное внимание к механизмам горизонтальной подотчетности, в данной статье также будет кратко затронута вертикальная и диагональная подотчетность, когда они связаны с функционированием горизонтальной подотчетности.

2. Политические институты

Тайвань принял полупрезидентскую систему, в которой президент избирается прямым голосованием и может занимать пост до двух сроков подряд по четыре года, имея право назначать и смещать премьер-министра. На практике президент также обладает «de facto» полномочиями, наряду с премьер-министром, принимать решения о составе кабинета министров. Более того, президент обладает более важной исполнительной властью, чем премьер-министр, определяя направления государственной политики.

Законодательный Юань, парламент Тайваня, состоит из 113 членов, избираемых каждые четыре года. Он включает 73 места по географическому признаку, 34 места по партийным спискам и шесть мест для коренных народов. По состоянию на 2024 год Тайвань провел восемь президентских выборов и десять парламентских выборов. Тайвань пережил третью передачу исполнительной власти между политическими партиями в 2016 году. Предыдущие две передачи произошли в 2000 и 2008 годах. Выборы 2016 года также ознаменовали первое парламентское большинство для Демократической прогрессивной партии (ДПП), одной из двух основных партий, наряду с Гоминьданом (ГМД).

В рамках полупрезидентской системы Тайваня Конгресс может вынести вотум недоверия премьер-министру. Президент может распустить парламент и обратиться к избирателям в качестве ответной меры. Тайвань и Франция имеют схожее конституционное положение, согласно которому президент назначает премьер-министра без согласия парламента. Во Франции, однако, когда партия президента не имеет большинства мест в парламенте, оппозиционный лагерь получает право сформировать кабинет, исключив партию президента, что означает сосуществование двух основных политических лагерей. В отличие от этого, вероятность вынесения вотума недоверия в Законодательном Юане Тайваня очень низка. Президент имеет право распустить парламент только в том случае, если последний проголосует за вотум недоверия. Стоимость и неопределенность участия в выборах в законодательные органы очень высоки, поскольку такие выборы в значительной степени зависят от личных голосов, которые сильно полагаются на клиентелизм и услуги избирателям. Когда возникает разделенное правительство, оппозиционная партия, контролирующая парламент, не осмеливается выносить вотум недоверия, а вместо этого выбирает блокирование законодательной повестки дня меньшинственного правительства, что приводит к законодательному тупику. Эта ситуация имела место в течение двух сроков президента Чэнь Шуйбяня между 2000 и 2008 годами.

Параллельные выборы президента и законодателей после 2008 года снизили вероятность разделенного правительства. Кроме того, с 2008 года изменение формулы выборов в законодательные органы с единого непередаваемого голоса (SNTV) на одномандатные округа также имеет тенденцию к увеличению числа мест для партии президента. С 2008 года правительства как ГМД, так и ДПП имели большинство мест в парламенте. При таких условиях партия президента может легче контролировать исполнительную и законодательную ветви власти. Система, по сути, ближе к президентской системе с единым правительством.

Поскольку политическая система близка к президентской, исполнительная власть не может напрямую контролировать Законодательный Юань. Президенту не нужно отчитываться в парламенте, но премьер-министр и министры кабинета обязаны это делать. Аналогично практике многих полупрезидентских стран, в случаях низкого рейтинга одобрения или неудач в политике президент, который является фактическим лицом, принимающим решения по основным политическим вопросам, может заменить премьер-министра для смягчения общественного недовольства. Таким образом, из-за фиксированного срока полномочий президента граждане не могут привлечь к ответственности реального лица, принимающего решения, между выборами.

В рамках этой системы президенты полагаются на партии для осуществления контроля над законодательным процессом, а также на координацию и компромисс между партиями в парламенте. Однако политическая структура не гарантирует, что президенты смогут без значительных трудностей продвигать свою законодательную повестку дня. Их законодательная власть зависит от нескольких других факторов. Первый фактор касается того, является ли президент также председателем партии. Президент, как правило, обладает большей властью, руководя исполнительной и законодательной ветвями власти, будучи председателем партии. В большинстве случаев во время правления Ма Ин-цзю и Цай Инвэнь президенты также занимали посты председателей своих партий. Поэтому мы сосредоточимся на других факторах.

Второй фактор связан со степенью партийной дисциплины. Когда в правящей партии существуют сильные фракции, президент может быть не в состоянии провести все желаемые законопроекты. Во время администрации президента Ма президент и спикер Ван Цзиньпин не во всем были согласны, что препятствовало способности президента контролировать законодательную повестку дня. Третий фактор, самый важный, касается правил законотворчества в парламенте. Когда законодательные процедуры позволяют оппозиционной партии и организациям гражданского общества (ОГОбщ) осуществлять обструкционизм, им разрешается иметь «de facto» вето по некоторым спорным вопросам. Президенту часто трудно провести некоторые важные законопроекты. Этот фактор обозначает разницу между формальными правилами и фактической практикой. Мы подробно рассмотрим их ниже.

3. Сравнительные показатели институциональной власти

Чтобы понять эффективность горизонтальной подотчетности на Тайване, мы можем также сравнить относительную власть различных ветвей власти, изучив конституционные положения в разных странах. Для этой цели мы используем данные из проекта «Сравнительные конституции», который изучает конституции разных стран (Elkins and Ginsburg 2022). Анализ положений конституций позволяет исследователям сравнивать относительную власть различных ветвей власти: исполнительной, законодательной и судебной.

Во-первых, мы рассмотрим относительное положение исполнительной и законодательной власти. «Законодательная власть исполнительной власти» в проекте «Сравнительные конституции» представляет собой составной показатель в диапазоне от 0 до 7, охватывающий следующие показатели: (1) право инициировать законодательство; (2) право издавать указы; (3) право инициировать конституционные поправки; (4) право объявлять чрезвычайное положение; (5) право вето; (6) право оспаривать конституционность законодательства; и (7) право распускать законодательный орган (Elkins and Ginsburg 2022). Оценка по индексу отражает общее количество этих полномочий, предоставленных национальному исполнительному органу. Данные показывают, что исполнительная власть на Тайване может инициировать общее законодательство, использовать право издания указов, объявлять чрезвычайное положение и распускать законодательный орган. Она не имеет права оспаривать конституционность законодательства и предлагать поправки к конституции.

Что касается законодательной власти, то проект «Сравнительные конституции» также составляет составной показатель, включающий набор бинарных переменных, измеряющих различные законодательные полномочия. Оценка по индексу представляет собой среднее значение этих 32 бинарных элементов, причем более высокие оценки указывают на большую законодательную власть. Изучая эти аспекты, данные показывают, что Законодательный Юань на Тайване имеет право допрашивать членов кабинета, изменять или налагать вето на законопроекты, импичментировать исполнительную власть, вызывать исполнительную власть, изменять конституцию, утверждать объявление войны, утверждать договоры и не иметь ограничений для переизбрания. Законодатели не имеют права быть министрами, расследовать исполнительную власть, утверждать назначение министров, быть защищенными от роспуска исполнительной властью, принимать законы, не подлежащие судебному пересмотру, быть защищенными от ареста и назначать членов судебной власти.

В целом, относительная власть исполнительной и законодательной ветвей власти показана на Рисунке 1. Как видно ниже, Тайвань имеет средний показатель исполнительной власти и находится в нижней группе по законодательной власти среди многих демократий третьей волны. Одной из очевидных причин, по которой законодательная власть Тайваня оценивается ниже, чем во многих развитых демократиях, таких как Япония и Южная Корея, является то, что законодательный орган Тайваня может быть распущен президентом и ему не хватает нескольких ключевых полномочий, перечисленных выше, таких как следственные полномочия и возможность утверждать назначения министров.

Приравнивание среднего значения 32 бинарных элементов к власти законодательного органа является спорным, поскольку не все элементы имеют одинаковое значение. Некоторые элементы могут иметь большее значение, а некоторые могут быть взаимосвязаны, совместно оказывая влияние. В некоторых случаях простое суммирование может не точно отражать реальную ситуацию. Следует проявлять осторожность при интерпретации и сравнении оценок между странами.

Рисунок 1. Исполнительная власть и законодательная власть

Несмотря на более низкую оценку законодательной власти, нельзя утверждать, что законодательная власть на Тайване действительно так слаба. Во-первых, на Тайване следственные полномочия были возложены на Контрольный Юань, который осуществлял полномочия по импичменту и выговору и иногда рассматривается как другая палата законодательного органа. Во-вторых, законодатели не имеют права быть министрами, хотя многие члены парламента (ЧП) впоследствии становятся премьер-министрами или министрами после пребывания на должностях в Законодательном Юане. Кроме того, хотя конституция предусматривает право президента распустить Законодательный Юань, на практике это никогда не происходит. Это пассивное право, поскольку президент может выбрать роспуск парламента только в том случае, если последний примет вотум недоверия. Если законодательный орган этого не сделает, президент не имеет права проактивно распускать парламент. Наконец, законодательный процесс на Тайване допускает довольно широкое использование обструкционизма в отношении некоторых весьма спорных законопроектов. В некоторых случаях это равносильно праву вето, которым обладает оппозиционная партия. Этот важный инструмент не закреплен в конституции и, следовательно, не отражен в индексе проекта «Сравнительные конституции». Мы вернемся к этому вопросу позже.

Далее мы исследуем взаимосвязь между исполнительной властью и независимостью судебной власти. В связи с этим индекс судебной власти, разработанный проектом «Сравнительные конституции», включает шесть характеристик: положения о судебном надзоре, надзор судов за выборами, право объявлять политические партии неконституционными, роль судей в отстранении от должности исполнительной власти (например, импичмент), рассмотрение судами чрезвычайных положений и право судов рассматривать договоры (Elkins and Ginsburg 2022). Судебная система на Тайване обладает правом судебного надзора, но не имеет права контролировать выборы, импичментировать государственных должностных лиц, объявлять политические партии неконституционными и объявлять чрезвычайное положение. Рисунок 2 показывает, что власть судебных органов Тайваня находится примерно на среднем уровне.

Рисунок 2. Исполнительная власть и судебная власть

Другой способ изучения роли судебной системы в механизме подотчетности — это изучение степени независимости судебной власти. «Независимость судебной власти» в проекте «Сравнительные конституции» представляет собой аддитивный индекс в диапазоне от 0 до 6, измеряющий шесть конституционных особенностей, связанных с независимостью судебной власти. Эти особенности включают: наличие в конституции явного заявления о независимости судебной власти, пожизненное назначение судей, участие судебных советов или нескольких сторон в назначении в высший суд, ограничение отстранения от должности большинством голосов законодательного органа или посредством специальных процедур, явное ограничение отстранения только по определенным вопросам и гарантии заработной платы судей (Elkins and Ginsburg 2022). Проверка этого списка показывает, что особенность независимости судебной власти на Тайване включает заявление о независимости судебной власти, пожизненный срок, процесс отбора судей высшего суда, условия отстранения от должности и гарантии заработной платы, но не включает процедуру отстранения от должности.

Как видно из Рисунка 3, по сравнению со многими другими демократиями третьей волны, институциональное устройство судебной системы на Тайване пользуется довольно высоким уровнем независимости. Это соответствует общему впечатлению, что судебная система Тайваня стала относительно независимой после демократизации и не подвержена вмешательству со стороны исполнительной власти. Высокая оценка независимости судебной власти означает, что судебная ветвь власти обладает полномочиями, которые могут предотвратить злоупотребление властью со стороны исполнительной ветви.

Рисунок 3. Исполнительная власть и независимость судебной власти

4. Как конституционные и правовые механизмы горизонтальной подотчетности выполняли свои ожидаемые функции

Предшествующее обсуждение конституционных положений законодательной и судебной ветвей власти может не полностью отражать фактическую практику горизонтальной подотчетности, за исключением случая независимости судебной власти. На Тайване, с его высоким уровнем эффективности верховенства права, разрыв между формальными правилами и фактической практикой в областях законодательного и судебного надзора в целом невелик. Анализ горизонтальной и диагональной подотчетности может быть обогащен путем углубленного изучения их практического применения с использованием источников данных из набора данных V-Dem. Он основан на экспертных оценках, учитывающих как формальные правила, так и фактическую практику. Следует отметить, что пункты, которые исследует V-Dem, охватывают лишь часть институциональных полномочий, упомянутых в предыдущем разделе. Они не могут эффективно раскрыть полную картину различий между формальными правилами и фактической практикой.

В определении V-Dem горизонтальная подотчетность относится к степени, в которой государственные институты обладают полномочиями по надзору за правительством, требуя раскрытия информации, допроса должностных лиц и наложения взысканий за ненадлежащее поведение. Эти механизмы подотчетности служат для установления сдержек и противовесов между различными институтами, тем самым эффективно защищая от злоупотребления властью. Основными действующими лицами, ответственными за поддержание горизонтальной правительственной подотчетности, являются законодательный орган, судебная власть и другие надзорные органы, такие как омбудсмены, прокуроры и генеральные контролеры.

Что касается законодательного аспекта горизонтальной подотчетности, то его функция заключается в проверке потенциальных злоупотреблений со стороны государственных должностных лиц. В измерениях V-dem есть два ключевых аспекта. Регулярные допросы касаются способности систематически допрашивать членов исполнительной власти, способствуя прозрачности и привлекая правительство к ответственности за его действия. Следственный потенциал касается того, обладает ли законодательный орган возможностью инициировать расследования и впоследствии принимать обоснованные решения на основе своих выводов. Кроме того, участие других государственных органов, таких как генеральный контролер, генеральный прокурор или омбудсмен, еще больше способствует структуре подотчетности. Эти органы играют ключевую роль в расследовании и сообщении о потенциальных случаях незаконного или неэтичного поведения со стороны исполнительной власти (Lührmann et al. 2020). Наконец, фокусируясь на роли судебной власти в рамках горизонтальной подотчетности, данные V-Dem количественно оценивают степень, в которой исполнительная власть необоснованно посягает на законные полномочия судебной власти.

Как видно, объем индекса горизонтальной подотчетности в V-dem уже, чем общее определение горизонтальной подотчетности, которое сосредоточено на поддержании надежной системы сдержек и противовесов между различными ветвями власти. Индекс горизонтальной подотчетности V-dem, осуществляемый законодательной властью, фокусируется на запросах и расследованиях, но в значительной степени оставляет без внимания проверку законопроектов. Хотя допрос должностных лиц является частью процесса законотворчества, он не охватывает весь процесс. В следующем разделе мы перейдем к законодательному процессу.

На рисунке 4 показано изменение общего индекса подотчетности на Тайване. Он наглядно иллюстрирует значительный рост показателя горизонтальной подотчетности Тайваня с начала 1990-х годов, что совпадает с переходом страны к демократии. Примечательно, что с тех пор этот показатель демонстрирует похвальный уровень стабильности. Заметное повышение уровня горизонтальной подотчетности на Тайване после его демократического перехода в начале 1990-х годов, как показано на графике, подчеркивает приверженность страны демократическим принципам. Важная роль судебной власти и законодательной власти в этой системе, а также участие других надзорных органов коллективно укрепляют основу прозрачного и ответственного управления.

Рисунок 4. Индекс горизонтальной подотчетности на Тайване, 1900-2020 гг.

Кроме того, целесообразно провести сравнительный анализ эффективности Тайваня в контексте стран, переживающих третью волну демократизации, а также в сравнении с устоявшимися восточноазиатскими демократиями, такими как Япония и Индия. Сравнивая показатели Тайваня в этих аспектах с показателями других стран, мы можем получить более глубокое понимание его демократического прогресса. Это исследование не только подчеркивает сильные и слабые стороны Тайваня, но и способствует более полному представлению о ландшафте горизонтальной подотчетности. Мы используем данные за 2021 год для демонстрации закономерности.

В V-dem вертикальная подотчетность включает три основных компонента. Первый аспект касается качества выборов, что включает общую оценку честности, справедливости и прозрачности избирательных процедур. Следующий элемент относится к проценту избирательного населения, участвующего в избирательном процессе. Этот раздел оценивает инклюзивность демократической системы, учитывая долю лиц, имеющих право голоса, которые его используют. Третий аспект включает метод выбора главного исполнительного лица, изучая, осуществляется ли это прямым или косвенным путем. График ниже представляет собой визуальное представление этих сравнений, выявляя сильные стороны Тайваня в области вертикальной и горизонтальной подотчетности.

Рисунок 5. Горизонтальная и вертикальная подотчетность

Как видно, Тайвань имеет очень высокие показатели по вертикальной подотчетности, что свидетельствует о хорошей работе избирательных механизмов и партийной конкуренции. По горизонтальной подотчетности Тайвань находится в нижней части ведущей группы, почти все из которых являются стабильными и сильными демократиями. По сравнению с некоторыми странами Восточной Азии, Тайвань также немного отстает от Японии и Южной Кореи. В целом, Тайвань показывает хорошие результаты с точки зрения горизонтальной подотчетности, но некоторые аспекты могут быть улучшены. Как указано, два основных аспекта горизонтальной подотчетности V-dem — это регулярные запросы и следственный потенциал. На Тайване существуют определенные институциональные механизмы, связанные с этими двумя показателями, которые имеют тенденцию ограничивать власть горизонтальной подотчетности.

В части регулярных запросов, из-за полупрезидентской системы, именно премьер-министры, а не президенты, должны появляться в парламенте для дачи показаний. Более того, как указано выше, если парламент не удовлетворен работой кабинета, вероятность внесения вотума недоверия в Законодательном Юане Тайваня довольно низка, поскольку президент может распустить парламент, а затраты и неопределенность, связанные с выборами в законодательные органы, высоки. Это предполагает, что при едином правительстве проблема, по сути, отсутствует, поскольку одна партия контролирует как исполнительную, так и законодательную ветви власти. Однако при разделенном правительстве проблема очевидна. В этом сценарии оппозиционная партия, контролирующая парламент, не может привлечь правительство к ответственности за его действия во время выборов.[3] Эта ситуация аналогична ситуации в президентской системе.

Что касается следственного потенциала, то эта власть принадлежит не Законодательному Юаню, а Контрольному Юаню. Члены Контрольного Юаня имеют право индивидуально или совместно расследовать злоупотребления со стороны правительства. Члены Контрольного Юаня занимают должности в течение шести лет и назначаются президентом с согласия Законодательного Юаня. Институциональный дизайн не предусматривает чередующихся интервалов, когда члены Контрольного Юаня, назначенные разными президентами, заседают в одном и том же органе. Вместо этого один президент получает возможность назначить всех членов. Когда правительство является единым, оппозиционная партия не имеет права голоса при назначении членов. Следовательно, функция Контрольного Юаня явно подвержена влиянию исполнительной власти.

В 2020 году один из членов Контрольного Юаня, назначенных президентом Цай, не был удовлетворен решением судебного дела в отношении президента Ма. Он считает, что решение было неоправданно благоприятным для бывшего президента. Он открыто критиковал судью и стремился расследовать дело и судью. Этот поступок вызвал широкую негативную реакцию со стороны судов и гражданского общества. В конце концов, он отступил. Это событие сигнализирует о потенциальных угрозах, исходящих от Контрольного Юаня, который должен быть частью механизма горизонтальной подотчетности, поскольку он стремится вмешаться в полномочия другого механизма горизонтальной подотчетности — судебной власти. Это может подорвать способность судебной власти привлекать членов исполнительной власти к ответственности за их проступки.

Кроме того, полномочия по аудиту также предоставлены аудиторскому департаменту Контрольного Юаня. Это отличается от полномочий по аудиторскому надзору в США, где эти полномочия возложены на организацию в Конгрессе, известную как Правительственное подотчетное управление (GAO). GAO является независимым, беспартийным государственным учреждением, которое выполняет аудиторские задачи для Конгресса. Аудиторский департамент на Тайване также должен быть беспартийным и независимым. Однако, поскольку Генеральный контролер назначается президентом и требует согласия Законодательного Юаня, департамент по-прежнему подвержен потенциальному влиянию исполнительной власти.

Диагональная подотчетность охватывает спектр действий и механизмов, которые граждане, организации гражданского общества и независимые СМИ могут использовать для обеспечения подотчетности правительства. Измерение в V-dem включает четыре аспекта: свобода СМИ, характеристики гражданского общества, свобода выражения мнений и степень участия граждан в политической жизни. Примечательно, что при рассмотрении диагональной и горизонтальной подотчетности показатели Тайваня по диагональной подотчетности сияют еще ярче, чем по горизонтальной, как показано на Рисунке 6. Высокие показатели диагональной подотчетности на Тайване свидетельствуют о потенциале и активном участии организаций гражданского общества. Эта ситуация может помочь уменьшить недостатки горизонтальной подотчетности. Когда правительственные чиновники коррумпированы или стремятся подавить гражданское пространство, средства массовой информации и организации гражданского общества могут работать вместе, чтобы предотвратить принятие правительством неверных решений.

Рисунок 6. Горизонтальная и диагональная подотчетность

Сильные механизмы вертикальной и диагональной подотчетности на Тайване помогают смягчить слабости горизонтальной подотчетности. Когда исполнительная власть не справляется должным образом или посягает на гражданские свободы, эти два механизма могут эффективно привлекать правящую партию к ответственности, тем самым предотвращая эрозию демократической системы.

Тем не менее, важно признать потенциальный недостаток, связанный с этими показателями. Рассматриваемые нами метрики, такие как полномочия исполнительной и законодательной власти, к сожалению, не охватывают сложный фактор обструкции (filibustering), который может оказывать существенное влияние на способность правительства продвигать свою законодательную повестку дня. Использование обструкции может снизить вероятность злоупотреблений, но может повредить управляемости правящей партии. Это существенный разрыв между формальными правилами и фактической практикой, который мы обсудим в следующем разделе.

5. Компромисс сильной горизонтальной подотчетности

Хотя как Проект сравнительных конституций (Comparative Constitutions Project), так и Проект V-Dem оценивают законодательную власть или механизм горизонтальной подотчетности Тайваня как недостаточно сильные, практика обструкции (filibuster) усиливает власть Законодательного Юаня и оппозиционных партий в блокировании законопроектов, предложенных исполнительной властью, и предотвращении злоупотребления властью последней. Это упущенный аспект индексов горизонтальной подотчетности Проекта сравнительных конституций и V-Dem. Это особенно важно в случае единого правительства. Хотя усиление горизонтальной подотчетности важно для предотвращения злоупотребления властью исполнительной ветвью, чрезмерный контроль над исполнительной ветвью также подрывает управляемость демократии. Как отмечает Галстон (Galston, 2018), тупиковая ситуация является значительной причиной потери доверия к представительной демократии, поскольку слабое управление усиливает общественное недовольство существующей политической системой. Эта ситуация указывает на две связанные дилеммы, с которыми сталкивается Тайвань.

Первая дилемма касается потенциального конфликта между сдержками и противовесами и управляемостью исполнительной власти. Нынешняя система обструкции (filibuster) не позволяет правительству злоупотреблять своей властью, но также снижает способность действующего правительства управлять принятием политических решений. Это один из потенциальных недостатков сильной горизонтальной подотчетности. Вторая дилемма касается потенциального конфликта между разделением власти и управляемостью. С одной стороны, желаемая система также должна способствовать разделению власти и построению консенсуса. Тайваньцы имеют две различные национальные идентичности: прокитайскую и протайваньскую. Поиск компромисса и построение консенсуса важны, особенно в отношении политики, связанной с отношениями Тайваня и Китая, такой как торговые соглашения. С другой стороны, однако, политическая система должна обеспечивать правление большинства для повышения управляемости. Когда сдержки и противовесы доведены до крайности, они ослабляют демократическую управляемость. Идея сдержек и противовесов и разделения власти связаны. Сильные сдержки и противовесы между различными ветвями власти по сути побуждают политических акторов искать компромисс и консенсус.

Из-за дихотомической природы вопросов национальной идентичности и отсутствия четких правил относительно обструкции (filibuster) в процессе рассмотрения законодательных актов оппозиционная партия прилагает все усилия, чтобы заблокировать основную законодательную повестку дня правящей партии. С момента демократизации в 1987 году на Тайване произошло несколько смен власти. Плавный переход исполнительной власти скрывает тот факт, что партия большинства не может гладко осуществлять свои законотворческие полномочия. С момента первой смены власти в 2000 году тупиковые ситуации в парламенте стали частыми. Во время правительства меньшинства президента Чена, которое не имело поддержки большинства в парламенте, коалиция КПК (KMT) и Партии народного благосостояния (People First Party) блокировала многие важные законодательные акты, представленные правительством ДПП (DPP). Некоторые из этих законопроектов были разработаны во время правления президента КПК Ли Тэн-хуэя до 2000 года.

Хотя КПК (KMT) с 2008 года имеет большинство мест в парламенте, во многих случаях она не могла продвигать свою собственную повестку дня. Вопросы, связанные с пенсионной реформой, импортом говядины из США, набором студентов из материкового Китая и соглашениями о торговле услугами через пролив, являются одними из наиболее заметных примеров периода президентства Ма.

В отличие от правила обструкции (filibuster) в Конгрессе США, где разрешены только текущие, непрерывные выступления, методы обструкции в парламенте Тайваня весьма обширны. Допускаются множественные поправки, физические столкновения и блокирование работы комитетов и пленарных заседаний. Нет формальных правил для прекращения обструкции. В отличие от других демократий, председатель комитета и спикер на Тайване не имеют права прекращать обструкцию. Во многих западных парламентах существуют процедуры для прекращения дебатов по какому-либо вопросу, ограничения времени, которое депутаты могут потратить на конкретный законопроект, и составления графика рассмотрения законопроекта путем заблаговременного определения времени, отведенного для дебатов на каждом этапе. В результате, несмотря на то, что президент Ма был партией большинства в парламенте, он не смог продвинуть законодательную повестку дня своей партии из-за обструкции.

Переговоры партийных фракций являются центральным механизмом для прекращения обструкции и проведения переговоров между партиями в Законодательном Юане на Тайване. Партийные организаторы могут попросить спикера направить законопроекты, по которым не достигнут консенсус в комитете, на рассмотрение партийных фракций, которое включает всех партийных организаторов с партийной фракцией. При небольшом количестве участников, все из которых имеют мандат от своих соответствующих партий, совещание может легче достичь консенсуса. Если все стороны согласны с поправкой, законопроект направляется на пленарное заседание, и проводится поименное голосование. Почти все такие законопроекты, одобренные на совещании, проходят второе и третье чтение без особых трудностей.

До 2016 года, учитывая частые действия оппозиционных партий по обструкции, этот механизм способствовал достижению соглашений между правящей партией и оппозиционными партиями по спорным законопроектам. Законопроект не продвигался на пленарное заседание до тех пор, пока в процессе переговоров не был достигнут консенсус. Другими словами, оппозиционные партии имели право вето в отношении законопроектов, против которых они решительно возражали. Два заметных случая — это реформа пенсионных схем государственных служащих и учителей государственных школ, а также реформа пенсионных схем для рабочих. В этот период механизм фактически приблизил законодательный процесс Тайваня к консенсусной модели, предложенной Липхардтом (Lijphart, 2012). Государственные институты Тайваня, включая полупрезидентскую систему, которая, по сути, близка к президентской системе; и избирательную систему «победитель получает все», которая влечет за собой высокую непропорциональность мест к голосам, делают ее мажоритарной системой. Однако обструкция и механизмы переговоров партийных фракций фактически превращают политическую систему в консенсусную модель. Правящая партия должна вносить поправки в законопроекты, чтобы они были приняты оппозиционными партиями, а оппозиционная партия также может блокировать законопроекты, против которых она решительно возражает. Недостатком квазиконсенсусной модели является то, что правящая партия не может продвинуть некоторые из своих основных повесток дня.

В некоторых случаях обструкция, инициированная оппозиционной партией, включает третьего игрока — группы гражданского общества, что увеличивает препятствия для принятия законов. «Подсолнечное движение» (Sunflower Movement) в марте 2014 года является ярким примером. Предметом спора было соглашение о торговле услугами между Тайванем и Китаем. После того как ДПП (DPP) заблокировала это соглашение в комитете на месяц, председатель комитета КПК (KMT) приостановил рассмотрение и вынес законопроект на голосование, что вызвало массовые студенческие протесты, оккупировавшие зал Законодательного Юаня. Одной из существенных причин действий студенческих групп было то, что они считали, что депутаты от ДПП отступят в процессе рассмотрения.

Однако не все законопроекты, по которым не удалось достичь консенсуса в механизме переговоров партийных фракций, были отклонены. По нескольким очень важным, но не связанным с Китаем законопроектам, таким как дела, связанные с американской говядиной, правительство Ма добилось поименного голосования, применило строгую партийную дисциплину и приняло законопроекты. Если очень важный законопроект направлен на построение более тесных экономических отношений с Китаем, то правительству часто бывает очень трудно добиться его принятия.

Когда ДПП (DPP) пришла к власти в 2016 году, оппозиционная партия КПК (KMT), как и ее предшественник, быстро попыталась заблокировать несколько инициатив ДПП, используя различные тактики обструкции. ДПП быстро отреагировала, ограничив дебаты в парламенте. Что более важно, ДПП изменила правила механизма переговоров партийных фракций. Правящая партия по-прежнему ведет переговоры с оппозиционными партиями в рамках механизма переговоров партийных фракций; однако, если соглашение не достигнуто, законопроект не отклоняется. Уход давно служащих спикеров КПК (KMT), которые могли эффективно посредничать в разногласиях между партиями, снижает эффективность механизма в содействии достижению согласия. Кроме того, ДПП более настойчива, чем КПК (KMT), в осуществлении своих прав большинства. Оба фактора способствуют ослаблению механизма переговоров партийных фракций. В результате механизм переговоров партийных фракций перестал быть воротами, через которые оппозиционные партии могли бы блокировать законопроекты, которые они не предпочитали. Если партии не могут достичь соглашения в ходе переговоров, организатор правящей партии просто направляет законопроект на пленарное заседание и добивается его принятия своими большинством мест (Ting, 2021).

В целом, законопроекты, связанные с национальной идентичностью, такие как упразднение Монгольского и Тибетского совета и переходное правосудие, наименее вероятно достигнут консенсуса в механизме переговоров партийных фракций. Но теперь правящая партия может обойти механизм переговоров партийных фракций и перейти ко второму и третьему чтению (Ting, 2021). Фактически, по нашим собственным расчетам, процент принятия законопроектов, связанных с экономическими реформами, правительством Цай после 2016 года действительно на 10 процентов выше, чем у правительства Ма. Положительным следствием этого нового процесса является то, что правящая партия может принимать желаемые ею законопроекты. Борьба в парламенте приводит к параличу. В условиях высококонкурентной международной экономической структуры задержки и паралич могут поставить развитие Тайваня в более существенный невыгодное положение. Недавние изменения в законодательном процессе могут создать прецедент для будущих правительств, приблизив законодательный процесс страны к мажоритарной модели. Это изменение также сигнализирует об ослаблении парламентского контроля над исполнительной властью, особенно со стороны оппозиционной партии. Всегда существует компромисс между усилением надзора и возможностью принятия правительственных законопроектов. Именно сейчас баланс несколько сместился в сторону управляемости.

Гражданское общество Тайваня, включающее ученых, студентов, НПО, сообщество гражданских технологий, активистов на местах и средства массовой информации, играет важную роль в его законодательном процессе, как упоминалось выше. Когда правящая партия контролирует исполнительную и законодательную ветви власти, а механизм переговоров партийных фракций ослаблен, оппозиционные партии не имеют эффективных тактик для остановки законодательства. Реакция гражданского общества становится единственной силой, способной блокировать спорные законопроекты. Однако эффективность таких факторов зависит от размера организаций гражданского общества, выступающих против законопроектов. В некоторых случаях, таких как реформа пенсионного обеспечения государственных служащих в 2017 году, протестующие против пенсионной реформы также пытались проникнуть и оккупировать Законодательный Юань, но потерпели неудачу из-за вмешательства полиции. Похоже, что полиция после «Подсолнечного движения» повысила свою способность предотвращать проникновение протестующих в парламент. Что еще более важно, такие действия не получили широкой общественной поддержки для блокирования законопроектов. В конце концов, правительству удалось провести пенсионную реформу.[4]

6. Судебный контроль

Судебная система Тайваня действует независимо, поскольку судебные решения в значительной степени не подвержены политическому или ненадлежащему влиянию. Случаи злоупотреблений со стороны прокуроров и правоохранительных органов редки (Freedom House, 2023). Мы обсуждали институциональные полномочия судебной власти и показатель горизонтальной подотчетности на Тайване выше. Здесь мы более подробно рассмотрим судебную часть горизонтальной подотчетности. В частности, мы рассмотрим конституционный суд и другие суды, поскольку два типа судов выполняют разные функции.

6.1. Конституционный суд

Конституционный суд отвечает за пересмотр решений нижестоящих судов и конституционности законов. Он состоит из 15 великих судей, которые занимают должности в течение восьми лет и назначаются президентом. Когда возникают вакансии в конституционном суде, действующий президент имеет возможность номинировать кандидатов. Кандидаты подлежат одобрению парламентом. Институциональный дизайн восьмилетнего срока и смена президентов направлены на создание чередующихся интервалов, когда судьи, назначенные разными президентами, заседают в одном и том же суде. В рамках этого институционального устройства судьи, назначенные разными президентами в суде, должны уравновешивать друг друга и представлять разные точки зрения. Поскольку парламент, контролируемый КПК (KMT), заблокировал некоторых кандидатов, номинированных президентом Чэнем от ДПП (DPP), последующий президент Ма от КПК (KMT) назначил 11 из 15 судей в 2013 году. В результате в 2023 году все судьи верховного суда были назначены президентом от ДПП (DPP).

Когда существует одновременное правительство, президент может легко выбрать кандидатов, которые идеологически соответствуют ему или ей. Основной идеологический раскол на Тайване — это национальная идентичность и отношения с Китаем. Неясно, что произойдет, когда новоизбранный президент идеологически не будет соответствовать великим судьям. Объявит ли конституционный суд крупный закон, принятый действующим правительством, неконституционным? В этой ситуации возникает разделенное правительство между исполнительной и судебной ветвями власти.

Эта ситуация влечет за собой сдержки и противовесы между различными ветвями власти, особенно когда правящая партия контролирует как исполнительную, так и законодательную ветви власти. Потенциальным недостатком этой ситуации является то, что некоторые основные политики, инициированные правящей партией, могут быть отменены судом, что может вызвать конституционный спор. Это также может ослабить управляемость правящей партии и обострить политическую антагонизм между различными политическими лагерями.

6.2. Отношения между исполнительной и судебной властью

Роль судебной системы в контроле над властью исполнительной ветви заключается не только в конституционном суде, но и во многих нижестоящих судах. Важность судов стала более очевидной в последние годы. После поражения на местных выборах 2018 года ДПП (DPP) приписала свое поражение кампании по дезинформации, развернутой Китаем и его союзниками на Тайване. Дезинформационная деятельность, которая искажала реальность, изображала политических лидеров в негативном свете и распространяла искаженное представление о правительстве, как утверждалось, поставила ДПП (DPP) в заметно невыгодное положение. В ответ как правительство ДПП (DPP), так и законодатели ДПП (DPP) стремятся выдвинуть различные законодательные предложения, направленные на пресечение распространения дезинформации.

После вступления в должность в 2016 году правительство ДПП (DPP) активизировало использование Закона о поддержании общественного порядка для борьбы с предполагаемыми фейковыми новостями. Полиция была обязана представлять в суды лиц, подозреваемых в распространении подрывных слухов. Это действие иногда основывалось на информации, предоставленной проправительственными источниками, или на проактивном мониторинге политически ориентированных онлайн-платформ, таких как определенные страницы в Facebook. Хотя недовольство и критика существовали до избрания Цай Инвэнь президентом в 2016 году, количество дел, представленных судам полицией, увеличилось с 2019 года (Pan, 2020). Закон прямо требует, чтобы полиция представляла подозреваемых в суд после допроса под угрозой обвинений в халатности. Во время избирательных кампаний правительство оказывает давление на полицию, чтобы ускорить обработку дел, связанных с информацией (Chen, 2020).

Примечательно, что около 80 процентов дел, возбужденных в судах по этому закону, прекращаются, поскольку суды Тайваня отдают приоритет защите права на свободу выражения мнений (Pan, 2020). Ситуация более ясна, когда речь идет о политических делах и делах, связанных с выборами: около 88 процентов прекращаются (Chen, 2020). Суды, как правило, интерпретируют критику правительства или его лидеров как не представляющую угрозы для социальной стабильности, тем самым выходя за рамки юрисдикции Закона о поддержании общественного порядка. Несмотря на низкий процент обвинительных приговоров, местная полиция по-прежнему чувствует себя вынужденной представлять дела в суд из-за потенциальных обвинений в халатности со стороны информаторов. В период избирательных кампаний правительство оказывает давление на полицию, чтобы ускорить обработку дел, связанных с информацией (Chen, 2020).

Процент обвинительных приговоров по делам, возбужденным прокуратурой на Тайване в целом, заметно высок, но процент по делам, связанным с фейковыми новостями, значительно низок. Это расхождение отражает то, что суды обладают независимой юрисдикцией и не придерживаются позиции правящей партии в отношении политически связанных дел. В целом, применение Закона о поддержании общественного порядка оказывает сдерживающее воздействие на онлайн-выражение политических взглядов, подчеркивая важность независимой судебной власти.

Значение судебной власти выходит за рамки этих дел, связанных с фейковыми новостями. В различных других политически значимых судебных делах суды Тайваня, как правило, играют беспристрастную роль, проявляя минимальную предвзятость как к КПК (KMT), так и к ДПП (DPP). После демократизации, независимо от того, какая партия находится у власти, суды, как правило, придерживаются нейтральной позиции. Дела, связанные с политическими спорами между политическими партиями, такие как дела о взяточничестве, избирательные споры и иски о клевете против кандидатов, обычно приводят к тому, что суды избегают политического вмешательства, чтобы сохранить беспристрастную позицию («United Daily 2023/12/18).

Более того, в плане противостояния между гражданским обществом и правительством суды, как правило, отдают приоритет индивидуальным свободам и выносят решения, защищающие частные права, а не придерживаются позиции правящей партии. Упомянутые выше дела о фейковых новостях демонстрируют эту закономерность. Это служит противовесом исполнительной власти. Все эти аспекты подчеркивают роль судов в контроле над властью исполнительной ветви. Суды беспристрастно выносят решения для защиты прав людей, играя критически важную роль в поддержании стабильности демократической политики и сохранении свободы слова. Когда правящая партия пытается подавить оппозиционные голоса в интересах выборов, способность судов независимо выносить справедливые решения становится первостепенной.

Наконец, в связи с судебной системой, дело о Законе о цифровых посреднических услугах (Digital Intermediary Services Bill), представленном в 2022 году, наглядно демонстрирует критическую роль гражданского общества в ограничении власти исполнительной власти, когда правящая партия контролирует как исполнительную, так и законодательную ветви власти и стремится ограничить пространство гражданского общества. Законопроект предусматривал предоставление государственным органам права предпринимать юридические действия против онлайн-новостных статей, которые, по мнению агентств, нарушают закон или наносят ущерб общественным интересам. Этот законопроект предусматривал, что в течение 48 часов суд будет определять, должна ли конкретная статья быть удалена с онлайн-платформ. До того, как суд примет окончательное решение, государственное агентство могло запросить размещение 30-дневного предупреждения на посте провайдером платформы.

В этом законопроекте термины «нарушает закон» и «наносит ущерб общественным интересам» весьма расплывчаты, и вызывает сомнение, будут ли суды иметь возможность принимать эти решения так быстро. Это было бы особенно спорно, если бы государственные органы широко использовали это законодательство во время избирательной кампании, поскольку это могло бы оказать сдерживающее воздействие на свободу выражения мнений и повлиять на исход выборов. Законопроект встретил сильное сопротивление со стороны групп гражданского общества, интернет-пользователей и интернет-провайдеров, что привело к его окончательному отзыву (Wu, 2023). Это обсуждение подчеркивает проблему, с которой сталкивается страна при балансировании национальной безопасности и свободы выражения мнений.

В этом примере гражданское общество помогает блокировать законопроекты, которые имеют тенденцию сокращать гражданское пространство. Если гражданское общество не будет активно высказывать свою обеспокоенность и останавливать законопроекты, суды будут перегружены делами. В этом случае решение судов будет иметь решающее значение для защиты прав людей. Таким образом, мы можем заключить, что в случае единого правительства законодательная власть подчиняется воле исполнительной власти. В этом случае роль суда и организаций гражданского общества выходит на первый план. Они составляют две линии обороны, которые предотвращают нарушение правительством демократических норм и принятие плохой государственной политики.

7. Что следует сделать для улучшения состояния горизонтальной подотчетности?

Разделение власти имеет решающее значение в этнически разделенном обществе. В тайваньской системе «победитель получает все» существует ограниченное пространство для институционального разделения власти на выборах и в процессе формирования правительства. В рамках полупрезидентской системы партия, контролирующая президентство, также, как правило, контролирует парламент. Более того, выборы президента и законодательных органов используют системы выборов по одномандатным округам, что приводит к высокой непропорциональности результатов выборов. Эти две институциональные особенности не только делают институциональное разделение власти в значительной степени отсутствующим; они также делают механизм горизонтальной подотчетности слабым.

В рамках этой институциональной структуры такие механизмы, как разделенное правительство, обструкция (filibustering) и закрытые переговоры партийных фракций, как правило, усиливают сдержки и противовесы, тем самым повышая горизонтальную подотчетность. Кроме того, они также служат неинституциональными механизмами разделения власти, которые предотвращают радикальные изменения в важной политике. В некотором смысле это хорошо для разделенного общества, чтобы поддерживать социальный мир. Однако эти неформальные механизмы имеют свои недостатки. По большей части они вредят способности правящей партии продвигать свою политическую повестку дня. Кроме того, нынешняя система не способствует формированию принятого кворума в парламенте. В каждой законодательной битве происходят ожесточенные столкновения, пока одна сторона в конечном итоге не уступит. С начала администрации Цай Инвэнь в 2016 году правящая партия смогла форсировать голосование, сократив дебаты в комитетах, используя полицию для предотвращения оккупации парламента социальными группами и ослабив механизм переговоров партийных фракций.

Тайвань — разделенное общество с различными национальными идентичностями и взглядами на трансграничные политические и экономические отношения. Желательно поощрять обсуждение и компромисс по вопросам, связанным с идентичностью. Возможно, было бы лучше сохранить механизм переговоров партийных фракций по законопроектам, связанным с идентичностью, и поощрять политические партии к поиску компромисса. Поддержание сильной горизонтальной подотчетности может быть хорошим делом для таких типов законопроектов. Напротив, по вопросам, не связанным с идентичностью, таким как экономические реформы, ослабление механизма переговоров партийных фракций и предоставление правящей партии возможности продвигать свою политическую повестку дня должно быть правильным направлением. Когда горизонтальная подотчетность заходит слишком далеко, это может нанести ущерб управляемости. Наконец, для законопроектов, направленных на сокращение гражданского пространства, необходимо сотрудничество всех трех механизмов подотчетности.

Тем не менее, иногда трудно различить эти два случая, поскольку они часто пересекаются. Например, экспорт Тайваня сильно сконцентрирован на Китае, поэтому любое обсуждение либерализации торговли не может избежать рассмотрения торговых отношений через Тайваньский пролив. Другие вопросы, касающиеся эмиграции и политики в отношении иностранных студентов, в разной степени затрагивают китайский фактор. Таким образом, простого решения для такого рода политики не существует.

8. Заключение

Мы обсуждаем состояние горизонтальной подотчетности, охватывающее как формальные правила, так и фактическую практику на Тайване. В целом, Тайвань демонстрирует эффективность в области горизонтальной подотчетности, однако некоторые аспекты могут быть улучшены, при этом наблюдается небольшой разрыв между формальными нормами и практической реализацией. Существуют расхождения между формальными правилами и фактической практикой в конкретных аспектах механизмов горизонтальной подотчетности. В то время как некоторые расхождения ослабляют горизонтальную подотчетность, другие, такие как обструкция (filibustering) в законодательном процессе, фактически усиливают ее. Расхождение также создает компромисс между усилением надзора и содействием принятию правительственных законопроектов на Тайване, подчеркивая необходимость баланса между сдержками и управляемостью.

Кроме того, мы демонстрируем, как три механизма подотчетности — вертикальный, горизонтальный и диагональный — взаимосвязаны и коллективно способствуют созданию надежной системы подотчетности на Тайване. Механизм диагональной подотчетности усиливает как вертикальный, так и горизонтальный механизмы подотчетности. В случаях единого правительства и слабого механизма обструкции законодательная власть может быть подчинена воле исполнительной власти. Поэтому роль суда и организаций гражданского общества становится выдающейся. Они выступают в качестве двух линий обороны против потенциальных нарушений демократических норм и ошибочной государственной политики правительством. ■

Список литературы

Chen, Pei-Yu. 2020. “Почему увеличивается количество случаев фейковых новостей? Перспектива низовых полицейских.” Mirror Media. 22 декабря. (陳?瑜. “散佈謠言案件數量?何暴增？基層警察現身揭秘”)

Coppedge, Michael, John Gerring, Carl Henrik Knutsen, Staffan I. Lindberg, Jan Teorell, David Altman, Michael Bernhard, Agnes Cornell, M. Steven Fish, Lisa Gastaldi, Haakon Gjerløw, Adam Glynn, Allen Hicken, Anna Lu?hrmann, Seraphine F. Maerz, Kyle L. Marquardt, Kelly McMann, Valeriya Mechkova, Pamela Paxton, Daniel Pemstein, Johannes von Ro?mer, Brigitte Seim, Rachel Sigman, Svend-Erik Skaaning, Jeffrey Staton, Aksel Sundtro?m, Eitan Tzelgov, Luca Uberti, Yi-ting Wang, Tore Wig, and Daniel Ziblatt. 2021. «Кодекс V-Dem v11.1». Проект «Разновидности демократии» (V-Dem).

Elkins, Zachary, and Tom Ginsburg. 2022. “Characteristics of National Constitutions, Version 4.0.” Comparative Constitutions Project. Последнее обновление: 24 октября 2022 г. Доступно по адресу comparativeconstitutionsproject.org

Freedom House, 2023. Freedom In The World.

Обеспечение горизонтальной подотчетности: Пример Таиланда

Тавилвади Бурикул[1], Ратчавади Сангмахамад[2], и Аритхат Бунтхенг[3]

Институт короля Прачадипока

1. Введение

Обеспечение подотчетности стало проблемой в политике в 1970-х годах (Oliver 1991, с. 12). Подотчетность определяется как «de facto ограничения на использование правительством политической власти посредством требований обоснования его действий и потенциальных санкций», а также ее подтипы, которые включают степень, в которой правительства подотчетны гражданам (вертикальная подотчетность), другим государственным институтам (горизонтальная подотчетность) и средствам массовой информации и гражданскому обществу (диагональная подотчетность) (Luhrmann, Marquardt and Mechkova 2020, с. 811). O’Donnell (1998, с. 112) называет горизонтальную подотчетность «существованием государственных учреждений, которые юридически уполномочены и наделены полномочиями принимать меры, начиная от рутинного надзора и заканчивая минимальными санкциями или импичментом в отношении действий или бездействия других агентов или учреждений государства, которые могут быть квалифицированы как незаконные». Горизонтальная подотчетность состоит из формальных отношений внутри государства, в которых один государственный субъект имеет формальные полномочия требовать объяснений или налагать санкции на другого субъекта. Она фокусируется на внутренних механизмах контроля и надзора. Например, исполнительные органы должны объяснять свои решения законодательным органам и в некоторых случаях могут быть отменены или подвергнуты санкциям за процедурные нарушения (Transparency and accountability Initiative 2017).

Таиланд перешел от авторитарного правления хунты к демократическому правительству в 1997 году после событий «Черного мая 1992 года». Конституция 1997 года считалась демократической конституцией, основанной на принципе конституционализма. Эта конституция установила принцип разделения властей, при котором правительство и парламент избираются широкой общественностью. Она также создала несколько важных организаций по контролю за государственной властью, известных как конституционные организации, которые были независимы от кабинета министров. Эти организации претерпели многочисленные изменения в своей структуре и полномочиях за последние 25 лет, и их использование власти оказало значительное влияние на людей и демократию. Однако тайская демократия с тех пор дважды прерывалась военными переворотами в 2006 и затем снова в 2014 году.

Из индекса в проекте «Конституции V-Dem» при сравнении полномочий исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти, особенно за период 2010-2020 гг., мы обнаруживаем, что исполнительная власть находится на очень высоком уровне, превышая медиану и включая межквартильный размах.

Рисунок 1. Исполнительная власть Таиланда 1820-2020 гг.

Источник: Constitute Project

В то время как законодательная власть в Таиланде за период 2010-2020 гг. демонстрирует тенденцию к снижению по сравнению с периодом 2000-2010 гг., она остается на уровне немного ниже медианы, но все еще в пределах межквартильного размаха.

Рисунок 2. Законодательная власть Таиланда 1820-2020 гг.

Источник: Constitute Project

Что касается судебной власти, то в таиландских судах за период 2010-2020 гг. наблюдается увеличение полномочий по сравнению с периодом 2000-2010 гг. Они находятся на уровне выше медианы, соответствующим образом располагаясь в пределах межквартильного размаха.

Рисунок 3. Судебная власть Таиланда 1820-2020 гг.

Источник: Constitute Project

При сравнении данных по всем трем индексам очевидно, что законодательная власть в Таиланде находится на самом низком уровне по сравнению с другими организациями. Одновременно это единственная организация, чья власть находится ниже медианы, в то время как суды продемонстрировали увеличение полномочий, превысив медиану, но оставшись в пределах межквартильного размаха. Исполнительная власть, с другой стороны, находится на самом высоком уровне, превышая как медиану, так и межквартильный размах.

Учитывая концепцию сдержек и противовесов в соответствии с конституцией, упомянутые индексы указывают на дисбаланс власти в Таиланде в настоящее время. Характеристики свидетельствуют о том, что исполнительная ветвь власти обладает чрезмерными полномочиями, в то время как законодательная ветвь власти обладает относительно низкими полномочиями.

Данное исследование рассматривает общую структуру горизонтальной подотчетности в Таиланде путем анализа ролей и эволюции этих организаций с момента их создания. Исследование также изучает эффективность текущей горизонтальной подотчетности в Таиланде в развитии и укреплении либерального демократического правления. Кроме того, исследование изучает функционирование сдержек и противовесов соответствующими организациями, успехи и неудачи процедур надзора, а также факторы, влияющие на эффективность подотчетности.

Используются документальные исследования путем обзора литературы по связанным вопросам и соответствующим законам, взятым из статей, книг, журналов и официальных документов. Также изучаются примеры из Таиланда и других стран. Вопросы исследования: 1) Достаточна ли существующая система сдержек исполнительной и законодательной ветвей власти и эффективна ли она для демократического правления? 2) Является ли судебная ветвь власти независимой или достаточно политически нейтральной, чтобы контролировать и наказывать злоупотребления исполнительной власти? и 3) Хорошо ли работают надзорные органы?

2. Обзор литературы по концепции горизонтальной подотчетности

Политическая подотчетность — это академическая дисциплина, изучающая принципы надлежащего управления и демократии (например, Dahl 1971, 1989; Schmitter and Karl 1991; Laebens and Luhrmann 2021). Демократии предоставляют гражданам инструменты, такие как выборы, референдумы и протесты, для обеспечения подотчетного управления (Mejía Acosta, Josdhi and Ramshaw 2010, 5-6). Преимущество демократии над автократией проявляется в том, что правительства отдают приоритет общественным благам для получения поддержки большинства. Эффективная вертикальная подотчетность побуждает политиков сосредоточиться на предоставлении общественных благ (V-Dem Institute 2022).

Дискуссия о подотчетности в социальных науках включает различные точки зрения. Даль (1971) и Уилсон (2015) утверждают, что конкуренция между элитами должна предшествовать более широкому участию. Мечкова, Люрманн и Линдберг (2017) предполагают, что по мере роста механизмов вертикальной и диагональной подотчетности возрастает спрос на горизонтальную подотчетность. Они обнаружили, что вертикальная подотчетность обычно развивается первой, за ней следуют надежные горизонтальные механизмы, такие как сильные парламенты. По мере усиления вертикальной подотчетности возрастает потребность в горизонтальных сдержках. Эта взаимосвязь подтверждается двумя путями.

Рисунок 4. Два пути, иллюстрирующие, как вертикальная подотчетность может усилить спрос на горизонтальную подотчетность

Источник: Mechkova, Luhrmann and Lindberg 2017, 13.

Мечкова, Люрманн и Линдберг (2018) также рассматривают «de jure существование институтов, обеспечивающих подотчетность, отдельно от «de facto практики, следующей за подотчетностью и ее подтипами, как представлено на Рисунке 2 (50).

Рисунок 5. Подотчетность и ее подтипы

Источник: Mechkova, Luhrmann and Lindberg 2018, 50.

«Третья волна» автократизации представляет собой серьезную угрозу для мировых демократий. Люрманн и Линдберг (2019) изучали эту тенденцию. Сато и др. (2022) обнаружили, что в процессе автократизации институциональный распад следует определенной схеме: начиная со снижения горизонтальной подотчетности, затем диагональной подотчетности и, наконец, вертикальной подотчетности. Эта схема включает постепенное снижение подотчетности по мере трансформации демократий в автократии (Sato et al. 2022). Сила горизонтальной подотчетности зависит от стабильных вертикальных и диагональных механизмов, которые жизненно важны для основы демократии.

В данной статье под горизонтальной подотчетностью, согласно определению Люрманна, Маркварда и Мечковой (2020), понимается степень, в которой государственные институты обеспечивают подотчетность исполнительной власти. Эта подотчетность опирается на такие органы, как законодательная и судебная ветви власти, а также надзорные органы. Эти институты требуют информации и наказывают за нарушения, обеспечивая систему сдержек и противовесов в правительстве.

В данной статье анализируются механизмы горизонтальной подотчетности Таиланда посредством правового анализа и сравнительного изучения его конституций (1997, 2007, 2017 гг.). В ней используются примеры из практики для иллюстрации практической эффективности и уделяется внимание ролям парламентских, судебных и конституционных органов в надзоре за правительством.

3. Структура механизмов горизонтальной подотчетности в Таиланде

Горизонтальная подотчетность включает сдержки между такими институтами, как законодательная власть, судебная власть и надзорные органы. Она обеспечивает сбалансированное управление и предотвращает нарушения прав для содействия подотчетному правительству (Mechkova et al. 2018; O’Donnell 1998).

Конституция Таиланда 1997 года считается одной из самых демократических конституций страны (Aphornsuvan 2001). Конституция установила принципы конституционализма, которые соблюдались и в последующих конституциях. Структура механизмов горизонтальной подотчетности в конституциях Таиланда 1997, 2007 и 2017 годов может быть классифицирована на три группы: законодательная власть, судебная власть и надзорные институты.

3.1. Законодательная власть

Парламент является одним из трех основных политических институтов, осуществляющих суверенитет. Как законодательный орган, он играет важную роль в законодательстве и системе сдержек и противовесов в отношении администрации. С момента перехода от абсолютной монархии к конституционной монархии в 1932 году в Таиланде было принято 20 конституций (с 13 государственными переворотами). Хотя Таиланд начинал с однопалатного парламента, в настоящее время он имеет двухпалатную систему. Положения конституций 1997, 2007 и 2017 годов требуют от тайских законодателей принять двухпалатную систему с Палатой представителей в качестве нижней палаты и Сенатом в качестве верхней палаты. Ниже приводится сравнение источников законодательства в конституциях 1997, 2007 и 2017 годов.

3.1.1. Полномочия и функции Палаты представителей

Состав Палаты представителей варьировался в зависимости от различных конституций Таиланда: в 1997 году она состояла из 500 членов, из которых 100 были представителями по партийным спискам и 400 — по избирательным округам; в 2007 году — из 480 членов, из которых 80 были представителями по партийным спискам и 400 — по избирательным округам; а с 2017 года — из 500 членов, из которых 100 являются представителями по партийным спискам и 400 — по избирательным округам.

Палата представителей играет ключевую роль в надзоре за деятельностью правительства. Она рассматривает законопроекты, оценивает бюджет, утверждает чрезвычайные указы, контролирует государственные дела, формирует комитеты для расследований и санкционирует назначения премьер-министра, способствуя системе сдержек и противовесов.

3.1.2. Полномочия и функции Сената

Состав Сената в конституциях Таиланда эволюционировал от 200 членов, избираемых народом в 1997 году, до 150 членов, избираемых от провинций и назначаемых в 2007 году, и, наконец, до 200 членов, отбираемых на основе экспертных знаний в 2017 году.

Однако нынешний Сенат происходит из переходных положений раздела 269 и состоит из 250 неизбираемых членов. К ним относятся шесть должностных лиц, занимающих такие должности, как постоянный секретарь Министерства обороны, Верховный главнокомандующий армией и другие. Из них 194 были отобраны Национальным советом мира и порядка (NCPO), а 50 — из 10 профессиональных групп.

Кроме того, в соответствии с переходным положением раздела 272, сенаторы оценивают кандидатов на пост премьер-министра совместно с Палатой представителей, требуя более 376 голосов для утверждения. Этот Сенат, получивший название «Совет роботов» с 2019 года, одобрил 98 процентов из 40 законов в том же направлении, особенно законопроекты правящей партии (iLaw 2022).

Хотя три конституции не дают Сенату права предлагать законопроекты, он может рассматривать предложенное законодательство, санкционировать чрезвычайные указы и контролировать государственную администрацию наряду с Палатой представителей. Сенат также имеет право отстранять от должности премьер-министра, министров и других должностных лиц, занимающих посты в законодательных, судебных и конституционных органах. Он также может запрашивать информацию и вносить предложения для общего обсуждения без принятия резолюции.

Сенат отвечает за надзор за конституционными организациями путем утверждения их задач и рассмотрения ежегодных отчетов. Он также создает постоянные комитеты для надзора как за этими организациями, так и за правительством.

3.2. Судебная власть

Четыре судебных учреждения в Таиланде отвечают за мониторинг работы правительства, каждое со своей юрисдикцией в разрешении споров: Конституционный суд, Административный суд, Суд юстиции и Уголовное отделение Верховного суда для лиц, занимающих политические должности.

3.2.1. Полномочия и функции Конституционного суда

Конституция 1997 года предусматривала, что Конституционный суд состоит из одиннадцати судей, Конституция 2007 года — из восьми судей, а Конституция 2017 года — из девяти судей. Все судьи назначаются Королем по рекомендации Сената из числа лиц, занимающих должность или имеющих квалификацию, указанную в Конституции. Нынешний Конституционный суд не имеет судей, которые были избраны сенаторами. Один судья был назначен до переворота 2014 года (в рамках системы отбора по Конституции 2007 года), а двое были назначены законодательным органом хунты в 2015 году. Остальные судьи были назначены Сенатом, который произошел от Национального совета мира и порядка (NCPO) (iLaw 2022).

Конституции 1997, 2007 и 2017 годов требуют от Конституционного суда рассматривать законопроекты и проекты органических законов для определения того, содержат ли они положения, противоречащие Конституции или не соответствующие ей. Конституционный суд также отвечает за рассмотрение вопросов, связанных с полномочиями и обязанностями различных органов в соответствии с Конституцией. Его решения в отношении парламента, кабинета министров, судов и других государственных органов являются окончательными и обязательными. Кроме того, Конституционный суд рассматривает дела, переданные другими судами, включая Суды юстиции, Административный суд и Военный суд. Суд может сделать это, если он считает, что применение положений закона к любому делу будет противоречить Конституции или не соответствовать ей. Конституция не влияет на окончательное решение Суда, включая его полномочия рассматривать конфликты полномочий между парламентами, кабинетом министров или конституционными органами, кроме судов, и определять, какой чрезвычайный указ является неизбежным чрезвычайным положением.

3.2.2. Полномочия и функции Административного суда

Конституции 1997, 2007 и 2017 годов предписывали, что назначение судей в Верховный административный суд требует предварительного одобрения Судебной комиссии административных судов и Сената, и в конечном итоге королевского согласия.

Сфера деятельности Административного суда, изложенная в конституциях 1997, 2007 и 2017 годов, охватывает административные дела, связанные с законной административной властью или деятельностью, за исключением решений независимых органов, осуществляющих прямую конституционную власть.

3.2.3. Полномочия и функции Суда юстиции

Суд юстиции в Таиланде неоднократно пересматривался на протяжении истории страны. Конституция 1997 года, также известная как Народная конституция, впервые учредила Суд юстиции как высший судебный орган в стране. Согласно Конституции 1997 года, Суд юстиции состоял из пятнадцати судей, которые занимали должности в течение девяти лет после назначения Королем по рекомендации Сената.

Конституция 1997 года требовала от Суда юстиции полномочий рассматривать гражданские и уголовные дела. Кроме того, суд имел аналогичные полномочия по пересмотру конституционности законов и нормативных актов, разрешению споров между различными уровнями власти, надзору за деятельностью нижестоящих судов, предоставлению консультативных заключений по правовым вопросам и дисциплинарному взысканию судей. Полномочия и функции Суда юстиции были расширены в Конституции 2017 года. Теперь Суд имеет полномочия рассматривать споры между правительством и физическими или юридическими лицами, споры между различными ветвями власти и споры между правительством и международными организациями.

3.2.4. Полномочия и функции Уголовного отделения Верховного суда для лиц, занимающих политические должности

Конституции 1997 и 2007 годов учредили Уголовное отделение Верховного суда для лиц, занимающих политические должности, состоящее из девяти судей, избираемых тайным голосованием на общем собрании Верховного суда и отбираемых на основе конкретных дел. Позднее Конституция 2017 года предписала то же самое, но скорректировала количество кворумов до не менее 5, но не более 9.

В отличие от своего первоначального статуса, Конституция 2017 года допускает апелляции из Уголовного отделения Верховного суда для политиков. Ранее будучи судом последней инстанции, теперь он требует кворума из девяти членов для рассмотрения апелляций.

Согласно конституциям 1997, 2007 и 2017 годов, когда Национальная комиссия по борьбе с коррупцией (NACC) выявляет политического деятеля с необычно возросшими активами, президент NACC уведомляет генерального прокурора. Генеральный прокурор затем возбуждает дело в Уголовном отделении Верховного суда для политиков для определения государственной принадлежности активов.

Уголовное отделение Верховного суда для политиков рассматривает дела, связанные с политическими деятелями и высокопоставленными должностными лицами, демонстрирующими подозрительное богатство, связанное с злоупотреблениями. Эти дела передаются Сенатом, Антикоррупционной комиссией и Прокуратурой.

3.3. Институты согласно Конституции Таиланда

Конституция Таиланда называет институты, которые контролируют работу правительства, «независимыми конституционными органами», включая Избирательную комиссию, Национальную комиссию по борьбе с коррупцией, Комиссию государственного аудита, Омбудсмена и Национальную комиссию по правам человека.

3.3.1. Полномочия и функции Избирательной комиссии

Конституции 1997 и 2007 годов учредили Избирательную комиссию из пяти членов, назначаемых Королем по рекомендации Сената. Конституция 2017 года расширила ее до семи комиссаров, назначаемых Королем по рекомендации Сената.

Конституция 1997 года предусматривала, что Избирательная комиссия имеет полномочия организовывать и контролировать выборы в Палату представителей, Сенат и местные органы власти, регистрировать политические партии и кандидатов, разрешать споры, связанные с выборами, и контролировать деятельность должностных лиц, ответственных за проведение выборов. Эти полномочия были расширены в Конституции 2007 года, включив расследование и преследование нарушений избирательного законодательства. Кроме того, полномочия и функции Избирательной комиссии были расширены в Конституции 2017 года. Теперь Комиссия имеет полномочия повышать осведомленность общественности о выборах и предоставлять информацию о выборах общественности.

3.3.2. Полномочия и функции Национальной комиссии по борьбе с коррупцией

Конституции 1997, 2007 и 2017 годов предусматривают создание Национальной комиссии по борьбе с коррупцией в составе девяти членов, назначаемых Королем по рекомендации Сената и избираемых Отборочной комиссией.

Конституция 1997 года предоставила Национальной комиссии по борьбе с коррупцией полномочия расследовать коррупцию среди высокопоставленных должностных лиц, возбуждать дела в Уголовном отделении Верховного суда для политиков и управлять декларациями активов. Конституция 2007 года расширила ее роль, включив в нее мониторинг государственных учреждений для предотвращения коррупции. В Конституции 2017 года полномочия Комиссии еще больше расширились, охватив информационные кампании и оказание помощи государственным учреждениям в предотвращении коррупции.

3.3.3. Полномочия и функции Комиссии государственного аудита

Конституция 1997 года учредила Комиссию государственного аудита с Председателем и девятью членами, назначаемыми Королем по рекомендации Сената. Конституции 2007 и 2017 годов установили Комиссию в составе семи членов, назначаемых Королем по рекомендации Сената.

Конституция 1997 года наделила Комиссию государственного аудита полномочиями проверять счета правительства и государственных учреждений, представлять результаты проверки Парламенту и давать рекомендации по улучшению финансового управления.

Конституция 2007 года расширила полномочия Комиссии государственного аудита, включив в них расследование финансовых нарушений, связанных с правительством и государственными учреждениями. Конституция 2017 года еще больше расширила ее полномочия, позволив Комиссии предписывать корректирующие действия и налагать штрафы на правительство или государственные учреждения в случае обнаружения финансовых нарушений и их неустранения.

3.3.4. Полномочия и функции Омбудсмена

Омбудсмен упоминается в конституциях 1997, 2007 и 2017 годов; максимум три человека назначаются по рекомендации Сената.

Конституции 1997, 2007 и 2017 годов возлагают на Омбудсмена задачу расследования жалоб для установления фактов. В случае выявления нарушений закона, превышения полномочий, конкретных действий или административной халатности представляется отчет с мнениями и предложениями Парламенту. Кроме того, Омбудсмен может передавать дела в Конституционный суд или Административный суд, если в результате действий, правил, нормативных актов или законов должностных лиц возникают конституционные или правовые вопросы.

3.3.5. Полномочия и функции Национальной комиссии по правам человека

Состав Национальной комиссии по правам человека оставался неизменным во всех конституциях 1997, 2007 и 2017 годов: председатель и члены назначаются Королем по рекомендации Сената.

Конституции 1997, 2007 и 2017 годов предусматривают, что Национальная комиссия по правам человека имеет полномочия и обязанности по поощрению и защите прав человека в Таиланде, расследованию жалоб о нарушениях прав человека и предоставлению рекомендаций правительству по улучшению защиты прав человека. Полномочия были расширены в Конституции 2007 года, включив возможность обращения в Конституционный суд для оспаривания законов, нарушающих права человека. Кроме того, полномочия и функции Национальной комиссии по правам человека были расширены в Конституции 2017 года. Теперь Комиссия имеет полномочия обращаться в Международный уголовный суд (МУС), международный суд, который расследует и преследует лиц, обвиняемых в наиболее серьезных преступлениях, вызывающих озабоченность международного сообщества.

Администрация также имеет аудиторские механизмы, которые не являются конституционными органами, а скорее органами под ее контролем. К ним относятся Департамент специальных расследований (DSI), Управление Национальной комиссии по борьбе с коррупцией (NACC) и Комиссия по борьбе с коррупцией в государственном секторе (PACC).

3.3.6. Полномочия и функции Департамента специальных расследований

Согласно Конституции 1997 года, Директор Департамента специальных расследований назначался Королем по рекомендации Премьер-министра. Согласно Конституциям 2007 и 2017 годов, Директор назначался Королем по рекомендации Национального собрания. Однако в Конституции 2017 года Сенат должен выбрать не менее трех кандидатов, представленных Национальной полицейской комиссией.

Конституции 1997, 2007 и 2017 годов предусматривают, что Департамент специальных расследований имеет полномочия и обязанности по расследованию серьезных преступлений, включая коррупцию, организованную преступность и терроризм, проведению процедур конфискации активов и оказанию технической помощи другим правоохранительным органам. Полномочия были расширены в Конституции 2007 года, включив надзор за деятельностью государственных учреждений по предотвращению коррупции. Кроме того, полномочия и функции были расширены в Конституции 2017 года. Теперь Департамент имеет полномочия проводить информационные кампании против коррупции и предоставлять консультации и помощь государственным учреждениям в предотвращении коррупции.

3.3.7. Полномочия и функции Управления Национальной комиссии по борьбе с коррупцией

Согласно Конституции 1997 года, члены Управления Национальной комиссии по борьбе с коррупцией (NACC) назначались Королем по рекомендации Сената. Согласно Конституции 2007 года, члены NACC назначались Королем по рекомендации Национального собрания. Согласно Конституции 2017 года, члены NACC назначаются Королем по рекомендации Сената, но Сенат должен выбрать не менее трех кандидатов, представленных Верховным судом.

Конституции 1997, 2007 и 2017 годов предусматривают, что Управление NACC имеет полномочия и обязанности по расследованию дел о коррупции, связанных с высокопоставленными государственными должностными лицами, такими как министры, члены парламента и судьи, возбуждению дел о коррупции в Уголовном отделении Верховного суда для политиков и выдаче деклараций активов для высокопоставленных государственных должностных лиц. Конституция 2007 года расширила полномочия и функции, включив надзор за деятельностью государственных учреждений по предотвращению коррупции, проведение информационных кампаний против коррупции и предоставление консультаций и помощи государственным учреждениям в предотвращении коррупции. Кроме того, полномочия и функции были еще больше расширены в Конституции 2017 года, включив расследование дел о коррупции, связанных с государственными должностными лицами, не являющимися высокопоставленными государственными должностными лицами, проведение процедур конфискации активов у коррумпированных должностных лиц и оказание технической помощи другим правоохранительным органам.

3.3.8. Полномочия и функции Комиссии по борьбе с коррупцией в государственном секторе

Комиссия по борьбе с коррупцией в государственном секторе (PACC) в Таиланде расследует и преследует коррупцию в государственном секторе. Основанная в соответствии с Конституцией 1997 года, ее полномочия первоначально охватывали коррупцию среди государственных служащих. Конституция 2007 года расширила ее мандат, включив в него политиков и политические партии. Конституция 2017 года еще больше расширила полномочия PACC, позволив проводить расследования и преследования по делам о коррупции, связанным с государственными предприятиями и независимыми организациями.

PACC многогранна, занимается предотвращением, пресечением и расследованием коррупции в государственном секторе. Она формирует антикоррупционную политику, повышает осведомленность о рисках коррупции, конфискует незаконно полученные активы и ведет судебные процессы против коррумпированных должностных лиц. Роль PACC в борьбе с коррупцией расширилась, однако проблемы сохраняются, подчеркивая постоянную необходимость повышения прозрачности и подотчетности в государственных органах.

3.4. Структура механизмов горизонтальной подотчетности в Таиланде

Рисунок 6. Структура механизмов горизонтальной подотчетности в Таиланде

Источник: Bureekul et al. 2023

Разработка механизмов горизонтальной подотчетности в Таиланде постепенно совершенствовалась с точки зрения количества организаций и их организационной структуры, полномочий и обязанностей. Это обусловлено влиянием принципов сдержек и противовесов и конституционализма, которые являются неотъемлемыми элементами либерального демократического государства. Однако источник этих организаций изменился после переворота 2006 года, когда была разработана Конституция 2007 года. Эта тенденция продолжилась и после переворота 2014 года, когда позиционирование акторов горизонтальной подотчетности изменилось тонким и сложным образом. Это можно объяснить тремя взаимосвязанными факторами.

Во-первых, источник Сената менялся с течением времени, причем его связь с народом постепенно уменьшалась. Конституция 1997 года предусматривала, что все сенаторы должны избираться народом, но Конституция 2007 года позволила назначать почти половину сенаторов вместо избрания. Конституция 2017 года пошла еще дальше, потребовав, чтобы все сенаторы назначались. Это было сделано для того, чтобы гарантировать, что сенаторы не имеют прямой связи с народом.

Во-вторых, изменение источника Сената напрямую повлияло на роль сенаторов в контроле над правительством. Это также оказало сложное влияние на систему горизонтальной подотчетности. Это связано с тем, что Конституции 1997, 2007 и 2017 годов требуют, чтобы лица, входящие в надзорные органы, были одобрены Сенатом. Кроме того, лица, назначенные в Конституционный суд или Верховный административный суд, также должны быть одобрены сенаторами.

В-третьих, согласно временным положениям Конституции 2017 года, нынешние сенаторы происходят из Национального совета мира и порядка (NCPO). Нынешнее правительство происходит от одобрения Палаты представителей и вышеупомянутого Сената, благодаря выборам премьер-министра Таиланда в 2019 году. Эта группа из 250 сенаторов проголосовала за генерала Праюта Чан-Оча в качестве премьер-министра 249 голосами при одном воздержавшемся. Следовательно, нынешнее правительство и надзорные органы также происходят от сенаторов.

В результате этих факторов необходимо разработать механизм надзора за учреждениями такого происхождения, чтобы более эффективно контролировать работу правительства. Большая независимость между организациями необходима для решения проблемы невидимых связей и полномочий между действующими лицами.

4. Деятельность надзорных органов

В этом разделе представлены статистические данные о деятельности надзорных организаций.

4.1. Деятельность судов

Конституционный суд: В 2022 году было завершено 105 дел. Кроме того, учитывая, что с 1998 года в суд было подано 1 823 дела, 1 806 дел были завершены (800 рассмотрены по существу и 1 006 отклонены), и 17 дел оставались на рассмотрении (Конституционный суд 2023).

Роль Конституционного суда Таиланда, учрежденного после принятия Конституции 1997 года, постоянно подвергалась проверке на предмет его беспристрастности при выполнении своих обязанностей. Возникали опасения по поводу его возможного использования в качестве политического инструмента предыдущим неизбранным военным правительством в период с 2014 по 2019 год, особенно в части назначения судей Конституционного суда. Эти опасения были связаны с составом суда и положениями в тогдашнем проекте того, что стало Конституцией 2017 года, которая была написана под руководством военного правительства. Это вызвало опасения, что он может не способствовать демократическим принципам. Кроме того, существуют проблемы, связанные с происхождением неизбранных сенаторов и механизмами предотвращения конституционных поправок, направленных на укрепление демократии (iLaw 2021; Progressive Movement 2021).

Эти опасения можно обобщить следующим образом: (1) Обвинения в политическом влиянии: Критики утверждают, что влиятельные политические акторы, включая военных или авторитарные режимы, могут влиять на эти суды и ставить под угрозу их беспристрастность. (2) Политические дела: Дела с высоким общественным резонансом, касающиеся политических деятелей или партий, привлекали внимание и иногда вызывали споры, что приводило к вопросам о роли судов в политических спорах. (3) Предвзятость: Некоторые считают, что эти суды демонстрируют предвзятость в своих решениях, отдавая предпочтение определенным политическим фракциям или интересам перед другими. (4) Отсутствие подотчетности: Возникали опасения по поводу прозрачности и подотчетности этих судов, а также механизмов надзора и сдержек и противовесов.

Одной из значительных областей споров является полномочие Конституционного суда по контролю над политическими партиями в соответствии с конституционными положениями, которые некоторые рассматривают как враждебные демократическим и прогрессивным политическим партиям. Наглядным примером является роспуск политической партии, выступавшей против авторитарного режима (BBC News Thai 2023/08/05; Progressive Movement 2021).

Кроме того, возникли вопросы относительно роли Суда в регулировании квалификации или дисквалификации лиц, занимающих должности в конституционных органах. Более того, некоторые опасаются, что Конституционный суд может использовать свои полномочия для отстранения демократически избранных должностных лиц, защищая при этом действующих лиц консервативного или военного происхождения (BBC News Thai 2021/05/05; BBC News Thai 2023/08/05).

Следовательно, растет сомнение в истинной независимости Конституционного суда в его функционировании как суда. Общественное и академическое мнение предполагает, что он все чаще воспринимается как политический орган или инструмент консервативной фракции для поддержания власти авторитарной стороны, а не для сохранения верховенства Конституции или поддержки демократических принципов, подчеркивающих суверенитет народа.

Эти проблемы предвзятости в структуре Конституционного суда, в которой он воспринимается как инструмент авторитарной стороны в тайской политике, можно объяснить тремя основными факторами: (1) Процесс отбора и состав: Опасения по поводу процесса и критериев отбора судей Конституционного суда могут не обеспечивать их беспристрастность и независимость от политического влияния (The Matter, 2019). (2) Полномочия: Широкие полномочия Суда и его участие в политических вопросах, особенно касающихся политических партий и конституционных поправок, могут подорвать его судебную независимость (The 101.World 2021/04/08; The Matter 2019/11/26). (3) Контроль и надзор: Вопросы о механизмах надзора и обеспечения подотчетности суда также способствовали сомнениям в его беспристрастности (iLaw 2020; BBC News Thai 2020/03/12).

Решение этих проблем требует реформ процесса отбора, уточнений полномочий и юрисдикции суда, а также усиления механизмов прозрачности и подотчетности. Эти шаги могли бы помочь восстановить доверие к роли Конституционного суда как гаранта конституционных принципов и демократических ценностей, а не как политического инструмента.

Административный суд: С момента вступления в должность в 1999 году по 31 июля 2023 года было зарегистрировано 204 517 дел. Из этих дел 177 097 были завершены, что составляет 53,59 процента от общего числа. Из 60 702 зарегистрированных дел в Верховном административном суде 49 872 были завершены, а 10 830 находились на рассмотрении. (Административный суд 2023).

Действительно, Административный суд играет важную роль в надзоре и обеспечении законности административных действий в рамках правительства. Хотя он не осуществляет прямого инспектирования работы правительства в политическом смысле, его основная ответственность заключается в рассмотрении и вынесении решений по делам, связанным с действиями административной ветви власти. Этот надзор основан на фундаментальном принципе, согласно которому административные действия должны быть законными.

Опасения по поводу беспристрастности и независимости тайского Административного суда, а также других судебных учреждений, таких как Конституционный суд и Суд общей юрисдикции, являются серьезными проблемами, поднятыми общественностью и СМИ. Эти опасения коренятся в более широком политическом контексте Таиланда, который пережил периоды политических потрясений, военных переворотов и политической поляризации.

Представление о том, что эти суды потенциально находятся под влиянием политических властей, привело к скептицизму и обвинениям в том, что они могут использоваться как инструменты авторитарной стороны. Термин «судебный переворот» (Tulakarn Piwat) использовался для описания ситуаций, когда судебная власть, по-видимому, вмешивается в политические вопросы таким образом, который благоприятствует определенным политическим интересам (iLaw 2020; The Matter 2019/11/26; BBC News Thai 2023/08/05).

Устранение этих проблем имеет решающее значение для поддержания верховенства права и обеспечения независимости судебной власти в Таиланде. Это может потребовать реформ в отношении отбора и назначения судей, механизмов обеспечения прозрачности и подотчетности, а также усилий по укреплению доверия общественности к судебной системе.

В демократическом обществе независимая судебная власть необходима для защиты прав и свобод граждан и обеспечения верховенства права. Более того, общественное доверие к беспристрастности судов жизненно важно для поддержания принципов справедливости и демократии.

Кроме того, Административный суд сталкивается с трудностями в эффективном исполнении своих решений, особенно в вопросах, связанных с политикой. Например, возникали проблемы, связанные с отказом Национальной комиссии по борьбе с коррупцией (NACC) выполнить постановление Верховного административного суда о раскрытии всех деталей расследования дела о роскошных часах, в котором фигурировал бывший заместитель премьер-министра Правит Вонгсуван. Возникали утверждения о том, что лидер партии Пхаланг Прачарат (PPRP) намеренно представил ложный список активов или скрыл соответствующую информацию (Bangkok Post 2023/06/16; Isranews 2023/08/10).

Эти проблемы подчеркивают сомнения относительно способности Административного суда обеспечить соответствие административных действий правовым принципам. Суд должен решать эти проблемы и работать над повышением прозрачности, подотчетности и эффективного исполнения своих решений для поддержания доверия общественности к его роли в качестве контрольного механизма административных действий.

Суд общей юрисдикции: С января по март 2023 года в суд было подано 707 695 дел. Из них 402 339 дел были завершены, а 305 356 дел находились на рассмотрении. (Court of Justice 2023).

Отсутствие апелляционного процесса в Уголовном отделе Верховного суда по делам политиков вызывает обеспокоенность по поводу защиты прав человека и надлежащей правовой процедуры (Kom Chad Luek Online 2009/11/07). Тем не менее, этот вопрос был решен положениями действующей конституции.

Что касается надзора за действиями правительства, то Уголовный отдел Верховного суда по делам политиков играет уникальную роль, scrutinizing деятельность политиков и высокопоставленных государственных служащих, особенно в делах, связанных с необычным богатством и коррупцией. Этот процесс тесно связан с обязанностями Национальной комиссии по борьбе с коррупцией (NACC) по сбору фактической информации.

Однако возникли опасения относительно беспристрастности NACC, особенно при расследовании дела генерала Правита, как упоминалось ранее. В случаях, когда NACC определяет, что доказательств недостаточно, она не передает дело в суд. Это вызвало вопросы о возможных двойных стандартах в системе правосудия, в частности, применяются ли такие стандарты избирательно, возможно, в пользу противников военного правительства или консервативных партий.

Таким образом, существуют опасения относительно беспристрастности и последовательности процесса правосудия, особенно в делах, касающихся политиков и высокопоставленных должностных лиц, причем эти опасения охватывают как Уголовный отдел Верховного суда по делам политиков, так и NACC. Восприятие двойных стандартов вызывает сомнения в справедливом применении закона, что потенциально влияет на доверие к системе правосудия.

Примером видного судебного дела в Таиланде, где судебная власть сыграла ключевую роль в функциях сдержек и противовесов, является дело, связанное с Инглак Чинават, бывшим премьер-министром Таиланда. В 2011 году Инглак подписала приказ о замене Тавила Плиенсри на посту генерального секретаря Совета национальной безопасности на Вичеана Потефосри, который тогда был начальником национальной полиции. Впоследствии Инглак назначила заместителя начальника полиции Приупана Дамапонга на смену Вичеану.

Судебное разбирательство привело к спору в трех судах: Конституционном суде, Административном суде и Уголовном отделе по делам политиков. Конституционный суд сосредоточился на том, являлись ли действия Инглак как премьер-министра злоупотреблением властью в личных или политических целях, что привело к ее отстранению от должности (BBC 2014/05/07; Financial Times 2014/05/07).

Административный суд вынес решение против исполнительного распоряжения о переводе Тавила без достаточных оснований. В данном случае суд постановил аннулировать приказ премьер-министра и восстановить Тавила в его прежней должности (Prachatai English 2014).

Уголовный отдел по делам политиков рассматривал обвинения против Инглак, связанные с предполагаемым злоупотреблением властью при переводе Тавила и ее участием в манипулировании должностями в личных или политических целях. Суд установил, что доказательства не были достаточными для подтверждения уголовных обвинений в злоупотреблении властью или должностных преступлениях (Bangkok Post 2023/12/26; Regalado 2023).

Упомянутое дело может быть приведено в качестве примера, иллюстрирующего роль суда в контроле за осуществлением власти исполнительной ветвью власти в неблагоприятном направлении. Хотя таиландские суды пытаются ограничить свои полномочия по проверке действий исполнительной власти, объясняя, что суд не должен чрезмерно вмешиваться в целесообразность управления персоналом в соответствии с политикой правительства, они сохраняют за собой право проверять осуществление дискреционных полномочий с точки зрения законности. Это включает проверку использования дискреционных полномочий, которые соответствуют целям закона и находятся в пределах закона, предоставляющего им полномочия (Administrative Court of Thailand 2014).

Использование власти Конституционным судом и Административным судом для противодействия усилению исполнительной власти в этом деле получило поддержку в одних кругах, в то время как некоторые ученые рассматривают действия судов как обладающие характеристиками «юристократии». Юристократия относится к сценарию, когда юридические процессы используются с политическими мотивами, избирательно применяя закон для смещения баланса власти в сторону судебной власти. Это, в свою очередь, имеет последствия для теории разделения властей (Matichon Weekly 2023/12/27).

4.2. Деятельность независимых организаций

Избирательная комиссия: В 2022 году в Избирательную комиссию было подано 2 171 жалоба на нарушения в ходе выборов, такие как мошенничество избирателей и подкуп голосов. Из этих дел 1 890 были рассмотрены, а 280 находились на рассмотрении (The Election Commission 2023).

Общественность и СМИ подвергли сомнению действия Избирательной комиссии в нескольких случаях, в частности, ее решение подать жалобу в отношении медиа-акций против Питхи Лимаджароенрата, лидера партии «Вперед» и кандидата в премьер-министры. Эти действия вызвали обеспокоенность, поскольку они, по-видимому, нарушают правила Избирательной комиссии и были предприняты поспешно. Это вызвало сомнения в беспристрастности Избирательной комиссии (Prachathai 2023/07/10).

Другой вызывающий обеспокоенность случай связан с просьбой Кабинета Праяута использовать государственный бюджет для снижения стоимости электроэнергии, хотя это и не является чрезвычайной мерой. Вместо этого это воспринимается как тактика, направленная на предвыборную агитацию во время выборов. Этот вопрос еще больше усилил сомнения и проверку действий правительства и их соответствия демократическим принципам (Matichon Online 2023/05/03).

Вопрос о нейтралитете Избирательной комиссии включает в себя процесс ее отбора, который может привести к политическому вмешательству.

Кроме того, высказывалось мнение относительно полномочий Избирательной комиссии выдавать желтые и красные карточки, причем этот вопрос должен решаться судом, поскольку судебная система имеет четкие правила и критерии для принятия решений и полномочия рассматривать дела о мошенничестве на выборах. Хотя это должно перейти к суду, Избирательная комиссия обязана расследовать и собирать информацию для передачи в суд для принятия решений (The 101.World 2021).

Национальная комиссия по борьбе с коррупцией: По состоянию на 2022 финансовый год всего было 9 154 дела. Из них 8 307 дел (90,65 процента) были завершены, а 847 дел (9,25 процента) остались незавершенными (NACC 2022).

NACC подвергалась критике за предполагаемую снисходительность при применении закона, особенно в делах, касающихся лиц с различным экономическим и социальным положением. Критики утверждают, что необходима большая последовательность в правоприменении, что вызывает сомнения в обществе относительно справедливости и целесообразности такого правоприменения.

Различные сектора считают, что независимые организации не обладают беспристрастностью и подлинной свободой. Существуют опасения, что законы используются для поддержки определенных групп. Иногда результаты проверок фактов не доводятся до сведения общественности, что препятствует участию общественности в надзоре. Эти проблемы вызывают сомнения в прозрачности государственных органов, ответственных за правоприменение (Isranews 2020/07/29).

Некоторые ученые высказывали опасения по поводу конституционных полномочий NACC, предполагая, что они могут быть чрезмерно широкими. Это связано с полномочиями NACC определять виновность или невиновность в коррупционных делах. Кроме того, лица — будь то жертвы или обвиняемые — не могут самостоятельно подавать жалобы в Уголовный отдел Верховного суда по делам политиков, что, по-видимому, противоречит принципам, изложенным во Всеобщей декларации прав человека. Это ограничение рассматривается как чрезмерное использование власти, выходящее за рамки необходимого для отправления правосудия (Kom Chad Luek Online 2009/11/07).

Кроме того, существует предложение о необходимости пересмотра состава нынешнего отборочного комитета NACC. Некоторые утверждают, что он должен соответствовать критериям, установленным Конституцией 1997 года, которая предусматривала включение членов комитета, выбранных из числа представителей народа. Это ввело бы механизм для обеспечения сдержек и противовесов в осуществлении власти NACC (The 101.World 2021).

Государственная аудиторская комиссия: По состоянию на 2022 год всего было 15 353 дела. Из них 6 532 проверки соответствия, 135 проверок эффективности и 8 686 финансовых проверок (The State Audit Commission 2022).

Государственная аудиторская комиссия Таиланда в основном занимается оценкой деятельности местных органов власти. Однако существуют опасения, что ее роль как важного компонента централизованного правительства может препятствовать оппозиции правительству и подрывать автономию местных органов власти. Это предполагаемое вмешательство вызывает вопросы о балансе между централизованным надзором и принципом автономии местного самоуправления (Bunthueng 2020).

Национальная комиссия по правам человека: По состоянию на 2022 финансовый год было получено 1 149 жалоб на нарушение прав человека. Из них 924 дела были приняты для дальнейших действий, а 225 дел не были приняты.