[ADRNワーキングペーパー] アジアにおける水平的説明責任：国別事例（最終報告書Ⅰ）

2022年、アジア民主主義研究ネットワーク（ADRN）は、強固で持続可能なアジアの民主主義を実現するための要件として、国家機関が行政府を説明責任に置く能力による水平的説明責任と、選挙、政党、市民参加を通じた垂直的説明責任を選定した。

こうした背景を踏まえ、ADRNは、アジア諸国における現象とその影響を研究し、近未来の主要な改革を検討することにより、本地域における水平的説明責任の動向と軌跡の現状を評価するために、本報告書を発行した。

本報告書は、以下のような現代的な問いを探求する。

●行政府を説明責任に置く憲法上および法的な制度的メカニズムとは何か？

●水平的説明責任の憲法上および法的なメカニズムは、行政府の行動を抑制するという期待された機能をどの程度果たしてきたか？

●水平的説明責任の遂行の決定要因は何か？

●水平的説明責任の遂行状況を改善するために何をすべきか？

本報告書は、豊富な資源とデータに基づき、国別の分析を提供し、改善すべき点を強調し、各国およびアジア地域全体で水平的説明責任の方法を実行するための政策提言を示している。

インドネシアにおける水平的説明責任

Devi Darmawan[1]、Sri Nuryanti[2]

国家研究革新庁

1. はじめに

第三波民主化における新しい民主主義国家として、特に憲法改正後、インドネシア政府の水平的説明責任の遂行状況を観察することは興味深い。改革期の初期、インドネシアは行政府、立法府、司法府間のチェック・アンド・バランスの原則を憲法に盛り込み、水平的説明責任を生み出すことを目指した。したがって、憲法は、行政府、立法府、司法府の権力構成を強調することによって、水平的説明責任のメカニズムを測定する上で重要である。

インドネシアの形式的（de jure）な水平的説明責任を記述するために、行政府、立法府、司法府の権力を測定するための様々な経験的指標が存在する。第一に、行政府の権力、すなわち行政府の行動に対する憲法上の権限については、ConstitutEから「行政府権力指数」を利用した。この指数は0から7の範囲で、行政府の法制定に関する7つの重要な側面（1）法案提出権、（2）政令制定権、（3）憲法改正案提出権、（4）非常事態宣言権、（5）拒否権、（6）法案の合憲性審査請求権、（7）議会解散権の有無を捉える。指数スコアは7つの二項要素の平均であり、高い数値ほど行政府の権力が強く、低い数値ほど行政府の権力が弱いことを示す（Elkins, Ginsburg, and Melton 2023）。ConstitutEが提供するデータに基づくと、インドネシアの行政府権力指数スコアは4であり、これは（1）法案提出権、[3]（2）憲法改正案提出権、[4]（3）非常事態宣言権、[5]および（4）拒否権に関する憲法規定を反映している。[6]

第二に、立法府の権力については、M. Steven FishとMathew Kroenigが「The Handbook of National Legislatures: A Global Survey」（Cambridge University Press, 2009）で開発した調査から提供された立法府権力指数データを使用した。この指数は、議会の総合的な強さを反映するために、0（最も弱い）から1（最も強い）の範囲である。指数スコアは、（行政府への影響力、制度的自律性、特定の権限、制度的能力）という4つの主要な焦点を持つ32の二項要素の平均値であり、高い数値ほど立法府の権力が強く、低い数値ほど立法府の権力が弱いことを示す（Fish and Kroenig 2009）。2006年から2007年に実施された調査結果に基づくと、インドネシアの議会の権力スコアは0.56であり、これは大統領制民主主義における立法府の権力が、強力な大統領制にもかかわらず依然として影響力を持っていることを意味する。

第三に、司法権については、ConstitutEの「司法権指数」を用いて測定したデータを使用した。この指数は0から6の範囲で、司法権の特徴の有無を捉える。スコアを構成する6つの特徴は、（1）憲法が違憲審査権を規定しているか、（2）裁判所が選挙を監督する権限を有するか、（3）いかなる裁判所も政党の違憲性を宣言する権限を有するか、（4）裁判官が弾劾などの行政府の罷免に関与するか、（5）いかなる裁判所も非常事態宣言を審査する能力を有するか、（6）いかなる裁判所も条約を審査する権限を有するか、である。インドネシア憲法に基づく司法権のスコアは1点であり、これは（4）裁判官が行政府の罷免に関与するか、例えば弾劾において、という特徴に示される行政府を罷免する司法の能力である。[7]この司法権のスコアは、司法府が行政府の行動を抑制する力が弱いことを示している。

残念ながら、改革から20年が経過したが、水平的説明責任はわずかに低下している。V-Demの水平的説明責任指数に関するデータ[8]によると、改革が起こり、民主化の新段階が始まった2000年頃に水平的説明責任の割合が上昇したことを示すグラフがある。しかし、近年わずかに低下している。

図1。V-Dem水平的説明責任指数：インドネシア 1990-2022年

この水平的説明責任指数の低下傾向は、水平的説明責任とチェック・アンド・バランスのメカニズムを実施して公務員の不正行為を防ぐ上での問題を示唆している。この傾向が続けば、水平的説明責任の低下は、他の垂直的および対角線的な説明責任の低下と同じように続き、すべてが同時に民主主義の内部からの衰退を引き起こすだろう（Sato et al. 2022）。これは、水平的説明責任が存在しない場合、選挙や政府に対するその他の市民参加は、民主主義の進展にとって意味のないものになることを意味する。

インドネシアにおける水平的説明責任の欠如の影響は、インドネシアが民主主義の衰退を経験している理由を説明する可能性がある。この議論は、Freedom Houseが提供する民主主義指数のデータによって裏付けられている。Freedom Houseによると、インドネシアは1998年の権威主義体制崩壊以来、目覚ましい民主主義の進展を遂げてきた。しかし、民主主義指数はインドネシアの民主主義の進展の低下を示している。Freedom Houseの2022年の最新の更新では、インドネシアの民主主義指数は依然として「部分的に自由」であり、スコアは59/100（自由ではない）である。Roylance（2015）は、一度「自由」の地位を達成した国は、権威主義国家への後退と戦い、良い統治と説明責任の実施を進める上で、確固たるものとなるべきだと論じている。残念ながら、インドネシアの事例は、民主主義制度としての国家部門間のチェック・アンド・バランスの欠如によって、民主主義の定着における漸進的なプロセスを示している。さらに、V-Demは、以下のリベラル民主主義指数（LDI）2022に示すように、インドネシアのスコアが過去10年間で実質的かつ統計的に有意なレベルで低下したと述べている。

図2。V-Demリベラル民主主義指数：インドネシア 1990-2022年

上記のグラフに基づくと、インドネシアにおける民主主義衰退の兆候は、水平的説明責任の欠如の影響を受けているように見える。全国および地方レベルでの定期的な選挙の実施は称賛に値するものの、水平的説明責任の欠如により、インドネシアの民主主義移行の進展はあまり有望ではない。水平的説明責任の定着に失敗すると、国家機関が腐敗し、民主主義の原則に違反する可能性のある民主主義の後退につながる可能性がある。その結果、水平的説明責任の欠如は、民主主義国家を代表する唯一の残された制度として、無意味な選挙を残すことになるだろう。インドネシアの民主主義の実践を考慮すると、水平的説明責任を適用し、国家部門間のチェック・アンド・バランスの原則を達成するための努力は、大統領を説明責任に置く力の不均衡のために問題のままである。この状況は、特に新しい民主主義政府が国家機関間のチェック・アンド・バランスを遂行する能力を評価するために、批判的に検討される必要がある。

水平的説明責任を実現するためのチェック・アンド・バランスに関する研究は、インドネシアが民主主義の停滞とチェック・アンド・バランス機構の機能不全を経験している現在、特に関連性が高い。民主主義の学者たちは、民主主義の定着を維持するために、権威主義体制への後退を押し戻すために、チェック・アンド・バランスの原則を制度化すべきだと主張している。そうでなければ、民主主義化は停滞したままであり、インドネシアの政治舞台における民主主義プロセスを影で覆うエリートの支配によって特徴づけられるだろう。この状況を背景として、本稿はインドネシアにおける水平的説明責任の具体化と、大統領（行政府の長）に対するチェック・アンド・バランスを維持するための規則と実践との間のギャップを説明することを目的とする。

2. 水平的説明責任の概念化に関する議論

説明責任の存在は、民主主義の質と統治の有効性を決定した。説明責任の定義に関するコンセンサスは学者間で維持されにくいが、概念的には、説明責任には回答義務と公務員の責任という2つの主要な特徴がある。この概念の中には、政治的説明責任を提供できる2種類の主体がいる。第一に、選出された公務員は有権者に対して説明責任を負う。第二に、多くの国家機関が公務員や官僚機構を監督および／または処罰する任務を負っている。前者は垂直的説明責任に関するものであり、後者は水平的説明責任、あるいはMainwaringが内国説明責任と呼んだものである。民主主義国家では、権威主義的な制度的徳性は、自由で公正な選挙の組織化よりも変革が困難であるため、水平的説明責任は垂直的説明責任よりも脆弱である傾向がある（De Almeida Lopes Fernandes et al. 2020）。今日、いくつかの民主主義国家における水平的説明責任の具体化は問題のままである（O’Donnel 1998）。

水平的説明責任は、腐敗や不適切な国家の越権行為を防ぐために必要である。なぜなら、概念的には水平的説明責任は、「不法であるとみなされる他の国家機関による行為（または最終的には不作為）を、越権または腐敗のいずれかの理由で、防止、取り消し、是正、および／または処罰することを明示的な目的とする行為」を指すからである（O’Donnell 2003, p. 35）。同様に、Ziegenhain（2015）は、水平的説明責任について、政府機関が行政府の他の機関や部門による不正行為をチェックする能力を指すとさらに説明している。さらに、政府の行動を管理・監視する他の独立した国家機関も、水平的説明責任を保護するためにしばしば必要とされる。独立選挙管理委員会、監査機関、反腐敗機関、オンブズマンなどの抑制機関として機能するこれらの機関も、水平的説明責任に貢献する（Ziegenhain 2015）。したがって、そのような機関の存在は、説明責任を確立するための鍵である。

民主主義国家における説明責任の関係は、上記の機関間の相互作用から派生するチェック・アンド・バランスのメカニズムから構成される。しかし、説明責任の主体となる機関のリストは、議院内閣制と大統領制民主主義の間で異なる。説明責任の主体は、有権者がプリンシパルであり、公務員が正当な選挙を通じて選出されたエージェントであるプリンシパル・エージェント関係によって決定される。大統領制民主主義と議院内閣制民主主義の根本的な違いは、議院内閣制民主主義では立法府の多数派を介して仲介されるのに対し、大統領制システムでは有権者プリンシパルと行政府との間の階層的なつながりが仲介されないことである。すなわち、議院内閣制民主主義が主に垂直的説明責任の入れ子構造に基づいているのに対し、大統領制システムは水平的交換と垂直的説明責任の相互作用に基づいて構築されている。この根本的な区別は、大統領制システムにおける立法府のインセンティブに深刻な影響を与え（Shugart and Haggard 2001）、ひいては、水平的説明責任が、様々な部門のアクターのインセンティブを究極のプリンシパルである市民の利益に整合させる上で、どの程度うまく機能するかという点に深刻な影響を与える。

大統領制民主主義国として、インドネシアにおける水平的説明責任は、国家の最高権力である大統領に対するあらゆる法的違反を防ぐために、必要に応じて、異なる国家機関によって国家内の国家アクターによってのみ行使される。ほとんどの学者は、国家機関と監督機関との関係が水平的説明責任のシステム機能にとって重要であると主張している。したがって、水平的説明責任の行使は、特に執行府と立法府の選出された公務員の遂行にかかっており、両者とも有権者から権限を行使するための委任を受けている。したがって、司法裁判所、オンブズマン、腐敗撲滅委員会（KPK）などの他の国家アクターは、選出された公務員である大統領と国会議員に対して、法律および憲法に従ってその行為および不作為について説明を求め、処罰する監督機関となるだろう。

残念ながら、水平的説明責任は、「説明責任の罠」という内部国家アクターからの課題に直面している。Slaterは、この状況が政党間の権力分担を確保するためのカルテル政治の行使によって生じると非難している（Slater 2004）。さらに、野党の不在によって助長されるカルテル政治は、水平的説明責任にとって重要な主要国家アクター間の動的な均衡を妨げる。一つのアクターが他のアクターを支配できる場合、水平的説明責任は適切に機能せず、民主主義体制が不安定化し、権威主義体制に陥りやすくなる危険性がある。大統領制民主主義において、特に強力な行政府に対する効果的な抑制を提供する制度なしには、民主主義の質は停滞または後退する傾向がある。

3. 水平的説明責任の憲法上および法的な制度的メカニズム

水平的説明責任の概念化を参照すると、大統領制民主主義における説明責任の主体は、大統領だけでなく、国会議員も同様である。なぜなら、両者とも選出された公務員であり、有権者からの委任を受けているからである。しかし、水平的説明責任の行使は、国家元首および政府の長である大統領に限定される。インドネシアは、憲法に明記され、様々な法律で規制されている、大統領のパフォーマンスを説明責任に置くための水平的説明責任メカニズムを制度化しており、大統領の法的違反を防ぐことを目的としている。水平的説明責任メカニズムを確立するには、回答義務と制裁という2つの重要な側面がある。第一に、大統領の説明責任は、憲法の第20a条に概説されているように、国会議員（国家立法府）の監督を通じて確保される。したがって、国家立法府は、大統領が作成した特定の事件や公共政策について、可能な不正行為を是正するために説明を求め、要求する権利を有する。第二に、大統領が法律違反で告発された場合の制裁規定が存在する。インドネシア憲法、特に1945年憲法によれば、制裁は、大統領が汚職や贈収賄などの法的違反を犯した場合に概説されている。制裁は、説明の提供から、1945年憲法第7a、7b、7c条に記載されているように、辞職または弾劾の可能性まで及ぶ。この弾劾プロセスには、国家立法府と憲法裁判所の役割が含まれる。

上記のように、O’Donnellは水平的説明責任を「法的に可能かつ権限を与えられ、事実上、意思があり、能力のある国家機関の存在であり、それらの機関は、不法とみなされる可能性のある他の国家機関または部門による行為に関して、日常的な監督から刑事制裁または弾劾に至るまで、あらゆる措置を講じることができる」と定義している。したがって、大統領に対して説明責任の関係を行使できる国家アクターのリストには、司法府の制裁能力を持つ国家アクターだけでなく、制裁を加える能力を持たないが、制裁を加えることができるアクターに可能な不正行為を報告することが期待される監督機関も含まれる。この間接的な制裁能力は、オンブズマンや汚職撲滅委員会（KPK）などの説明責任の関係を特徴づけるのに十分である。この点で、大統領に対して説明責任の関係を確立できる国家アクターには、監督国家機関だけでなく、大統領の権限行使を監視するための司法府の最高裁判所も含まれる。さらに、監督国家機関はKPKとオンブズマンを含み、司法府はMKとMAで構成される。これらすべてにリストされた国家アクターは、大統領の説明責任をチェックするために説明責任の関係を確立するために、特定の国家法によって規制されている。

3.1. 国家立法府（国会議員）

インドネシア共和国憲法は、大統領を行政府の長とし、人民代表院（DPR）を立法府の長と定めている。大統領の権限は1945年憲法第4条第1項に、DPRの権限は1945年憲法第20条第1項に記載されており、法律を制定する権限はDPRにあると明確に述べられている。さらに、1945年憲法第20条第2項は、法律の起草への大統領の関与、およびDPRとの法案の共同承認という点で、立法におけるDPRと大統領の関係を示している。

法律制定プロセスに加えて、大統領とDPRの関係は、法律に代わる政府規則（Perpu）の制定プロセスにおいても観察できる。法律に代わる政府規則（Perpu）は、「緊急の事態」において大統領によって制定される規則であり、そのためその制定プロセスは法律とは異なる。一般的に、法律は常に大統領が国会（DPR）の承認を得て制定されるか、または国会（DPR）が制定し、国会（DPR）と大統領が共同で承認する。しかし、法律に代わる政府規則（Perpu）は、「緊急の必要性」のために国会（DPR）の承認なしに大統領によって制定される。これは、危機を乗り越えるために法律制定プロセスを迅速に進める必要があるためである。

法律に代わる政府規則が本会議でDPRに承認された場合、法律として制定される。逆に、法律に代わる政府規則が本会議でDPRの承認を得られなかった場合、それは取り消され無効と宣言され、DPRまたは大統領が法律に代わる政府規則の取り消しに関する法案を提出する措置が取られる。これらのスキームに基づくと、大統領とDPRの関係は立法プロセスの中で見ることができる。大統領とDPRの両方が、説明責任のプリンシパルとしての有権者からの正当な委任を受けているにもかかわらず、彼らの関係は立法プロセスにおける水平的説明責任を構成するチェック・アンド・バランスを示している。立法府が制裁を加える能力を持たないとしても、憲法は大統領が法的違反を犯したという告発があった場合に、大統領から回答を要求する権利をDPRに与えている。さらに、DPRは、大統領の弾劾手続きの一部として憲法裁判所に大統領の審査を要求し続けることができるか、または大統領が何らかの法的違反に関与した場合に、インドネシア共和国検事総長、腐敗撲滅委員会などの他の国家機関に法執行を実行し、制裁を与えるよう求めることができる。

3.2. 腐敗撲滅委員会（KPK）

汚職撲滅委員会（KPK）は、改革が行われて間もない2002年に制度化されました。KPKは、国家行政の監視、汚職犯罪の撲滅を遂行する権限を持つ国家機関の監督を行う権限を有しています。その権限に基づき、KPKは、大統領その他の公務員に対して直接的な制裁能力を有していませんが、汚職の疑いに関する捜査を行い、司法手続きを進めるために裁判所に付託することができます。一般的に、KPKは、汚職の疑いがあるすべての国家主体を捜査することができます。しかし、近年、KPKはその制度的位置づけの改正により、政府によって弱体化されています。KPK法第30/2002号が、新しい法律第19/2019号の制定によって改正されたことにより、KPKはもはや独立した機関ではなくなり、行政府の長である大統領に対して責任を負うことになりました。その結果、大統領が行った可能性のある汚職事件をKPKが捜査することは極めて困難になりました。水平的説明責任の維持という文脈において、KPKの立場は、大統領、国会議員、その他の国家主体に対するすべての法的違反を監視できる国家主体から、説明責任そのものの主体へと変化しました。KPKは大統領によって選出され、この意味で、大統領は説明責任を要求し、KPKに制裁を課すことができるプリンシパルとなります。言い換えれば、KPKは国会議員にのみ関与し、立法府の不正行為を監督することができます。

3.3. インドネシアオンブズマン

インドネシアオンブズマンは、国家予算（APBN）または地方政府予算（APBD）からの資金で実施される公共サービスの実施を監督する権限を持つ国家機関です。制度的には、当初大統領令（Keppres）第44号（2000年）により国家オンブズマン委員会として設立されたインドネシアオンブズマンは、インドネシアオンブズマンに関する法律（UU）第37号（2008年）の制定により強化されました。インドネシアオンブズマンは、特に公共サービスの実施の監督において、戦略的な機能、任務、および権限を有しています。法律第37号（2008年）では、インドネシアオンブズマンは、中央および地方の国家および政府管理者によって組織される公共サービスの実施、ならびに国営企業（BUMN）、地方所有企業（BUMD）、および国営法人（BHMN）によって組織される公共サービスの実施、さらには特定の公共サービスを提供する任務を負う民間団体または個人によって組織される公共サービスの実施を監督する機能を果たすと定められています。インドネシアオンブズマンはまた、公共サービスの実施における不正行政の申し立てに関する報告を受け取り、審査し、読み取るという任務を負っています。報告の完了に関する勧告（被害者への補償および/またはリハビリテーションの支払いを含む）を行う権限を有しています。インドネシアオンブズマンは現在、公的報告を承認する権限だけでなく、自発的に調査を実施する権限も有しています。彼らは、最終的かつ拘束力があり、勧告の受領者によって実施されなければならない勧告を通じて制裁を課すことさえできます。

不正行政を防止するための任務を遂行する上で、オンブズマンは、サービス手順および法律・規制の組織を改善・完成させるために、大統領、国会（DPR）/地方議会（DPRD）、地方長官または国家管理者に対して助言を提供する権限を与えられています。不正行政が証明された報告については、オンブズマンは、罰金や罰則を課すことができる司法機関（制裁の裁判官）のような法的制裁を提供しません。公共サービスの違反を監督し、それに対して行動を起こす権限を持つ国家機関として、オンブズマンは、報告された当事者とその上司に対して、勧告を実施しない場合の行政制裁を課すことができます。一方、刑事制裁は、オンブズマンからの報告に基づいて課される裁判機関によって課される審査を実施する上でオンブズマンを妨害した者に対して課されます。オンブズマンが所有する他の国家機関間の水平的説明責任を得るための監督能力は、回答を得る権利に限定されています。公共サービスにおける不正行政を犯した国家機関に対する「制裁賦与者」としてのオンブズマンの能力は、行政制裁に限定されていますが、オンブズマンは、広範な国家管理者に対して、依然として良好な監督機能を遂行することができます。なぜなら、汚職、癒着、縁故主義（KKN）のない国家管理者に関する法律第28号（1999年）では、国家管理者の定義は、行政、立法、司法の機能を遂行するすべての国家公務員、またはその主な機能と任務が国家行政に関連するその他の公務員を指すからです。

3.4. 司法部門：最高裁判所（MA）および憲法裁判所（MK）

1945年憲法によれば、インドネシアにおける司法権は、最高裁判所およびその下級裁判所、ならびに憲法裁判所によって行使されます。法治システムの最高裁判所として、最高裁判所は、法律第3/2009号（最高裁判所に関する法律）に記載されているように、高等裁判所および地方裁判所に対するすべての司法手続きを監督および監視する権限を有しています。また、1945年憲法第24A条第1項には、最高裁判所が上告審の審理、法律に反する法規の審査、および法律によって付与されたその他の権限を有する権限を有すると規定されています。さらに、1945年憲法によれば、最高裁判所の義務と権限には、恩赦および復権の付与に関する大統領への考慮事項の提供が含まれます。これらの権限に基づけば、最高裁判所が大統領またはその他の選挙で選ばれた役人と説明責任の関係を持つとリストアップすることは不可能であり、なぜなら大統領または国会議員でさえ説明責任を要求する能力を持っていないからです。それにもかかわらず、最高裁判所の役割は、特に公務員が一般的な違法行為、汚職、贈賄、その他の犯罪行為を犯した場合に、インドネシアにおける正義と法治を維持する役割のために、国家機関を監視する正当な役割を果たしています。

もう一つの既存の司法主体は、1945年憲法第24C条の委任に基づいて設立された憲法裁判所（MK）です。規範的には、MKは、憲法に対する法律審査の最終決定を下し、憲法によって付与された国家機関の権限に関する紛争を決定し、政党の解散、および総選挙の結果に関する紛争を解決する権限を有しています。これらの権限にもかかわらず、MKは、大統領および/または副大統領が法律に違反した疑いがあり、大統領および副大統領としての要件を満たさなくなった場合に、大統領に対して制裁を課すことができる唯一の裁判所です。したがって、MKと大統領との説明責任の関係は、大統領が責任を負い、説明責任を果たすように制御するために十分に強いです。大統領の不正行為の告発が証明された場合、MKは大統領を職から解任し、弾劾を確立することができます。

3.5. 検察庁

検察庁は、大臣以外の政府機関であり、そのトップは検事総長が務めます。検事総長の地位は、内閣の大臣と同様の国家機関です。言い換えれば、それは大臣レベルに置かれているため、検察庁はいかなる省庁にも階層的に責任を負いません。この点で、検事総長は検察庁を率い、州レベル（高等検察庁）からインドネシア全土の地方（検察庁）まで、法分野にいくらか分割されています。言い換えれば、検事総長は、検察庁のリーダーおよび最高責任者として行動し、インドネシアにおける高等検察庁および検察庁の任務と権限の監督者として行動する国家公務員です。司法権の任務を遂行する上で、また政府機関の一部として、検察庁は、検事総長が大統領によって任命および解任され、大統領に責任を負うことが、インドネシア共和国検察庁に関する法律第5/1991号第19条に規定されているように、大統領に直接責任を負います。その役割を考慮すると、検事総長は、大統領またはその他の公務員による法的違反を監視および制御する上で大きく貢献しています。それだけでなく、検事総長は、大統領またはその他の国家公務員が既存の法律に違反した場合に、法執行システムにおいて制裁を課す能力を持っています。したがって、これらの役割は、現職大統領を含む国家主体と検察庁との間の水平的説明責任の関係に直接言及します。

4. 水平的説明責任の遂行

インドネシアにおける司法部門および監督機関を構成する水平的説明責任の主要機関のマッピングは、憲法および特定の規制に記載されています。しかし、図1の水平的説明責任指数のデータに示されている水平的説明責任の欠陥の事実は、各主要機関の遂行が課題に直面していることを示しています。

4.1. 憲法裁判所の遂行

行政権の拡大を最小限に抑えるための司法部門内の主要機関は憲法裁判所です。なぜなら、最高裁判所および検察庁は主に一般司法システム内の法執行に焦点を当てているからです。MKが2003年に設立されて以来、MKの遂行は統治に対する国民の信頼を得てきました。しかし、ジョコウィ大統領の任期の後半には、憲法裁判所に対する国民の信頼は著しく低下しました。2024年の選挙に出馬する大統領および副大統領候補の指名は、憲法裁判所の尊厳を破壊する政治的現実となっています。一方で、これは行政権の拡大を証明するものであり、学者は、Gibran Rakabuming Raka、ジョコ・ウィドド大統領の息子が、副大統領候補としての年齢要件を満たせなかったにもかかわらず、大統領および副大統領選挙に出馬させるための政治的シナリオがあったと疑っています。

4.2. 監督機関（汚職撲滅委員会（KPK）およびオンブズマン）の遂行

政府の長としてのに対する水平的説明責任を確立するための主要機関は汚職撲滅委員会（KPK）です。なぜなら、オンブズマンは社会への直接的な公共サービスを提供する公務員を管理することのみに関与するからです。しかし、KPKを弱体化させる試みは、大統領の汚職への関与を監視する上で、この監督機関がその役割を最大限に発揮することを成功裏に妨げました。これらの監督機関の悪化は、KPKの権限の剥奪から始まり、その機関を大統領の権力下に置きました。このシナリオでは、KPKは政府の説明責任の主体となり、大統領に責任を負うことになり、監督機関が大統領の不正行為を監視することはありませんでした。KPKのこの権力配置は、KPKの長であるFirli Bahuri自身が贈収賄と汚職に関与したことでさらに悪化しました。結果として、この政治的現実は、KPKが水平的説明責任を強化する上で肯定的な方向に遂行していないことを示しています。

5. 水平的説明責任の維持における「名目上」と「事実上」の乖離

憲法および様々な法律で強く規制されているにもかかわらず、チェック・アンド・バランスの原則の実施は困難です。各機関がお互いにチェック・アンド・バランスを遂行する上での課題は、国内政治の影響を受けます。インドネシアは、大統領制と多党制を組み合わせて採用しています。この組み合わせは、大統領が多様な政党の利害を調整できない場合、政治的行き詰まりを生み出す傾向があります。したがって、選出された大統領は、効果的で強固な政府を樹立し、可能な反対意見を減らすために、政党との強力な連立を形成しようとします。このように、大統領が選択した有利な政治的調整は、政党との連立関係、ならびに立法府のメンバーでもある立法府との関係を決定します。実際には、立法府の遂行は、政党とそのエリートの政策に依存します。したがって、インドネシア政府におけるチェック・アンド・バランスのモデルは、大統領と立法府、およびそれらの所属政党との関係によってより決定されます。なぜなら、大統領と彼の支持する連立をバランスを取り、制御するための顕著な反対政党が存在しないからです。

大統領が議会における連立と野党の両方との関係を維持することに焦点を当てることは、他の国家機関の役割を周縁化させることにつながります。Lili Romli（2021）によれば、この考え方は、最終的に第二院としてのDPDや、最高裁判所および憲法裁判所のような司法機関が、立法機能と法執行の両方において、その制御の役割を遂行する能力を失わせることになります。この慣行は、最終的に司法の役割を損ないます。司法は、立法機能において、行政権を支持する、またはDPRの政策を支持する道具となる傾向があります。連立の不在は、チェック・アンド・バランス機能を制度化するための最後の希望として、インドネシアの民主的統治の質の低下に寄与しています。この状況は、立法事項のみに限定された機能を持つ第二院を配置する代表機関の設計によってさらに悪化しています。その結果、この状況下では、水平的説明責任の実施がほとんど存在しないことは明らかです。さらに、議会における第一院と第二院の機能と権限の不均衡があり、議会内部のチェック・アンド・バランスの不在につながっています。これは、国家主体間の不平等な権力から生じる水平的説明責任のパラドックスを浮き彫りにします。さらに、政府との連立によるDPRの継続的な支配は、取引的で妥協的な法的製品を生み出す傾向があります。したがって、インドネシアにおけるチェック・アンド・バランスは、行政府の長としての、そして立法府の政党とその議員としての、大統領によって決定されます。したがって、このセクションでは、インドネシアの統治において水平的説明責任がどのように機能するかを伝えるために、DPRと大統領の関係、および司法と大統領の関係に焦点を当てます。

5.1. DPRと大統領の関係：連立が水平的説明責任を妨げる

インドネシアで発生した政治現象、特に直接大統領選挙の実施を考慮すると、連立は、権力と政治的安定を維持するために、選挙の開始時および政府の行政期間中に、現職大統領によって常に構築されるというメッセージが送られています。しかし、議会のほぼすべての政党を含む連立の形成は、「太った」（gemuk）連立として知られるようになりました。

「gemuk」連立を形成する傾向は、改革時代以降の選挙で顕著になりました。これは2004年の選挙後に明らかに観察されました。当初、2004年から2009年まで在任したスシロ・バンバン・ユドヨノ（SBY）-ユスフ・カラ（JK）大統領政権は、議会で少数派連立を組んでいました。その投票数はわずか7.45％で、DPRの議席数は56議席、つまり10.26％に過ぎませんでした（Fitra Arsil 2017: 215）。議会でのこの少数派の状況は、確かにSBY-JK政権を不安定にさせました。そのため、インドネシア民主党（PDI-Perjuangan）を除くほぼすべての政党が連立を組んで「gemuk」がDPRで形成されました。2009年の大統領選挙の結果、2009年から2014年まで在任したSBY-ボエディオノ政権が誕生し、再びDPRで太った連立が形成されました。SBYの2期政権を確保した連立は、次の大統領指導者が統治の成功への一歩として太った連立の文化を維持することにつながりました。ジョコウィは、2014年と2019年の選挙後の最初の任期と2期目でも、2014年から2019年までのジョコウィ-JK政権のように、政府内で太った枠組みに従って連立を構築しました。2期目の2019年から2024年にかけても、ジョコウィ-マルーフ先進インドネシア内閣は、野党の指導者を閣僚として迎え入れました。

上記連立を大統領が形成した経緯の説明は、現在、大統領を水平的説明責任に対して責任を負わせるのに十分な野党が存在しないことを示しています。これらの連立の形成は、カルテル政治に基づいており、説明責任の罠につながっています。この状況は、Slaterが説明責任の罠について述べたことを反映しており、それは国家レベルでの国家統治における民主化を妨げます。一方、改革後ほぼ20年経っても、非政党および議会外のサークルが野党の役割を果たしていましたが、それは散発的であり、効果的な政府の統制の指標としては使用できませんでした。その結果、インドネシアは健全な民主主義生活の領域となるのではなく、少数の利害を大衆の利害の上に置く位置づけのために、寡頭制の実践に陥っています。権力に近い人々のグループの利益は、人々のための政府政策をしばしば操作します。権力に近い人々のグループの利益は、人々のための政府政治をしばしば操作します。民主主義は人工的になる傾向があり、それによって政府は効果的な反対意見なしに結果を得ることができます。野党の制度化の失敗は、大統領が議会によるチェック・アンド・バランスの対象となっていないことを示しています。野党は、選挙前に、野党指導者全員が選出された大統領に結集するという選挙競争の文脈でのみ存在します。既存の野党は、プログラムの対立、政治的見解やイデオロギーの違いに基づいているわけではないため、チェック・アンド・バランスが大統領の行政府の権力を均衡させる実践がないことを示しています。

5.2. 大統領とMK（司法）の関係：弾劾はほとんど不可能

インドネシアの司法機関である憲法裁判所（MK）は、特に大統領および/または副大統領が法律に違反した疑いがある場合、または大統領および/または副大統領としての要件を満たさなくなった場合に、行政府の説明責任を追及するための弾劾手続きを処理する権限を有しています。大統領および/または副大統領を弾劾する手続きは、本質的に長いプロセスであり、憲法裁判所自体以外のいくつかの高位国家機関、すなわち人民代表議会（DPR）および人民協議会（MPR）の関与が必要です。この場合、弾劾手続きの開始はDPRのみが提出でき、MPRに提出しなければなりません。しかし、DPRは、総会に出席したDPR議員総数の少なくとも3分の2の賛成を得て、総会の少なくとも3分の2の賛成を得て初めて、憲法裁判所に申し立てを提出できます。この要件は、DPR議員の大多数が選挙で勝利した政党とその連立パートナーから来ているため、満たすのが困難です。その結果、DPRは、その議員の少なくとも3分の2の賛成なしに、大統領および/または副大統領の弾劾の申し立てを恣意的に提出することはできません。提出後、憲法裁判所が大統領および/または副大統領が法律に違反したと決定した場合、DPRは総会を開き、MPRに大統領および/または副大統領の解任の提案を提出します。MPR総会は、議員の少なくとも4分の3が出席し、出席議員の少なくとも3分の2によって承認されなければなりません。その後、大統領および/または副大統領は、MPR総会で説明する機会を得ます。したがって、MPRの決定が最終的に弾劾を進めることができるかどうかを決定します。

実際には、センチュリー銀行事件の捜査に関連して、スシロ・バンバン・ユドヨノ（SBY）大統領に対する弾劾問題が一度発生しました。センチュリー銀行に関するDPR特別委員会の暫定結論の結果は、政府が民主党と国民覚醒党（PKB）の2つの派閥から支持を得たことを示しています。一方、他の7つの政党、PKS、ゴルカル党、PDIP、ゲリンドラ、ハヌラ、PPP、PANは、センチュリー銀行の救済資金の供与が法律に違反したと述べました。当初、虚偽の告発は金融当局と大統領補佐官のみに向けられていました。しかし、開発が進むにつれて、政治党が現れ始めました。ただし、大統領に対して「露骨な」方向ではありませんでした。なぜなら、彼らも政府の運営方法、特にセンチュリー銀行の救済プロセスに関して、部分的に責任があると見なされていたからです。しかし、弾劾手続きに関する規制に基づけば、大統領を弾劾するための条件は容易に満たされるものではないようです。大統領選挙の結果に基づけば、SBYとボエディオノを支持した民主党は、有権者の60％以上から真の支持を得ました。したがって、DPR議員数の3分の2の支持という要件も容易に達成できるものではありません。なぜなら、DPR議員の大多数は民主党から、その連立パートナー政党の支持を得ているからです。もちろん、民主党とその連立は、政治的対立者による弾劾の試みを阻止するために最善を尽くすでしょう。弾劾に向けられた措置は、現在、DPRが太った連立の大部分を占め、大統領と同盟を結んでいるため、達成が困難です。

最終的に、大統領弾劾の試みは、それを実施するために必要なメカニズムが非常に長く、条件も容易に満たせないため、達成が容易ではありません。大統領を説明責任に服させるための監視の課題は、憲法裁判所が議会の決定に基づいて大統領の事件を審査しなければならないため、説明責任のパラドックスにつながります。

6. 結論

憲法改正前、インドネシア政府の権力分担体制は不明確でした。なぜなら、議院内閣制と大統領制の両方の要素を含んでいたからです。この体制では、大統領は最高国家権力者であるMPRによって選出され任命されました。したがって、大統領の役割はMPRによって委任され、大統領はMPRに対して責任を負いました。言い換えれば、MPRの役割を通じて議院内閣制の特徴が見られましたが、一方で大統領が国家元首と政府の長の両方の二重の役割を担う大統領制の特徴もありました。1945年憲法の改正は、直接大統領選挙制度の採用により、インドネシア政府制度を明確にし、MPRの優位的な役割を排除しました。

政府制度の不明確な状況とは別に、スハルト大統領は行政府における中央集権的な権力分担体制の恩恵を受けました。それは憲法に明記されており、1945年憲法の37条に基づき、そのうち13条が大統領の権限（第4条から第15条、および第22条）を規定しています。さらに、大統領は法規の権限を行使し、廃止および恩赦を与える権利のような法執行に関連する権限を保持しています。さらに、ほぼすべての法的製品は、大統領の指示によって合法化され、制定されるか、または大統領の権力を強化することを目的としていました。この状況は、立法府および司法府が行うことができたチェック・アンド・バランスの欠如によって発生し、行政府の長としての、そして立法府および司法府としての、大統領の役割を均衡させることができませんでした。改正前の憲法には、大統領がMPRを考慮し、法律を制定するためにDPRの承認を必要とする議院内閣制の特徴があったにもかかわらず、実際には新秩序時代には、すべてのイニシアチブが行政府から生じたため、DPRのイニシアチブから制定された法律はありませんでした。言い換えれば、DPRは、好きであろうとなかろうと、それらを通過させるだけでよかったのです。そのため、DPRの役割は「はい、そうです」という機関のスタンプであると風刺されることがよくありました。

1999年から2002年の1945年憲法改正の経験は、インドネシアに根本的な変化をもたらしました。憲法の改正は、国家部門間のチェック・アンド・バランスを実施することを目的としていました。しかし、インドネシアにおけるチェック・アンド・バランスの体制は、主に各国家部門間の権力分担に根ざした、チェック・アンド・バランスの一般的な概念とは異なります。インドネシアでは、行政府、立法府、司法府は、権限を行使する上で協調して機能します。例えば、国家政策決定プロセスにおいて、議会は常に大統領と協力します。インドネシアの学者は、インドネシアにおけるチェック・アンド・バランスの体制を、政府における権力拡散の採用と呼んでいます。さらに、インドネシアにおける憲法改正のもう一つの理由は、大統領制を強化することです。なぜなら、インドネシアは議院内閣制と大統領制を組み合わせた混合政府制度を持っているからです。憲法改正は、政府の説明責任を促進するために、政府全体の制度への影響を及ぼします。憲法上の取り決めに関して、制度的変化には少なくとも3つの点があります。

第一に、大統領政府制度を強化するための変更は、行政府、司法、立法権限間の権力分担を明確にしました。しかし、権力が国家元首兼政府の長である大統領にさらに集中するのを避けるために、新しい権力体制は、大統領の権限を行政府の範囲に限定するように作られました。この新しい権力分担モデルは、大統領がかつて立法府を越える権限を持ち、法執行に干渉していた以前の政権に存在するモデルよりも改善されています。第二に、MPRの地位を最高の国家機関から、国家レベルの他の既存機関と同等の非常に限定された権限を持つ国家機関に変更しました。MPRのこの再配置は、国家機関間の平等をもたらし、それらが水平的に互いを制御し、均衡させる能力を持つようにしました。したがって、チェック・アンド・バランスの機能が実施できます。第三に、立法分野におけるDPRの役割を強化し、行政府を監督するための変更です。憲法改正の背景として挙げられたこれら3つの理由は、国家機関間の水平的チェック・アンド・バランスのメカニズムを実施するという、新しく形成された改革後の政府の真剣さを示しています。したがって、第4回改正後の新憲法は、大統領制の採用を強調し、行政府、司法、立法府を含む国家部門間のチェック・アンド・バランスの原則の適用を強調しました。

しかし、各政府部門の遂行は、水平的説明責任とチェック・アンド・バランスのメカニズムを確立する上で課題があることを示しました。この状況は、KPKの地位の弱体化とインドネシアの政治制度における野党の弱さによって発生します。これらの状況は、アクター間の権力と資源の不平等から生じる説明責任のパラドックスを生み出しました。このパラドックスを解決するために、理想的には、両当事者は、互いに対して正式な従属または優位の関係にない、比較的自律的な機関を形成する必要があります。言い換えれば、水平的説明責任は、権力の事前分割と国家の特定の内部機能的差別化を前提としています。インドネシアの政治の場合、行政府、立法府、司法府間の不平等な権力は、形式的および非形式的な制度の結果です。立法府は、選挙の前後に政府との連立を形成するために必要と見なされるカルテル政治によって弱体化されているため、大統領の説明責任をチェックする権限が不平等です。一方、司法府も同様のジレンマを抱えています。大統領弾劾には、政府連立によって取り込まれた国会議員の提供と慣習が必要です。この状況は、説明責任の罠につながることさえあります。

結果として、立法府から大統領への水平的説明責任を制度化するための最後の手段としての野党の不在は、インドネシアの民主的統治の質の低下にも寄与しています。立法事項のみに限定された機能を持つ第二院を配置する代表機関の設計は、この状況を悪化させています。その結果、この状況下では、水平的説明責任の実施がほとんど存在しないことは明らかです。さらに、議会における第一院と第二院の機能と権限の不均衡があり、議会内部のチェック・アンド・バランスの不在につながっています。この状況は、国家主体間の不平等な権力をもたらす水平的説明責任のパラドックスを証拠立てています。■

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「1」国立研究開発庁政治研究センター研究員

「2」国立研究開発庁地域研究イノベーション政策ディレクター

「3」第5条第1項：大統領は法案を国会に提出する権利を有する。第20条：(1) 国会は法律を制定する権限を有する。(2) 各法案は、国会と大統領によって共同承認されるまで議論されるものとする。(3) 法案が共同承認に至らない場合、当該法案は国会会期中に再提出されないものとする。(4) 大統領は共同承認された法案に署名し、法律とする。(5) 大統領が共同承認後30日以内に署名しない場合、当該法案は法的に法律となり、公布されなければならない。

「4」第37条：(1) 合衆国憲法改正案の提案は、国会議員の総数の3分の1以上の賛成を得て、国会本会議の議題に含めることができる。(2) 合衆国憲法改正案の提案は、書面で提出され、改正される条項とその理由を明確に記載しなければならない。(3) 合衆国憲法改正案を改正するため、国会本会議の開催には、国会議員の総数の3分の2以上の出席が必要である。(4) 合衆国憲法改正案の改正に関する決定は、国会議員の総数の50パーセントプラス1票以上の賛成を得て行われなければならない。(5) インドネシア共和国の一体国家の形態に関する規定は改正できない。

「5」第12条：大統領は非常事態を宣言することができる。非常事態宣言の条件およびその後の措置は法律によって規制されるものとする。第22条：(1) 緊急事態が発生した場合、大統領は法律に代わる政府規則を制定する権利を有する。(2) 当該政府規則は、次期国会において国会の承認を得なければならない。(3) 当該承認が得られない場合、当該政府規則は取り消されるものとする。

「6」第20条第2項：各法案は、国会と大統領によって共同承認されるまで議論されるものとする。第5項：大統領が共同承認後30日以内に署名しない場合、当該法案は法的に法律となり、公布されなければならない。

「7」第7B条：(1) 大統領および／または副大統領の解任の提案は、国会が憲法裁判所に、大統領および／または副大統領が反逆罪、汚職、贈賄、その他の重大な犯罪行為、または道徳的堕落によって法律に違反したという国会の意見を調査、審理、および決定するよう求めることにより、国会から国会に提出することができる。また、大統領および／または副大統領が、大統領および／または副大統領としての資格を満たさなくなったという国会の意見を求めることができる。(2) 大統領および／または副大統領が法律に違反した、または大統領および／または副大統領としての資格を満たさなくなったという国会の意見は、国会の監督機能の実施の過程でなされる。(3) 国会から憲法裁判所への要請の提出は、国会総会に出席した国会議員の総数の3分の2以上の賛成を得た場合にのみ行われる。(4) 憲法裁判所は、国会からの要請を受領した後、遅くとも90日以内に、国会の意見について調査、審理、および最も公正な決定を下す義務を負う。(5) 憲法裁判所が、大統領および／または副大統領が反逆罪、汚職、贈賄、その他の重大な犯罪行為、または道徳的堕落によって法律に違反したことが証明されたと決定した場合、および／または大統領および／または副大統領が、大統領および／または副大統領としての資格を満たさなくなったことが証明された場合、国会は、大統領および／または副大統領の弾劾の提案を国会に提出するために、本会議を開催する。(6) 国会は、提案を受領した後、遅くとも30日以内に、提案に関する決定を下すために本会議を開催する。(7) 大統領および／または副大統領の弾劾の提案に関する国会の決定は、国会議員の総数の4分の3以上が出席する本会議において下され、出席した総数の3分の2以上の賛成が必要であり、その前に大統領および／または副大統領は、国会本会議において自身の説明を行う機会を与えられるものとする。

「8」 https://www.v-dem.net/data_analysis/CountryGraph/

モンゴルにおける水平的説明責任：

（対抗）均衡の課題

ガンバット・ダムバ「1」、ミナ・スマディ「2」

政治教育アカデミー

1. はじめに

1992年憲法は「モンゴル民主主義の青写真」と見なされている（Sanders 1992）。この憲法はモンゴルの民主主義に貢献しており、現在までに8回の選挙サイクルが定期的に実施され、不確実な結果をもたらし、国民の票をめぐる多党競争を促進してきた。民主主義の多様性プロジェクトのリベラル民主主義指数において、モンゴルは1991年に0.41で始まり、わずかな変動を経て2021年には0.49で終了した（V-Dem Project 2022）。最高値は1999年の0.61に達した。これは、モンゴルの民主主義発展への道が平坦ではなく、浮き沈みがあったことを反映している。それにもかかわらず、これらのスコアは一貫してモンゴルを「選挙民主主義」のカテゴリーに位置づけている。これは地域内の他のポスト共産主義国家と比較して達成すべきことであるが、制度的な課題を抱え、改善の余地が多く残されている民主主義である。

これに基づき、本報告書は、憲法上の枠組みの下に存在する制度的なチェック・アンド・バランスの観点から、モンゴル民主主義の内部構造を検討する。したがって、我々は、政府による政治権力の行使に対する制約の一連の一部である水平的説明責任の概念を提示する。モンゴルのメディアや政治的議論において、水平的説明責任は一般的に使用される用語ではない。グッドガバナンスの礎の一つとして、それは政府が他の部門に対してどの程度説明責任を負うかを測定する（Lührmann et al 2017）。これは、近年の政府部門間の国内権力均衡を変化させた改革の範囲を考慮すると、モンゴルの統治にとって特に重要な問題である。さらに、公的機関への信頼が低く、政治家の公平性への信念が欠如しているため（Sant Maral Foundation 2023）、国民は政府に説明責任を負わせるためのより好ましい手段として、ますます抗議に頼るようになっている。全体として、これは市民がもはや公的利益を代表または擁護するために制度的なチェック・アンド・バランスに依存する忍耐力を失っており、代わりに自らの手で事態を収拾する傾向が強まっていることを示唆している。

その結果、関連するガバナンス問題に対処することは、モンゴル民主主義の質と持続可能性にとってますます重要な課題となっている。

V-Demプロジェクトによると、モンゴルの水平的説明責任指数（0-1の尺度）は1991年に0.9であったが、1990年代後半には変動した。しかし、1999/2000年および2019年の憲法改正の度に低下した。最終的に、変動を経て、2021年には0.78で終了した（V-Dem Project 2022）。過去30年間の広範な歴史的文脈では、民主化移行以来最も高い水準にあるが、水平的説明責任指数の漸進的な低下は、政府の説明責任の低下という一般的な傾向に沿ったものである。

図1。モンゴルにおける水平的説明責任とリベラル民主主義指数

出典：V-Dem Project

地域的に見ると、モンゴルの水平的説明責任におけるパフォーマンスは比較的高いと考えられる。先進民主主義国レベルではないが、同程度の所得グループの国々よりも優れたパフォーマンスを発揮している。水平的説明責任の地域比較に基づくと、1992年憲法導入以来、モンゴルの状況と低下はインドとフィリピンのケースと最も類似していることがわかる。これらのケースの中で、水平的説明責任の低下と最も関連性の高い要因は、司法の独立性の継続的な弱体化である（インドとフィリピンの報告を参照）。同様に、モンゴルの司法部門は、一連の憲法および法改正の後も、その独立性を維持するのに苦労している。さらに、既存の政治環境では、監督機関の能力は限られており、政治的干渉から自由ではない。その結果、立法府および行政府の公務員に対する制約は弱い。

図2。水平的説明責任指数の地域比較

出典：V-Dem Project

国別研究では、Satoら（2022）は、権威主義化の過程において、制度的劣化は水平的説明責任から始まり、次に斜行的説明責任の低下、そして最終的に垂直的説明責任の低下が続くと見出している。最近の動向によると、モンゴルではすでに民主主義の侵食の初期兆候が見られる。異なる部門間の権力均衡が不均衡になるにつれて、我々は懸念されるいくつかの問題に対処し、プロセスに対抗できる一般的な処方箋を指摘する可能性がある。さらなる調査は、モンゴルの良好な民主主義パフォーマンスと非効果的なガバナンスの制度的説明を提供することもできる。

現在の国別研究の主な結論は、ある国の水平的説明責任がより優れていれば、その民主主義の質を向上させることができるということです。同時に、水平的説明責任の侵食があれば、民主主義の質は低下します。V-Demプロジェクトによる長期的な観察に基づくと、モンゴルの自由民主主義の質の低下は、水平的説明責任の低下と相関していることがわかります。

したがって、この傾向に寄与する要因を明らかにするために、本研究は以下のように構成されています。まず、モンゴルの「法律上の」および「事実上の」水平的説明責任を比較の観点から評価します。次に、モンゴルにおける立憲的なチェック・アンド・バランス制度の導入について説明します。続いて、政府の各部門間の既存の権力階層を記述し、その後、最近の憲法改正とその権力配分への影響について説明します。次に、各政府部門で見られる不正行為に対抗するための法的手続きを検討します。その後、司法府の独立性をより詳細に評価します。最後に、監督機関とその能力を検討し、研究を締めくくります。

2. 比較文脈におけるモンゴル

本研究は、モンゴルにおける民主主義の最近の衰退傾向に関連する要因を評価することを目的としています。データが示すように、ほとんどの変化は漸進的であり、民主主義を制度化した1992年憲法の導入から始まる調査が必要となります。さらに、このプロセスには形式的および非形式的な要因が関与しています。したがって、分析的には、「法律上の」および「事実上の」水平的説明責任を分離することが分析的に有用です。

法律上の水平的説明責任とは、憲法が行政、立法、司法の各部門にどれだけの権限を割り当てているかを記述するものです。これは、比較憲法プロジェクトの行政権指標、立法権指標、司法の独立性指標（Elkins et al. 2022）に基づきます。1992年憲法に基づく指標は、行政権が0から7の尺度で6を記録し、かなりのものであったことを示しています。立法権指数は0から1の範囲で0.33であり、立法権が少ないことを示しています。図3は、地域的に見ると、モンゴルの行政権はかなり大きいですが、立法権は平均的であることを示しています。行政権はカンボジア、韓国、パキスタン、タイよりも大きいと測定されていることがわかります。さらに、図4は、モンゴルが司法の独立性について0から6の範囲で4を記録しており、これは地域内では平均的と見なすことができることを示しています。

図3。行政権対立法権

出典：比較憲法プロジェクトのデータ

当初、モンゴル憲法は行政部門と立法部門の間の均衡を導入しました。したがって、改正前は、モンゴルの立法権と行政権は比較的均衡していました。対照的に、司法部門の権限は当初から弱いものとして設定されていました。その後の憲法改正は、主に行政部門と立法部門の間の均衡を崩し、立法部門が優位で、他の二部門が弱い現在の状況につながりました。

図4。行政権対司法の独立性

出典：比較憲法プロジェクトのデータ

これを踏まえると、モンゴルの行政部門は複雑であり、将来の分析では、2019年の憲法改正の前後の状況を区別する必要があることに言及することが重要です。改正前は、大統領と首相の間でかなりの重複があったため、行政部門の長が誰であるかについて曖昧さがありました。具体的には、憲法は内閣が首相のリーダーシップの下で「国家の最高行政機関」であると明記しています（第38条1項）。しかし、大統領の任命と立法イニシアチブにおける役割は、行政権を示唆しています（第33条1項）。特に、2019年の改正はこの曖昧さを解消し、首相が内閣を完全に形成する権限を拡大し、首相が今後行政部門の長であることを明確にしました。将来の指標はこの変更を反映する必要があるかもしれません。

それにもかかわらず、一般的な状況に焦点を当て、大統領を行政部門の長と見なす場合、国家行政権として大統領に与えられた権限は著しく制限されていることに注意すべきです。そのため、行政指標をより詳細に分解します。この指標は加算式であり、特定の presidenial powers の有無を測定する7つの側面で構成されています。最初の側面は立法を提案する権限を測定し、存在します（第26条1項）。2番目は命令を発行する権限を含み、これも存在します。大統領は命令を発行する権限を持っていますが、憲法はそれが有効になるためには首相の副署が必要であると規定しています（第33条1項3号）。それにもかかわらず、モンゴル憲法では、大統領の予算権限の欠如によって、これらの両方の権限は著しく制限されています。したがって、どのような願望があっても、大統領のイニシアチブが立法府の支持を得なければ実現する可能性は低いでしょう。

3番目の測定は改正を提案する権限を含み、これも制限されています。大統領は「立法イニシアチブの権利を持つ管轄機関または役人」、より具体的には「大統領、国家大フフルの議員（議会）、および政府（内閣）」（第68条1項および第26条1項）と共同でしか憲法改正を提案できません。4番目の緊急事態を宣言する権限をカバーする測定は存在しますが、これも議会がそれを承認または無効にする決定によって制限されています（第33条1項12号）。5番目の拒否権に関する測定はモンゴルに存在しますが、その過半数の2/3の票で議会がそれを覆すことができる能力によって制限されています（第31条1項1号）。6番目の法律の合憲性を争う権限は、この権限が憲法裁判所に留保されているため、存在しません（ツェツ）。7番目は議会を解散する権限を含みます。この権限も、第22条2項が、大統領は議長の同意を得てのみそうすることができると規定しているため、制限されています。

これに続いて、大統領権限に対する統制を導入する複数の条件が憲法にあります。特に、指標の7つの権限のうち6つが存在しますが、それらはすべて立法府によって直接的または予算を通じて間接的に制限されています。その結果、拒否権は、大統領が繰り返しそれを使用し、世間の注目を集めることができるため、大統領権限の中で最も重要な権限です。したがって、指標が行政権のニュアンスを捉える能力に限界があり、その結果、チェック・アンド・バランスにおける大統領の役割が過大評価される可能性があると示唆しています。比較憲法プロジェクトからの現在の指標に基づくと、モンゴルの行政部門は優位であり、地域内で例外であるように見えるかもしれません。特に、モンゴルの大統領は、大統領制を持つ韓国よりも強力であると示されています。しかし、モンゴル憲法および最近の改正に含まれるすべての制約を考慮すると、現実はかなり異なります。したがって、指標は新しい状況を反映するように更新する必要があります。

結局、2019年の憲法改正は、1992年憲法によって確立された均衡を著しく変更しました。1999/2000年および2019年の改正に続く権限の立法府への継続的な移行の結果、立法府が最も優位になりました。その結果、3つの部門の関係は不均衡になり、権限は主に立法府に集中しました。この不均衡は、大統領に対する新たな制限によって行政権が著しく弱体化されたことによってさらに悪化しました。

具体的には、大統領の行政権は、単一任期、高齢化、司法任命における役割の縮小の導入によって著しく削減されました。特に、これらの変更は、部門間の権力関係における積極的な役割へのインセンティブを減少させました。過去には、再選の見込みがあったため、大統領は自身の政策を追求する可能性が高かったですが、2019年以降、1期6年の大統領制への移行により、政治的活動への意欲が低下しました。司法府に関しては、その独立性の憲法上の宣言にもかかわらず、高等裁判所の判事や検事が政治任用者であったという当初の設計は抜け穴を導入しました。権限のより包括的な概要を考慮すると、1992年の憲法設計は行政権と立法権の均衡を保ちつつ、これらの政治任用による司法権の組み込みの弱さを残していました。しかし、最近の改正後、均衡は次のように傾きました：

要約すると、「法律上の」水平的説明責任に関して、モンゴルの2019年の憲法設計はバランスを欠いています。当初の1992年憲法は、特定の部門への権力集中を回避するための優れた構造を確立していましたが、その後の1999/2000年および2019年の改正はこのバランスを変えました。改正後、立法権が優位になり、既存の不均衡のため、行政部門と司法部門によって十分にチェックされません。さらに問題なのは、主要な監督機関が政治的干渉から自由ではないことです。これは、水平的説明責任の低下と、それに伴う自由民主主義のレベルの低下（図1）を説明する可能性もあります。全体として、これは「事実上の」水平的説明責任が「法律上の」説明責任よりもさらに低いという結論につながります。以降のセクションでは、ケースをさらに詳しく説明するために、国内レベルの権力配置に焦点を当てます。

3. チェック・アンド・バランス

1992年憲法は半大統領制を導入しました。この権力配置は、大統領府、首相とその内閣、そして議会の間の絶え間ない権力闘争をもたらしました。この憲法上の取り決めは、モンゴルの民主主義が、民主化するポスト共産主義国家全体の中で長期的な構造的優位性を持つようになったと評価されています（Fish 1998）。肯定的な側面としては、モンゴルの民主主義への移行中に、どの部門も権力を独占できず、アジアの旧ソ連諸国で見られた権威主義への逸脱を防ぐ肯定的な制度的取り決めとなりました（Fish 2001）。しかし、否定的な側面としては、この取り決めは、共存（大統領と反対政党の多数派議会党）および分裂政府下での権力紛争と政治的行き詰まりにつながる可能性があります。

歴史的に最も顕著な例は、1996年から2000年までの議会任期を麻痺させた政府間部門間の紛争であり、民主主義制度の政治的安定性または機能性に関する議論に寄与しました。しかし、世論調査に基づくと、ほとんどの国民が民主主義を統治形態として支持していたため、この制度を変更することは人気のある考えではありませんでした（Sant Maral Foundation 2023）。したがって、最初の憲法改正の導入は、憲法上の紛争に部分的に対処しました。共存期間中およびその後の連立政権下でのそのような政治的行き詰まりは、半大統領制に関する一般的な研究と一致しています。

まず、1992年憲法の制度的均衡は、大統領府、首相、議会の間の重複を導入しました。この設計は、政府の異なる部門間のチェック・アンド・バランスの原則に基づいており、協調に依存していました。実際には、憲法は行政部門と立法部門の間の「合意」に依存していましたが、これは分裂政府および共存期間中の新しい民主主義においては達成が困難な願望でした。大統領と議会の間のこの合意または協調（翻訳による）は、1992年憲法の多くの条項で明示的に要求されていましたが、後にそのほとんどは1999/2000年および2019年の改正によって覆されました。さらに、政策の継続性を確保する制度の欠如または未発達は、安定性と機能性に関する議論を悪化させました。

結局、これらの制度的紛争の一部を是正するために、2つの主要な憲法改正が導入されました。解決策として、それらは権力バランスを大統領から議会に移しました。この決定は、そのような移行が全能の大統領に関連する独裁者政治の可能性を減らすという議論に基づいていますが、一党支配のため、全能の議会と首相による権力集中につながりました。その結果、政府の異なる部門間の以前の権力バランスは不均一になり、1992年以来モンゴルの民主主義にうまく機能してきた制度的均衡が変化しました。これが肯定的な発展か否定的な発展かを評価するにはまだ時期尚早ですが、さらなる憲法改正と改革が議論されています。しかし、2022年8月の憲法改正、サイバーセキュリティ法、人権法などの最近の展開は、公の議論や最小限の監督なしに法律が突然導入されたことで懸念を引き起こしています。

憲法設計において、立法部門と司法部門の権力分立は明確です。第20条によれば、一院制議会である国家大フフルが立法権を保持します。第47条1項は、裁判所と最高裁判所が司法権を行使すると規定しています。しかし、大統領と首相の間の重複のため、行政部門は常に曖昧でした。憲法第38条1項は、首相が率いる内閣が「国家の最高行政機関」であると明記しています。しかし、第33条1項によって与えられた大統領の任命と立法イニシアチブにおける役割は、行政権を示唆しています。

4. 権力の階層

政治的階層に関する法的な曖昧さと著しい憲法上の制限にもかかわらず、大統領制は政治的確立の頂点と見なされています。これは、大統領制がモンゴルにおける政治権力の頂点を象徴し、直接的な国民投票とそれが与える大衆の正当性に裏打ちされており、それゆえ他の国家の地位をある程度従属させているためです。2番目に高い地位が首相なのか、それとも議会議長（スピーカー）なのかは議論の余地があります。憲法上、首相は大統領制よりもはるかに強力な地位であり、国民により可視的です。2019年の憲法改正後、首相が行政府の長であり、その権限のほとんどを保持していることが明確になりました。例えば、大統領との内閣の構成と編成に関する合意がない場合、首相はそれを議会と大統領に提示するだけで自身の内閣を形成できます（2019年改正版第39条4項）。しかし、憲法によれば、首相とその内閣は議会に対してのみ集団的に責任を負います（第25条1項6号および第41条2項）。また、立法府のより広範な権限、特に議員の免責特権を剥奪する権限（議会法2020年第9条1項）を考慮すると、議会議長は事実上2番目に高い地位を占めています。議会議長はまた、大統領の不在、無能力、または辞任の場合に大統領に取って代わります。したがって、首相は3番目に高い地位を占めています。

大統領制の理想的な設計は、対立する政党や派閥の調停者であるか、「政治を超越した」存在であることでした（Chimid et al. 2016）。2019年の憲法改正前は、大統領は再選を求める場合、最初の任期中に非党派である余裕はありませんでした。大統領候補の年齢を45歳から50歳に引き上げ、6年間の任期を1期に制限した2019年の改正後、大統領の在任中の「活動」へのインセンティブと権力分立における役割は著しく減少しました。現在、大統領の対抗権力としての役割は最小限であり、最も実質的な権限は拒否権ですが、議会が3分の2以上の票でそれを覆すことができる能力によって制限されたままです。

さらに、2019年の憲法改正前は、大統領は司法任命において重要な役割を果たしていました。特に、大統領は司法総評議会の提案を受けてすべての判事を任命でき（第51条2項）、議会との合意で検事総長とその副官を任命できました（第56条2項）。2019年の改正後、任命される判事の数は10人中5人に制限され、残りは公開聴聞を通じて選ばれます（第49条5項）。具体的には、この改正は第49条5項に影響を与えました：司法総評議会（JGC）の5人のメンバーは判事の中から選ばれ、他の5人のメンバーを公に指名します。彼らは4年間一度勤務し、JGCの議長はJGCのメンバーの中から選出されます。判事の独立性を確保することに関連するJGCの活動に関する報告は、最高裁判所に提出されます。JGCの組織、運営規則、メンバーの要件、および任命規則は法律によって決定されます。憲法は、これらの任命を誰が正確に行うかについては曖昧なままであり、おそらく議会であると推測の余地を残しています。それにもかかわらず、新しい法律はおそらく指名と任命を詳細に規定するでしょう。

憲法上、最高裁判所は最高の司法機関です。JGCはその管理機関です。最高裁判所判事の場合、JGCは大統領または議会によって任命される判事を候補として選出し、指名します。憲法は、最高裁判所にすべての下級裁判所の決定を審査し、憲法を除くすべての法律の公式な解釈を提供する権限を与えています。第64条1項および第66条は、憲法裁判所に憲法解釈の一般的な権限を与えています。それにもかかわらず、任命制度を考慮すると、現在の制度において司法府と検察官が真に独立できるかどうかは非常に議論の余地があります。さらに、2019年には、裁判官の法的地位に関する法律により、国家安全保障会議（大統領、首相、議会議長で構成される）が裁判官を解任できることになりました（Transparency International 2019; Dierkes 2019）。

5. 最近の憲法改正と政治的結果

2019年、モンゴル人民党が率いる政府は、権力バランスを議会に移し、大統領任期を制限する包括的な憲法改正を推進しました。しかし、これらの変更は政治制度の性質を変えるには十分ではなく、半大統領制のままでした。その後、さらに2つの改正がありました。2022年8月25日の改正は、「二重デール」問題に関する2019年の改正で導入された制限を廃止しました。[3]2023年5月31日の2番目の改正は、78人の議員が多数派によって、48人が比例代表によって選出される混合選挙制度を導入しました。[4]

2022年の廃止は、「二重デール」（давхар дээл、デールはモンゴルの伝統的な衣服）問題の永続的な重要性を浮き彫りにしています。これは、内閣のメンバーと国会議員が兼職できるかどうかという議論を中心とした、最も政治化された法的問題の1つです。当初の憲法裁判所の判決はそれができないというものでしたが、1999/2000年の改正で覆されました。それにもかかわらず、2019年の改正では、そのような国会議員の数を4人に制限しましたが、2022年の改正ではこの制限を撤廃しました。この問題の核心は、国会議員が政治的免責特権（第29条2項）を与えられていることであり、したがって、国会議員を兼務する内閣のメンバーは資源へのアクセスと司法から逃れるための免責特権を持っているため、権力乱用のリスクが高まります。モンゴルの制度的な汚職の文脈では、これは特に論争の的となる問題となります。

しかし、2023年の改正は、議会を76議席から126議席に拡大することに関するものです。この改正はまた、混合選挙制度（多数派議席78、比例代表議席48）を導入し、それに対応する選挙法の変更が続きました。1992年以来、モンゴルは主に多数派選挙制度を採用してきましたが、混合選挙制度を採用したのは2012年の議会選挙のみでした（多数派議席48、比例代表議席28）。比例代表制の再導入は、それに対する2016年の憲法裁判所の判決も覆しました。この改正の採択プロセスとその根拠は、公の異議申し立てや議論の対象とならなかったため、具体的な選挙区で当選できる政治家と、全国的な人気があり全国リストでより有利な立場にある政治家との間の妥協の結果として、舞台裏でのエリート交渉の別の事例であった可能性が高いです。

しかし、議会の拡大の必要性は国民の支持を得ていない可能性が高く、公式な見解は、すべてが政治制度に「安定性」をもたらし、「国会議員を国民に近づける」ためのものだということです（Lkhaajav 2023）。以前は、議会の拡大の根拠には、より多くの政治家への外部からの影響の機会を減らし、人口増加に対応するという地政学的な考慮事項も含まれていました（Bayarlkhagva 2022）。それにもかかわらず、これらの変更は、政治制度の安定性に影響を与える主な問題、例えば政治制度への低い信頼と弱い政党制度に対処していないことに注意することが重要です。これに関連して、制度内に実質的な野党が存在しないことが、与党の説明責任をさらに低下させています。

これを踏まえると、選挙制度のパフォーマンスを比較した選挙制度改革の影響に関する過去の研究は、モンゴルにおける都市/農村の対立の継続的な重要性を強調しています（Maškarinec 2018）。議席がどのように配分されるかはまだわかりません。しかし、ウランバートルが人口のほぼ半分を占めているにもかかわらず、すべての議席の半分未満を受け取り続けていることを考慮すると、既存の人口分布が考慮されるかどうかは確実ではありません。主な問題は、農村部と都市部の代表に割り当てられた議席の既存の不均衡です。この不均衡の理由は主に政治的であり、農村部の有権者は与党モンゴル人民党（MPP）に投票する傾向があり、都市部の有権者は最も多くの抗議票を投じる傾向があります。一般的に、これは代表性と投票の平等の疑念を抱かせていますが、現在の権力配分では成功裏に異議を唱えられていません。

図5。ウランバートルと国内の他の地域との間の過去の議席配分

出典：モンゴル中央選挙管理委員会

*注：2012年の選挙は、混合選挙制度が導入されたため除外されています。

結局、最近の改革の主な問題は、異議を唱えたり議論したりする機会を提供せずに可決されたことです。これは、現在の政治的権力体制が提供しなければならない説明責任の状態について、さらなる懸念を呼び起こします。長期的には、議会制への完全な移行は、政治エリートによって長年求められてきた政治目標でした。意思決定の安定性は、権力を議会に移し、強力な首相職を創設することから生じると広く信じられています。野心的な大統領は、大統領制への移行を主に支持していました。それにもかかわらず、2019年の憲法改正によって導入された重要な変更の1つは、チェック・アンド・バランス制度の著しい変化でした。行政、立法、司法の各部門間の制度的均衡は、全能の議会と首相へと移行しました。それは問題ではなかったはずですが、不正行為に対抗または挑戦するために必要な統制メカニズムの減少が進む環境で起こりました。

6. 不正行為への対抗

過去30年間に制定された数多くの法律のため、「モンゴルの法律は3日で終わる」ということわざがあります。その結果、憲法と比較して、議会法と内閣法（1993年）は数十回改正されており（執筆時点ではそれぞれ38回以上）、弁護士やその他の人々が解釈するには非常に論争の的となる分野となっています。様々な政治的利害が衝突し、高度な政治が関与するため、曖昧であったり、改正後に追跡不能になったりする分野もあります。

首相の罷免に関する憲法上の手続きについて、不信任決議によって首相が罷免された事例は少なくとも3回あります。[5]その他の首相は不信任決議を乗り越えました。大統領の弾劾については、現職の大統領が罷免された事例はまだありません。N.エンクバヤル氏は任期満了後に逮捕され、政界に復帰した唯一の元大統領です。他の元大統領は政界を引退しました。

それにもかかわらず、Kh. Battulga氏の事例も非常に注目に値し、異なる権力部門間の闘争を示しています。特に、2019年の憲法改正による変更は、大統領の権限を縮小し、首相により多くの権限を付与しました。注目すべき点は、6年間の単一任期という大統領任期制限の導入であり、現職大統領への即時適用に関して、政治家や法曹界の間で議論を巻き起こしました。したがって、2021年には、憲法裁判所が現職および元大統領の再選を禁止する判決を下した後、Kh. Battulga大統領は与党であるモンゴル人民党（MPP）を解散する布告を発令しました。同大統領は、MPPが裁判所の決定に影響を与え、退役軍人が関与するNGOに関与していたと非難し、これを政党にとって不適切であると見なしました。議会による小会合のキャンセルや裁判官の一人の交代といった政治的駆け引きの噂が飛び交う中、憲法裁判所は現職および元大統領の再選に対して反対の判決を下しました。

対照的に、議会は76人の議員で構成されており、8回の選挙を経て、調査すべき国会議員はさらに多く存在します。当初、検察にとって最も困難な障害は、憲法第29条第2項で保障され、2020年5月7日版の「議会法」第9条第8項（旧第34条第7項）で法制化されている議会の免除特権でした。それにもかかわらず、第9条第1項は、議会が国会議員の権限停止を決定する権限を有すると規定しています。より具体的には、第9条第1項第1号では、「検事総長が、犯罪行為の過程または現場で、証拠とともに国会議員の逮捕と権限停止を求める提案を国会に提出した場合」とされています。

2016年の不正行為に対抗するもう一つの法的課題は、「国家機密及び公務秘密法」に由来します。この法律は、内部の取引を隠蔽するために主に批判されています。長年にわたり改正されてきましたが、その変更は実質的なものではなく、その範囲が広すぎると定義されていること（第5条「定義」を参照、ほとんどすべてが「国家機密」とされる）や、機密期間が長く容易に延長されること（第17条「情報機密の期間」を参照）が主な課題として残っています。

これを考慮すると、既存のチェック・アンド・バランスは、高官が訴追されることはめったにないというものです。世論の怒りやデモの存在は、注目度の高い事件を提起する上で決定的な要因の一つです。最近、大きな注目を集めた問題としては、高官の汚職スキャンダルに対する世論の反発を受けて、2019年にM.エンクボルド議長が解任されたことが挙げられます（Bittner 2019）。憲法裁判所に関しては、注目度の高い事件として、韓国人客室乗務員への性的嫌がらせへの関与をめぐる世論の圧力の高まりにより、D.オドバヤル裁判長が解任されたことがありました（IKON News Agency 2019-11-22）。最も最近では、2022年の石炭スキャンダルが、ウランバートルでの大規模な抗議活動を引き起こした後、多数の政治家（国会議員2名を含む）を失脚させました。国会議員が関与する他の事例もありますが、多くは任期満了後であったり、最終的に覆されたりしています。主な理由は、既存の権力構造の下では、司法は政治的中立性や独立性を維持することが困難であることです。IKON通信社 2019-11-22）。

7. 司法府の独立性

前述の通り、憲法上、最高裁判所はすべての下級審判決を審査し、憲法を除くすべての法律の公式解釈を提供する権限を有します（第50条）。憲法裁判所は、憲法解釈に関する一般的な権限を有します（第64条第1項および第66条）。最高裁判所が憲法解釈の任務を引き継ぐことができるのに、なぜ独立した憲法裁判所が必要なのかについて、学者や政治家の間で議論があります。多くの議論の末、現時点での最も妥当な手がかりは、憲法裁判所の構成にあります。最高裁判所のメンバーは、専門的な法律家であることが明確に要求されていますが（第51条第3項「35歳に達し、法学の高等教育を受け、10年以上の実務経験を有するモンゴル国民は、最高裁判所の裁判官に任命されることができる」）、憲法裁判所のメンバーは、政治および法律に関する高い資格を有する必要があり（第65条第2項「憲法裁判所のメンバーは、40歳に達し、政治および法律に関する高い資格を有するモンゴル国民でなければならない」）、その任命は、異なる権力部門間の権力配分の原則を適用しました。憲法裁判所は9人のメンバーで構成され、その構成は以下の通りです。議会、大統領、最高裁判所がそれぞれ3人のメンバーを指名します（第65条）。

全体として、既存の司法任命制度は、司法の独立に対する主要な障壁の一つです。裁判官および検事総長の政治的任命は、司法の政治化の高いリスクをもたらします。次の大きな障害は、国家安全保障会議が裁判官を解任することを許可する2019年の「裁判官の法的地位に関する法律」の改正です（Transparency International 2019; Dierkes 2019）。法制度における既存の汚職のため、これは必要であるというもっともらしい議論があります。問題は、高レベルの汚職が制度全体に蔓延しており、裁判官の解任も政治的動機のために利用される可能性があることです。その結果、司法の政治的中立性および独立性に関する問題は、他の政府部門に対する均衡力としての司法府の機能を損なっています。

当初から、社会主義法制度の遺産は、1990年代の経済的・政治的変革と比較して、この部門の改革がより漸進的であったため、司法府に長く影響を与えました。共産主義時代には、法制度は完全に党国家に従属していました。民主主義樹立後、権力分立の概念と一党支配からの距離を置く必要性から、改革者たちはチェック・アンド・バランスの理念に基づいた憲法を採用しました。したがって、独立した司法府の導入は、公言された目標でした。それにもかかわらず、司法府の主要な役職の外部任命制度は、この部門を政治化しました。最高裁判事の政治任用は、他の国にも存在する慣行ですが、モンゴルにおける課題は、選考基準のプロセス全体が不透明で異議申し立てがなく、しばしば裏取引による忠誠心を主な要件とする任命が行われることです。

8. 監督機関とその能力

モンゴルでは、公的部門における汚職が長年の問題となっています。それでも、立法に対する主な障害は、抜け穴や矛盾の存在というよりも、むしろ法の支配の弱さとして要約される問題です。Transparency Internationalの評価によると、モンゴルの2021年の汚職ランキングは180カ国中110位で、汚職認識指数は35であり、深刻な汚職問題を抱える国々に分類されます（Transparency International 2022）。

主要な2つの監督機関は、モンゴル国家監査院とモンゴル独立汚職防止庁（IAAC）です。モンゴル国家監査院は、同国の中心的な監査機関です。「国家監査法」（2020年）は、広範な権限を与えています。第5条第1項では、「国家監査の主な目的は、公的財政、予算、公的財産の計画、配分、使用、支出を合法的に、経済的に、効率的かつ効果的に監視すること、ならびに公的財政管理を改善し、持続可能な経済発展を支援することである」と規定しています。しかし、実際には、人的資源が限られており、しばしば全体的な能力に問題を抱えています（ADB 2019）。高レベルの政治が関与する場合、国家監査で不正行為が見つかることはまれであることは驚くことではありません。憲法は第25条第1項第7号で議会に予算権限を付与しています。これに対し、「国家監査法」第6条第1項は、モンゴル国家監査院に議会を除くすべての機関を監査する権限を与えています。具体的には、「国家監査法」第6条第5項では、議会からの要請があった場合に限り、議会を監査できると規定しています。

IAACは、汚職事件を調査し、防止メカニズムについて国民を教育することを可能にする、過度に広範な権限を持つ別の監督機関です。「腐敗防止法」（2006年）によると、IAACは、大統領、首相とその内閣、国会議員、およびそれらによって任命された役人の収入と資産の申告を担当します（第11条第1項第1号）。現在までのところ、高官の汚職事件を積極的に調査する能力に対する最も重大な障害は、政治的免除または恩赦法に関連する問題です。2021年7月現在、モンゴルは7回目の恩赦法を可決しています（Baljmaa 2020）。問題は、これらの恩赦法の一部が広範な事件に適用され、汚職の訴追からの保護を与えたり、IAACが調査中の事件を終了させたりする可能性があることです（UNCAC Coalition 2015）。一般的に、IAACは、恣意的に運営されている、または著しい政治的偏見を持って運営されているという頻繁な非難に直面しています。過去には、大統領がIAACの長を任命できましたが、2021年1月に議会が「腐敗防止法」を改正し、この権限を首相に移譲しました（第21条、改正後; Baljmaa 2020）。この変更は、首相の地位をさらに強化するものと見なすことができます。

これらの制度的要因は、制度における適切なチェック・アンド・バランスの悪化に寄与しており、高レベルの汚職の多くが検出されないまま、または十分に調査されないまま終わる理由を説明しています。

9. 見通し

近年のメディアの見出しの展開に続いて、アナリストやコメンテーターは、モンゴルの政治発展を民主主義の危機と描写し始めています。民主的統治の全体的な低下には複数の問題が寄与していますが、本報告書で説明されている中核的な問題は、適切なチェック・アンド・バランスを形成するための効率的な統制システムが現在存在しないことです。過去のチェック・アンド・バランスの均衡は崩壊しましたが、新しいシステムは非常に不均衡です。前述のように、立法府への権力移行は問題ではなかったはずですが、それは弱い政党システムと弱い司法システムという文脈で起こりました。

全体として、憲法上の設計と意図にもかかわらず、権力分立の原則がかなりの課題に直面しているという結論に至ります。さらに、他の部門や監督機関が立法府の権限を十分にチェックできないため、現在の政治状況下での執行はますます困難になっています。その結果、短期的には、水平的説明責任にとってかなり厳しい見通しとなります。中長期については、この種の権力構造は不安定であり、さらなる改革の話もあるため、まだ判断するには時期尚早です。政治エリートは、改革が政治的安定を確保するために行われたと主張していますが、考慮すべき要因はさらにあります。政治エリートの根底にある信念の一つは、政府の急速な交代が政治的安定を損なうというものです。その結果、最近の主要な改革はすべて、立法府と首相およびその内閣を強化することに焦点を当てています。実際には、政府の交代は問題ではなかったはずですが、文官および公務員の急速な交代が政策立案と実施の障害となりました。

水平的説明責任の侵食があれば、民主主義の質は低下するということを以前に指摘しました（Sato et al. 2022）。また、国内政治にとって、支配的政党体制は大規模な抗議活動に対してより脆弱であることが、国別研究によって示されていることに言及することは重要です（Ulfelder 2005）。さらに、現在の地域的不安定性は、さらなる経済衰退につながる可能性が高く、それは改革のための資源がさらに少なくなり、政治的権力を失うリスクが高まることを意味します。全体として、国内外で不確実性とリスクが増大します。

全体像としては、モンゴルが1989年に民主化を開始して以来、第三波の民主主義国の中で比較的高い民主主義実績を上げてきたということです。特に、ソ連の制度的遺産と経済発展のレベルを考慮すると、分析的には中央アジアの旧ソ連諸国に近いと言えます。しかし、1992年（憲法によって民主主義が制度化された年）以降の発展を考慮すると、現在でも民主主義の質の漸進的な低下を観察することができます。

しかし、これらの課題にもかかわらず、政治エリートは民主主義システムに関心を持ち続ける可能性が高いです。モンゴルの地政学的な位置は、その民主主義を中国とロシアからの制度的波及効果に対して脆弱にしています。しかし、第三の隣国を引き付けるという外交政策は、政治エリートに民主主義システムを維持させることに興味を持たせています。この外交政策は、モンゴルの外交の礎であり、根本的には中国とロシアへの依存を他のパートナーを見つけることによってバランスを取ろうとしています。暗黙のうちに、それは民主主義国コミュニティへの加盟を支持したことで、その政治システムの選択にも永続的な影響を与えました。それにもかかわらず、制度的な汚職の既存の問題のため、政治エリートは、モンゴルの民主主義の質を進歩させるために不可欠な司法の役割と法の支配を強化することに関心がありません。2024年の議会選挙は、はるかに大きな議会を伴うことになるため、これが実際に政治的安定を確保し、効率を高めるかどうかは、将来になってみなければわかりません。

10. 解決策

現在の権力構造を考慮すると、水平的説明責任をどのように強化できるでしょうか？

World Justice Projectの法の支配指数は0から1の範囲で、モンゴルに全体で0.54というスコアを与えており、「平凡な」パフォーマンスを示しています（World Justice Project 2022）。世界的には128カ国中65位であり、地域的にはインドネシアに最も近い全体的なパフォーマンスです。この指標に含まれる主な要因の中で、政府における汚職の不在という点で最も低いスコアを獲得しています。下位要因を詳しく見ると、立法府の公務員による職権の私的利用という点で、最も悪いパフォーマンスの一つであることがわかります。2020年現在、128カ国中114位であり、世界および地域で最悪のパフォーマーの一つに位置づけられています。

本報告書は、現在の憲法上の設定と、改正によって導入された権力配分の不均衡について説明しました。現在の政治状況における主なリスクの一つは、立法府への権力の過度の集中であり、既存の制度的統制では十分に均衡が取れません。重要なのは、権力の移行が、一党支配、弱い均衡機関、そして最も重要なことに、司法の独立性の欠如という状況下で行われたことです。これらすべてが、権力を持つ公務員がほとんど説明責任を果たさない政治環境につながっています。主な懸念は、それが立法府における意思決定の透明性の低下にもつながり、他の機関による監視や異議申し立ての機会がほとんどないことです。

したがって、主な解決策は司法府の強化と改善に焦点を当てるべきです。均衡機関のほとんどが弱い現状では、それが一般的なアプローチとなります。これは、異なる部門間の権力不均衡が特に司法府に関連しており、司法任命と予算の制約が他の政府部門による操作の高いリスクにさらしているという見方に基づいています。

司法改革はモンゴルの民主化プロセス全体を通じて議題となってきましたが、トップダウンまたは制度構築アプローチによる過去の司法改革の試みは成功していません（Fenwick 2001; White 2009; Chimid 2017）。この問題は、根本的な問題、例えば司法府の汚職を改革関係者と改革される側の両方が無視してきた、制度的な汚職が蔓延している国では、そのようなアプローチがうまく機能しないため、現在も未解決のままです。

持続的な問題として、司法改革に関与した機関が、司法府の汚職といった核心的な問題を無視してきたことが原因とされています（White 2009）。さらに、政治的独立性には多くの焦点が当てられていますが、問題は司法予算、誠実性、透明性、説明責任にも関連しています。結局のところ、これはモンゴルの現在の制度的状況では、改革へのボトムアップの圧力と実施を組み合わせたアプローチがより適切であることを示唆しています。

その他の一般的な解決策として、モンゴルは政党システムの発展を続ける必要があります。現在、政党システムの弱さは、民主主義システムにおける均衡力としての野党の欠如に寄与しています。特に、特別利益に対抗するために、野党は汚職の防止と調査を担当する機関の指示において重要な役割を果たすべきです（O’Donnell 1998）。現在の権力集中下では、予防機関や監督機関に正義を確保する実際の能力を与える政治的意志がある可能性は非常に低いです。現在までのところ、権力の過度の集中と説明責任の低下は、意思決定が社会全体の利益のために行われないリスクを増大させるだけです。

最後に、政府の説明責任は、多主体かつ多次元的なプロセスです。したがって、水平的説明責任の範囲の改善に加えて、国民に対する政府の説明責任（垂直的説明責任）およびメディアと市民社会に対する説明責任（対角的説明責任）を改善する必要があります。包括的なアプローチの一部として、ガバナンスにおける改善と透明性を実現するために、ボトムアップの圧力は、対角的説明責任を確保するメディアや様々な市民社会組織の活動の増加を伴うでしょう。垂直的説明責任については、世論の影響力を持つ人々や市民の警戒心がますます重要になっています。しかし、これらの説明責任の2つの側面は、将来の研究のトピックとなるでしょう。

「チェック・アンド・バランス」という概念は、モンゴルではまだ比較的新しい概念であることを指摘しておきたいと思います。歴史的に前例はなく、共産主義時代には党の中央集権的かつ包括的な管理は、いかなる均衡力も存在することを許しませんでした。したがって、概念と関連する「説明責任」の条件を導入することは、現代の民主主義システムの成果です。それにもかかわらず、一般大衆、さらには一部の古い世代の政治家にとっても、それは依然として曖昧な概念です。「説明責任」の最も一般的なモンゴル語訳は「хариуцлага」ですが、民主主義の文脈におけるその意味を適切に伝えていません。主な問題は、「хариуцлага」の直接的な翻訳が「責任」であり、この概念に家父長的なニュアンスが不必要に付加されていることです。さらに、権力分立の原則も、民主的統治の枠組みに慣れていない人々には直感的ではありません。したがって、最初から、平均的な人にとっては、権力関係における説明責任の方向性と種類について誤った考え方や期待につながる可能性があります。

それにもかかわらず、説明責任の種類とその必要性といった問題が注目されていることは、民主主義システムの成果です。したがって、モンゴル民主主義の将来の発展のためには、このような議論を継続し、問題が発生した際に解決を試みることが重要です。結局のところ、モンゴル民主主義はまだ比較的新しく、さらなる調整と改善が必要です。しかし、最も重要なことは、これらの変化にはすべての利害関係者のオープンかつ透明な参加が必要であり、安定した民主主義には、積極的であるだけでなく、情報に通じた有権者が必要だからです。

11. 結論

短期的には政府の水平的説明責任を高める見通しは良くありませんが、システムは改善の余地があるシステムであると結論付けることができます。システムにおけるチェック・アンド・バランスの適切な機能を妨げているいくつかの主要な要因があり、それらは継続的に対処される必要があります。重要なのは、司法の独立性の欠如です。既存のシステムでは、主要な司法関係者は政治任用である可能性が最も高く、その結果、政治的中立性と独立性は疑わしいです。関連して、高官が関与する事件を扱う際には、さらに問題となります。過去の司法改革の範囲は、主にドナー機関が採用したトップダウンアプローチによって妨げられてきました。将来的には、市民やコミュニティからのボトムアップの圧力を伴う混合アプローチが、モンゴル民主主義が肯定的に進化し続け、法の支配を確保するためのより良いアプローチとなる可能性があります。さらに、法律が単に可決されるだけでなく、チェックされることを保証するために、意思決定におけるさらなる透明性が必要です。そのためには、対角的説明責任の役割を改善する必要があり、それは少なくともメディアへのアクセスと報道の改善を伴うでしょう。

本報告書で指摘されたもう一つの懸念事項は、国家監査院やIAACのような主要な監督機関が、政治的干渉から自由ではないということです。他の手段については、市民監督機関を関与させるための支援と機会が不足しています。全体として、これらの課題は、システムにおける水平的説明責任にかなりのギャップを生み出しています。短期的には明らかではなく、評価が難しいですが、これらの制度的課題の多くは、民主主義の質に累積的な影響を与えています。

公共の懸念を指示する制度的な方法が改善されない限り、現在の政治環境では大規模な抗議活動の事例が増えるだけであると示唆しても、過言ではありません。特に、与党の長期的な制度的優位性と現在の野党の弱さは、抗議活動を起こしやすい一党支配のシステムにつながっています。抗議活動は必ずしも脅威ではなく、民主主義における政治的な出口となり得ますが、問題は、政府の公衆抗議への対応が主に表面的であり、後に抗議者の懸念に対処するよりも制限することに焦点を当てていることです。時間が経つにつれて、このアプローチを取ることのリスクは、根本的なガバナンスの問題、特に公共の利益を擁護し代表するための制度的な方法が改善されない限り、政府と公衆の間の対立がより深刻になる可能性があるということです。それにもかかわらず、短期的には、現状のすべての利点から判断すると、現在の政治エリートが、必要な改革を推進し実施する可能性は低く、政策変更につながる主な手段として、市民の警戒心と参加を残すことになります。■

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[1] 政治教育アカデミー理事長

[2] サント・マラル財団上級研究員

[3] こちらの文書をご参照ください。https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId=367&type=2（モンゴル語）

[4] こちらの文書をご参照ください。https://legalinfo.mn/mn/detail?lawId=16759482929681&showType=1（モンゴル語）

[5] この件に関する公開情報がないため、正確な数を特定することは困難です。

パキスタンにおける水平的説明責任の状況：

現在の課題と改革

Muhammad Habib[1]

パキスタン立法開発・透明性研究所

1. 背景

政府の行政府に対する説明責任を国家機関がどの程度果たしているかとして定義される水平的説明責任は、異なる国家機関が権力の乱用を防ぐためにチェック・アンド・バランスの機能を行使する際に達成される。例えば、立法府が行政府を監督する場合や、司法府が立法府によって可決された法律を審査する場合も、水平的な「対等者間」の説明責任の一形態である（O’Donnell 1998; Lindberg 2013）。

異なる国家機関がお互いに対して行う監督機能も、一般的に水平的説明責任と呼ばれている。立法委員会の活動も水平的説明責任に含まれ、行政府の活動について質問し、説明責任を追及する。パキスタンでは、国民議会および地方議会は不信任決議によって説明責任を追及することもできる。したがって、水平的説明責任メカニズムは、他の国家機関が情報を要求し、公務員に質問し、不適切な行動を罰する可能性を許容することにより、権力の乱用を防ぐために国家機関間の権力分立を強調する（Rose-Ackerman 1996）。

民主主義国家は、立法、司法、行政府の三つの柱の上に成り立っており、その機能も明確に定義されている。法律の起草、導入、可決、行政府の監督、そして選挙で選ばれた代表者による国民感情を表明する場の提供は、立法府の主要な機能である。司法府は政府、集団、個人間の紛争を解決し、行政府は国家の事務を管理し、法律を執行する責任を負う。パキスタンでは、首相が国の最高行政官であり、かつ国民議会の多数党の党首でもあるため、二つの国家の柱の一部であることから、立法府と行政府の区別はトップレベルでは曖昧である。一般的に、これら三つの機関は互いの領域に干渉しないが、2023年1月14日および1月17日にそれぞれパンジャーブ州とカイバル・パクトゥンクワ州の二つの地方議会が早期解散されたことは、どの機関がこれらの国家機関の中で最高位にあるのかという疑問を提起した。機関間の干渉はパキスタンにおいて深刻な問題となっており、元パキスタン最高裁判所長官（CJP）のアシフ・サード・ホーサは、それを解決するために司法、行政府、議会、軍、情報機関を含む国家機関間の大対話を提唱した（Mehboob 2019）。

同様に、過去20年間、「説明責任」はパキスタンの最も有名な政治的スローガンとなっている（Mehboob, 2022）。トランスペアレンシー・インターナショナルが発表した腐敗認識指数によると、パキスタンは最悪の順位を獲得しており、2019年以降このスコアは低下している（TI 2023）。

腐敗統制指数（CCI）も、パキスタンが水平的説明責任において弱いパフォーマンスを示していることを示している。2013年から2020年まで、パキスタンのスコアは2014年の0.83を除き、1.0未満であった。水平的説明責任は、司法、立法、および国家説明責任局（NAB）、地方腐敗防止局（ACEs）、パキスタン監査総監府（AGP）、連邦および地方オンブズマンを含む他の監督機関のような機関を通じて実行される。

パキスタンでは、NABが政治的不安定の主な原因であり、経済的繁栄への障害の一つであると広く信じられている。その低いパフォーマンスとは別に、司法、政治家、メディアの間では、設立以来、選択的な説明責任追及、政治的工学、政治的被害化に関与してきたという認識がある（Iqbal and Mustafa 2022）。

パキスタン議会は、公共説明責任委員会（PAC）と呼ばれる委員会を通じて、公共部門の財政説明責任を果たす。一方、常任委員会は、選挙で選ばれた政府の政策とパフォーマンスを監督する。その他の監督方法には、議会で提起される質問通知、動議、公益事項に関する発言、決議が含まれ、議員は議事手続き中に執行政府の活動について質問を受ける。議会制民主主義において、委員会は「議会の目、耳、手、そして脳」と見なされている。委員会の重要性について、「議会が開会中は公開の場にあり、委員会室にある議会は仕事をしている議会である」という格言もある（Wilson W. 1885）。パキスタンでは、「議会」は「国会」と見なすことができる。

本稿の目的は、パキスタンの水平的説明責任構造を記述することである。さらに、パキスタンの現在の水平的説明責任の状況を評価し、法律や規制を含む説明責任メカニズムの強みと弱みを調査することを目的とする。本稿はまた、水平的説明責任が機能する民主主義にどのように貢献できるかについての異なる視点を提供することにより、パキスタンにおける水平的説明責任メカニズムの主要な課題についての基本的な理解を深めるのに役立つ。国家機関の効果的かつ効率的な機能のための説明責任構造を強化するために必要な改革も、本稿で強調されている。より具体的には、本稿は、パキスタンにおける立法府、司法府、およびその他の監督機関による行政府のチェック・アンド・バランスに関する問題を浮き彫りにするために、以下の研究課題に取り組む。

• 行政府に説明責任を負わせる憲法上および法的な制度的メカニズムとは何か？

• 水平的説明責任の憲法上および法的なメカニズムは、行政府のメンバーの行動を制約するという期待される機能をどの程度果たしてきたか？

• 水平的説明責任のパフォーマンスの決定要因は何か？

• 水平的説明責任のパフォーマンスを改善するために何をすべきか？

2. パキスタンにおける水平的説明責任メカニズム

行政府の説明責任は、民主主義システムの中核的な要素である。パキスタンの政府は、行政府、議会、司法府の三つの主要機関で構成されている。行政府は、首相が率いる内閣で構成されている。立法府には、元老院、国民議会、および四つの地方議会が含まれる。最後に、司法府は最高裁判所、高等裁判所、および下級裁判所で構成されている。多くの監督機関が、国家説明責任局（NAB）、パキスタン監査総監府（AGP）、連邦および地方オンブズマン、地方レベルの腐敗防止局など、行政府による権力の乱用をチェックしている。

図1。 パキスタンの政府構造

2.1. 立法府

パキスタン議会および地方議会は、以下の三つの主要な機能、すなわち立法、代表、監督すなわち、本会議および省庁別委員会を通じた選挙で選ばれた政府のパフォーマンスの監視、を行っている。議会および地方議会の規則および業務遂行規則は、それぞれ連邦および地方政府の各省庁および部門のために常任委員会の設置を義務付けている。これらの規則は、これらの常任委員会に、関連省庁およびその関連公共機関の支出、行政、委任立法、請願、政策を審査し、その調査結果および勧告の報告書を省庁/部門に提出する権限を与えており、省庁/部門はその後、委員会に回答を提出する（パキスタン国民議会 n.d.）。

さらに、国会議員および州議会議員は、各省庁の機能および運営に関連する、重要事項に関するさまざまな質問を書面で提出することができます。担当省庁は議会に書面で回答し、その後、各省庁に割り当てられた特定の日議会に提出されます。

国民議会の規則にも、PACの構成と機能が定められています。同様の規則が州議会にもあり、それらの議会におけるPACの活動を規制しています。

政府は予算案を国民議会に提出し、承認を求めます。これにより、政府は立法府に政策とプログラムの承認を求め、実質的にそれらを施行する許可を得ます。パキスタン・イスラム共和国憲法第171条に基づき、会計検査院長官は年次監査報告書を大統領に提出し、大統領はそれを国民議会に提出します。包括的な検討のため、これらの報告書は、2007年国民議会手続きおよび議事規則（Cheema 2020）のガイドラインの下で運営されるPACに付託されます。

業績

国民議会には36の常任委員会があり、第15期国民議会（2018年8月13日～2023年8月9日）中に1,005回の会議が開催されました。一方、PACは2018年12月から2023年6月までに177回の会議を開催し、1兆1,540億パキスタン・ルピー（PKR）を回収しました。同様に、同期間中に33,562項目のうち12,741項目を審議し、119項目をNABに、97項目を連邦捜査局（FIA）に送付し、721件の歳出および3,839項目を決済しました。

国民議会規則では、首相選出後30日以内に常任委員会を、さらに1か月以内に委員長を選出することが義務付けられています。残念ながら、第15期国民議会では、これらの委員会は2019年2月5日に約6か月の遅延をもって設置されました。同様に、パキスタン・テヘリク・エ・インサフ（PTI）政府と野党との政治的対立により、PAC委員長の選挙も遅延しました（PILDAT 2023）。

国民議会は、動議に含まれる職務を遂行するために特別委員会を設置することができます。例えば、2008年4月22日、国民議会は、パキスタン鉄道（PR）の土地を名目価格でラホールにあるロイヤル・パーム・ゴルフ＆カントリークラブに割り当てることに関する決議を通じて、特別委員会を設置しました。当初、103エーカーの土地が2001年に33年間のリースで請負業者に与えられましたが、その年の後半には土地は140エーカーに増加し、リース期間は49年に延長されました。2010年8月26日、委員会は契約の終了、請負業者からの損失の回収、および関係者に対する法的措置を勧告する報告書を提出しました（パキスタン国民議会2010）。最高裁判所（SC）は2011年に事件全体を引き継ぎ、その後、2019年6月28日、合意は悪意と便宜主義によって損なわれ、他の当事者を無視して、事前に決定された当事者にプロジェクトが付与されたと判決を下しました。その結果、透明性、公平性、開放性が欠如していました。SCは2001年のリース契約を無効にし、パキスタン鉄道に所有権を返還しました。また、NABに対し、パキスタン鉄道の執行官に対する訴訟を法に従って継続するよう指示しました（Sheikh 2019）。この例は、特別委員会が執行官の不正な権限踰越に効果的に対応したことを示しています。

2.2. 司法

パキスタンの司法府は、最高裁判所、各州の高裁、イスラマバード首都圏の高裁、および下級裁判所から構成されます。パキスタンの司法府は、行政の不正行為をチェックし処罰する上で、憲法上および法的に独立しています。政府が迅速かつ決定的な行動をとらず、国民の基本的人権を侵害した場合、憲法は裁判所に基本的人権の保護を確保する権限を与えています。同様に、パキスタン・イスラム共和国憲法は、基本的人権の執行に関わる公的意義のある問題があると判断した場合に命令を発令する権限を、一般に「suo motu」権限として知られる第184条(3)項に基づき最高裁判所に付与しています（Mehboob 2020）。

さらに、憲法は、国の司法制度の確立のための包括的な枠組みを提供しており、これには、上級裁判所の裁判官の任命および解任手続き、および必要な資格が含まれます。2010年、議会は、パキスタン憲法第18回および第19回改正を通じて司法委員会（JCP）を設立することにより、裁判官の任命プロセスに重要な変更を加えました。最高裁判所裁判官の任命に関しては、パキスタン憲法第175条および第175A条に基づき、最高裁判所および高裁の裁判官の任命はJCPによって行われます。この委員会は、パキスタン最高裁判所長官を委員長とし、最高裁判所の最も上位の4名の裁判官、元最高裁判所長官または元最高裁判所裁判官、連邦法務大臣、パキスタン検事総長、および最高裁判所のベテラン弁護士で構成されます。

司法委員会が最高裁判所裁判官の職務に個人を推薦すると、その推薦は、政府と野党からそれぞれ均等に選出された8名の議員、および国民議会と元老院の代表者で構成される国会委員会に進みます。委員会は推薦について2週間の審議期間を持ちます。承認された場合、名前は首相を通じて大統領に送られ、正式に任命されます。何らかの理由で、国会委員会が4分の3の多数で推薦を確認しなかった場合、決定は首相を通じて委員会に返送されます。この場合、委員会は別の候補者を推薦する義務があります。

憲法はまた、最高司法評議会（SJC）が監督する上級裁判所の裁判官の解任プロセスについても概説しています。パキスタン最高裁判所長官を委員長とするSJCには、最高裁判所から1名の裁判官と高裁から1名の裁判官、合計2名の最も上位の裁判官が含まれます。SJCは、大統領によって開始された参照に応じて、または独立して、不正行為または身体的もしくは精神的能力の欠如に基づいて裁判官の解任を提案する権限を有します。このように、憲法は上級司法府の自由、自律性、および公平性を保護しています（パキスタン元老院2018）。

裁判手続きは透明性をもって行われ、一般およびメディアに公開されます。1980年最高裁判所規則によれば、法廷の構成は最高裁判所長官の裁量で決定されます。訴願または控訴を審理する裁判官が異なる意見を持っている場合、最高裁判所長官は、その裁量により、事件または控訴を、最高裁判所長官が任命した別の裁判官またはより大きな法廷で審理および解決するように手配することができます。同様に、パキスタン憲法第186A条に基づき、最高裁判所は、正義の観点から、係属中の事件、訴願、またはその他の法的手続きをある高裁から別の高裁に移送する権限を有します。

業績

図2。 パキスタン全裁判所の係属事件数（2004～2022年）

パキスタンの司法府の業績は非常に低調であり、多くの機会に国会議員、メディア、および国民から疑問視されています。この業績は、事件処理数によって測ることができます。2023年8月31日現在、最高裁判所には56,544件の事件が係属しています（パキスタン最高裁判所2023）。一方、2022年12月現在、パキスタン全裁判所には210万件以上の事件が係属しています。さらに、2022年世界法治指数によると、パキスタンは140か国中129位にランクされ、2021年には139か国中130位でした（World Justice Project 2022）。

行政による違法な権限侵害のもう一つの例は、「トシャカーナ参照」であり、これは元首相イムラン・カーン氏に対するものです。同氏は2024年1月9日、イスラマバードの会計裁判所において、サウジアラビア皇太子から贈られた宝石セットを過小評価額で保持したとして、2023年12月19日に新たに提起された参照事件で起訴されました。パキスタン選挙委員会（ECP）がカーン氏に対して提起した別の訴訟では、同氏が税申告書に国からの贈答品の詳細を記載しなかったことが問題となり、2023年8月、イスラマバードの裁判所から禁固3年の判決を受けましたが、これは後にイスラマバード高等裁判所によって停止されました（Bilal 2024）。判決は停止されましたが、有罪判決とそれに伴う公職就任資格の剥奪は、最高裁判所で係争中であるため、依然として有効です。

2.3. その他の監督機関

2.3.1. 国家説明責任局（NAB）

パキスタンには、司法府および立法府以外にも、行政府に対するチェック・アンド・バランスを行い、行政官による権力の乱用を防ぐための多くの監督機関があります。これらには、NAB、会計検査院長官（AGP）、連邦および州オンブズマン、および州レベルの反腐敗機関（ACE）が含まれます。腐敗と闘うための主要な機関はNABです。1999年の国家説明責任法（NAO）がその活動を規定しています。2002年2月、NABは、広範な調査、国際的な反腐敗機関のモデルの検討、および地域関係者との関与を含む包括的なイニシアチブである国家反腐敗戦略（NACS）を開始しました（National Accountability Bureau n.d.）。

監視・検査チームの委員長の役割 apart from the role of the Chairman of the Monitoring and Inspection Team、潜在的な権力乱用から保護するための説明責任裁判所も存在します。NABはまた、ウェブサイトを通じて一般に公開されている行動規範を採用しています。NABは事件を説明責任裁判所に付託し、裁判所は法に従って事件を決定します。

説明責任とその様々な制度的形態は、パキスタンにおいて軍事政権および民選政府によって、しばしば政敵を標的にするために行使されてきました。この説明責任権限の誤用と選択的説明責任の実践は、これらの機関に対する国民の信頼を損なうだけでなく、政府機関の効果的な運営を妨げてきました。最高裁判所は、説明責任法の欠陥を一貫して指摘してきました。特に、第15期国民議会では、国家説明責任法（NAO）に複数の変更が加えられました。残念ながら、これらの改正は、国民感情を代表する選出された代表者がいる国民議会自体における改革主導の努力から生じたものではありません。むしろ、20年間の経験にもかかわらず、この論争の多い法律を改革するための下院議員からの実質的な意見なしに、各改正は現職政府によって導入されました（PILDAT 2023）。

元首相イムラン・カーン氏は、2022年に連立政権によって行われた改正に異議を唱えました。2022年6月25日、最高裁判所で53回の審理を経て、2023年9月5日に判決が留保されました。最高裁判所長官（CJP）のウマル・アタ・バンディアル氏は、まもなく短い判決が下されるだろうと述べました。同氏はNABに失望を表明し、同機関に対する主な非難は、確立された基準の欠如であり、しばしば低額の汚職事件を追求する際に権限の乱用につながると述べました。同氏はNABに対し、これらの改正の施行後に説明責任裁判所によってNABに返還された事件の数を示す包括的な報告書を提供するよう改めて要請しました。訴訟が包括的な説明責任を求めた際、サイード・マンスール・アリ・シャー裁判官は、軍将校の腐敗行為がNABの管轄から除外されている理由を尋ねました。憲法第209条が裁判官の解任について規定している場合、彼は、上級裁判官の解任の場合にSJCが不正に得た資金の回収命令を発行できるかどうかについても疑問を呈しました（Iqbal 2023c）。

業績

パキスタンの文化において、高位の人物や権力者が説明責任を負い、様々な著名な汚職事件が、その地位や政治的血統に関わらず、NABによって開始、調査、訴追されてきたことは前例がありません。2022年の年次報告書によると、NABは25,699件の苦情を処理し、そのうち21,495件は2022年に受け付けられたもので、544件の苦情検証を承認し、219件の調査を実施しました。さらに、49件の調査を完了し、2021年には説明責任裁判所にわずか30件の訴訟を提起しました。NABは、その年に略奪された資金のうちPKR 113億9,400万ルピーしか回収しておらず、2021年にはPKR 911億9,500万ルピーを回収したのに比べて、回収率は88％減少しました（National Accountability Bureau 2023）。パキスタンにおける国際機関の報告書も暗い状況を示しています。2010年以降のトランスペアレンシー・インターナショナルの年次報告書によると、パキスタンの腐敗認識指数（CPI）のスコアは2019年以降継続的に低下しています。

図3。 パキスタンの腐敗認識指数（CPI）スコア（2010～2022年）

2.3.2. パキスタン会計検査院長官

パキスタン会計検査院長官（AGP）事務所は、重要な憲法上の地位を占めており、公的資金の責任ある利用を確保するためのパキスタンの財政ガバナンスと説明責任フレームワークの基本的な構成要素と見なされています。AGPは最高監査機関（SAI）も率いています。AGPの役割、任命、解任、職務、権限は、憲法第168条から第171条によって定義されています。AGPは憲法第168条に基づき任命されます。その報告書は国民議会および州議会に提出され、これらの議会のPACの一部と見なされます。憲法および関連法は、政府の運営を改善するために、財政ガバナンスプロセスの公平かつ客観的な評価を作成する権限をAGPに与えています。AGPは、政府の運営における透明性と説明責任を確保する上で重要な役割を果たしています。

AGPの職務には、連邦および州レベルでの会計の維持のための様式、原則、および方法の決定、会計総監または権限を与えられた個人によって作成された年次会計の認証、必要な注記、コメント、または勧告とともに認証された会計を大統領、知事、または指定された当局に提出すること、および連邦および州の会計に関する報告書を作成し、それぞれの立法府に提出することが含まれます。検事総長事務所の範囲と管轄権は、パキスタン憲法第170条(2)項によって規定されています（Auditor General of Pakistan n.d.）。

業績

2020～2021年度のAGP年次報告書によると、AGP内の様々な監査部門の監督および権限の下で運営されている連邦監査業務（FAO）は、2020～2021年度監査年に連邦および州政府内の6,848の機関の監査を実施しました。PKR 19兆1,494億9,000万ルピーの金額を監査し、PKR 4,872億4,000万ルピーを回収しました（Auditor General of Pakistan 2022）。

スウェーデンに拠点を置くV-Dem（Democracy Indexの多様性）の「Democracy Report 2023: Defiance in the Face of Autocratization」によると、パキスタンは自由民主主義指数で106位、インドとバングラデシュはそれぞれ97位と147位にランクされています。このV-Demの自由民主主義指数（LDI）は、民主主義の選挙的側面と自由主義的側面の両方を捉え、民主主義のレベルを最低（0）から最高（1）まで示しています（V-Dem 2023）。

図4。 パキスタンの水平的説明責任指数（1950～2022年）

同様に、V-Demによると、パキスタンの水平的説明責任指数におけるスコアは1950年以来変動しています。2020年には0.77でしたが、2021年には0.71に低下し、2022年には0.73に上昇しました。これは、パキスタンの水平的説明責任における業績が、国の政治状況を含む多くの要因により、時々変動することを示しています（V-Dem 2023）。

2.4. 機関間関係

2.4.1. 政治への軍の関与

パキスタンの政治情勢と民主主義制度の包括的な分析は、民主主義の機能における安全保障確立の関与と影響を考慮せずに完了することはできません。

広く受け入れられている規範的原則は、パキスタンの各国家機関がその指定された憲法上の責任を厳守すべきであるということです。しかし、この原則は実際には厳密に守られていないことがよくあります。その結果、国の直面する重要な政策問題において、複数の権力中心が出現します。非公式な権限を持つ者は大きな影響力と支配力を行使し、憲法上の機関は支配的な権力中心の指示に従うか、または憲法上の役割を主張しないことを選択します。この状況は、国内の民主的統治の有効性に対する継続的な課題をもたらします。

2022年11月23日に開催された国防・殉教者の日式典で、元陸軍参謀総長（COAS）のカマル・ジャベド・バジュワ将軍（退役）は、パキスタン陸軍は2021年2月に政治への干渉を控えることを決定したと述べました。同氏は、パキスタン陸軍が過去70年間にわたってしばしば批判を受けてきたことを認め、その批判の大部分は、憲法に反する政治への歴史的な干渉に起因すると述べました（"Dawn 2022-11-24）。新陸軍参謀総長に就任したサイード・アジム・ムニール将軍も、パキスタン陸軍の主な忠誠心はパキスタン国家にあり、憲法上の役割を果たすことに専念していることを強調しました（Asad 2023）。しかし残念ながら、活動は国家の政治的出来事への確立の関与が大きいことを示しています。

9月2日から3日にかけて、陸軍参謀総長はラホールとカラチのビジネスマンと会談し、現在の経済危機における支援を約束しました。また、同氏は、国の経済を活性化し、防衛生産、農業・畜産業、鉱業、IT、エネルギーなどの主要分野を、国内開発および友好国からの投資を通じて活用するために、元首相シェバズ・シャリフ氏が2023年6月20日に設立した特別投資促進評議会（SIFC）の最高委員会の一員でもあります（Khan 2023）。その後、SIFCの法的根拠と軍の役割を将来にわたって確固たるものにするための議会法も可決されました。

2.4.2. 司法による議会活動への干渉

司法府が権限を超えて議会の領域に干渉しているという苦情は、パキスタンにおいて新しい現象ではありません。これらの懸念の最も注目すべき表明の一つは、2019年1月17日に元最高裁判所長官アシフ・サイード・ホサ氏から直接寄せられたものです。同氏は、パキスタンの機関間対話の必要性を強調し、政府の3部門すべてが犯した過ちを評価する必要があると述べました。ホサ裁判官は、この対話には議会、司法府、行政府、および軍・情報機関が関与することを構想しました。同氏は、司法府、行政府、立法府が犯した過去の過ちの検討は必須であり、また、司法府が民営化や砂糖などの一部商品の最高販売価格の設定といった政策問題に介入することにより、行政府の領域を侵害したとされる事例についての議論も必要であると考えました。さらに、ホサ裁判官は、司法府による行政問題における憲法上の権限の広範な行使に関する懸念を指摘し、司法府が従来の、しかし効果的な調停者としての役割に戻る方法を探りました（"Dawn 2019-01-17）。

最近の事例の簡単な概要は、議会と司法府の関係が改善されていないどころか、時間とともにさらに緊張していることを示しています。制度間の干渉と対立のいくつかの重要な例を以下に示します。

2.4.3. パンジャーブ州議会選挙をめぐる紛争

パキスタン最高裁判所は2023年3月1日、3対2の判決を下し、パンジャーブ州およびカイバル・パクトゥンクワ州の州議会選挙を、それぞれ2023年1月14日および1月17日に両議会が解散された後90日以内に実施するよう命じました。その後、最高裁判所の3名の裁判官からなる法廷は、2023年4月4日、パキスタン選挙委員会（ECP）が2023年3月22日にパンジャーブ州議会選挙を延期するという決定を無効にしました。また、裁判所はパンジャーブ州議会選挙の日付を5月14日としましたが、ECPが当初発表した選挙日程全体にも大幅な変更を加えました。

さらに、法廷は連邦政府に対し、両議会の選挙を実施するために2023年4月10日までにPKR 210億ルピーをECPに支払うよう指示し、ECPに対し、資金の状況について4月11日までに裁判所に報告書を提出するよう命じました。裁判所の命令の後、ECPは2023年4月5日に5月14日の選挙日程を発表しましたが、連邦政府が必要な資金の提供をためらっていることを裁判所に通知しました（Iqbal 2023a）。国民議会はその後、2023年4月13日、「パンジャーブ州およびカイバル・パクトゥンクワ州議会一般選挙充電法案 2023」と題された政府法案を多数決で否決しました。以前にも、この法案は国民議会財政・歳入常任委員会によって否決されていました。

最高裁判所は2023年6月19日、最高裁判所が2023年4月4日にパンジャーブ州議会選挙日を2023年5月14日と定めた決定に異議を唱えたECPの審査請求について判決を留保しました。最終的に、2023年8月4日、最高裁判所は包括的な判決を下し、憲法第224条(2)項に基づき90日以内に選挙を実施することはECPの責任であると主張しました。ムニブ・アクター裁判官が執筆した詳細な25ページの説明の中で、裁判所は、裁判所に正式に申し立てた原告だけでなく、パンジャーブ州およびカイバル・パクトゥンクワ州の全有権者、およびそこに居住する市民も、憲法第17条に基づく基本的人権に関して被害者であると強調しました（The News 2023）。

パキスタン国民議会は、2023年3月28日と4月6日に、最高裁判所が連邦政府およびECPの政治活動に干渉しないよう求める2つの決議を全会一致で可決し、それが国内の政治的不安定を引き起こしました。決議はまた、憲法問題の審理のために最高裁判所の全裁判官による法廷の設置を求めました。さらに、国民議会はシェバズ・シャリフ首相に対し、最高裁判所の命令を実施しないよう義務付けました。2023年4月10日に開催された合同会議で、マジュリス・エ・シューラ（議会）は、憲法第218条(3)項に基づき、すべての議会の同時選挙を実施する決議を可決しました。同条項は、法律に従って公正な選挙を組織・実施するECPの義務を規定しています（National Assembly of Pakistan 2023b）。

2023年4月26日、国民議会議長ラジャ・ペルベズ・アシュラフ氏は書簡で、最高裁判所が国民議会を迂回するよう指示したことを強く批判し、最近の選挙資金放出に関する最高裁判所の命令を議会の立法権限の侵害であると述べました。同氏は最高裁判所に政治的および立法的な問題への関与を控えるよう求め、国民議会に付与されている財政権限と連邦歳入基金（FCF）からの支出承認におけるその役割を強調しました。議長はまた、最高裁判所長官に対し、裁判所には憲法を解釈する権限があるが、憲法を書き換える権限や議会の主権を損なう権限はないことを思い出させました（Wasim 2023）。2023年4月14日の最高裁判所の命令に応じ、2023年4月17日に国民議会で、財務・歳入大臣も務めるセナター・ムハンマド・イシャク・ダル氏によって動議が提出されました。動議は、パキスタン選挙委員会のために、現在の会計年度中に連邦政府に追加でPKR 210億ルピーを割り当てる承認を求めました。しかし、下院はこの動議を承認しませんでした（National Assembly of Pakistan 2023c）。

2.4.4. 最高裁判所（慣行および手続き）法 2023

2023年12月27日に発表された最高裁判所（慣行および手続き）法2023に関する詳細な判決によると、最高裁判所は、最高裁判所長官はロスターの支配者ではなく、憲法に自身の判断を代置することはできず、また、他の裁判官の意見に優先することはできないと宣言しました。裁判所は、議会によって制定された最高裁判所（慣行および手続き）法2023の合憲性を支持しました。なぜなら、それは基本的人権を侵害せず、その執行を促進するからです。この判決では、憲法は最高裁判所の慣行および手続きに関する立法権限を議会に与えている（第191条）が、憲法第184条(3)項に基づく決定に対する上訴は遡及効を持たないと強調されました（Iqbal 2023b）。

2023年3月29日、国民議会は「最高裁判所（慣行及び手続）法、2023年（2023年法律第XVII号）」を可決しました。最高裁判所（慣行及び手続）法、2023年（2023年法律第XVII号）大統領はこの法案への署名を拒否し、再審のため2023年4月8日に議会に差し戻しました。議会の合同会議は2023年4月10日にこの法案を可決しました。大統領は2023年4月19日に再びこの法案への署名を拒否しましたが、パキスタン・イスラム共和国憲法によれば、この法案は2023年4月21日に議会法として成立したものとみなされました。

本法によれば、最高裁判所長官および最高齢の裁判官2名で構成される委員会が各法廷を構成し、最高裁判所に係属する全ての訴訟、上訴または事件の審理および解決を担当します。この委員会の決定は多数決制によって行われます。同様に、この委員会は憲法第184条(3)に基づき、職権による手続きを開始するかどうかを決定します。委員会が、憲法の第II部第I章に定められた基本的人権の執行に関連する重大な公共的関心事であると確信した場合、委員会は職権による訴訟を審理するために3名の裁判官からなる法廷を設置します。職権による訴訟手続き職権による訴訟

さらに、最高裁判所長官および最高齢の裁判官2名で構成されるこの委員会は、最高裁判所に係属する憲法規定の解釈を行うための法廷を設置する権限を有します。加えて、本法は憲法第188条に基づき最高裁判所判決の再審を求める個人に対し、自身の選任した弁護士を任命する権利を付与します。また、最高裁判所に対し、緊急性または上訴、訴訟、事件における暫定救済を求める申し立てがなされた場合、14日以内に審理を迅速に進めることを義務付けています（パキスタン国民議会 2023a）。

2023年4月13日、国民議会は決議を採択し、最高裁判所（慣行及び手続）法、2023年の審理期日の設定が恣意的であるとして最高裁判所を強く非難しました。この決議は、司法府が議会の立法権を侵害し、その憲法上の管轄権に干渉しようとしていると見なされたことに対し、深刻な懸念を表明しました。決議は、憲法によって定められた議会の優位性を維持することへの揺るぎないコミットメントを強調しました。また、バルチスタン州とカイバル・パクトゥンクワ州の2名の最高齢の裁判官が除外されたことに対する失望も表明されました。さらに、立法手続きが完了する前に法廷が設置されたと主張し、その解散を求めました（Kiani 2023）。

国民議会は2023年4月14日、最高裁判所（慣行及び手続）法、2023年の施行を阻止した最高裁判所8名裁判官からなる法廷の決定を非難する決議を承認しました。この決議は、議会の立法権を損ない、その憲法上の管轄権を侵害しようとする試みと見なされたものに対し、断固として拒否の意を示しました。この決議は、最高裁判所がパンジャブ州とカイバル・パクトゥンクワ州での選挙実施のためにパキスタン国立銀行に210億パキスタン・ルピーを支払うよう指示したことに対するものでした（Wasim 2023）。

2.4.5. 最高裁判所（判決及び命令の再審法、2023年）

「最高裁判所（判決及び命令の再審法、2023年（2023年法律第XXIII号）」は、2023年4月14日に国民議会で提出・可決され、2023年5月5日に元老院で可決され、2023年5月26日に制定されました。

本法によれば、再審申立ては、憲法第184条に基づき、当初の判決または命令を担当した法廷よりも多くの裁判官で構成される法廷によって審理されなければなりません。本法は、申立人に再審のために最高裁判所弁護士を選任する権利を付与します。さらに、第184条(3)に基づき発せられた命令によって不利益を被ったと考える個人に対し、再審申立てを行う権利を拡大します。この再審申立ての期間は本法の施行から60日以内に制限されていますが、当初の命令が発せられてから60日以内に再審申立てを行うための期限が定められています。

その後、最高裁判所は2023年8月11日にこの法律を廃止しました。判決によれば、通常の立法によって最高裁判所の権限および管轄権の範囲、とりわけその再審管轄権に干渉しようとするいかなる試みも、憲法の誤った、そして不当な解釈および読み取りを構成するとされました（Bhatti 2023）。

2.4.6. その他の主要な干渉事例

2021年3月24日、イスラマバード高等裁判所（IHC）のアーサル・ミナッラー裁判長は、2021年3月12日に行われた元老院議長選挙に関する申立てを却下し、議会手続きは高等裁判所の管轄外であると断定しました。この選挙では、野党候補であるサイード・ユースフ・ラザ・ギラニ上院議員に対し、モハマド・サディク・サンジャラニ氏が勝利しましたが、野党は議会内で多数派を占めていました。特筆すべきは、議長であるムザッファル・フサイン・シャー上院議員によって、ギラニ氏に投じられた7票が棄却されたことです（Khan 2021）。ギラニ氏は、IHCに申立てを行い、この決定に異議を唱えました。

IHCが議会手続きへの不干渉を決定したこととは対照的に、2022年4月8日、最高裁判所は国民議会を復活させ、副議長の裁定を覆しました。さらに、当時のイムラン・カーン首相に対し、2023年4月9日に不信任投票を行うよう指示しました。裁判所はまた、首相が国民議会を解散するよう勧告したことは、大統領令につながり、憲法に違反し、法的効力を持たなかったと判決しました（Iqbal 2022a）。

2022年5月17日の最高裁判所の判決は、憲法第63-A条を解釈するにあたり、アリフ・アルヴィ大統領が提出した照会に対し、2022年4月16日に行われたパンジャブ州首相選挙において党の指示に反して投票したPTIの26名の州議会議員について、動議の結果を決定する際には、議員が党の指示に違反して投じた票は考慮されるべきではないと述べました（Iqbal 2022b）。マズハル・アラム・カーン・ミアンケル裁判官とジャマル・カーン・マンドクハイル裁判官は、この判決に反対し、「憲法を書き換える、あるいは憲法に読み込む」ものだと述べました。

国民議会は2022年7月27日、必要な司法改革を確立するための合同特別議会委員会を設置する決議を可決しました。また、議会は最高の立法機関であり、法律の制定はその唯一の特権であると述べました（Wasim 2022）。

2.4.7. 司法府と行政府間の紛争

2019年5月、アリフ・アルヴィ大統領は、当時のイムラン・カーン首相の助言に基づき、最高裁判所判事であるカジ・ファイーズ・イーサ氏に対し、2011年から2015年の間にロンドンで配偶者と子供の名義で3つの不動産を取得したが、その情報を財務申告書に開示しなかったという申し立てで照会を提出しました。最高裁判所は、再審において、2021年4月26日にこの照会を却下しました。しかし、連邦政府は、パキスタンの憲法には規定がないにもかかわらず、是正再審申立てを提出しました。この申立ては審理のために受理され、最高裁判所長官の元に係属しており、多くの人がこれをイーサ判事に対する圧力戦術と解釈しました。その後、首相就任からほぼ1年後の2023年3月30日、ムハンマド・シェバズ・シャリフ首相は、是正再審申立ての取り下げ命令を発令しました。彼はこの措置を「根拠がなく、政治的に動機づけられたもの」と呼びました。続いて、2023年3月31日、アルヴィ大統領は、憲法第48条に基づき、首相の助言を受けて、是正再審照会およびカジ・ファイーズ・イーサ判事に対する民事仮申請（CMA）の両方の取り下げを承認しました。最終的に、2023年7月21日、バンディアル最高裁判所長官は是正再審申立てを却下しました（Dawn 2023-04-01）。

不信任投票での敗北から数日後、当時のイムラン・カーン首相は、イーサ判事に対する照会を開始したことについて後悔の念を表明し、それを過ちであったと認めました。さらに、彼の政権は司法府との不必要な対立に関与すべきではなかったと述べました。

その後、彼は、首相在任中に提出されたイーサ判事に対する照会は、当時の統合情報局長官（DG ISI）であるファイーズ・ハミード中将（退役）よりもさらに上位の「権威」の命令によって実行されたと主張し、この決定から距離を置きました。これは、元陸軍参謀総長（COAS）のバジュワ氏を示唆しています（Adnan 2023）。しかし、この照会の提出とその後の手続きは、最高司法府内の関係を緊張させたようです。審理中、イーサ判事はバンディアル裁判官が、自身に対する告訴人の役割を担うことで行動規範に違反したと非難しました。同様に、イーサ判事の妻であるサリナ・イーサ夫人は、バンディアル裁判官とムニブ・アクター裁判官の両方に、裁判官の説明責任の透明性のために資産を開示するよう求めました。イーサ判事は、最高裁判事がいかなる者も、彼と彼の家族が経験したような困難に耐えることを防ぐことの重要性を強調しました。

これらの侵害の他のいくつかの例としては、最高裁判所が2020年に、COVID-19のロックダウン措置により政府が閉鎖していたショッピングモールを開くことを決定したことが挙げられます。さらに、2019年に国際投資紛争解決センター（ICSID）によって課された60億米ドルの罰金は、最高裁判所がバルチスタン州政府と国際企業テチヤン・カッパー・カンパニー（TCC）との間のレコ・ディク鉱業契約を無効にしたことが一部の原因でした。別の例としては、トルコのカーキー電力会社が、最高裁判所がカーキー社との契約解除を命じたため、2017年に国際投資紛争解決センター（ICSID）からパキスタン政府に対して8億6000万米ドルの裁定を獲得した事件があります。

3. 水平的説明責任メカニズムにおける課題

パキスタンでは、その権限にもかかわらず、国および地方レベルの議会委員会はあまり活発ではなく、効果的でもありませんでした。明らかに、立法府には行政府を十分にチェックするための憲法上、法律上、または制度上の制限はありませんが、委員会のパフォーマンスを向上させ、行政府に対する監督を行使する必要性が切実にあります。例えば、国民議会の業務規則によれば、法案は審議、議論、勧告のために委員会に付託されますが、財政法案は議論のためにどの常任委員会にも付託されません。パキスタン・イスラム共和国憲法第73条に基づき、元老院は国民議会から年次予算声明を含む財政法案が付託された後、14日以内に勧告を提供する義務があります。国民議会は、元老院の勧告があってもなくても財政法案を可決することができます。

同様に、歳出委員会（PAC）には制限的な規定しかありません。なぜなら、歳出委員会は主にインプットとコンプライアンス監査に焦点を当てており、アウトプットとパフォーマンス監査には焦点を当てていないため、支出がどれだけ効率的に管理されているかを評価できていません。さらに、監査報告書の大きな滞留があり、歳出委員会は過去数年間の報告書の議論にその時間のほとんどを費やしています。歳出委員会は主に執行機関の遡及的監督に従事しており、英国のような将来を見据えた監督を行うための議会予算局に相当するものを持っていません。さらに、歳出委員会の説明責任メカニズムは、そのメンバーシップの本質的に政治的な性質によって影響を受けています。歳出委員会の与党議員は、しばしば自身の政府を立法的な説明責任に服させることに消極的です。

同様に、司法府も多くの課題に直面しています。国家司法政策（NJP）は、司法府内の事件の滞留を削減し、その独立性を保護し、汚職を排除するために2009年に作成されました。しかし、それは適切に実施されませんでした。この政策は、裁判官復帰運動（2007-2009年）に続いて策定され、司法部門のパフォーマンスを向上させ、最終的に司法行政に対する国民の信頼を高めることを目的としていました。国家司法政策策定委員会（NJPMC）によって策定されたNJPは、様々な事件カテゴリーに特定の期間を導入し、古い事件の処理に重点を置くことで、事件解決を迅速化するための短期および長期の措置を導入しました。しかし、これらの措置にもかかわらず、上級裁判所と下級裁判所の両方とも、事件の滞留に効果的に対処できていません。

さらに、最近の展開の簡単な概要は、司法府がその権限と国民の支持を活用して民主主義と民主的制度を強化する代わりに、時には行政府や立法府を含む他の政府部門を精査、批判、そして弱体化させるためにその影響力を行使してきたことを示しています。著名な裁判官は、公の場で選挙で選ばれた代表者や政党に対する不満をしばしば表明し、いくつかの機会には文官官僚を辱めました。したがって、最高裁判所の様々な判決は、2012年の当時のユースフ・ラザ・ギラニ首相の解任や2017年のナワーズ・シャリフ首相の解任を含め、政治家、弁護士、メディアによって広く批判されています。同様に、2022年4月の国民議会の復活は、当時のPTI政権によって批判されましたが、野党からも広く賞賛されました。これとは別に、パンジャブ州での選挙に関する職権による訴訟において、国会議員から司法府に対して大きな批判がありました。職権による訴訟

設立以来、国家説明責任局（NAB）も様々な課題に直面しており、多くの不備があります。その一つは、頻繁な裁判所の延期であり、これによりNABによる進行中の事件や捜査の進捗が遅延します。裁判手続きに費やされる時間は、業務のペースに影響を与え、NAB内の事件の滞留につながり、説明責任プロセスの全体的な効率に影響を与える可能性があります。さらに、裁判関連活動にリソースを割り当てる必要性は、局の能力を圧迫する可能性があり、その結果、新規事件を効果的に処理したり、新たな課題に迅速に対応したりする能力を妨げています。加えて、説明責任裁判所の不足があり、これが事件の滞留を増加させています。

第二に、政治家が関与する注目度の高い事件は、しばしば大きなメディア報道を受け、その影響力と世論への影響を増幅させます。しかし、実際には、注目度の高い事件は少数であり、「大衆を欺く」事件の方がはるかに数が多いのです。残念ながら、注目度の高い事件の報道におけるメディアの役割は、特定の世論とNABのパフォーマンスに対する否定的な認識を形成します。

第三に、パキスタンの説明責任プロセスは、問い合わせ、捜査、正式な訴訟の提起、および裁判手続きの長期にわたる期間について、しばしば批判されています。事件は、法的複雑さ、行政上の非効率性、司法の滞留、政治的干渉、および関与した被告による遅延戦術など、多くの理由により、結論が出るまでに数年を要します。

第四に、パキスタンのNABの信頼性は、司法府、政治家、議会、そして国民によって精査と批判の対象となっています。パキスタンでは、NABは妥協されており、時には政治的迫害の道具として機能するという一般的な認識があります。この認識の背後にある理由は、NABの行動や決定の一部が、政治的な動機や偏見の影響を受けていると見なされていることです。この認識は非常に強固になり、本物の事件でさえ時々論争の的となっています。一部の専門家は、NAB以外にも、パキスタンには説明責任に関する多くの説明責任機関や法律が存在するが、これらの機関は実施のための十分なリソースを欠いていると考えています。

政治的迫害に加えて、文民政府の間でさえ、治安機関の影響力も重要な要因です。前NAB会長は、7ヶ月しか在任せずに辞任し、辞任の理由として「干渉」と「圧力」を挙げました。2022年12月、当時のイムラン・カーン首相は、元陸軍参謀総長（COAS）のハマール・ジャベド・バジュワ将軍（退役）が、首相在任中にNABを指示し、管理していたと非難しました。さらに、彼はCOASがパキスタン・ムスリム連盟（N）やパキスタン人民党（PPPP）を含む主要政党の指導者たちに大きな譲歩を与えたと主張しました（Malik 2023）。

4. 水平的説明責任の状況を改善するための改革

議会制民主主義の基盤を強化し、民主的制度への信頼を育むためには、真に包括的で、代表的で、透明性のある議会を提供することが不可欠です。このアプローチは、政府に説明責任を負わせ、一般市民の利益を保護するのに役立ちます。議会は、水平的説明責任のパフォーマンスを向上させるために、以下の改革を検討することができます。

国民議会の主な役割の一つは、連邦予算の年次承認です。残念ながら、議会は

水平的説明責任と民主主義の揺れ：韓国の事例（比較分析）

金 貞（キム・ジョン）[1]

東アジア研究所

1. はじめに

本研究は、2000年以降の韓国における事実上の水平的説明責任メカニズムを記述し、第三波の民主化国の比較文脈の中に韓国を位置づけ、過去20年間の法律上の水平的説明責任のパフォーマンスを検証するものである。

韓国は、行政府に対する立法府および司法府の制約を公平に設定することにより、憲法上の三権分立メカニズムを紙の上では最適に設計したことを示している。また、法律上の水平的説明責任メカニズムと事実上の水平的説明責任パフォーマンスとの間に、同国における三権間の説明責任の結果の早期の悪化と後日の逆転を検出することによって、危険な乖離があることを明らかにしている。最後に、水平的説明責任の腐食と回復との間の振動は、韓国における民主主義の浸食と回復力との間の変動と相関していることを確認する。この振動は、リベラル大統領が選挙での委任を憲法上の制約よりも優先してポピュリスト的過剰に傾く場合、あるいは保守大統領が憲法上の制約を選挙での委任よりも優先して寡頭制的過剰に傾く場合、いずれかに発生する「民主主義の揺れ」というダイナミズムを導入することによって説明される。

次のセクションでは、本研究は韓国の「事実上の」水平的説明責任メカニズムを記述し、他の第三波民主化国と比較するために、執行、立法、司法権力を測定する様々な経験的指標を導入する。第3セクションでは、韓国の「法律上の」水平的説明責任のパフォーマンスと民主主義の質への影響を推定するためにいくつかの経験的尺度を利用し、「法律上の」説明責任と「事実上の」説明責任との間に著しい乖離があることを発見する。説明責任のパフォーマンスは民主主義の質と相関する。最後のセクションでは、本研究は、韓国における民主主義の暴走の事例研究として2つの大統領弾劾エピソードを分析することにより、「法律上の」説明責任と「事実上の」説明責任との間の乖離を、民主主義の暴走のダイナミクスが説明できると主張する。結論では、研究結果と示唆を要約する。事実上の本稿では、大統領弾劾の2つの事例を民主主義の混乱のケーススタディとして分析することにより、事実上の説明責任を検証する。結論では、研究結果とその含意をまとめる。

2. 「法律上の」水平的説明責任：比較文脈における韓国

このセクションでは、韓国の「法律上の」水平的説明責任メカニズムのための経験的指標を導入する。水平的説明責任メカニズムの条文上の構成を評価するためのテンプレートとして、私は憲法上の権力分立によるチェック・アンド・バランスの規定の強さを測定するために、以下のデータソースを使用する。執行権力または執行行為の憲法上の付与については、私は「Constitute」の「執行権力指数」を採用する。これは0から1の範囲であり、立法を主導する権力、命令を発する権力、憲法改正を主導する権力、非常事態を宣言する権力、拒否権、法律の合憲性に異議を唱える権力、議会を解散する権力の7つの重要な側面が存在するか否かを捉える。指数スコアは7つの二項要素の平均であり、高い数値はより大きな執行権力を、低い数値はより小さな執行権力を示す（Elkins, Ginsburg, and Melton 2023）。

韓国の執行権力指数スコアは0.43であり、これは（1）立法を主導する権力、[2]（2）命令を発する権力、[3]（3）憲法改正を主導する権力、[4]（4）非常事態を宣言する権力、[5]および（5）拒否権に関する憲法規定を反映しているが、（6）法律の合憲性に異議を唱える権力および（7）議会を解散する権力に関する憲法規定はない。[6]しかし、(6)立法行為の合憲性に異議を唱える権限、および(7)議会を解散する権限に関する憲法上の規定はない。

執行権力に対する立法権力または立法上の制約の憲法上の付与については、「Handbook of National Legislature」の「立法権力指数」を採用する。これは0から1の範囲であり、執行行為に対する32の重要な立法上の制約の側面が存在するか否かを捉える。指数スコアは、以下の32の二項要素の平均であり、高い数値はより大きな立法権力を、低い数値はより小さな立法権力を示す（Fish and Kroenig 2009）：

（a）執行に対する議会の影響力。これには、（1）他のいかなる機関の関与なしに議会のみで大統領を弾劾できるか、または首相を交代できるか、（2）大臣が同時に議会の議員を務めることができるか、（3）議会が執行機関の役人に対して召喚権を有し、執行機関の役人が議会またはその委員会の前で証言する公聴会が定期的に開催されるか、（4）議会が最高執行責任者および執行機関の機関を独立して調査できるか、（5）議会が強制機関に対する効果的な監督権を有するか、（6）議会が首相を任命するか、（7）大臣の任命を承認するために議会の承認が必要か、または議会自体が大臣を任命するか、（8）その国に大統領制が全く存在しないか、または大統領制が存在するが議会によって大統領が選出されるか、（9）議会が政府に対して不信任決議を可決できるか、が含まれる。

（b）議会の制度的自律性。これには、（10）議会が執行機関による解散から免除されるか、（11）立法に関するいかなる執行上の提案も、それが効力を持つ前に議会の承認または批准を必要とするか、（12）議会が可決した法律が拒否権を無効にするか、または実質的に拒否権を無効にするか、（13）議会の法律が最高であり、司法審査の対象とならないか、（14）議会がすべての政策管轄区域で法案を提出する権利を有する、（15）議会によって割り当てられた資金の支出が義務的であるか、（16）議会がその内部運営に資金を供給する資源を管理し、その議員の特権を提供する、（17）議会議員が逮捕および／または刑事訴追から免除されるか、および（18）すべての議会議員が選挙されるか、が含まれる。

（c）議会の特定の権限。これには、（19）議会のみで、他のいかなる機関の関与なしに憲法を変更できるか、（20）宣戦布告に議会の承認が必要か、（21）外国との条約を批准するために議会の承認が必要か、（22）議会が恩赦を与える権限を有する、（23）議会が恩赦を与える権限を有する、（24）議会が司法府への任命を審査し、拒否する権利を有する、または議会自体が司法府のメンバーを任命するか、（25）中央銀行の総裁が議会によって任命されるか、（26）議会が国営メディアの運営において実質的な発言権を有する、が含まれる。

（d）議会の制度的能力。これには、（27）議会が定期的に開会されるか、（28）各議員が個人秘書を有するか、（29）各議員が政策専門知識を持つ少なくとも1人の秘書以外のスタッフを有する、（30）議員が無制限で再選資格があるか、（31）議会の議席が議員が一般的に関心を持ち、再選を求めるのに十分魅力的な地位であるか、および（32）現職議員の再選が、任意の時点で議会にかなりの数の経験豊富なメンバーが含まれるほど一般的であるか、が含まれる。

韓国の立法権力指数スコアは0.59であり、これは以下の規定を反映している：

（a）執行に対する議会の影響力について、（2）大臣が同時に議会の議員を務めることができるか、[7]（3）議会が執行機関の役人に対して召喚権を有し、執行機関の役人が議会またはその委員会の前で証言する公聴会が定期的に開催されるか、[8]（4）議会が最高執行責任者および執行機関の機関を独立して調査できるか、[9]および（5）議会が強制機関に対する効果的な監督権を有するか。

（b）議会の制度的自律性について、（10）議会が執行機関による解散から免除されるか、（11）立法に関するいかなる執行上の提案も、それが効力を持つ前に議会の承認または批准を必要とするか、[10]（14）議会がすべての政策管轄区域で法案を提出する権利を有する、（15）議会によって割り当てられた資金の支出が義務的である、（16）議会がその内部運営に資金を供給する資源を管理し、その議員の特権を提供する、および（18）すべての議会議員が選挙されるか。[11]

（c）議会の特定の権限について、（20）宣戦布告に議会の承認が必要か、[12]（21）外国との条約を批准するために議会の承認が必要か、[13]および（24）議会が司法府への任命を審査し、拒否する権利を有する、または議会自体が司法府のメンバーを任命するか。[14]

（d）議会の制度的能力について、（27）議会が定期的に開会されるか。[15] (28) 各議員が個人秘書を擁しているか、(29) 各議員が政策専門知識を持つ非秘書スタッフを少なくとも一人有しているか、(30) 議員が制限なく再選可能であるか、(31) 議員職が再選を希望し、追求するのに十分魅力的な地位であるか、そして(32) 現職議員の再選が十分に一般的であり、任意の時点で議会に経験豊富な議員が相当数含まれているか。

司法権または行政行動に対する司法上の制約の憲法上の賦与については、「司法権指数」を用います。これは「Constitute」から取得したもので、0から1の範囲で、行政行動に対する司法上の制約の12の重要な側面が存在するか否かを捉えています。この指数スコアは、12の二値要素の単純平均であり、数値が高いほど司法権が大きく、低いほど司法権が小さいことを示します（Elkins, Ginsburg, and Melton 2023）。

(a) 司法の独立性。これには、(1) 憲法に司法の独立性に関する明示的な規定があるか、(2) 憲法が裁判官の終身任用を規定しているか、(3) 最高裁判所への任命に、司法評議会または2名（以上）の行為者が関与しているか、(4) 解任が、議会での超多数決の提案を必要とするか、または公的機関もしくは司法評議会のみが解任を提案でき、かつ別の政治的行為者がその提案を承認する必要があるか、といった制限があるか、(5) 解任が明示的に犯罪およびその他の不正行為、反逆罪、または憲法違反に限定されているか、そして(6) 司法の給与が削減から保護されているか、が含まれます。

(b) 司法の能力。これには、(7) 憲法が違憲審査権を規定しているか、(8) 裁判所が選挙を監督する権限を有するか、(9) いかなる裁判所も政党を違憲と宣言する権限を有するか、(10) 裁判官が弾劾など、行政の罷免において役割を果たすか、(11) いかなる裁判所も緊急事態宣言を審査する能力を有するか、そして(12) いかなる裁判所も条約を審査する権限を有するか、が含まれます。

韓国の司法権指数スコアは0.58であり、これは以下の憲法規定を反映しています。

(a) 司法の独立性。これには、(1) 憲法に司法の独立性に関する明示的な規定があるか、[16](3) 最高裁判所への任命に、司法評議会または2名（以上）の行為者が関与しているか、[17](5) 解任が明示的に犯罪およびその他の不正行為、反逆罪、または憲法違反に限定されているか、そして(6) 司法の給与が削減から保護されているか、が含まれます。[18]

(b) 司法の能力。これには、(7) 憲法が違憲審査権を規定しているか、[19](9) いかなる裁判所も政党を違憲と宣言する権限を有するか、[20](10) 裁判官が弾劾など、行政の罷免において役割を果たすか、[21]しかし、(8) 裁判所が選挙を監督する権限を有するか、(11) いかなる裁判所も緊急事態宣言を審査する能力を有するか、そして(12) いかなる裁判所も条約を審査する権限を有するかについては、憲法上の規定がありません。

韓国の行政権、立法権、司法権の指数スコアを比較文脈で示すために、私は18の第三波民主化国をサンプルとして構築しました。これらは、(1) 東アジア・東南アジア：インドネシア（1999年）、モンゴル（1991年）、フィリピン（1988年）、韓国（1988年）、台湾（1996年）、タイ（1998年）、(2) 中央・東ヨーロッパ：ブルガリア（1991年）、チェコ共和国（1990年）、ハンガリー（1990年）、ポーランド（1990年）、ルーマニア（1991年）、スロバキア共和国（1994年）、そして(3) 中央・南アメリカ：アルゼンチン（1984年）、ブラジル（1987年）、チリ（1990年）、コロンビア（1991年）、メキシコ（1996年）、ペルー（1981年）です。[22]

図1。18の第三波民主化国における行政権および立法権指数スコア

出典：Elkins, Ginsburg, and Melton 2023; Fish and Kroenig 2009。

図1は散布図を示しており、横軸は18の第三波民主化国の行政権指数スコアを、縦軸は18の第三波民主化国の立法権指数スコアを示しています。各点線は、各権力指数の平均値を示しています。帝国大統領と抵抗勢力議会が出会う右上隅には、モンゴル、ブルガリア、ポーランド、ハンガリー、ルーマニアがあります。台湾、アルゼンチン、メキシコは、非支配的行政と従属的議会が出会う左下隅にあります。チリは帝国大統領と従属的議会を組み合わせた憲法設計を採用していますが、チェコ共和国は非支配的行政と抵抗勢力議会を組み合わせた憲法設計を採用しています。「事実上の説明責任に関して、韓国は18の第三波民主化国の中で最も機能的な行政・立法間のチェック・アンド・バランス機構の一つを有しているようです。

図2。18の第三波民主化国における行政権および司法権指数スコア

出典：Elkins, Ginsburg, and Melton 2023。

図2は散布図を示しており、横軸は18の第三波民主化国の行政権指数スコアを、縦軸は18の第三波民主化国の司法権指数スコアを示しています。各点線は、各権力指数の平均値を示しています。ブルガリアは、帝国大統領と抵抗勢力裁判所が出会う右上隅にあります。インドネシアとメキシコは、非支配的行政と従属的法廷が出会う左下隅にあります。ルーマニア、ハンガリー、タイは帝国大統領と従属的法廷を組み合わせた憲法設計を採用していますが、台湾は非支配的行政と抵抗勢力裁判所を組み合わせた憲法設計を採用しています。「事実上の説明責任に関して、韓国は18の第三波民主化国の中で最も機能的な行政・司法間のチェック・アンド・バランス機構の一つを有しているようです。

3. 事実上の水平的説明責任：比較文脈における韓国

本節では、民主主義の質に対する「事実上の」水平的説明責任の業績とその影響について、経験的指標を提示します。水平的説明責任メカニズムの実際の成果と民主主義の質を評価するためのテンプレートとして、測定のために以下のデータソースを使用します。「事実上の」水平的説明責任の業績については、民主主義の多様性（V-Dem）からの「水平的説明責任指数」を用います。これは0から1の範囲で、以下の指標を統合することによって、水平的政府説明責任の理想がどの程度達成されているかを捉えています。(1) V-Dem司法による行政への制約指数、(2) V-Dem立法による行政への制約指数、および(3) V-Demその他の国家機関（会計検査院、検事総長、またはオンブズマン）による行政への制約指数。数値が高いほど「事実上の」水平的説明責任が高く、数値が低いほど「事実上の」水平的説明責任が低いことを示します（Luhrmann, Marquardt, and Mechkova 2020）。

図3。18の第三波民主化国の水平的説明責任指数スコア、2000-2004年対2005-2009年

出典：V-Dem https://www.v-dem.net/data/

民主主義の質については、V-Demの「自由民主主義指数」を用います。これは0から1の範囲で、自由民主主義の理想がどの程度達成されているかを捉えています。数値が高いほど民主主義の質が高く、低いほど民主主義の質が低いことを示します（Coppedge et al. 2020）。

提示の便宜上、2000年以降の5年ごとの平均値を、18の第三波民主化国の各指数スコアについて計算します。韓国の水平的説明責任指数スコアは以下の通りです。(1) 2000-2004年：0.925；(2) 2005-2009年：0.902；(3) 2010-2014年：0.865；(4) 2015-2019年：0.933。韓国の自由民主主義指数スコアは以下の通りです。(1) 2000-2004年：0.772；(2) 2005-2009年：0.738；(3) 2010-2014年：0.649；(4) 2015-2019年：0.722。

図3は散布図を示しており、横軸は18の第三波民主化国の水平的説明責任指数の2000-2004年の平均値を示し、縦軸は18の第三波民主化国の水平的説明責任指数の2005-2009年の平均値を示しています。ある国が45度線よりも左側にある場合、その国の「事実上の」水平的説明責任は改善しています。ある国が45度線よりも右側にある場合、その国の「事実上の」水平的説明責任は悪化しています。チリ、ペルー、ルーマニアは前者を表し、一方、韓国、台湾、アルゼンチン、タイは後者の典型です。「事実上の」説明責任に関して、韓国は、この期間における18の第三波民主化国の中で、水平的説明責任の低下が比較的軽微な事例の一つであると考えられます。}]}ocopied from the user. I will now generate the JSON output. Ensure that the JSON is valid and parseable. Do not include any comments or extra text outside the JSON block. Only generate the JSON object.```json{

図4。18の第三波民主化国のリベラル民主主義指数スコア、2000-2004年対2005-2009年

出典: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

注: コロンビア、メキシコ、フィリピン、ルーマニア、タイはスコアが低いため除外されている。

図4は、横軸に18の第三波民主化国の2000-2004年のリベラル民主主義指数スコアの平均値を、縦軸に同国の2005-2009年のリベラル民主主義指数スコアの平均値を示した散布図である。45度線よりも左側にある国は民主主義の質が向上したことを示し、右側にある国は民主主義の質が悪化したことを示す。高い水平的説明責任を達成した国の中では、チリとペルーは民主主義の質を向上させた。低い水平的説明責任を達成した国の中では、韓国とアルゼンチンは民主主義の質を悪化させた。民主主義の観点から、韓国は同期間における18の第三波民主化国の中で、水平的説明責任に起因する民主主義の後退事例の一つであると考えられる（佐藤他 2022）。

図5。18の第三波民主化国の水平的説明責任指数スコア、2005-2009年対2010-2014年

出典: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

図5は、横軸に18の第三波民主化国の2005-2009年の水平的説明責任指数スコアの平均値を、縦軸に同国の2010-2014年の水平的説明責任指数スコアの平均値を示した散布図である。45度線よりも左側にある国は、事実上の水平的説明責任が向上したことを示し、右側にある国は、事実上の水平的説明責任が悪化したことを示す。ブラジル、ルーマニア、タイは前者、韓国、台湾、アルゼンチン、ハンガリー、メキシコは後者の例である。事実上の説明責任に関して、韓国は同期間における18の第三波民主化国の中で、水平的説明責任の継続的な侵食事例の一つであると考えられる。

図6。18の第三波民主化国のリベラル民主主義指数スコア、2005-2009年対2010-2014年

出典: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

注: コロンビア、メキシコ、フィリピン、ルーマニア、タイはスコアが低いため除外されている。

図6は、横軸に18の第三波民主化国の2005-2009年のリベラル民主主義指数スコアの平均値を、縦軸に同国の2010-2014年のリベラル民主主義指数スコアの平均値を示した散布図である。45度線よりも左側にある国は民主主義の質が向上したことを示し、右側にある国は民主主義の質が悪化したことを示す。低い水平的説明責任を達成した国の中では、韓国、チェコ共和国、ハンガリー、アルゼンチン、ブルガリアは民主主義の質を悪化させた。民主主義の観点から、韓国は同期間における18の第三波民主化国の中で、水平的説明責任によって加速された民主主義の後退事例の一つであると考えられる（Shin 2021）。

図7。18の第三波民主化国の水平的説明責任指数スコア、2010-2014年対2015-2019年

出典: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

図7は、横軸に18の第三波民主化国の2010-2014年の水平的説明責任指数スコアの平均値を、縦軸に同国の2015-2019年の水平的説明責任指数スコアの平均値を示した散布図である。45度線よりも左側にある国は、事実上の水平的説明責任が向上したことを示し、右側にある国は、事実上の水平的説明責任が悪化したことを示す。韓国、ペルー、アルゼンチンは前者、ポーランド、ブラジル、インドネシア、ハンガリー、フィリピンは後者の例である。事実上の説明責任に関して、韓国は同期間における18の第三波民主化国の中で、水平的説明責任の侵食回復事例の一つであると考えられる。

図8。18の第三波民主化国のリベラル民主主義指数スコア、2010-2014年対2015-2019年

出典: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

注: メキシコ、フィリピン、タイはスコアが低いため除外されている。

図8は、横軸に18の第三波民主化国の2010-2014年のリベラル民主主義指数スコアの平均値を、縦軸に同国の2015-2019年のリベラル民主主義指数スコアの平均値を示した散布図である。45度線よりも左側にある国は民主主義の質が向上したことを示し、右側にある国は民主主義の質が悪化したことを示す。高い水平的説明責任を達成した国の中では、韓国は民主主義の質が向上した。低い水平的説明責任を達成した国の中では、ポーランドとブラジルは民主主義の質が低下した。民主主義全体として、韓国は同期間における18の第三波民主化国の中で、水平的説明責任によって回復した民主主義のレジリエンス事例の一つであると考えられる（Laebens and Luhrmann 2021）。

4. 民主主義の動揺と水平的説明責任：韓国を事例として

本節では、韓国における「法的な」水平的説明責任メカニズムと「事実上の」水平的説明責任パフォーマンスとの間にギャップが存在する理由について理論的な説明を提示する。法的な水平的説明責任メカニズムと事実上の水平的説明責任パフォーマンスとの間にギャップが存在する理由について理論的な説明を提示する。

図9。韓国の水平的説明責任指数とリベラル民主主義指数スコア、2000-2022年

出典: V-Dem https://www.v-dem.net/data/

私は、過去20年間の「民主主義の動揺」（democratic careening）のダイナミクスが、韓国の水平的説明責任の民主主義の質の浮き沈みを説明すると論じる（Slater 2022）。民主主義の動揺は、選挙のマンデートを憲法上の制約よりも優先するリベラル大統領がポピュリスト的な過剰に傾く場合、あるいは選挙のマンデートよりも憲法上の制約を優先する保守大統領がオリガルヒックな過剰に傾く場合に発生する（Slater 2013）。韓国において、保守派とリベラル派の主な違いの一つは、北朝鮮へのアプローチにおける優先順位であった。保守派は、米国との関係強化に主に焦点を当て、経済取引を通じて北朝鮮に軍事力の放棄を強要する必要性を強調してきた。一方、リベラル派は、北朝鮮へのアプローチにおける波及効果の可能性を信じており、半島を越えた協力を奨励するための援助を提供することによって、統一に向けた一歩を踏み出すことを期待している（Kim 2022）。

韓国は、過去20年間で権威主義化から回復した唯一のリベラル民主主義国である（Papada et al. 2023: 28-31）。そのユニークな経験は、「民主主義の危機回避」（democratic near misses）という概念と一致しており、そこでは、ある政治体制が「1) 当初は機能していた民主的制度の質の悪化を経験し、完全に権威主義に陥ることなく、その後、2) 数年以内に、少なくとも部分的に高質な民主主義を回復する（Ginsburg and Huq 2018: 17）」とされる。図9に示すように、政党間の連続した2回の政権交代（1997年の保守系金泳三（キム・ヨンサム）大統領からリベラル系金大中（キム・デジュン）大統領への交代、2007年のリベラル系盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領から保守系李明博（イ・ミョンバク）大統領への交代）を完了した際、同国はリベラル民主主義指数スコア0.78および水平的説明責任スコア0.92を達成し、民主主義の定着を達成したように見えた（Hahm 2008）。

しかし、それ以来、同国は、2008年にリベラル民主主義指数スコアが0.68に急落し、国民全体が保守系朴槿恵（パク・クネ）大統領のフェリー「MV Sewol」沈没事故への対応の悪さに対して民主主義的応答性の欠如を疑問視した2014年には0.61の最低値を記録し、その後、憲法裁判所が朴大統領の弾劾を支持した2017年には0.81の最高値まで徐々に回復した、不安定な民主主義の危機回避ゾーンに入った（Shin and Moon 2017）。

リベラル系文在寅（ムン・ジェイン）大統領が政権を握っていた間、リベラル民主主義指数スコアは基本的に横ばいであったが、保守系尹錫悦（ユン・ソンニョル）大統領が就任した2022年には0.73に急落した。この最近のリベラル民主主義指数スコアの低下が、さらなる権威主義化の始まりを示すものとなるかどうかは、まだ見守る必要がある（Shin 2020）。

水平的説明責任指数スコアも全体的にこれに追随したという事実は、民主主義全体の質が韓国における水平的説明責任の質と共進化していることを示している。U字型（あるいはW字型）の凹みが過去20年間の水平的説明責任の民主主義の質の進化経路を特徴づけているように、同国は民主主義の後退（Wunsch and Blanchard 2023; Croissant and Haynes 2021）または民主主義の逆行（Boese et al. 2021; Laebens and Lührmann 2021）のいずれかの例となっている。

韓国では、2度の民主主義の動揺のエピソードがあった。最初の民主主義の動揺は、2004年の盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領の弾劾とその原因および結果に関連する。これは、大統領の公平性義務違反という憲法規定違反によって引き起こされ、保守系野党による3月の弾劾の政治的反応を誘発した。盧大統領の弾劾は、大規模なキャンドルデモを通じて保守系野党に対する広範な不満を表明し、4月の国会議員選挙で盧大統領の与党に立法府の過半数という明確なマンデートを与えた一般市民によって、オリガルヒックな過剰と見なされた。この問題に対する国民の評決を反映して、憲法裁判所は弾劾を覆し、5月に彼を大統領に復職させた。

2度目の民主主義の動揺は、2016年および2017年の朴槿恵（パク・クネ）大統領の弾劾とその原因および結果を含んでいた。複数の報道機関が、朴大統領が前例のない汚職スキャンダルの中心にいたと報じ、これが2016年10月に彼女の弾劾を求める大規模なキャンドルデモを誘発した。リベラル系野党は、最初の民主主義の動揺のエピソードで見られた政治的反発を懸念して、弾劾動議の開始に慎重であった。しかし、彼らは、100万人のキャンドルデモ参加者が朴大統領の汚職をオリガルヒックな過剰と見なしたという政治的圧力により、主に朴大統領の与党から数名の反体制議員の賛同を得て、12月に弾劾動議を可決した。キャンドルデモは2017年3月まで続き、憲法裁判所は満場一致で弾劾を支持し、彼女を失職させた。このエピソードは、5月の大統領選挙で文大統領の野党が勝利したことで完了した（Mosler 2017）。

両方のエピソードにおいて、民主主義の動揺を食い止めたのは、市民社会とメディアからの圧力である「対角線的説明責任」から始まった説明責任メカニズムであった。最初の例では、キャンドルデモが「垂直的説明責任」（立法選挙での盧大統領の与党の勝利）を促し、それが「水平的説明責任」（憲法裁判所による弾劾の覆し）につながった。2番目の例では、メディアの暴露と大規模なキャンドルデモが「水平的説明責任」（国会によって開始され憲法裁判所によって支持された朴大統領の弾劾）を揺るがし、それが「垂直的説明責任」（大統領選挙での文大統領の野党の勝利）につながった。[23]

4.1. 民主的急転換を支える制度的条件

移行後の1987年憲法の長期にわたる存続は、韓国における民主的政治制度の堅牢性を示している。1948年に憲法が批准されて以来、1987年までに7回改正されており、憲法の平均存続期間は6年未満であった（Elkins, Ginsburg, and Melton 2023）。8回目の改正文書である1987年憲法は、これまでのところ35年間存続している。頻繁に憲法を改正して現職指導者に有利にする多くの民主主義後退国とは異なり、韓国では政治家や政党は、1987年憲法が定めるゲームのルールを否定し覆すのではなく、それに学び適応しなければならなかった。逆説的だが、憲法上の安定性は、同国の民主主義の急転換を支える最も基本的な制度的源泉の一つである（Mosler 2020）。

再選禁止の単期任期制大統領は、ポピュリスト的であれ寡頭制的であれ、行政府の過剰の機会の窓を開く。[24] 新しい国家指導者として、新鮮な選挙の委任を受けた各新大統領は、前任者が設定した政策の現状を覆す強い動機を持ち、任期の初期に野心的な改革プログラムに着手する好機を見出す。彼女は時に権限を逸脱し、法治の要件を停止、無視、あるいは違反する行政府の過剰の機会の窓を開く傾向がある。行政府の過剰の機会の窓は、保守派とリベラル派双方の大統領候補が、新たな選挙の委任を得るために不人気な前任者の遺産を否定する傾向がある任期の後期に閉じられる傾向がある（Bae and Park 2018）。

新大統領が行政府の過剰を抑制するかどうかは、水平的説明責任の効果に部分的に依存する。立法府である国会、および司法府である最高裁判所と憲法裁判所は、大統領に説明責任を負わせる実質的な権限を有する。水平的説明責任を効果的にするのは、国会、最高裁判所、憲法裁判所の制度的独立性である。大統領と国会議員の選挙サイクルの不一致により、各最高行政官は、行政府の過剰を可能または制約する少なくとも中間選挙のような立法選挙に直面しなければならない。[25]大統領が少数派の国会を引き継いだり、連立政権の状況に直面したりする場合、国会は制度的独立性を獲得し、行政府の過剰の可能性を減らす。

憲法によれば、最高裁判所判事は14名で、大統領が任命し、国会の承認を必要とする。憲法裁判所判事9名のうち、3名は大統領が任命し、3名は国会が任命し、3名は最高裁判所長官が任命し、全員が国会の承認を得なければならない。[26]最高裁判所判事と憲法裁判所判事の大統領と国会による共同任命制度のため、連立政権の状況は司法府の制度的独立性を高める可能性があり、行政府の過剰を抑制する。言い換えれば、大統領が相当な期間、統一政府の状況を維持しない限り、立法府と司法府の行政府からの制度的独立性を断ち切ることは考えにくい。

リベラル派の大統領であった金泳三と盧武鉉は、任期中に連立と統一政府の断続的な交代を経験し、保守野党が支配する国会からのチェック・アンド・バランスを活性化させた（Brinks et al. 2020）。事実、立法上の制約は過度に強く、盧武鉉は2004年に弾劾された。任期中の連立と統一政府の状況の断続的な交代は、行政府と立法府の関係における度重なる膠着状態の原因と非難されることが多いが、権力分立憲法に組み込まれたチェック・アンド・バランス機構の活性化にも貢献している（Dostal 2023）。

李明博と朴槿恵（2016年まで）の保守派大統領の時代は、任期中に連立と統一政府の断続的な交代を経験しなかったという点で例外であり、水平的説明責任機構の機能が鈍化する可能性が高かった。2016年の立法選挙が、8年間の保守派統一政府時代を終焉させ、連立と統一政府の断続的な交代の新たな局面を開始し、朴槿恵大統領の汚職のメディア報道、キャンドルデモ、国会によって開始され憲法裁判所によって支持された大統領弾劾、そして文在寅を最高行政官に据えた2017年の早期大統領選挙へと繋がる反応的な連鎖を引き起こした。朴槿恵の任期の最後の年は、垂直的、水平的、対角的な説明責任機構が相互に強化し合う形でどのように機能するかを示した（Laebens and Lührmann 2021）。

図10。韓国の水平的説明責任指数構成要素スコア、2000-2022年

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文在寅は、任期の最初の3年間は連立政府下で、最後の2年間は統一政府下で国を統治した。彼の任期中の連立と統一政府の状況の断続的な交代は、前保守政府で蓄積された汚職を一掃するというアジェンダを設定した野心的な新大統領としての彼の行政府の過剰を抑制した。図10に示すように、行政府に対する立法上および司法上の制約の上下動は、韓国における連立と統一政府の状況の断続的な交代と大筋で対応している。

4.2. 民主的急転換の政治的条件

民主化は、国家安全企画部（情報機関）、国防保安司令部（軍）、国家安全保障会議（政策）のような強制機関を弱体化させ、法治の規範に従って法執行機関を行政府の中核に引き上げた。その中でも、最高検察庁、高等検察庁、地方検察庁、支庁からなる検察庁は、特別な注意に値する（Hellmann 2018）。

検察庁は法務省の管轄下にあるが、最高裁判所以下と連携して活動するため、準司法機関としての地位を獲得しており、行政府からの政治的独立性が最重要視される。国家の最高法執行機関として、検察庁のみが選出された政治家を汚職で起訴する権限を有する。その代替不可能な権限のため、検察庁の政治的独立性は、同国の民主化移行以来、最も論争の多い政治問題の一つであった。ほとんどの大統領は、野党や政治家に対して起訴権限を武器化することに抵抗するのが得意ではなかったが、盧武鉉は2003年に独立検察庁という選挙公約を守るために、検察庁をそのような政治目的で使用することを止めた。彼は任命権を行使しないことで検察庁に政治的独立性を維持させたが、政府の民意を反映する部門に対する効果的な説明責任を確保する方法を見つけることができなかった。その結果、検察庁は政治的独立性の機会を利用して、その組織的自律性と評判を最大化することができた（Lee 2022）。

盧武鉉が大統領職を李明博に引き継いだ2008年、組織の独立性と説明責任の欠如の危険性を認識していた新大統領の管理下にあった検察庁は、前大統領を汚職で起訴した。検察庁に屈辱を受けた盧武鉉は自殺した。彼の自殺は、リベラル派の党員や支持者による保守派および検察庁に対する報復政治の引き金となった。文在寅が大統領に就任すると、2017年に朴槿恵が職務怠慢で投獄され、2018年に李明博が贈賄で投獄された際に、彼らは最初の報復を遂げた。二人の大統領の投獄は、保守派の党員や支持者による文在寅大統領とリベラル派に対する報復政治の種となった。文在寅の5年間の任期中、エリート層と有権者は、リベラル派にとっては汚職撲滅と検察改革への民意の実現、保守派にとっては憲法上の制約と市民的自由を損なう権力乱用と見なされる大統領の行動を巡って二極化した。要するに、文在寅の報復政治は、リベラル派にとっては正当な選挙委任に基づく民主的行動であったが、保守派にとってはリベラル派大統領の典型的なポピュリスト的過剰であった（Mosler 2018）。

文在寅の報復政治は、盧武鉉の自殺の主な原因であった検察庁の起訴権限を武器化した点で奇妙であった。この奇妙な連合は、保守派の李明博と朴槿恵が蓄積した汚職を一掃するという文在寅の政策目標を達成する上で効果的であり、現在保守派から大統領を務めている尹錫悦検察総長に民衆の正当性のマントを与えた。汚職撲滅キャンペーンが完了すると、文在寅は奇妙な連合を解消しようとし、検察庁の捜査権限の一部を警察庁に移管し、高級公務員犯罪捜査処を設立することで検察庁を弱体化させた。尹錫悦は2021年に検察総長を辞任し、2022年の大統領選挙への立候補を発表するまで、文在寅と対立した。リベラル派にとっては、尹錫悦は英雄が悪党になった事例であり、保守派にとっては、悪魔が天使になった事例であった。彼が大統領に就任すると、エリート層と有権者は、保守派にとっては憲法秩序と市民的自由の回復、リベラル派にとっては弾劾に至った権力乱用と見なされる彼の行動を巡って二極化し始めた（Mobrand 2021）。

4.3. 民主的急転換の選挙的条件

寡頭制的な過剰の行政府行動を示した朴槿恵に直面し、リベラル野党や政治家は戦略的警鐘論者の立場を取る傾向があった。彼らは大統領の行動が民主主義に対する異常な脅威であるという認識を一般市民に広める一方で、現政権に対処するために通常の政治の通常の手段を用いた。彼らにとって、特に2004年3月に保守野党が盧武鉉弾劾動議を可決したことに対する選挙的な反発を目撃していたため、異常な政治戦略はリスクが高すぎた。翌月、盧武鉉のウリ党は、同国史上初めて、リベラル政党として国会議員選挙で立法過半数を確保した。民衆の verdict は現職大統領を支持する方向に働き、憲法裁判所は弾劾決定を覆し、5月に盧武鉉を大統領に復帰させた。

盧武鉉の支持率は弾劾動議が国会で可決されたとき20％未満であったにもかかわらず、韓国国民の70％以上が弾劾に反対していた。保守野党は、現職大統領の低い人気を弾劾に対する民衆の支持と解釈し、急進的で、たとえ違憲でなくとも、最高行政官を除去する機会を捉えた。この戦略的な誤算は、弾劾が保守派に有利な権力乱用の例であると民衆が認識したため、歴史的な選挙敗北という代償を払わせた。2004年の選挙結果は、国会を支配する保守党とその同盟国の寡頭制的な過剰を抑制し、憲法裁判所に民衆の verdict に従うよう規律を与えた。

盧武鉉弾劾とその野党に対する選挙的反発は、選挙委任が憲法上の制約を上回るという政治的先例を設定した。この政治的学習のため、リベラル野党は2016年10月に朴槿恵を弾劾するという急進的な戦略を取ることに極めて慎重になり、彼女に自発的な辞任を要求した。文在寅とそのリベラル党が、大統領弾劾のために国会で3分の2以上の多数派連合を構築するために分裂した保守党と交渉するのに1ヶ月以上かかり、韓国国民の80％以上が動議を支持していることを確認した。次期大統領選挙は、国会を支配するリベラル党とその同盟国の潜在的なポピュリスト的過剰を抑止した（Turner et al. 2018）。

野党が政権大統領の増長する行動に対抗する戦略の中心に選挙的反発の戦略的回避があったという事実は、民主的体制の現状を維持するための垂直的説明責任機構の重要性を証明している。多数派ビジョンと反多数派ビジョンの間の内在的な緊張のため、韓国の民主的体制はポピュリスト的過剰または寡頭制的な過剰のいずれかに急転換する可能性があるが、選挙的説明責任の機能は、民主主義の二つのビジョンの間のバランスを回復する上で非常に効果的であった。[27]

事実、国会議員選挙の結果に関して言えば、盧武鉉のリベラル党は2004年に立法過半数を確保し、李明博の保守党は2008年と2012年に立法過半数を奪還し、朴槿恵の保守党は2016年に立法過半数を失い、文在寅のリベラル党は2020年に立法過半数を奪還した。リベラル党と保守党が相対的な均衡で国会の支配を争う不安定な過半数の状況は、連立と統一政府の状況の断続的な交代を支えている。これらの状況は、ポピュリスト的であれ寡頭制的であれ、行政府の過剰を防ぐために大統領の行動を抑制し、それによって民主主義の急転換を回避している。同時に、国会の支配が両党にとって手の届く範囲内にある限り、野党は民主主義の急転換の最中に現職大統領の民主的評判を損なう問題の永続的な追求を求める強いインセンティブを持つ。垂直的説明責任が盧武鉉または朴槿恵弾劾における野党の寡頭制的またはポピュリスト的過剰を解決するために機能するたびに、相対的な均衡における選挙競争は、党派間の対立を激化させ続ける。これは、現職大統領の民主的質を貶めるための永続的なキャンペーン戦略のロックイン効果によるものである。

4.4. 民主的急転換の社会的条件

権威主義体制は、再分配よりも抑圧に依存していたため、韓国の民主主義は、政治プロセスにおいて独立した役割を果たすことができる仲介機関が著しく欠如した国家・社会構造という永続的な構造的遺産を継承している。政党は制度化が弱く、野心的な政治家にとって容易な獲物となる一方、市民団体は組織的資源と政治的意思決定プロセスへの制度化されたアクセスを欠いている。政党や市民団体のような仲介組織の弱さは、政府と市民の間の安定した永続的な政治的代表と利益仲介の確立を妨げ、それが民主主義発展の上限を設定する（Hellmann 2020）。

政党は、先進工業社会に普遍的な多くの社会的亀裂をプログラム的なプラットフォームに翻訳することができないため、野心的な政治指導者の選挙的・立法的な代理人となる。この力学は、政党が次期大統領選挙ごとに頻繁に再編成され、名前をブランド変更する理由を説明している。同時に、市民団体は、関連する機能領域において政府との協調的な政策決定プロセスにおける社会パートナーとして認められていないため、正式な政治プロセスに組み込まれるのではなく、非公式な政治的チャネルを求める傾向がある。これが、多くの市民団体が政府の注意を引くために過激な戦略に訴える理由を説明している。

政党と社会的な利害との間の不一致は、現職大統領の民主的評判に関する狭い問題を中心に展開される党派間の対立から強く不満を持ち、比較的独立している相当な人口層を残している。大統領選挙と立法選挙の多数派的な性質は、政治家と市民との間の不一致を強化している。これにより、浮動票が野心的な大統領の運命を決定し、正式な政治参加の期間中の大統領の過剰な行動を罰するために投票を使用する。非公式な政治参加の期間中、彼らは最高行政官のポピュリスト的または寡頭制的な過剰を抑止するための大規模な集団行動の成功を決定する関与した市民となった。仲介組織の弱さは、皮肉にも、かなりの浮動票や関与した市民を生み出すことによって、民主主義の後退の下限を設定している（Choi 2018）。

弱い国家・社会仲介組織のパラドックスを理解することは、韓国における民主主義の急転換のダイナミクスを形成する反応的な連鎖を完成させるための最後の部分である。2004年、多くの韓国人が盧武鉉の政策遂行を評価していなかったにもかかわらず、保守野党とその同盟国が彼を弾劾することを決定したとき、彼に好意的でなかった多くの人々は、彼の行動がその強さで罰せられるべきだとは考えていなかった。むしろ、彼らは弾劾を保守野党とその同盟国の寡頭制的な過剰と見なし、より過剰な行動を抑止するために関与した市民としてキャンドルデモに参加し、浮動票として盧武鉉のリベラル党に投票して保守派を罰した。その結果、最初の民主的急転換は停止した。

水平的説明責任：

スリランカの状況とCIABOCの課題の分析

Nishana Weerasooriya[1]、Shannon Elizabeth Talayaratne[2]

Verité Research 法務調査チーム

1. はじめに

スリランカは経済危機に直面しており、汚職問題が議論の中心となっている。2022年3月に始まったスリランカの「アラガヤ（Aragalaya）」（シンハラ語で「闘争」の意味）は、政府におけるシステム的変革を求める集会であった。この抗議運動は、より説明責任のある政府、特に汚職政治家の責任追及を求めた。この点で、抗議者たちは公務員による盗まれた公金の返還と、選出された代表者に対するより多くの公的監視を求めている（「Economy Next」2022年）。国際通貨基金（IMF）のミッションチームも、同国のマクロ経済的に重要な課題として、汚職の脆弱性を低減することを挙げている（IMF 2022）。

2022年の汚職認識指数では、スリランカは0（非常に汚職が多い）から100（非常にクリーン）の尺度で36/100点を獲得した（Transparency International 2022）。[3]汚職への対処は、民主的理想の保護と促進にとって極めて重要である（Transparency International 2019）。スリランカの民主主義は深い歴史を持ち、1948年の独立以来、定期的な選挙を実施してきた（スリランカ国会 2020）。学者は、現代の政治的民主主義を「市民が、間接的に、選出された代表者の競争と協力を通じて、公的領域における自らの行動について責任を負う統治システム」と記述している（Schmitter and Karl 1991）。堅牢な民主主義においては、行政府が説明責任を負うことを保証するために、政府の各部門内に適切なチェック・アンド・バランスが存在する（Brookings 2018; Schmitter and Karl 1991）。民主主義は、政府の説明責任とも密接に関連している（Schmitter and Karl 1991）。

説明責任の3つの下位分類（垂直的、水平的、対角的）は、民主主義におけるグッドガバナンスを促進する。垂直的説明責任は、国民が政府に説明責任を負わせる能力に関係し、対角的説明責任は、市民社会組織とメディアによる政府の監視に関係する。水平的説明責任は、国家機関が政府の他の部門に説明責任を負わせる能力である（Lührmann, Marquardt, and Mechkova, 2017）。民主的統治の中心的なテーマであり、防波堤である説明責任は、強力な汚職対策システムと制度を要求しており、スリランカの将来の経済的進歩のために、これらのシステムを確立し維持することは依然として極めて重要である。

したがって、本報告書は、汚職と贈収賄を捜査する権限を与えられたスリランカの主要機関、すなわち汚職・贈収賄疑惑調査委員会（CIABOC）に特に焦点を当てる。CIABOCを事例研究として、スリランカにおける水平的説明責任の法的枠組みを分析する。政治的・経済的危機以降のスリランカにおける汚職対策の重要性を考慮すると、CIABOCは重要な機関として浮上している。IMF協定の下で、スリランカは国連腐敗防止条約に沿った新たな汚職対策法を制定することも約束している（IMF 2023）。

本報告書は4つのセクションで構成される。第1節では、スリランカにおける憲法上の水平的説明責任機構と制度の概要、および主要な全体的な課題について概説する。第2節では、主要な国際基準と比較したCIABOCの法的枠組みにおけるギャップを特定する。[4]この節では、香港とシンガポールの汚職対策機関の成功に貢献した重要な要因を分析し、CIABOCとの比較ベンチマークとして使用する。第3節では、CIABOCが期待される機能を果たす能力を損なっている法的および手続き上の制限について議論し、これらの制限に対処するための推奨事項を提示する。最終節では、先行分析からの推奨事項を要約する。

2. スリランカにおける水平的説明責任機構

2.1. 半大統領制

スリランカは半大統領制を採用しており、大統領は選挙で選ばれ、内閣と首相と権力を分担する（Shugart 2005）。しかし、憲法の下では大統領が実質的な行政権を有している（Edirisinha 2020）。

2.2. 大統領調査委員会（CoI）

大統領は、1948年法律第17号調査委員会法に基づき、調査委員会（CoI）を任命する権限を有する。大統領は、(1) 政府部門、公的機関または公的団体、あるいは地方自治体の行政、(2) 公務員の行動、または(3) 公共の安全または福祉の利益に関わる事項について、調査が必要であると認められる場合に、CoIを任命することができる（1948年法律第17号調査委員会法、第2条）。

例えば、2021年5月29日には、スリランカ税関に関する大統領調査委員会が設置された。スリランカ税関に関するCoIは、税関部門の不正を調査し、同部門の職務を効率的に遂行するための勧告を行うことが期待されていた（官報号外第2229/10号、2021年）。

2.3. 大統領タスクフォース（PTF）

大統領タスクフォース（PTF）は、特定の目標を達成するために任命される。例えば、安全な国と法治社会の構築のためのPTFは、薬物乱用の防止措置を講じ、違法かつ反社会的な活動に対して法的措置を講じるために2020年に設立された。しかし、前大統領は、このタスクフォースに専門知識を持つ技術官僚ではなく、軍のメンバーを数名任命し、文民事項の軍事化を招いた（国際法曹協会、2020年）。

2.4. 贈収賄および腐敗の訴追を調査する委員会（CIABOC）

CIABOCの職務の第一の側面は、CIABOCが、贈収賄または腐敗の苦情が委員会に伝えられ、その苦情が正当であり、調査を実施すべき物質的根拠を開示していると信じる場合に、調査を開始できることである（CIABOC法、第4条）。CIABOCの職務の第二の側面は、犯罪が委員会に開示された場合、関連する人物に対する訴追を開始するよう指示できることである（CIABOC法、第3条）。

したがって、CIABOCは、公務員および政党に対する贈収賄または腐敗の苦情を調査および訴追することにより、行政府を監督することを目的としている。

2.5. 金融犯罪捜査部（FCID）

金融犯罪捜査部（FCID）は、腐敗、不正なプロジェクト、マネーロンダリング、不法な富の蓄積、および公権力の濫用を調査する任務を帯びて2015年に設立された（官報号外第1901/20号、2015年）。FCIDは、これらの問題に関する個人、公務員、および政党に対する苦情を調査することにより、民間部門および公共部門を監督することが期待されている。しかし、FCIDが調査する事件には、かなりの行政府の影響がある（ADRN 2018）。

2.6. 国会委員会

行政府、公社、および政府が出資している企業に対するチェック機能として機能する3つの国会委員会が存在する。(1) 会計委員会（COPA）、(2) 公社委員会（COPE）、および(3) 公共財政委員会（COPF）である。

COPAの責任は、国会によって配分された資金が公的支出にどのように利用されているかを精査することである（スリランカ国会、2020年）。COPAは、政府、その省庁、部局、地方議会、および地方自治体の効果的な管理と財政的説明責任を評価することにより、行政府を監督する。

COPEの責任は、公社およびすべての政府所有企業の財務記録をレビューすることである（スリランカ国会、2020年）。COPEは、公社および政府が出資している企業における財政規律を監督することにより、行政府を監督する。

COPFの責任は、年間を通じて公的財政政策を検討し、歳入徴収、歳出、公的債務管理、およびその他の公的財政分野などの予算事項を評価することである。COPFは、COPAおよびCOPEが事後的に監督するのとは異なり、年間を通じて予算を継続的に監督することにより、行政府に対するチェック機能として機能する（UNICEF、2019年）。

しかし、これらの委員会のメンバーは国会議員から選出されるため、これらの委員会は与党の影響から自由ではない可能性がある（ADRN 2018）。

2.7. 監査総長

憲法第154条は、監査総長がすべての政府部門、主要部署、主要委員会、地方自治体、公社、および政府が過半数の株式を保有する企業を監査することを義務付けている。監査総長は、公共部門の独立監査人として機能し、公共部門の財政を監督することにより、行政府を監督することが期待されている（スリランカ国家監査局、2016年）。しかし、監査総長の特別報告書は、懸念事項を指摘しているにもかかわらず、ほとんど調査されていない（The Sunday Times 2022）。

2.8. 検事総長室

検事総長（AG）は、スリランカにおける主任検察官も務める。AGは、国家を代表して、治安判事裁判所および高等裁判所において刑事訴訟を提起することができる（刑事訴訟法、第145条、第393条）。AGは、訴追の開始、継続、および中止に関する事項において、独立かつ決定的な権限を有する（政策代替センター、2020年）。この権限により、AGは、行政府のメンバーを不正行為で訴追することにより、行政府の責任を問うことができる。しかし、国家の法律顧問としてのAGの役割と、公務員の腐敗を訴追する役割という二重の役割は批判されてきた（政策代替センター2020年）。

2.9. 司法府

憲法は、司法府の独立を保障している（スリランカ憲法、第107-111C条）。行政府が憲法に違反して行動した場合、司法府は憲法の規定を執行することにより、行政府に対するチェック機能として機能する（Daily FT 2020年）。しかし、行政府による司法府への干渉事例があり、司法府の独立を損なってきた（Transparency International 2013、スリランカ弁護士会 2023年）。例えば、最高裁判所長官ネビル・サマラクーン氏とシラニ・バンダラナヤケ博士氏に対する弾劾手続き（政策代替センター2013年）である。独立性に関するその他の問題としては、裁判官の昇進が政治的に影響されているように見える事例があり、政府に不利な判決を下したために昇進が見送られた上級裁判官の事例がその証拠となっている（Jayawickrama 2016、The Sunday Times 2014年、Daily FT 2014年、Verité Research 2021年）。

3. CIABOCと腐敗防止機関（ACA）に関する国際基準の比較分析

3.1. ACAに関する国際文書との法的ギャップ分析

スリランカは2004年3月31日に国連腐敗防止条約（「UNCAC」）を批准した。腐敗防止機関（ACA）の独立性と有効性の基準として、腐敗防止機関のためのジャカルタ原則（「ジャカルタ原則」）が定められている。ジャカルタ原則は、加盟国が拘束されるUNCACのような条約とは異なり、認定制度と同義である。以下の表1は、条約およびジャカルタ原則におけるACAの重要な規定を特定し、スリランカ法における現行規定の法的ギャップ分析を提供する。

表1。 ACAに関する国際文書との法的ギャップ分析

3.2. 香港廉政公署（ICAC）およびシンガポール腐敗行為調査局（CPIB）との比較分析

アジアでは、香港の廉政公署（ICAC）とシンガポールの腐敗行為調査局（CPIB）は、いずれもこの地域における腐敗防止機関（ACA）のベストプラクティスと見なされている。したがって、本報告書では、スリランカの腐敗防止機関を評価する上で、両者を参考点として使用した。

3.2.1. 香港廉政公署（ICAC）

香港のICACは、腐敗との戦いにおける「抑止、予防、教育」という3つの柱のアプローチで広く知られている（Hsieh 2017, p. 5）。アジアにおいて、香港は腐敗を抑制するための最も成功したモデルの一つである（Quah 2021）。2022年の腐敗認識指数では、香港は0（非常に腐敗している）から100（非常にクリーン）の尺度で76/100を獲得し、世界の上位7%に入り、上位15カ国に含まれるアジアの国はわずか2カ国であった（Transparency International 2022）。ICACの設立にあたっては、悪名高いほど腐敗していた警察やその他の政府機関から独立した委員会を設けるという明確な要求があった（Lam 2004）。ICACの2022年の事件ベースの有罪判決率は82%であった（ICAC 2023）。ICACの2022年の年次調査では、回答者1,761人の90.1%がICACは支持に値すると考えていることが判明した。

3.2.2. シンガポール腐敗行為調査局（CPIB）

シンガポールCPIBは、2022年の腐敗認識指数で最も腐敗の少ない国トップ5に入り、0（非常に腐敗している）から100（非常にクリーン）の尺度で83/100を獲得した（Transparency International 2022）。香港ICACと同様に、警察の腐敗対策の非効率性が、警察組織から独立したCPIBの設立につながった（Transparency International, 2017）。CPIBの有罪判決率は99%と高い（CPIB 2023）。CPIBの2022年の世論調査では、回答者の96%がシンガポールにおける腐敗対策は良い、非常に良い、または優秀であると考えていることが判明した。

ICACとCPIBが水平的説明責任メカニズムとして成功を収めることを可能にした要因はいくつかある。香港ICACおよびシンガポールCPIBと比較して、CIABOCの枠組みにはいくつかの欠点が腐敗防止機関（ACA）として観察される。

1. CPIBとICACは、警察への不信感が腐敗防止機関にも及ぶことを防ぐため、警察から独立して設立された。対照的に、CIABOCは警察から派遣された人員に依存している。警察とのこのつながりは、警察に対する不信感がCIABOCの捜査官にも及ぶ可能性があるため、CIABOCの活動における偏見の認識に寄与する可能性がある（Verité Research 2019）。さらに、警察がCIABOCの捜査に関与することは、警察の贈収賄および腐敗が関与する事件における利益相反をもたらす（Verité Research 2019）。

2. CPIBとICACの高い有罪判決率は、行政府に責任を負わせる能力に対する国民の信頼を獲得した。一方、CIABOCは起訴率および有罪判決率が非常に低い。例えば、2022年には、調査された苦情のわずか2.5%が起訴された。さらに、2022年に終結した裁判の21%で有罪判決が確定した（CIABOC 2022b）。CIABOCの低い起訴率および有罪判決率、そして苦情の調査の失敗は、CIABOCの有効性に対する国民の信頼の低下を招いている。

3. ICACとCPIBは、贈収賄行為から不正な金銭的利益を隠蔽しようとする事例を調査することができる。CIABOCの管轄権はより狭く、CIABOCはマネーロンダリングを捜査・訴追する権限を有していない。この制限は、腐敗と効果的に戦うCIABOCの能力を制限する。

4. ICACとCPIBは、一人当たりの支出および職員対人口比率が高い。これらの財政的および人的資源により、CPIBとICACは腐敗と効果的に戦い、行政府に対する強力なチェックとして機能することができる。上記の表1に概説されているように、CIABOCは国家予算総額の0.2%という推奨予算配分を下回っている。CIABOCの低い予算配分と人員要件は、ICACおよびCPIBと同等に機能する能力を制限している。

4. 水平的説明責任メカニズムとしてのCIABOCの限界

上記の比較分析は、CIABOCが効果的な水平的説明責任メカニズムとして成功することを妨げているいくつかの限界を明らかにしている。これらの限界は、i) 法的枠組みのギャップ、ii) 偏見の外観、およびiii) 国民の信頼の低さという3つの distinct な課題の下で分類される。

4.1. 法的枠組みのギャップ

4.1.1. 委員任命の不透明なプロセス

憲法第21修正条項の下では、大統領は憲法評議会の勧告に基づきCIABOCの委員を任命する。独立性に関する問題は、憲法評議会自体の構成に生じる。以下の表2は、憲法改正による評議会構成の変化をまとめたものである。

表2.憲法/議会評議会の構成の変化

憲法改正第17条による評議会の構成は、評議会が国会議員（MP）を3名のみ擁していたため（憲法改正第17条、第41A条）、評議会に対する政治的統制を軽減した（Usuf 2022）。改正第21条の下では、評議会は7名の国会議員と3名の市民社会代表者のみで構成される（憲法改正第21条、第41A条）。したがって、改正第21条の下での構成は、「政府が（評議会の）10名の議員のうち7名を統制または影響下に置くことを可能にする」（Centre for Policy Alternatives 2022）。スリランカ弁護士会（BASL）もこの懸念を表明しており、この構成がCIABOCの議員任命における憲法評議会全体の独立性に影響を与える可能性があると指摘している。なぜなら、憲法評議会の議員の過半数は政府によって統制される可能性があるからである（Bar Association of Sri Lanka, 2022）。したがって、憲法評議会の現在の構成は、潜在的な政治的影響により、CIABOCの委員任命プロセスの独立性について懸念を生じさせている。

さらに、委員の選任における不透明なプロセスは、汚職防止委員会の委員任命における政治的影響の可能性を高める（上記表1参照）。モルディブでは、定められた基準に対する加重評価に従って委員が任命される（Transparency International 2017）。スリランカが同様のプロセスを採用した場合、政治任用者ではなく、汚職防止の経験を持つ技術官僚が任命される可能性が高い。「善良な人格、高い誠実性、高い道徳的評判、公明正大な評判、そして公正かつ独立して職務を遂行する能力」を含む適格基準が設けられる可能性がある（Schütte 2015）。[5]人格の資質は、年齢や専門的経験などの要因よりも評価が難しく、候補者の人格に関する情報の取得と評価にリソースを割り当てることが極めて重要である（Schütte 2015）。一般的に、憲法評議会は委員任命のために公募を行い、候補者は選考プロセスの一環として面接を受ける（Transparency International 2016）。2023年2月には、憲法評議会は、独立委員会の委員としての潜在的な任命資格を満たす個人に対し、応募書類の提出を求めた（Ada Derana 2023年5月19日）。プロセスは透明性を確保するために明確に定められる必要があるが、憲法評議会がこれまで行ってきたように、公募と面接プロセスを含めることができる。公表された適格基準は、この点で役立ち、国民による監視を可能にし、必要な修正と見直しを可能にするだろう。正義の達成が達成され、かつそれが認識されることが極めて重要であり、CIABOCの委員任命の明確かつ透明なプロセスは、この原則を促進するだろう。

4.1.2. 汚職防止委員会の事務局長に対する公平な任命および解任プロセスの欠如

事務局長は最高会計責任者であり、CIABOCの管理を監督する。事務局長は、委員会（CIABOC法第11～13条、16条）の指導および指示の下で、捜査および訴追の監督および管理も担当する。上記表1で議論したように、大統領のみが任命、解任、懲戒手続きを管理することは、国際基準に反しており、度重なる委員会が不当な影響から自由である能力を制限してきた（UNODC 2018）。

国家の立法府および行政府は、事務局長の任命責任を分担すべきである。なぜなら、国家の二つの部門が責任を分担するとき、一方の部門が他方の部門に対して汚職防止法（ACA）を使用する事例を回避できるからである（Schütte 2015）。このような場合、プロセスは一般的に2つまたは3つの段階で構成される。これらの段階では、一方の部門が候補者のショートリストを作成する責任を負い、もう一方の部門が最終的な選考を行う責任を負う。これはモルディブやインドネシアで見られる（Schütte 2015）。与党への偏見の可能性を減らすために、野党および与党も任命のための推薦を行うべきである（UNODC 2020）。選考プロセスは、選考基準とともに公表されなければならない。事務局長は、解任基準とともに、任期の保障も与えられなければならない。モーリシャスでは、独立汚職防止委員会の事務局長の解任は、事務局長が解任を正当化するほどの重大な過失、不正行為、または不正行為を実証した場合にのみ可能である。身体的または精神的能力の欠如、またはその他の理由で職務を遂行できない場合、事務局長の解任も検討される可能性がある。2013年の最高裁判所判事Dr. Shirani Bandaranayakeの解任に見られるような政治的動機による解任を防ぐために、事務局長の解任権限は議会に委ねられるべきではない。これらの基準に基づき、事務局長に対する申し立ては、事務局長を解任するために、最高裁判所の法廷のような司法手続きによって独立に裁定されるべきである（UNODC 2020）。大統領の事務局長に対する任命および解任の権限を排除することは、事務局長の独立性と独立性の外観を強化することができる。

4.1.3. CIABOCによるマネーロンダリングの捜査および訴追の権限の欠如

表1で指摘したように、マネーロンダリング防止法は、CIABOCではなく、金融情報機関（FIU）にマネーロンダリングの管轄権を与えている。2006年にスリランカ中央銀行の一部として設立されたFIUの任務は、「マネーロンダリングおよびテロ資金供与に関連する犯罪の防止、検出、捜査、および訴追を促進することにより、金融取引報告法の規定を効果的に管理すること」である（Financial Intelligence Unit, 2023）。FIUは、マネーロンダリングに関する監督および分析機能を実行する（UNODC, 2018）。2015年には、スリランカ警察の犯罪捜査部（CID）の下に金融犯罪捜査部（FCID）が設立され、マネーロンダリング犯罪の捜査を担当した。

注目すべきは、2023年7月19日に可決された新しい汚職防止法により、CIABOCの権限が拡大され、マネーロンダリング防止法第5号（2006年）に基づく違法行為の苦情の捜査が含まれるようになったことである。ただし、その違法行為は汚職防止法に基づく犯罪と同じ取引で発生した場合に限る（別添1参照）。CIABOCの権限のこの拡大は、汚職によって取得された資産の洗浄の試みを明らかにするために、委員会をより適切に装備する可能性がある。

新しい法律によりCIABOCの権限がマネーロンダリングにまで拡大されたため、委員会はこの分野での能力開発も必要とするだろう。なぜなら、彼らはマネーロンダリングの捜査に慣れていないからである（Asia Pacific Group on Money Laundering, 2015）。この訓練には、マネーロンダリングスキームの複雑さの理解、疑わしい金融取引の特定、不正資金の追跡、および関連金融機関（FCID、FIU、国際機関など）との連携が含まれるべきである。

4.1.4. CIABOCによる資産申告監視の権限の欠如

スリランカは公務員による資産申告の制度を確立しているが、この制度は完全に効果的ではない（上記表1参照、UNODC 2018）。

UNODCは、2018年のスリランカに関する国別報告書で、スリランカに資産申告の提出を監視し、その内容を検証する制度がないことが、制度の効果を低下させていると指摘した（UNODC 2018;Daily FT 2020）。さらに、資産申告は公開されておらず、資産申告に対する公的な監視がない。国民がこれらの資産申告にアクセスすることも困難なプロセスである（UNODC 2018;Daily FT 2020）。

しかし、新しい汚職防止法の下では、CIABOCが資産申告に関する指定された中央当局となる。同法は、CIABOCに資産申告を検証し、不正な富の増加を検出した場合に捜査を開始することを義務付けており、申告の監視と検証に対するより的を絞った合理的なアプローチを促進する。同法第82条は、公務員に対し、資産の価値が1千万ルピー以上変動した場合に、追加の「臨時の申告」を提出することを義務付けている。この規定は、富の重大な変化に対する監視を促進し、潜在的な不正な富の増加の迅速な捜査と検出を可能にする。さらに、第83条は、CIABOCが管理する電子システムを通じて申告を提出することを規定しており、この電子システムはCIABOCのウェブサイトに資産申告の「編集済みバージョン」を公開する（汚職防止法2023、第88条）。資産申告のための電子システムの導入と公開は、国民が公務員の財政活動を監視し、説明責任を負わせることを可能にする重要な透明性措置であり、より大きな説明責任を促進し、潜在的な不正行為を抑止する。

4.1.5. 公務員による汚職または贈賄の事例報告の制度および要件の欠如

スリランカの公務員は、職務中に観察した贈賄または汚職の事例を具体的に報告することを義務付けられていない（上記表1参照）。公務員の汚職・贈賄報告義務に関する法およびその適用を改善するための4つの主要な勧告がある。(1)汚職・贈賄を報告する義務を課す特定の法律を制定すること、(2)法律は、別のホットラインまたはCIABOCの部門を通じて報告を行うための明確な手続きを定めること、(3)法律は、法律によって確立された報告チャネルを通じて行われた報告が、設立法典の下での公務員の秘密保持義務または守秘義務の違反を構成しないことを明確にすること、(4)汚職を報告した公務員を報復から保護するために、例えば、そのような報復を捜査および訴追できるCIABOCの部門を設立することによって、強力な執行メカニズムを確立することである。

公務員が国民から賄賂を提示された場合、または同僚が賄賂を受け取ったり求めたりするのを目撃した場合に贈賄を報告することを義務付けることは、これらの不正行為が明るみに出ることを保証することにより、CIABOCが汚職を抑制することを可能にする（UNODC 2015）。例えば、シンガポールの汚職防止法は、公務員が賄賂を提示した者を逮捕する義務を規定している。したがって、公務員に汚職を報告する義務を課すことが不可欠である。秘密保持を保証する公務員のための別の報告メカニズムも確立する必要がある。例えば、英国の深刻不正捜査局（Serious Fraud Office）のような別のホットラインまたは別の報告機関である（Group of States Against Corruption 2006）。

設立法典第6条は、公務員の守秘義務により、公務員による汚職報告を抑制してきた（UNODC 2018）。しかし、フランスとスペインでは、内部告発者保護法により、公務員が確立された報告チャネルを通じて汚職を報告した場合、そのような報告は守秘義務の違反とはみなされないと規定されている（Group of States Against Corruption 2006）。したがって、報告義務を課す法律は、報告義務の遵守が守秘義務または秘密保持義務の違反とはみなされないことを明記しなければならない。

公務員は、より明白でない形態の報復、例えば差別や専門的見通しへの損害を含む、汚職を報告したことによる上司からの報復から保護されなければならない（UNODC 2009; Group of States Against Corruption 2006）。公務員の身元を保護するだけでは十分ではない場合がある（Group of States Against Corruption 2006）。汚職防止法第73条(6)は内部告発者に対する報復を禁止する条項を提供しているが、同法はその条項を支持する強力な執行メカニズムを提供していない。しかし、犯罪被害者および証人支援・保護法第10号（2023年）の第18条および第26条は、報復を受けた内部告発者が、調査および審査のために、犯罪被害者および証人支援・保護のための国家機関の保護部門に苦情を申し立てることを可能にする。この法律に関して、課題はその実施にある。犯罪被害者および証人支援・保護法第4号（2015年）に基づき設立された犯罪被害者および証人支援・保護のための国家機関は、いくつかの管理上および財政上の課題を抱えており、保護下にあった被害者および証人はごく少数であった（Daily FT 2023）。汚職防止法別添1第74条(1)は、公務員がその上司に同法に基づく犯罪を報告した場合、民事上または刑事上の責任を負わないと規定している。しかし、この改正は、公務員がその上司が犯罪に関与している汚職または贈賄の事例を報告する手段がないため、問題がある。

4.2. 偏見の外観と十分なリソースの欠如

4.2.1. 警察および検事総長室による事件の捜査および訴追

CIABOCの捜査官は警察署から派遣され、その管理職員は公務員委員会から調達されるため、政府の規制が「裏口から持ち込まれる」ような形となり、偏見の外観が増大する（Transparency International Sri Lanka 2016）。Verité Researchが2019年に実施した調査によると、参加者の40%がCIABOCはスリランカ警察の一部門であると誤って信じており、調査対象者の47%はCIABOCが警察の一部門であるか否かを知らなかった（Verité Research 2019）。同調査では、回答者は警察を最も汚職の多い部門として挙げた。警察に対するこの不信感は、警察とのつながりからCIABOCにも及ぶ可能性がある（Verité Research 2019）。さらに、捜査における警察の関与は、警察官が汚職または贈賄の容疑で捜査されている事件において、利益相反を生じさせる（Verité Research 2019）。

CIABOCには訴追を提起するための独立した法務部門があるが、訴追は検事総長室に依存しており、検事総長室の職員がコンサルタントとして派遣されている（Transparency International Sri Lanka 2016）。検事総長室は、国家の最高法務顧問としての役割と、汚職・贈賄事件における国家の訴追者としての役割を実質的に兼ねている。国家の最高法務顧問としての役割において、検事総長は国家を代表し、したがって国家の最善の利益のために行動する（OHCHR 2017）。この二重の役割は、国家に対する訴訟において独立した訴追者として現れる同部門の能力を妨げている（Centre for Policy Alternatives 2020）。

シンガポールと香港が効果的に汚職と闘う能力は、警察ではなく独立した機関を利用していることに起因する（Transparency International, 2017）。ICACとCPIBの効果を再現するには、CIABOCは警察から独立し、十分に訓練された捜査官を配置した強力な捜査部門を設立する必要がある。ICACとCPIBはまた、相当な人員を維持しており、効果的に汚職と闘うことができる。例えば、2016年にはICACの欠員率はわずか6%であったが、CIABOCの欠員率は56%であった（Transparency International 2017）。したがって、CIABOCは人員の欠員を埋めることを優先し、相当なリソース配分を確保しなければならない。また、CIABOCの捜査官が警察と区別されることも極めて重要である。例えば、CIABOCの捜査官に異なる色の制服を提供することによって（Verité Research 2019）。訴追に関しては、国家を弁護する部門とは別個かつ独立した独立検察官部門を設立するか、CIABOCの法務部門が検事総長室から独立して複雑な訴追を処理できるように訓練する必要がある。

4.2.2. CIABOCへの予算配分の低さ

表3の情報は、スリランカが、汚職防止機関（ACA）の予算を国家歳出の0.2%とするというTransparency Internationalのベストプラクティスを満たしていないことを示している。より高い配分は、CIABOCの法務部門を強化するために利用でき、これにより、第4.2.1項で概説したように検事総長室からの分離が可能になり、第4.1.5項で概説したように公務員が汚職を報告するための別の部門が設立されるだろう。

以下の表3は、スリランカの国家歳出予算とCIABOCへの歳出予算配分を比較した概要を示している。資本支出の配分は、これらの配分が活動やプログラムに利用できないため、Transparency Internationalの方法論に沿って考慮されていない。

表3。過去7年間のCIABOCの歳出予算配分の政府予算総歳出に対する平均割合

台湾における水平的説明責任

呉 欽仁[1]、李 豊宇[2]

中央研究院

1. 説明責任の三つのメカニズム

説明責任は、政府機関がその行動に対して責任を負うことを保証する、民主主義の基本的な柱である。民主的説明責任は、垂直的説明責任、水平的説明責任、および対角的説明責任の三つの主要なメカニズムを含む（World Bank 2013）。垂直的説明責任とは、市民が民主的な選挙を通じて代表者を選出することを含む。このメカニズムは、個人が指導者を選択し、政府の方向性を形成に参加することを可能にする。水平的説明責任は、政府の行政、立法、司法の各部門間のチェック・アンド・バランスのシステムを維持することに焦点を当てる。それは、いずれかの部門が過度の権力を集中させることを防ぎ、各部門がお互いに対する均衡として機能することを保証する。水平的説明責任には、異なる政府機関がお互いの行動を監督する必要がある。これには、立法府が行政府を監督すること、および司法府が行政府と立法府の不正行為に対して責任を負わせることが含まれる。また、オンブズマンや会計検査院のような独立機関も重要な役割を果たす。

対角的説明責任とは、代表的な政治システム（Malena et al. 2004）の範囲外にある政府の行動に対する市民、社会集団、およびメディアによる監督を指す。このメカニズムは、政府の行動と決定が市民社会による精査の対象となることを保証し、透明性を促進し、権力の濫用を防ぐ。学術文献では垂直的説明責任が広範に研究されてきたが、水平的説明責任と対角的説明責任（Malena et al. 2004）には十分な注意が払われてこなかった。三つの説明責任メカニズムは相互に関連しており、共同で堅固な民主的システムを促進する。対角的説明責任メカニズムの機能は、垂直的説明責任メカニズムと水平的説明責任メカニズムの両方に関連しており、対角的説明責任が他の二つのメカニズムを強化する役割も同様である（Lührmann et al. 2020）。

本稿では、台湾における水平的説明責任メカニズムの憲法上および法的な制度に焦点を当てる。もちろん、水平的説明責任メカニズムの形式的な規則と実際の慣行の間にはいくつかの乖離があるため、我々はまた、いくつかの乖離とその影響を探求する。いくつかの乖離は水平的説明責任を弱めるが、立法プロセスにおけるフィリバスターのような他のものは、実際にはそれを強化する。さらに、水平的説明責任メカニズムに焦点を当てているにもかかわらず、本稿では、水平的説明責任の機能に関連する場合に、垂直的および対角的説明責任にもわずかに触れる。

2. 政治制度

台湾は半大統領制を採用しており、大統領は直接選挙で選ばれ、4年の任期を2期まで務めることができ、首相を任命し解任する権限を持つ。実際には、大統領は首相と共に内閣のメンバーを決定する「事実上の」権限も有している。さらに、大統領は公共政策の方向性を決定することにより、首相よりも重要な行政権を行使する。事実上の権限も有している。さらに、大統領は公共政策の方向性を決定することにより、首相よりも重要な行政権を行使する。

台湾の議会である立法院は、4年ごとに選出される113名の議員で構成されている。これには73の選挙区議席、34の比例代表議席、および6のアボリジニ議席が含まれる。2024年現在、台湾では8回の大統領選挙と10回の議会選挙が実施されている。台湾は2016年に政党間の行政権移譲を3回経験した。以前の2回の移譲は2000年と2008年に行われた。2016年の選挙は、二大政党の一つである民主進歩党（DPP）が国民党（KMT）と共に初めて議会過半数を獲得した選挙でもある。

台湾の半大統領制の下では、議会は首相に対して不信任動議を提出することができる。大統領は議会を解散し、有権者に訴えることで対抗措置をとることができる。台湾とフランスは、大統領が議会の同意なしに首相を任命するという同様の憲法規定を持っている。しかし、フランスでは、大統領の所属政党が議会の過半数の議席を有していない場合、反対派が内閣を形成する権利を得て、大統領の所属政党は排除される。これは、二大政治陣営間の共存を示す。対照的に、台湾の立法院で不信任投票を提案する可能性は非常に低い。大統領は、議会が不信任決議を可決した場合にのみ議会を解散する権限を持つ。立法選挙に出馬するコストと不確実性は非常に高く、そのような選挙は、クライエンテリズムと選挙区サービスに大きく依存する個人票に大きく依存する。連立政権が発生した場合、議会を支配する野党は不信任動議を提案することを敢えてせず、代わりに少数派政府の立法アジェンダを阻止することを選択し、立法の行き詰まりを引き起こす。この状況は、2000年から2008年の陳水扁大統領の二期にわたって発生した。

2008年以降の大統領と立法府議員の同時選挙は、連立政権の可能性を低下させた。さらに、2008年以降、立法選挙の方式が単記非移譲式投票（SNTV）から単一選挙区制に変更されたことにより、大統領の所属政党の議席が増加する傾向にある。2008年以降、KMTとDPPの両政権は議会の過半数の議席を享受してきた。これらの条件下では、大統領の所属政党は行政府と立法府をより容易に支配することができる。本質的に、このシステムは統一された政府を持つ大統領制に近い。

政治システムが大統領制に近いことから、行政府は立法院を直接制御することはできない。大統領は議会で質問される必要はないが、首相と内閣の閣僚は質問される必要がある。多くの半大統領制の国での慣行と同様に、支持率の低下や政策の失敗の場合、主要政策の実際の決定者である大統領は、国民の不満を緩和するために首相を交代させることができる。したがって、大統領の任期は固定されているため、国民は選挙の間に実際の決定者を説明責任を負わせることができない。

このシステムの下では、大統領は立法プロセスを制御するために政党に依存し、議会における政党間の調整と妥協に依存する。しかし、政治構造は、大統領がかなりの困難なしにその立法アジェンダを推進できることを保証するものではない。彼らの立法権は、他のいくつかの要因に依存する。第一の要因は、大統領が党首でもあるかどうかに関係する。大統領は、党首を務めることで、行政府と立法府を支配する傾向がある。ほとんどの場合、馬英九政権と蔡英文政権の間で、大統領は自身の政党の党首も務めていた。したがって、我々は他の要因に焦点を当てる。

第二の要因は、党の結束の度合いに関連している。与党内に強い派閥がある場合、大統領は自分が望むすべての法案を通過させることができない可能性がある。馬政権の間、大統領と王金平院長は多くの点で一致せず、大統領が立法アジェンダを制御する能力を妨げた。第三の要因、最も重要な要因は、議会における法制定規則に関係する。立法手続きが野党や市民社会組織（CSO）にフィリバスター行為を行使することを許可する場合、それらはいくつかの論争のある問題に対して「事実上の」拒否権を行使することが許可される。大統領はしばしばいくつかの重要な法案を通過させるのが難しいと感じる。この要因は、形式的な規則と実際の慣行との違いを示す。我々は以下でそれらを詳細に探求する。事実上の拒否権を行使することが許可される。大統領はしばしばいくつかの重要な法案を通過させるのが難しいと感じる。この要因は、形式的な規則と実際の慣行との違いを示す。我々は以下でそれらを詳細に探求する。

3. 制度的権力の比較スコア

台湾における水平的説明責任のパフォーマンスを理解するために、我々はまた、国々の憲法規定を比較することによって、異なる政府部門の相対的な権力を比較することができる。この目的のために、我々は比較憲法プロジェクト（Comparative Constitutions Project）のデータを使用する。このプロジェクトは、国々の憲法を研究している（Elkins and Ginsburg 2022）。憲法の条項の分析により、学者は異なる政府部門（行政、立法、司法）の相対的な権力を比較することができる。

第一に、行政権と立法権の相対的な位置を調べる。比較憲法プロジェクトにおける「行政立法権」は、0から7までの複合指標であり、以下の指標を含む：（1）立法を提案する権限、（2）命令を発する権限、（3）憲法改正を提案する権限、（4）非常事態を宣言する権限、（5）拒否権、（6）立法の合憲性に異議を唱える権限、（7）議会を解散する権限（Elkins and Ginsburg 2022）。この指数スコアは、国家行政部門に付与されたこれらの権限の総数を示す。データによると、台湾の行政部門は一般立法を提案し、命令権を行使し、非常事態を宣言し、議会を解散することができる。それは、立法の合憲性に異議を唱える権限や憲法改正案を提案する権限を持っていない。

立法権に関して、比較憲法プロジェクトは、異なる立法権を測定する一連の二値変数を含む複合指標も構築している。指数スコアは、これらの32の二値要素の平均を表し、スコアが高いほど立法権が大きいことを示す。これらの側面を調べると、データによると、台湾の立法院は内閣の議員を質問し、法案を修正または拒否し、行政官を弾劾し、行政官を召喚し、憲法を変更し、宣戦布告を承認し、条約を承認し、再選に制限がない権限を持っている。議員は、大臣を務める権限、行政府を調査する権限、大臣の任命を承認する権限、行政府による解散から免除される権限、司法審査の対象とならない法律を制定する権限、逮捕から免除される権限、および司法官を任命する権限を持っていない。

全体として、行政部門と立法部門の相対的な権力は図1に示されている。以下に見られるように、台湾は行政権では平均的なスコアであり、多くの第三波民主主義国の中で立法権では最下位グループに位置する。台湾の立法権が日本や韓国のような多くの堅固な民主主義国よりも低いスコアである一つの明確な理由は、台湾の立法府が大統領によって解散される対象であり、上記の調査権限や大臣任命の承認といったいくつかの重要な権限を欠いていることである。

32の二値要素の平均を立法府の権力と等同することは議論の余地がある。なぜなら、すべての要素が同等の重要性を持つわけではないからである。特定の要素はより大きな重要性を持つ可能性があり、一部は相互に関連し、共同で影響力を行使する可能性がある。場合によっては、単にそれらを合計するだけでは、真の状況を正確に捉えられない可能性がある。解釈や国ごとのスコアの比較には注意が必要である。

図1. 行政権と立法権

立法権のスコアが低いにもかかわらず、立法権が台湾ではそれほど弱いとは言えないかもしれない。第一に、台湾では、調査権限は監察院に割り当てられており、監察院は弾劾と譴責の権限を行使し、しばしば立法府のもう一つの院と見なされている。次に、議員は大臣を務める権限はないが、多くの国会議員（MP）は立法院での役職を務めた後に首相や大臣になっている。さらに、憲法は大統領が立法院を解散する権利を有すると規定しているが、実際にはそれは決して起こらない。それは受動的な権限であり、大統領は議会が不信任動議を可決した場合にのみ議会を解散することを選択できる。もし立法府がそうしない場合、大統領は積極的に議会を解散する権利を持たない。最後に、台湾の立法プロセスは、非常に論争の多い法案に対して、かなり広範なフィリバスターの使用を許可している。場合によっては、これは野党が持つ拒否権に相当する。この重要な手段は憲法に明記されておらず、したがって比較憲法プロジェクトの指数には含まれていない。後でこの点に触れる。

次に、行政権と司法の独立の関係を探求する。これに関連して、比較憲法プロジェクトによって構築された司法権指数は、司法審査規定、選挙の裁判所による監督、政党を違憲とする権限、行政官の罷免における裁判官の役割（例：弾劾）、緊急事態宣言の裁判所による審査、および条約の裁判所による審査の6つの特徴を含む（Elkins and Ginsburg 2022）。台湾の司法システムは司法審査の権限を持っているが、選挙の監督、政府高官の弾劾、政党を違憲とする権限、および非常事態を宣言する権限は持っていない。図2は、台湾の司法当局の権限がほぼ中間的な位置にあることを示している。

図2. 行政権と司法権

司法システムが説明責任メカニズムにおいて果たす役割を調べるもう一つの方法は、司法の独立の度合いを調べることである。比較憲法プロジェクトの司法の独立は、司法の独立に関連する6つの憲法上の特徴を測定する、0から6までの加算指数である。これらの特徴には、憲法が司法の独立を明示的に述べているかどうか、裁判官の終身任用、最高裁判所への任命に関与する司法評議会または複数の関係者、超多数の立法投票または特定のプロセスによる解任の制限、特定の問題への解任の明示的な制限、および司法給与の保護が含まれる（Elkins and Ginsburg 2022）。このリストをチェックすると、台湾における司法の独立の特徴には、司法の独立の声明、終身制、最高裁判所への裁判官の選考プロセス、解任条件、および給与の保護が含まれており、解任プロセスは含まれていない。

図3に見られるように、他の多くの第三波民主主義国と比較して、台湾の司法システムの制度的配置はかなりの高いレベルの独立性を享受している。これは、台湾の司法が民主化以降比較的独立になり、行政府からの干渉を受けていないという一般的な印象と一致する。司法の独立性の高いスコアは、司法部門が行政府による権力の濫用を防ぐことができる権限を備えていることを示している。

図3. 行政権と司法の独立

4. 水平的説明責任の憲法上および法的なメカニズムが期待される機能をどのように果たしたか

立法府と司法府の憲法上の取り決めに関する前述の議論は、司法の独立の場合を除き、実際の水平的説明責任の実践を完全に反映していない可能性がある。台湾では、堅固な法の支配の実践により、立法および司法の監督の分野における形式的な規則と実際の慣行との間のギャップは一般的に小さい。水平的および対角的説明責任の検討は、V-Demデータセットからのデータソースを掘り下げることによって豊かにすることができる。これは専門家の評価に基づいており、形式的な規則と実際の慣行の両方を考慮している。なお、V-Demが調査する項目は、前項で述べた制度的権力の一部しかカバーしていない。それは、形式的な規則と実際の慣行との間の違いの全体像を効果的に明らかにすることはできない。

V-Demの定義において、水平的アカウンタビリティとは、国家機関が情報開示を義務付け、公務員を尋問し、不適切な行動に対して罰則を科すことによって、政府を監督する権限をどの程度有しているかを指す。これらのアカウンタビリティのメカニズムは、様々な機関の間でチェック・アンド・バランスを確立し、権限の乱用に対して効果的に防御する役割を果たす。水平的政府アカウンタビリティを維持する主な主体には、立法府、司法府、およびオンブズマン、検察官、会計検査院長などのその他の監督機関が含まれる。

水平的説明責任の立法的な側面に関して、その機能は政府高官の潜在的な不正行為を精査することを中心に展開する。V-demの測定には二つの主要な側面がある。定例尋問は、行政官を体系的に質問し、透明性を促進し、政府の行動に対して責任を負わせる能力に関するものである。調査能力は、立法府が調査を開始し、その発見に基づいて十分な根拠のある決定を下す能力を有するかどうかに関するものである。さらに、会計検査官、検察官、またはオンブズマンなどの他の国家機関の関与は、説明責任の構造にさらに貢献する。これらの機関は、行政府による不正行為または非倫理的な行為の潜在的な事例を調査し、報告する上で極めて重要な役割を果たす（Lührmann et al. 2020）。最後に、水平的説明責任における司法の役割に焦点を当てると、V-Demのデータは、行政府が司法の正当な権限を不当に侵害する程度を定量化する。

V-demの水平的説明責任指数は、政府の各部門間の堅固なチェック・アンド・バランスの維持を中心に据える水平的説明責任の一般的な定義よりも範囲が狭いことがわかる。立法府が行使するV-demの水平的説明責任指数は、尋問と調査に焦点を当てているが、法案審査の権限はほとんど手つかずのままである。政府高官への質問は法制定プロセスの一部であるが、プロセス全体を網羅するものではない。次のセクションで立法プロセスについて論じる。

図4は、台湾における全体的な説明責任指数の変化を示している。これは、1990年代初頭からの台湾の水平的説明責任スコアの著しい上昇を明確に示しており、同国の民主化への移行と一致する。注目すべきは、このスコアがその後、称賛に値するレベルの安定性を示していることである。グラフに示されているように、1990年代初頭の民主化移行以来の台湾の水平的説明責任の顕著な増加は、民主的原則に対する同国のコミットメントを強調している。この枠組みにおける司法府と立法府の重要な役割、およびその他の監視機関の関与が、透明で責任ある統治の基盤を collectively 強化している。

図4。 台湾における水平的説明責任指数、1900-2020年

さらに、現在第三波の民主化を経験している国々との比較分析、および日本やインドのような確立された東アジアの民主主義国との比較分析を行うことは適切である。台湾のこれらの側面におけるパフォーマンスを他国と比較することで、同国の民主主義における進歩を微妙に理解することができる。この検討は、台湾の強みと弱みを強調するだけでなく、水平的説明責任の状況をより包括的に把握することを可能にする。2021年のデータを使用してパターンを示す。

V-demにおける垂直的説明責任は、3つの不可欠な構成要素を含む。最初の側面は選挙の質に関わるもので、選挙手続きの完全性、公正性、透明性の全体的な評価を含む。次の要素は、選挙プロセスに参加する適格人口の割合に関係する。このセクションでは、投票権を持つ個人のうち実際に投票する人の割合を考慮することにより、民主的システムの包括性を評価する。3番目の側面は、最高行政官を選出する方法であり、それが直接的か間接的かによって精査される。以下のグラフはこれらの比較の視覚的表現を提供し、垂直的および水平的説明責任における台湾の強みを示している。

図5。 水平的説明責任と垂直的説明責任

見られるように、台湾は垂直的説明責任において非常に高いスコアを示しており、選挙メカニズムと政党競争の良好なパフォーマンスを示唆している。水平的説明責任に関しては、台湾は先進グループの下位に位置しており、そのほとんどが安定的で強固な民主主義国である。一部の東アジア諸国と比較しても、台湾は日本や韓国にわずかに遅れをとっている。一般的に、台湾は水平的説明責任の点で良好なパフォーマンスを示しているが、いくつかの側面はさらに改善される可能性がある。指摘されているように、V-demの水平的説明責任の2つの主要な側面は、定期的な尋問と調査能力である。台湾では、これらの2つの測定に関連する特定の制度的取り決めがあり、水平的説明責任の権限を制約する傾向がある。

定期的な尋問において、その準大統領制のため、議会に出頭して質問を受けるのは大統領ではなく首相である。さらに、前述のように、議会が内閣のパフォーマンスに満足しない場合、台湾の立法院における不信任動議の提出の可能性は非常に低い。なぜなら、大統領は議会を解散でき、立法選挙に伴うコストと不確実性が高いためである。これは、統一政府が存在する場合、一方の政党が行政と立法府の両方を支配しているため、問題は基本的に存在しないことを示唆している。しかし、分断政府の場合、問題は明らかである。このシナリオでは、議会を支配する野党は、選挙中に政府の行動に対して責任を負うことができない。[3] この状況は大統領制の場合と同様である。

調査能力に関しては、権限は立法院ではなく監察院に与えられている。監察院の議員は、政府の不正行為を個別にまたは共同で調査する権限を有する。監察院の議員は6年の任期を務め、大統領によって指名され、立法院の同意を必要とする。制度設計は、異なる大統領によって指名された監察院の議員が同じ裁判所に座るような、交互の間隔を作成していない。代わりに、一人の大統領がすべての議員を指名する機会を得る。統一政府が存在する場合、野党は監察院の議員を決定する際に発言権を持たない。したがって、監察院の機能は明らかに行政府の影響を受ける。

2020年、蔡英文大統領によって指名された監察院の議員の一人が、馬英九前大統領に有利すぎるという判決に関する司法事件の評決に不満を表明した。彼は、その決定が前大統領に不当に有利であると考えた。彼は公然と裁判官を批判し、事件と裁判官を調査しようとした。この行動は、裁判所と市民社会から広範な反発を招いた。最終的に、彼は撤退した。この出来事は、水平的説明責任のメカニズムの一部であるべき監察院によってもたらされる潜在的な脅威を示唆しており、それは司法府の権限に干渉しようとするものである。これは、司法府が行政府のメンバーの不正行為に対して責任を負わせる能力を妨げる可能性がある。

さらに、監査の権限も監察院の監査部門に与えられている。これは、米国における監査監督権限とは異なり、米国ではこの権限は政府説明責任局（GAO）として知られる連邦議会内の組織に割り当てられている。GAOは、連邦議会のために監査業務を実行する独立した非党派の政府機関である。台湾の監査部門も非党派で独立しているはずである。しかし、監察総監は大統領によって指名され、立法院の同意を必要とするため、同部門は依然として行政府からの潜在的な影響を受ける可能性がある。

対角線的説明責任は、市民、市民社会組織、独立メディアが政府の説明責任を確保するために行使できる様々な行動とメカニズムを包含する。V-demにおける測定には、メディアの自由、市民社会の特性、表現の自由、および政治的関与における市民の関与の範囲という4つの側面が含まれる。注目すべきは、対角線的説明責任と水平的説明責任を検討する際に、台湾の対角線的説明責任におけるパフォーマンスは、図6に示すように、水平的説明責任よりもさらに輝いていることである。台湾における対角線的説明責任の高いパフォーマンスは、市民社会組織の能力と積極的な参加を示している。この状況は、水平的説明責任の欠陥を減らすのに役立つ。政府高官が腐敗したり、市民空間を抑圧しようとしたりした場合、マスメディアと市民社会組織は協力して、政府が誤った決定を下すのを防ぐことができる。

図6。 水平的説明責任と対角線的説明責任

台湾における強力な垂直的および対角線的説明責任メカニズムは、水平的説明責任の弱点を軽減するのに役立つ。行政府が適切に機能しなかったり、市民的自由を侵害したりした場合、これらの2つのメカニズムは、与党を効果的に説明責任を負わせ、それによって民主的システムの侵食を防ぐことができる。

それにもかかわらず、これらの指標に関連する潜在的な注意点を認識することは重要である。我々が議論した行政権および立法権のような指標は、残念ながら、立法アジェンダを進める政府の能力に大きな影響を与えることができるフィリバスターの複雑な要因を網羅していない。フィリバスターの使用は不正行為の可能性を減らすかもしれないが、与党の統治能力を損なう可能性がある。これは、正式な規則と実際の慣行との間の重要なギャップであり、次のセクションで議論する。

5. 強力な水平的説明責任のトレードオフ

比較憲法プロジェクトとV-Demプロジェクトの両方が、台湾の立法権または水平的説明責任メカニズムを弱さと評価しているが、フィリバスターの実践は、行政府が提案した法案を阻止し、後者の権力乱用を防ぐ上で、立法院と野党の権限を強化する。これは、比較憲法プロジェクトとV-Dem水平的説明責任指数に見落とされている側面である。特に統一政府の場合に重要である。水平的説明責任を強化することは、行政府による権力乱用を防ぐために重要であるが、行政府の過度の管理は民主主義の統治能力を損なう。Galston（2018）が指摘するように、行き詰まりは人々が代議制民主主義への信頼を失った重要な理由であり、弱い統治は既存の政治システムに対する大衆の不満を高める。この状況は、台湾が直面する2つの関連するジレンマを示している。

第一のジレンマは、チェック・アンド・バランスと行政府の統治能力との間の潜在的な対立に関わる。現在のフィリバスター制度は、政府が権力を乱用するのを防ぐが、政策決定における現職政府の指導能力も低下させる。これは、強力な水平的説明責任の潜在的な注意点である。第二のジレンマは、権力分担と統治能力との間の潜在的な対立に関わる。一方では、望ましいシステムは権力分担と合意形成を奨励する必要もある。台湾の人々は、親中派と台湾派という2つの異なる国民的アイデンティティを持っている。特に台湾と中国の関係に関する貿易協定のような政策については、妥協と合意形成を求めることが重要である。しかし、他方では、政治システムは統治能力を高めるために多数決を確保しなければならない。チェック・アンド・バランスが極端に押し進められると、民主主義の統治能力が弱まる。チェック・アンド・バランスと権力分担の考え方は関連している。異なる政府部門間の強力なチェック・アンド・バランスは、本質的に政治アクターに妥協と合意を求めることを奨励する。

国民的アイデンティティ問題の二分法的な性質と、立法審査プロセスにおけるフィリバスターに関する明確な規則の欠如のため、野党は与党の主要な立法アジェンダを阻止するために懸命に努力した。1987年の民主化以来、台湾では数回の政権交代を経験している。行政権の円滑な移行は、多数派政党が法制定権を円滑に行使できないという事実を隠蔽してきた。2000年の最初の政権交代以来、議会での行き詰まりは頻繁になっている。陳総統の少数派政府時代、議会で多数派の支持を得られなかったため、国民党と親民党の連立は、民進党政府が導入した多くの主要な立法法案を阻止した。これらの法案の一部は、2000年以前の国民党の李登輝総統時代に起草されたものであった。

2008年以来、国民党は議会の過半数の議席を占めていたにもかかわらず、多くのケースで独自の政策を進めることができなかった。年金改革、米国からの牛肉輸入、中国本土からの大学生募集、および海峡を越えるサービス業貿易協定などが、馬総統時代の注目すべき例である。

米国連邦議会のフィリバスター規則とは異なり、進行中の、中断のない演説のみが許容され認識されるのに対し、台湾議会におけるフィリバスターの方法はかなり広範である。複数の修正案、物理的な衝突、委員会および本会議の阻止はすべて立法院で容認されている。フィリバスターを終了するための正式な規則はない。他の多くの西側議会とは異なり、台湾の委員会委員長や議長はフィリバスターを終了する権限を持たない。多くの西側議会では、ある問題に関する討論を終了する動議、議員が特定の法案に費やすことができる時間を制限する動議、および各段階での討論に許容される時間を事前に設定することによって法案の進捗をスケジュールする動議がある。その結果、議会で多数派であったにもかかわらず、馬総統はフィリバスターのために党の政策アジェンダを進めることができなかった。

党鞭連席会議交渉は、台湾の立法院においてフィリバスターを終了し、各党が交渉することを可能にする中心的なメカニズムである。党鞭は、委員会で合意に至らない法案を、各党の党鞭が参加する党鞭連席会議交渉メカニズムに送るよう議長に依頼することができる。少数の参加者で、それぞれが所属政党から権限を与えられているため、会議はより容易に合意に達することができる。すべての当事者が修正案に同意した場合、法案は本会議に送られ、記名投票が行われる。会議で承認されたそのような法案のほとんどは、大きな困難なく第二読会および第三読会を通過する。

2016年以前は、野党による頻繁なフィリバスター行動を考慮すると、このメカニズムは、与党と野党の間で論争のある法案に関する合意に達するのに役立った。合意が交渉プロセスで達成されない限り、法案は本会議に進められなかった。言い換えれば、野党は強く反対する法案に関して拒否権を持っていた。2つの注目すべきケースは、公務員および公立学校教員の年金制度改革と、労働者の年金制度改革であった。この期間中、このメカニズムは本質的に台湾の立法プロセスをリプハルト（2012）が提案したコンセンサスモデルに近づけた。台湾の政府機関は、本質的に大統領制に近い準大統領制、および議席と票の間に高い不均衡を伴う先勝後配選挙制度を含み、それらはそれを多数派システムにする。しかし、フィリバスターと党鞭連席会議交渉メカニズムは、本質的に政治システムをコンセンサスモデルに変換する。与党は、野党に受け入れられるように法案を修正する必要があり、野党も強く反対する法案を阻止することができる。準コンセンサスモデルの欠点は、与党がその核心的なアジェンダの一部を推進できないことである。

場合によっては、野党によって開始されたフィリバスターには第三者である市民社会グループが関与し、法案通過のハードルをさらに高める。2014年3月のひまわり運動は、顕著な例である。争点は台湾と中国の間のサービス貿易協定であった。民進党が1ヶ月間委員会でこの協定を阻止した後、国民党の委員会委員長は審査を停止し、法案を採決のために本会議に送付し、立法院の本会議を占拠した学生の大規模な抗議を引き起こした。学生グループが行動を起こした重要な理由の一つは、民進党議員が審査プロセスで撤退すると信じていたことである。

しかし、党鞭連席会議交渉メカニズムで合意に至らなかったすべての法案が却下されたわけではない。非常に注目されているが中国関連ではないいくつかの法案、例えば米国産牛肉問題では、馬政権は記名投票を押し進め、厳格な党規律を課し、法案を可決した。中国との経済関係を緊密化することを目的とした非常に注目されている法案の場合、政府はそれを可決させるのが非常に困難であることが多い。

2016年に民進党が政権を握った際、野党である国民党は、その前任者と同様に、様々なフィリバスター戦術を用いていくつかの民進党のイニシアチブを阻止しようとした。民進党は、議会での討論を制限することで迅速に対応した。さらに重要なのは、民進党が党鞭連席会議交渉メカニズムのルールを変更したことである。与党は依然として党鞭連席会議交渉メカニズムで野党と交渉するが、合意に至らない場合、法案は破棄されない。長年務めた国民党の議長が党派間の意見の相違を効果的に仲介できたため、このメカニズムの合意形成能力は低下した。さらに、民進党は国民党よりも多数派の権利を行使することに積極的である。これらの要因は両方とも、党鞭連席会議交渉メカニズムの弱体化に寄与している。その結果、党鞭連席会議交渉メカニズムは、野党が好まない法案を阻止できるゲートではなくなった。党派が交渉で合意に達しない場合、与党の鞭は単に法案を本会議に提出し、多数派の議席で可決させる（Ting 2021）。

一般的に、国民的アイデンティティに関連する法案、例えばモンゴル・チベット評議会の廃止や移行期正義などは、党鞭連席会議交渉メカニズムで合意に達する可能性が最も低い。しかし現在では、与党は党鞭連席会議交渉メカニズムを迂回し、第二読会および第三読会に進むことができる（Ting 2021）。実際、我々の計算によれば、経済改革関連法案の可決率は、2016年以降の蔡政権の方が馬政権よりも10パーセント高い。この新しいプロセスの肯定的な影響は、与党が望む法案を可決できることである。議会での争いは行き詰まりにつながる。高度に競争的な国際経済構造において、遅延と行き詰まりは台湾の発展をより大きな不利な立場に置く可能性がある。最近の立法プロセスの変化は、将来の政府の前例となり、国の立法プロセスを多数派モデルに近づける可能性がある。この変化はまた、特に野党からの議会による行政府へのチェックが弱まっていることを示唆している。監督の強化と政府法案の可決能力の間には常にトレードオフがある。統治能力の終盤に向けてバランスがややシフトしているのは、まさに今である。

台湾の市民社会（学者、学生、NGO、市民技術コミュニティ、草の根活動家、報道機関を含む）は、前述のように、その立法プロセスにおいて重要な役割を果たしている。与党が行政府と立法府を支配し、党鞭連席会議交渉メカニズムが弱体化した場合、野党は立法を阻止する効果的な戦術を持たない。市民社会の対応が、論争のある法案を阻止できる唯一の力となっている。しかし、これらの要因の有効性は、法案に反対する市民社会組織の規模に依存する。一部のケース、例えば2017年の公務員年金改革では、年金改革反対派も立法院に侵入・占拠しようとしたが、警察の介入により失敗した。ひまわり運動の後、警察は抗議者が議会に侵入するのを防ぐ能力を高めたようである。さらに重要なのは、このような行動が法案を阻止するための広範な社会的支援を得られなかったことである。最終的に政府は年金改革を可決することができた。[4]

6. 司法によるチェック

台湾の司法は独立して運営されており、裁判所の規則は政治的または不適切な影響をほとんど受けない。検察官や法執行機関による不正行為の事例はまれである（Freedom House 2023）。我々は、台湾における司法府の制度的権限と水平的説明責任スコアについて前述した。ここでは、水平的説明責任における司法の部分をより詳細に検討する。具体的には、憲法裁判所とその他の裁判所をチェックする。なぜなら、2種類の裁判所は異なる機能を行使するからである。

6.1. 憲法裁判所

憲法裁判所は、下級裁判所の判決と法律の合憲性を審査する責任を負う。15名の終身裁判官で構成され、8年の任期を務め、大統領によって任命される。憲法裁判所に空席が生じた場合、現職大統領は候補者を指名する機会を得る。候補者は議会の承認を必要とする。8年の任期と大統領の交代という制度設計は、異なる大統領によって任命された裁判官が同じ裁判所に座るような、交互の間隔を作成することを目的としている。この制度的取り決めの下では、裁判所に異なる大統領によって任命された裁判官が互いにバランスを取り、異なる見解を提供するはずである。国民党が支配する議会が民進党の陳総統によって指名された候補者の一部を阻止したため、後続の国民党の馬総統は2013年に全15名の裁判官のうち11名を指名した。その結果、2023年にはすべての最高裁判所裁判官が民進党大統領によって指名されている。

連立政府が存在する場合、大統領は自分自身または彼女自身とイデオロギー的に一致する候補者を容易に選ぶことができる。台湾における主なイデオロギー的対立は、国民的アイデンティティと中国との関係である。新しく選出された大統領がイデオロギー的に終身裁判官と一致しない場合に何が起こるかは不明である。憲法裁判所は、現職政府によって制定された主要な法律を違憲と宣言するだろうか？この状況下では、行政府と司法府の間の分断政府となる。

この状況は、特に与党が行政府と立法府の両方を支配している場合、異なる部門間のチェック・アンド・バランスを伴う。この状況の潜在的な欠点は、与党によって開始された主要な政策の一部が裁判所によって却下される可能性があり、それは憲法上の論争を引き起こす可能性があることである。これはまた、与党の統治能力を弱め、異なる政治キャンプ間の政治的対立を悪化させる可能性もある。

6.2. 行政と司法の関係

行政府の権限をチェックする司法システムの役割は、憲法裁判所だけでなく、多くの下級裁判所にも及んでいる。裁判所の重要性は近年ますます明らかになっている。2018年の地方選挙での敗北後、民進党は、中国とその同盟国が台湾で展開した偽情報キャンペーンが原因であると主張した。現実を歪曲し、政治指導者を否定的に描き、政府の偏った認識を広めた偽情報活動は、民進党に著しい不利をもたらしたと主張された。これに応えて、民進党政府と民進党議員の両方が、偽情報の拡散を抑制することを目的とした様々な立法提案を提出しようとしている。

2016年に就任した後、民進党政府は、偽ニュースの疑いのあるものを攻撃するために、社会秩序維持法（Social Order Maintenance Act）の使用を強化した。警察は、破壊的な噂を広めた疑いのある個人を裁判所に連行することを義務付けられた。この行動は、時には親政府筋から提供された情報に基づいて、または特定のFacebookページのような政治志向のオンラインプラットフォームの積極的な監視を通じて行われた。2016年の蔡英文大統領の当選以前にも不満や批判は存在したが、警察が裁判所に提出した事件の数は2019年以降増加している（Pan 2020）。同法は、警察が尋問後、不正行為の告発の脅威の下で、容疑者を裁判所に連行することを明確に要求している。

注目すべきは、この法律に基づいて裁判所に持ち込まれた事件の約80％が却下されていることである。なぜなら、台湾の裁判所は表現の自由の権利を維持することを優先しているからである（Pan 2020）。政治的および選挙関連の事件に関しては、約88％が却下されている（Chen 2020）。裁判所は一般的に、政府またはその指導者に対する批判は社会の安定に対する脅威をもたらさないと解釈しており、社会秩序維持法の管轄外であるとしている。有罪判決率が低いにもかかわらず、情報提供者からの怠慢の告発の可能性のため、地元の警察は依然として事件を裁判所に提出することを余儀なくされている。選挙運動期間中、政府は警察に情報関連事件の処理を迅速に行うよう圧力をかけている（Chen 2020）。

台湾における検察庁によって訴追された事件の有罪判決率は一般的に著しく高いが、偽ニュースに関連する事件の有罪判決率はかなり低い。この乖離は、裁判所が独立した意思決定権限を持ち、政治関連事件に関して与党の立場に同調しないことを反映している。総じて、社会秩序維持法の執行はオンラインでの政治的表現に抑制的な効果をもたらしており、独立した司法の重要性を強調している。

司法の重要性は、これらの偽ニュース関連事件を超えている。他の様々な政治的に関連する司法事件において、台湾の裁判所は一般的に公平な役割を果たしており、国民党または民進党のいずれに対してもほとんど偏見を示していない。民主化後、どちらの政党が政権を握っていても、裁判所は中立的な立場を維持する傾向がある。政党間の政治的紛争、例えば贈収賄事件、選挙紛争、候補者に対する名誉毀損訴訟などは、通常、裁判所が政治的な関与を避け、公平な立場を維持する（"United Daily 2023/12/18）。

さらに、市民社会と政府との対立という点では、裁判所は個人の自由を優先し、与党の立場に同調するのではなく、私的権利を保護する判決を下す傾向がある。前述の偽ニュース事件は、このパターンを示している。これは行政権に対するカウンターバランスとして機能する。これらのすべての側面は、行政権をチェックする上での裁判所の役割を強調している。裁判所は、人々の権利を保護するために公平に判断を下し、民主的政治の安定を維持し、言論の自由を保護する上で極めて重要な役割を果たしている。与党が選挙の利益のために反対意見を抑圧しようとする場合、裁判所が公平な判断を独立して下す能力が最も重要になる。

最後に、司法に関連して、2022年に導入されたデジタル仲介サービス法（Digital Intermediary Services Bill）のケースは、与党が行政府と立法府の両方を支配し、市民社会の空間を抑制しようとする場合に、市民社会が行政府の権限を抑制する上で極めて重要な役割を果たしていることを明確に示している。この法案は、政府機関が法律に違反したり、公益を損なったりしたとみなされるオンラインニュース記事に対して法的措置を取る権限を与えることを目的としていた。この法案は、裁判所が特定の記事をオンラインプラットフォームから削除すべきかどうかを48時間以内に判断することを提案していた。裁判所が最終決定を下す前に、政府機関はプラットフォーム提供者に投稿に30日間の警告を添付するよう要求することができる。

その法案では、「法律に違反する」および「公益を損なう」という用語は非常に曖昧であり、裁判所がこれらの決定を迅速に行う能力があるかどうかは疑問である。特に、政府機関が選挙運動中にこの法律を広範に使用した場合、それは表現の自由に対する萎縮効果をもたらし、選挙の結果に影響を与える可能性があるため、論争の的となるだろう。この法案は、市民社会グループ、インターネットユーザー、およびインターネットサービスプロバイダーから強い反対に遭い、最終的に撤回された（Wu 2023）。この議論は、国家安全保障と表現の自由とのバランスをとる上で国が直面する課題を浮き彫りにしている。

この例では、市民社会は市民空間を縮小する傾向のある法案を阻止するのに役立つ。市民社会が積極的に懸念を表明し、法案を阻止しなければ、裁判所は事件で溢れかえるだろう。その場合、裁判所の判決は人々の権利を守る上で極めて重要になる。要するに、統一政府の場合、立法府は行政府の意思に従属すると結論付けることができる。この条件下では、裁判所と市民社会組織の役割が際立つ。それらは、政府が民主的規範を侵害し、悪い公共政策を制定するのを防ぐ2つの防衛線となる。■

7. 水平的説明責任パフォーマンスの状況を改善するために何をすべきか？

権力分担は、民族的に分断された社会において重要である。台湾の勝者総取り政治システムでは、選挙と政府形成プロセスにおける制度的な権力分担の余地は限られている。準大統領制の下では、大統領職を支配する政党が議会も支配する傾向がある。さらに、大統領選挙と立法選挙の両方で単一メンバー区選挙制度を採用しており、選挙結果は非常に不均衡になる。これらの2つの制度的特徴は、制度的な権力分担をほとんど欠如させるだけでなく、水平的説明責任メカニズムを弱くする。

この制度的構造の下では、分断政府、フィリバスター、密室での党鞭連席会議交渉のようなメカニズムは、チェック・アンド・バランスを強化し、それによって水平的説明責任を強化する傾向がある。さらに、それらは重要な政策の抜本的な変更を防ぐ非制度的な権力分担メカニズムとしても機能する。ある意味では、これは社会平和を維持する上で分断社会にとって良いことである。しかし、これらの非公式なメカニズムには欠点がある。ほとんどの場合、それらは与党が政策アジェンダを進める能力を損なう。さらに、現在のシステムは、議会で承認された定足数の形成を奨励していない。各立法上の戦いにおいて、一方が最終的に譲歩するまで激しい戦いがある。蔡英文政権が2016年に発足して以来、与党は委員会での討論を短縮し、社会集団が議会を占拠するのを防ぐために警察力を雇用し、党鞭連席会議交渉メカニズムを弱体化させることによって、投票を強制することができた。

台湾は、異なる国民的アイデンティティと、台湾海峡を越える政治的・経済的関係に関する見解を持つ分断社会である。アイデンティティ関連の問題に関しては、審議と妥協を奨励することが望ましい。アイデンティティ関連法案に関しては党鞭連席会議交渉メカニズムを維持し、政党が妥協を求めることを奨励することがより良いかもしれない。強力な水平的説明責任を維持することは、これらの種類の法案にとって良いことである。対照的に、経済改革のような非アイデンティティ問題については、党鞭連席会議交渉メカニズムを弱体化させ、与党が政策アジェンダを進めることを許可することが正しい方向である。水平的説明責任が過度に行われると、統治能力を損なう可能性がある。最後に、市民空間を縮小することを目的とした法案については、3つの説明責任メカニズムすべての協力が必要である。

それでも、両方のケースを区別することは時々難しい。なぜなら、それらはしばしば重複するからである。例えば、台湾の輸出は中国に高度に集中しているため、貿易自由化に関するあらゆる議論は、台湾海峡を越える貿易関係を考慮せずにいられない。移民や外国人学生政策に関連する他の問題も、異なる程度で中国の要因を含んでいる。そのため、この種の政策には簡単な解決策はない。

8. 結論

我々は、台湾における正式な規則と実際の慣行の両方を含む、水平的説明責任の状況を議論する。全体として、台湾は水平的説明責任において熟練を示しているが、特定の側面は、正式な規制と実際の実装との間に観察される狭いギャップで、さらに改善される可能性がある。水平的説明責任メカニズムの特定の側面において、正式な規則と実際の慣行との間に乖離が存在する。一部の乖離は水平的説明責任を弱めるが、立法プロセスにおけるフィリバスターのような他の乖離は、実際にはそれを強化する。この乖離は、台湾における監督の強化と政府法案の通過の促進との間のトレードオフももたらし、チェック・アンド・バランスと統治能力との間のバランスの必要性を強調している。

さらに、我々は、垂直的、水平的、対角線的という3つの説明責任メカニズムが相互に接続されており、台湾において協力して堅固な説明責任システムを促進する方法を示す。対角線的説明責任メカニズムは、垂直的および水平的説明責任メカニズムの両方を強化する。統一政府と弱いフィリバスターメカニズムのインスタンスでは、立法府は行政府の意思に従属する可能性がある。したがって、裁判所と市民社会組織の役割が際立つ。それらは、政府による民主的規範の侵害や不適切な公共政策に対する2つの防衛線として機能する。■

参考文献

Chen, Pei-Yu. 2020. “Why the Cases of Fake News Increase? The Perspective of Grassroots level Police.” Mirror Media. December 22. (陳?瑜. “散佈謠言案件數量?何暴增？基層警察現身揭秘”)

Coppedge, Michael, John Gerring, Carl Henrik Knutsen, Staffan I. Lindberg, Jan Teorell, David Altman, Michael Bernhard, Agnes Cornell, M. Steven Fish, Lisa Gastaldi, Haakon Gjerløw, Adam Glynn, Allen Hicken, Anna Lu?hrmann, Seraphine F. Maerz, Kyle L. Marquardt, Kelly McMann, Valeriya Mechkova, Pamela Paxton, Daniel Pemstein, Johannes von Ro?mer, Brigitte Seim, Rachel Sigman, Svend-Erik Skaaning, Jeffrey Staton, Aksel Sundtro?m, Eitan Tzelgov, Luca Uberti, Yi-ting Wang, Tore Wig, and Daniel Ziblatt. 2021. 「V-Dem Codebook v11.1」. Varieties of Democracy (V-Dem) Project.

Elkins, Zachary, and Tom Ginsburg. 2022. 「Characteristics of National Constitutions, Version 4.0」. Comparative Constitutions Project. Last modified: October 24, 2022. Available at comparativeconstitutionsproject.org

Freedom House, 2023. Freedom In The World.

水平的アカウンタビリティの構築：タイの事例研究

Thawilwadee Bureekul[1], Ratchawadee Sangmahamad[2], and Arithat Bunthueng[3]

King Prajadhipok’s Institute

1. はじめに

アカウンタビリティの確保は、1970年代の政治における課題となった（Oliver 1991, p. 12）。アカウンタビリティとは、「政府の権力行使に対する事実上の制約であり、その行動の正当化と潜在的な制裁を要求する」と定義され、その下位分類には、政府が国民（垂直的アカウンタビリティ）、他の国家機関（水平的アカウンタビリティ）、メディアや市民社会（対角線的アカウンタビリティ）に対してどの程度説明責任を負うかが含まれる（Luhrmann, Marquardt and Mechkova 2020, p. 811）。O’Donnell（1998, p. 112）は、水平的アカウンタビリティを「国家の他の主体または機関による、不法とみなされる可能性のある行動または不作為に関して、定型的な監視から最小限の制裁または弾劾に至るまで、行動を法的に可能かつ権限を与えられた国家機関の存在」と呼んでいる。水平的アカウンタビリティは、国家内における正式な関係であり、一方の国家主体が他方の主体に説明を要求したり、罰則を課したりする正式な権限を有する。これは内部統制と監視手続きに焦点を当てている。例えば、行政府は立法府にその決定を説明しなければならず、場合によっては、手続き違反に対して覆されたり、制裁されたりすることがある（Transparency and accountability Initiative 2017）。事実上の政府の権力行使に対する制約であり、その行動の正当化や潜在的な制裁を要求するもの”であり、その下位分類には、政府が市民（垂直的説明責任）、他の国家機関（水平的説明責任）、メディアや市民社会（対角的説明責任）に対してどの程度責任を負うか（Luhrmann, Marquardt and Mechkova 2020, p. 811）が含まれる。O’Donnell（1998, p. 112）は、水平的説明責任を「国家の他の主体または機関による、不正とみなされる可能性のある行為または不作為に関して、日常的な監督から最小限の制裁や弾劾に至るまで、法的に可能かつ権限を与えられた国家機関の存在」と呼んでいる。水平的説明責任は、一方の国家主体が他方の主体に説明を要求したり、罰則を課したりする正式な権限を持つ、国家内部の正式な関係から構成される。それは内部統制と監督手続きに焦点を当てる。例えば、行政府は議会に対してその決定を説明しなければならず、場合によっては、手続き違反に対して無効とされたり、制裁を受けたりすることがある（Transparency and accountability Initiative 2017）。

タイは、「1992年5月黒変事」の後、1997年に軍事独裁政権から民主的政府へと移行した。1997年憲法は、立憲主義の原則に基づいた民主的憲法とみなされた。この憲法は、国民が政府と議会を選出する権力分立の原則を確立した。また、内閣から独立した、いわゆる憲法機関であるいくつかの重要な国家権力監視機関も創設した。これらの機関は、過去25年間にわたり、その構造と権限に数多くの変化を経ており、その権力行使は国民と民主主義に大きな影響を与えてきた。しかし、タイの民主主義はその後、2006年と2014年に軍事クーデターによって2度中断されている。

V-Demの憲法プロジェクトのインデックスから、特に2010年から2020年の期間における行政府、立法府、司法府の権力を比較すると、行政府の権力が中央値を超え、四分位範囲を含む非常に高い水準にあることがわかる。

図1. タイの行政府の権力 1820-2020

出典：Constitute Project

タイの立法府の権力は、2010年から2020年の期間において、2000年から2010年の期間と比較して減少傾向を示しているが、中央値をわずかに下回る水準にありながらも、四分位範囲内にとどまっている。

図2. タイの立法府の権力 1820-2020

出典：Constitute Project

司法権に関しては、タイの裁判所は2010年から2020年の期間において、2000年から2010年の期間と比較して権限が増加している。中央値よりも高い水準にあり、四分位範囲内に適切に位置している。

図3. タイの司法権 1820-2020

出典：Constitute Project

3つの指標すべてのデータと比較すると、タイの立法府の権力が他の機関と比較して最も低い水準にあることは明らかである。同時に、中央値を下回る権力を持つ唯一の機関であり、裁判所は権限が増加し、中央値を上回るものの四分位範囲内に留まっている。一方、行政府の権力は最も高い水準にあり、中央値と四分位範囲の両方を超えている。

憲法に従った権力のチェック・アンド・バランスの概念を考慮すると、言及された指標は、タイにおける現在の権力の不均衡を示唆している。その特徴は、行政府が過剰な権力を持ち、立法府が比較的低い権力を持っていることを示唆している。

本研究では、タイの水平的アカウンタビリティの全体構造を、これらの機関の設立以来の役割と進化を分析することによって検証する。また、タイの現在の水平的アカウンタビリティが、自由民主主義的統治を発展・強化する上でどの程度有効であるかを調査する。さらに、関連機関によるチェック・アンド・バランスの運用、監視手続きの成功と失敗、そしてアカウンタビリティの有効性に影響を与える要因を調査する。

関連する問題や関連法に関する文献レビューによる文書調査は、記事、書籍、ジャーナル、公式文書から抽出されたものを使用する。タイおよびその他の国の事例研究も検討する。研究課題は以下の通りである。1) 現在の行政府と立法府によるチェック・アンド・バランスのシステムは、民主的統治にとって十分かつ効果的か？2) 司法府は、行政府の不正行為をチェックし、罰するために、独立または政治的に中立であるか？3) 監視機関は適切に機能しているか？

2. 水平的アカウンタビリティの概念に関する文献レビュー

政治的アカウンタビリティは、グッドガバナンスと民主主義の原則を研究する学術分野である（例：Dahl 1971, 1989; Schmitter and Karl 1991; Laebens and Luhrmann 2021）。民主主義は、説明責任のある統治を確保するために、選挙、国民投票、抗議などの手段を国民に与える（Mejía Acosta, Josdhi and Ramshaw 2010, 5-6）。独裁政権に対する民主主義の利点は、政府が多数派の支持を得るために公共財を優先することによって証明される。効果的な垂直的アカウンタビリティは、政治家が公共財の提供に焦点を当てることを促す（V-Dem Institute 2022）。

社会科学におけるアカウンタビリティに関する議論は、さまざまな視点を含んでいる。Dahl（1971）とWilson（2015）は、エリート間の競争がより広範な参加に先行すべきだと主張している。Mechkova, Luhrmann and Lindberg（2017）は、垂直的および対角線的アカウンタビリティのメカニズムが成長するにつれて、水平的アカウンタビリティへの需要が増加すると示唆している。彼らは、垂直的アカウンタビリティが通常最初に発展し、その後、強力な議会のような堅固な水平的メカニズムが続くことを見出している。垂直的アカウンタビリティが強化されるにつれて、水平的チェックの必要性が高まる。この関係は、2つの経路によって支持されている。

図4. 垂直的アカウンタビリティが水平的アカウンタビリティへの需要を高める可能性のある2つの経路

出典：Mechkova, Luhrmann and Lindberg 2017, 13.

Mechkova, Luhrmann and Lindberg（2018）は、図2（50）に示すように、アカウンタビリティとその下位分類に続く「事実上の」実践とは別に、アカウンタビリティを可能にする制度の「法律上の」存在も考慮している。法定の説明責任を可能にする制度の存在は、事実上の説明責任の実践に続き、図2（50）に示すように、その下位分類も含まれる。

図5. アカウンタビリティとその下位分類

出典：Mechkova, Luhrmann and Lindberg 2018, 50.

「第三波」の権威主義化は、世界の民主主義にとって大きな脅威である。LuhrmannとLindberg（2019）はこの傾向を研究した。Satoら（2022）は、権威主義化の過程において、制度の劣化はパターンに従って進行することを発見した。すなわち、水平的アカウンタビリティの低下から始まり、次に垂直的アカウンタビリティ、そして最後に垂直的アカウンタビリティへと続く。このパターンは、民主主義が権威主義へと変容するにつれて、徐々にアカウンタビリティを低下させることを伴う（Sato et al. 2022）。水平的アカウンタビリティの権力は、安定した垂直的および対角線的メカニズムに依存しており、これらは民主主義の基盤にとって不可欠である。

本稿では、Lührmann, Marquardt, and Mechkova（2020）の定義に従い、水平的アカウンタビリティとは、国家機関が行政府に対してどの程度説明責任を負わせるかの度合いを指す。このアカウンタビリティは、立法府や司法府、監視機関などの主体に依存する。これらの機関は情報提供を要求し、不正行為を罰することで、政府内のチェック・アンド・バランスのシステムを確保する。

本稿では、タイの水平的アカウンタビリティのメカニズムを、法分析と、その憲法（1997年、2007年、2017年）の比較研究を通じて検証する。事例を用いて実際的な有効性を説明し、政府の監視における議会、司法、憲法機関の役割に焦点を当てる。

3. タイにおける水平的アカウンタビリティのメカニズムの構造

水平的アカウンタビリティには、立法府、司法府、監視機関などの機関間のチェックが含まれる。これは、バランスの取れた統治を確保し、説明責任のある政府を育成するために、権利侵害を防ぐ（Mechkova et al. 2018; O’Donnell 1998）。

1997年タイ憲法は、同国で最も民主的な憲法の一つとみなされている（Aphornsuvan 2001）。この憲法は、その後の憲法でも踏襲されてきた立憲主義の原則を確立した。1997年、2007年、2017年のタイ憲法における水平的アカウンタビリティのメカニズムの構造は、立法府、司法府、監視機関の3つのグループに分類できる。

3.1. 立法府

議会は、主権を行使する3つの主要な政治的制度の一つである。立法府として、立法および行政に対するチェック・アンド・バランスにおいて重要な役割を担っている。1932年の絶対王政から立憲君主制への移行以来、タイは20の憲法（13回のクーデターを伴う）を制定してきた。一院制から始まったが、タイは現在、二院制を採用している。1997年、2007年、2017年の各憲法は、タイの立法府が下院としての庶民院と上院としての元老院からなる二院制を採用することを規定している。以下に、1997年、2007年、2017年の各憲法における立法起源の比較を示す。

3.1.1. 庶民院の権限と機能

庶民院の構成は、タイの各憲法によって異なっている。1997年憲法では500名（比例代表80名、小選挙区400名）、2007年憲法では480名（比例代表80名、小選挙区400名）、そして2017年憲法以降は500名（比例代表100名、小選挙区400名）で構成されている。

庶民院は、政府の監督において中心的な役割を果たしている。法案の審査、予算の評価、非常事態宣言の承認、国家事案の監督、調査委員会の設置、首相の任命の承認などを通じて、チェック・アンド・バランスに貢献している。

3.1.2. 元老院の権限と機能

タイの憲法における元老院の構成は、1997年の国民による選挙で選ばれた200名から、2007年の各県から選出された議員と任命議員150名、そして2017年の専門知識に基づき選出された200名へと進化してきた。

しかし、現在の元老院は、第269条の移行規定に由来し、250名の非選挙議員で構成されている。これには、国防次官、陸軍最高司令官などの役職にある6名の官僚が含まれる。このうち194名は平和秩序維持評議会（NCPO）によって選出され、50名は10の職業グループから選出された。

さらに、移行規定第272条に基づき、元老院議員は庶民院議員と共に首相候補者を評価し、承認には376票以上の賛成が必要である。2019年以降「ロボット議会」と呼ばれ、この元老院は、特に与党の法案に関して、40の法案の98％を同じ方向で可決した（iLaw 2022）。

3つの憲法は元老院に法案を提出する権限を与えていないが、法案を審査し、非常事態宣言を承認し、庶民院と共に国家行政を監督する権限を有する。元老院はまた、首相、大臣、および立法府、司法府、憲法機関におけるその他の役職を罷免する権限も有する。さらに、決議を伴わない一般討論のための質問および動議を提出することもできる。

元老院は、憲法機関の職務を承認し、年次報告書を審査することにより、それらを監督する任務を負っている。さらに、これらの機関および政府の両方を監督するための常設委員会を設置する。

3.2. 司法府

タイには4つの司法機関があり、それぞれが政府の活動を監視する責任を負い、紛争を裁定する独自の管轄権を有している。すなわち、憲法裁判所、行政裁判所、通常裁判所、および政治的地位を有する者のための最高裁判所刑事部である。

3.2.1. 憲法裁判所の権限と機能

1997年憲法は憲法裁判所を11名の裁判官で構成すると規定し、2007年憲法は8名の裁判官、2017年憲法は9名の裁判官と規定した。全ての裁判官は、憲法で定められた役職または資格を有する者の中から、元老院の助言に基づき国王によって任命される。現在の憲法裁判所には、選挙された元老院議員は一人もいない。1名の裁判官は2014年のクーデター前に任命され（2007年憲法選任制度下）、2名の裁判官は2015年に軍事政権の立法府によって任命された。残りの裁判官は、平和秩序維持評議会（NCPO）に由来する元老院によって任命された（iLaw 2022）。

1997年、2007年、2017年の各憲法は、憲法裁判所に対し、法案および有機法案が憲法に反する、または矛盾する内容を含んでいるかどうかを審査する権限を義務付けている。憲法裁判所はまた、憲法の下で様々な機関の権限と義務に関連する問題も考慮する責任を負う。議会、内閣、裁判所、およびその他の政府機関に対するその決定は最終的かつ拘束力がある。さらに、憲法裁判所は、通常裁判所、行政裁判所、軍事裁判所を含む他の裁判所から提出された事件を審理する役割も担っている。法律の規定を事件に適用することが憲法に反する、または矛盾すると考える場合、裁判所はそうすることができる。憲法は、裁判所の最終判決、議会、内閣、または裁判所以外の憲法機関間の権限の競合を考慮する権限、およびどの非常事態宣言が避けられない緊急事態であるかを判断する権限に影響を与えない。

3.2.2. 行政裁判所の権限と機能

1997年、2007年、2017年の各憲法は、最高行政裁判所判事の任命には、行政裁判所司法委員会および元老院の事前の承認が必要であり、最終的には国王の裁可を必要とすることを義務付けていた。

1997年、2007年、2017年の各憲法に概説されている行政裁判所の管轄範囲は、直接的な憲法上の権限行使による独立機関の判決を除く、法的行政権または活動に関連する行政事件をカバーしている。

3.2.3. 通常裁判所の権限と機能

タイの通常裁判所は、国の歴史を通じて何度か改正されてきた。国民憲法としても知られる1997年憲法は、通常裁判所を国内の最高司法機関として設立した最初の憲法であった。1997年憲法によれば、通常裁判所は15名の裁判官で構成され、元老院の助言に基づき国王によって任命された後、9年間の任期を務めた。

1997年憲法は、通常裁判所に民事および刑事事件を審理する権限を義務付けていた。さらに、同裁判所は、法律および規則の合憲性を審査し、異なるレベルの政府間の紛争を解決し、下級裁判所の活動を監督し、法律問題に関する助言的意見を発し、裁判官を懲戒処分する同様の権限を有していた。通常裁判所の権限と機能は、2017年憲法で拡大された。同裁判所は現在、政府と個人または組織間の紛争、政府の異なる部門間の紛争、および政府と国際機関間の紛争を審理する権限を有している。

3.2.4. 政治的地位を有する者のための最高裁判所刑事部の権限と機能

1997年および2007年憲法は、最高裁判所刑事部を設置し、最高裁判所の総会における秘密投票を通じて選出され、事件ごとに選任される9名の裁判官で構成されていた。その後、2017年憲法は、定足数を5名以上9名以下に調整したものの、同様の規定を設けた。

当初の地位とは異なり、2017年憲法は、政治家に対する最高裁判所刑事部からの上訴を認めている。以前は最終審であったが、現在では上訴のために9名の定足数が必要である。

1997年、2007年、2017年の各憲法によれば、国家汚職防止委員会（NACC）が政治家が不当に資産を増加させていることを特定した場合、NACC委員長は検事総長に通知する。検事総長は、資産の国家帰属を決定するために、最高裁判所刑事部で訴訟を提起する。

最高裁判所刑事部は、不正行為に関連する不審な富を有する政治家や高官が関与する事件を管轄している。これらの事件は、元老院、汚職防止委員会、および検察官によって提起される。

3.3. タイ憲法に基づく制度

タイ憲法は、選挙管理委員会、国家汚職防止委員会、国家監査委員会、オンブズマン、および国家人権委員会を含む、「独立憲法機関」として政府の活動を監視する制度に言及している。

3.3.1. 選挙管理委員会の権限と機能

1997年および2007年憲法は、元老院の助言を得て国王が任命する5名の選挙管理委員会を設置した。2017年憲法では、元老院の推薦を受けて国王が任命する7名の委員に拡大された。

1997年憲法は、選挙管理委員会が庶民院、元老院、および地方自治体の選挙を組織・監督し、政党および候補者を登録し、選挙に関連する紛争を解決し、選挙担当者の職務を監督する権限を有すると規定していた。これらの権限は2007年憲法で選挙犯罪の調査および訴追を含むように拡大された。さらに、選挙管理委員会の権限と機能は2017年憲法で拡大された。同委員会は現在、選挙に関する国民の意識向上を促進し、選挙に関する情報を提供している。

3.3.2. 国家汚職防止委員会の権限と機能

1997年、2007年、2017年の各憲法は、元老院の助言に基づき、選考委員会によって選ばれた9名の国家汚職防止委員会の委員を義務付けている。

1997年憲法は、国家汚職防止委員会に、高官の汚職を調査し、最高裁判所刑事部で訴追し、資産申告を管理する権限を与えた。2007年憲法は、汚職防止のための国家機関の監督へとその役割を拡大した。2017年憲法では、委員会の権限はさらに拡大され、意識向上キャンペーンの実施や、汚職防止のための国家機関への支援が含まれるようになった。

3.3.3. 国家監査委員会の権限と機能

1997年憲法は、元老院の推薦に基づき国王が任命した委員長と9名の委員からなる国家監査委員会を設置した。2007年および2017年憲法は、元老院の助言を得て国王が任命する7名の委員からなる委員会を設置した。

1997年憲法は、国家監査委員会に、政府および国家機関の会計を監査し、議会に報告し、財務管理の改善のための勧告を提供する権限を与えた。

2007年憲法は、政府および国家機関に関連する財務不正の調査を含むように、国家監査委員会の権限を拡大した。2017年憲法は、さらにその権限を拡張し、財務不正が発見され対処されない場合、政府または国家機関に是正措置を義務付け、罰金を科すことを可能にした。

3.3.4. オンブズマンの権限と機能

オンブズマンは、1997年、2007年、2017年の各憲法で規定されており、元老院の助言に基づき任命される最大3名で構成される。

1997年、2007年、2017年の各憲法は、オンブズマンに事実を明らかにするために苦情を調査する任務を課している。法的違反、権限の逸脱、特定の行為、または行政上の怠慢が特定された場合、議会に意見と勧告を添えた報告書が提出される。さらに、オンブズマンは、公務員の行動、規則、または法律から憲法上または法的な問題が生じた場合、事件を憲法裁判所または行政裁判所に付託することができる。

3.3.5. 国家人権委員会の権限と機能

国家人権委員会の構成は、1997年、2007年、2017年の各憲法を通じて一貫しており、元老院の推薦を受けて国王が任命する委員長と委員で構成される。

1997年、2007年、2017年の各憲法はすべて、国家人権委員会がタイにおける人権の促進と保護、人権侵害の苦情の調査、および人権保護の改善方法に関する政府への勧告を行う権限と義務を有すると規定している。2007年憲法では、人権を侵害する法律に異議を唱えるために憲法裁判所に事件を提起する権限が拡大された。さらに、国家人権委員会の権限と機能は2017年憲法で拡大された。同委員会は現在、国際社会にとって最も深刻な犯罪で告発された個人を調査・訴追する国際裁判所である国際刑事裁判所（ICC）に事件を提起する権限を有している。

行政には、憲法上の機関ではなく、その管理下にある機関である監査メカニズムも存在する。これらには、特別捜査局（DSI）、国家汚職防止委員会事務局（NACC）、および公共部門汚職防止委員会（PACC）が含まれる。

3.3.6. 特別捜査局の権限と機能

1997年憲法の下では、特別捜査局長は首相の助言を得て国王が任命した。2007年および2017年憲法の下では、局長は国民議会の助言を得て国王が任命した。しかし、2017年憲法では、国家警察委員会から提出された候補者の中から、元老院が少なくとも3名を選出しなければならない。

1997年、2007年、2017年の各憲法は、特別捜査局が汚職、組織犯罪、テロを含む重大犯罪を捜査し、資産没収手続きを行い、他の法執行機関に技術支援を提供する権限と義務を有すると規定している。2007年憲法では、汚職防止における国家機関の活動を監督する権限が拡大された。さらに、2017年憲法では、権限と機能が拡大された。同局は現在、汚職に対する意識向上キャンペーンを実施し、汚職防止における国家機関への助言と支援を提供する権限を有している。

3.3.7. 国家汚職防止委員会事務局の権限と機能

1997年憲法の下では、国家汚職防止委員会（NACC）の委員は元老院の助言を得て国王が任命した。2007年憲法の下では、NACCの委員は国民議会の助言を得て国王が任命した。2017年憲法の下では、NACCの委員は元老院の助言を得て国王が任命されるが、元老院は最高裁判所から提出された候補者の中から少なくとも3名を選出しなければならない。

1997年、2007年、2017年の各憲法はすべて、NACC事務局が、大臣、国会議員、裁判官などの高官が関与する汚職事件を捜査し、最高裁判所刑事部で汚職事件を訴追し、高官の資産申告を発行する権限と義務を有すると規定している。2007年憲法は、汚職防止における国家機関の活動を監督し、汚職に対する意識向上キャンペーンを実施し、汚職防止における国家機関への助言と支援を提供する権限と機能を拡大した。さらに、2017年憲法では、高官ではない公務員が関与する汚職事件の捜査、汚職官に対する資産没収手続きの実施、および他の法執行機関への技術支援の提供へと、権限と機能がさらに拡大された。

3.3.8. 公共部門汚職防止委員会の権限と機能

タイの公共部門汚職防止委員会（PACC）は、公共部門における汚職を調査・訴追する。1997年憲法の下で設立された当初の権限は、公務員間の汚職をカバーしていた。2007年憲法は、政治家および政党を対象とするようにその任務を拡大した。2017年憲法は、PACCの権限をさらに強化し、国営企業および独立機関が関与する汚職事件の捜査と訴追を可能にした。

PACCは、公共部門の汚職の防止、鎮圧、および調査に従事する多面的な組織である。汚職防止政策を策定し、汚職のリスクに関する意識を高め、不正に得た資産を没収し、汚職官を訴追する。汚職との闘いにおけるPACCの重要な役割は拡大してきたが、課題は依然として残っており、政府機関における透明性と説明責任の向上という継続的な必要性を強調している。

3.4. タイにおける水平的説明責任メカニズムの構造

図6.タイにおける水平的説明責任メカニズムの構造

出典: Bureekul et al. 2023

タイにおける水平的説明責任メカニズムの設計は、組織数、組織構造、権限、義務の点で徐々に成熟してきた。これは、自由民主主義国家に不可欠な要素である権力分立と立憲主義の原則の影響によるものである。しかし、これらの組織の源泉は、2006年のクーデター後、2007年憲法が起草された際に変化した。この傾向は、2014年のクーデター後も続き、水平的説明責任の主体（アクター）の配置は、微妙かつ複雑な方法で変化した。これは、相互に関連する3つの要因に起因すると考えられる。

第一に、元老院（上院）の源泉は時間とともに変化し、国民とのつながりは徐々に減少してきた。1997年憲法では、すべての元老院議員が国民によって選出されると規定されていたが、2007年憲法では、元老院議員のほぼ半数が選挙ではなく任命されることが認められた。2017年憲法では、すべての元老院議員が任命されることを要求するようになり、さらに踏み込んだ。これは、元老院議員が国民と直接つながっていないことを保証するためであった。

第二に、元老院の源泉の変化は、元老院議員が政府を監視する役割に直接影響を与えた。また、水平的説明責任システムにも複雑な影響を与えた。これは、1997年、2007年、2017年の各憲法が、監視機関に入る者は元老院の承認を得なければならないと規定しているためである。さらに、憲法裁判所または最高行政裁判所に任命される者も、元老院議員の承認を得なければならない。

第三に、2017年憲法の暫定条項によれば、現在の元老院議員は国家平和秩序評議会（NCPO）に由来する。現在の政府は、上記の立法府（下院および元老院）の承認から派生している。これは、2019年のタイ首相選出のための選挙によるものである。この250名の元老院議員のグループは、プラユット・チャンオチャ将軍を首相に選出する際に、249票の賛成と1票の棄権で投票した。したがって、現在の政府および監視機関もまた、元老院議員から派生している。

これらの要因の結果として、政府の活動をより効果的に監視するために、そのような出自を持つ機関を監視するメカニズムを設計する必要がある。現職者間の不可視の関係と権力を対処するためには、組織間のより大きな独立性が必要である。

4. 監視機関のパフォーマンス

本節では、監視機関のパフォーマンスに関する統計を示す。

4.1. 裁判所のパフォーマンス

憲法裁判所: 2022年には105件の訴訟が完了した。さらに、1998年以来、1,823件の訴訟が提起され、1,806件が完了し（800件が判決、1,006件が却下）、17件が係属中であることが考慮されている（憲法裁判所 2023）。

1997年憲法後に設立されたタイ憲法裁判所の役割は、その職務遂行における公平性に関して、一貫して精査に直面してきた。特に、2014年から2019年までの以前の非選挙による軍事政権によって、憲法裁判所の裁判官の任命に関して、政治的道具として利用される可能性についての懸念が提起された。これらの懸念は、軍事政権下で作成された、後の2017年憲法となるものの草案版における、裁判所の構成と規定に由来していた。これにより、民主的原則を促進しない可能性についての懸念が生じた。さらに、非選挙による元老院議員の出自や、民主主義を強化するための憲法改正を防ぐメカニズムに関する問題がある（iLaw 2021; Progressive Movement 2021）。iLaw 2021; Progressive Movement 2021）。

これらの懸念は、以下のように要約できる。(1)「政治的影響力の疑惑」：批評家は、軍や権威主義体制を含む強力な政治的アクターがこれらの裁判所に影響を与え、その公平性を損なう可能性があると主張している。(2)「政治的事件」：政治家や政党が関与する注目度の高い事件は、しばしば論争を引き起こし、政治紛争における裁判所の役割について疑問を投げかけている。(3)「偏見の認識」：一部では、これらの裁判所が特定の政治派閥や利害を優先して、その決定において偏見を示していると認識されている。(4)「説明責任の欠如」：これらの裁判所の透明性と説明責任、および監視と権力分立のメカニズムに関する懸念が提起されている。

論争の的となっている重要な分野の一つは、一部の人が民主的および進歩的な政党に対して敵対的と見なす憲法規定に基づく、政党の統制に関する憲法裁判所の権限である。その一例は、権威主義体制に反対する政党の解散である（BBC News Thai 2023/08/05; Progressive Movement 2021）。BBC News Thai 2023/08/05; Progressive Movement 2021）。

さらに、憲法機関の役職に就く個人の資格または失格を規制する裁判所の役割に関して、疑問が生じている。さらに、一部では、憲法裁判所が、保守的または軍事的背景を持つ現職者を保護しながら、民主的に選出された公職者を排除するためにその権限を行使するのではないかと懸念されている（BBC News Thai 2021/05/05; BBC News Thai 2023/08/05）。BBC News Thai 2021/05/05; BBC News Thai 2023/08/05）。

その結果、憲法裁判所が裁判所として機能する上での真の独立性についての疑念が高まっている。世論および学術界の見解は、それが憲法の優位性を維持したり、国民主権を重視する民主的原則を支持したりするのではなく、権威主義側の権力を維持するための政治的実体または保守派の道具としてますます認識されていることを示唆している。

タイ政治における権威主義側の道具として認識されている憲法裁判所の設計におけるこれらの偏見の問題は、主に3つの要因に起因すると考えられる。(1)「選考プロセスと構成」：憲法裁判所の裁判官の選考プロセスと基準に関する懸念は、政治的影響からの公平性と独立性を保証しない可能性がある（The Matter, 2019）。(2)「The Matter 2019）。(2)「権限」：特に政党や憲法改正に関連する政治問題への裁判所の広範な権限と関与は、その司法の独立性を損なう可能性がある（The 101.World 2021/04/08; The Matter 2019/11/26）。(3)「The Matter 2019/11/26）。(3)「統制と監視」：裁判所の監視と説明責任を確保するためのメカニズムに関する疑問も、その公平性への疑念に寄与している（iLaw 2020; BBC News Thai 2020/03/12）。iLaw 2020; BBC News Thai 2020/03/12）。

これらの懸念に対処するには、選考プロセスの改革、裁判所の権限と管轄権の明確化、透明性と説明責任のためのメカニズムの強化が必要である。これらの措置は、憲法裁判所が政治的道具ではなく、憲法原則と民主的価値の守護者としての役割への信頼を回復するのに役立つ可能性がある。

行政裁判所: 1999年の設立から2023年7月31日まで、204,517件の訴訟が登録された。これらの訴訟のうち、177,097件が完了した訴訟、すなわち総数の53.59%であった。最高行政裁判所に登録された60,702件の訴訟のうち、49,872件が完了し、10,830件が係属中であった（行政裁判所 2023）。

実際、行政裁判所は、政府内の行政行為の合法性を監督し、保証する上で重要な役割を果たしている。政治的な意味で政府の業務を直接検査するわけではないが、その主な責任は、行政部門による行為に関連する訴訟を審査し、裁定することにある。この監督は、行政行為が合法でなければならないという基本原則に基づいている。

タイ行政裁判所、および憲法裁判所や司法裁判所などの他の司法機関の公平性と独立性に関する懸念は、国民やメディアが提起している重要な問題である。これらの懸念は、政治的混乱、軍事クーデター、政治的分極化の時期を経験してきたタイのより広範な政治的文脈に根ざしている。

これらの裁判所が政治当局の影響を受ける可能性があるという認識は、懐疑論と、それらが権威主義側の道具として使用される可能性があるという疑惑につながっている。「司法クーデター」（Tulakarn Piwat）という言葉は、司法が特定の政治的利害を優先する方法で政治問題に介入していると認識される状況を説明するために使用されている（iLaw 2020; The Matter 2019/11/26; BBC News Thai 2020/03/12）。iLaw 2020; The Matter 2019/11/26; BBC News Thai 2023/08/05).

これらの懸念に対処することは、法の支配を維持し、タイにおける司法の独立性を確保するために極めて重要である。これには、裁判官の選出および任命方法、透明性と説明責任を確保するメカニズム、そして司法に対する国民の信頼を構築する努力が含まれる改革が必要となる可能性がある。

民主主義社会において、独立した司法は、国民の権利と自由を保障し、法の支配が貫徹されることを保証するために不可欠である。さらに、裁判所の公平性に対する国民の信頼は、正義と民主主義の原則を維持するために不可欠である。

さらに、行政裁判所は、特に政治に関連する事項において、その判決を効果的に執行する上で課題に直面している。例えば、元副首相プラウィット・ウォンスワンが関与した高級腕時計論争に関する調査の全詳細を開示するよう最高行政裁判所からの命令に従うことを拒否した汚職防止国民委員会（NACC）に関する問題があった。プラチャラート党（PPRP）の党首が意図的に虚偽の資産リストを提出した、または関連情報を隠蔽したという疑惑が生じている（Bangkok Post 2023/06/16; Isranews 2023/08/10）。

これらの問題は、行政訴訟が法原則に準拠していることを確保する上での行政裁判所の能力に対する疑念を浮き彫りにしている。裁判所はこれらの懸念に対処し、透明性、説明責任、および判決の効果的な執行を強化するために取り組む必要があり、行政行為に対するチェックとしての役割における国民の信頼を維持しなければならない。

裁判所：2023年1月から3月にかけて、同裁判所に707,695件の訴訟が提起された。これらの訴訟のうち、402,339件が終結し、305,356件が係属中であった（裁判所 2023）。

政治家担当最高裁判所刑事部における上訴手続きの欠如は、人権保護と適正手続きに関する懸念を引き起こしている（Kom Chad Luek Online 2009/11/07）。しかしながら、この問題は現行憲法の規定によって解決されている。

政府の行動の監督に関して、政治家担当最高裁判所刑事部は、特に異常な富や汚職が関わる事件において、政治家や高官の活動を精査することにより、独自の役割を果たしている。このプロセスは、事実情報の収集における汚職防止国民委員会（NACC）の責任と密接に関連している。

しかし、前述のプラウィット氏の腕時計事件の捜査において、NACCの公平性に関する懸念が生じている。NACCが証拠不十分と判断した場合、事件を裁判所に付託しない。これにより、特に軍事政権または保守政党の反対者を有利に扱うような、司法制度における二重基準の適用に関する疑問が生じている。

要約すると、特に政治家や高官が関与する事件において、司法手続きの公平性と一貫性に関する懸念が存在し、これらの懸念は政治家担当最高裁判所刑事部とNACCの両方に及んでいる。二重基準の認識は、法の公平な適用に関する疑念を生じさせ、司法制度への信頼に影響を与える可能性がある。

タイにおける司法がチェック・アンド・バランス機能において重要な役割を果たした著名な訴訟の例として、元タイ首相インラック・シナワトラ氏が関与した事件が挙げられる。2011年、インラック氏は、国家安全保障会議事務総長であったタウィル・プリエンシ氏を国家警察長官であったウィチェアン・ポテポスリー氏に交代させる命令に署名した。その後、インラック氏は、ウィチェアン氏の後任として副警察長官プリエウパン・ダマポン氏を任命した。

この法的手続きは、憲法裁判所、行政裁判所、および公職者担当刑事裁判所の3つの裁判所の間で争議を引き起こした。憲法裁判所は、首相としてのインラック氏の行動が個人的または政治的な利益のための権力乱用に該当するかどうかに焦点を当て、彼女の公職からの罷免につながった（BBC 2014/05/07; Financial Times 2014/05/07）。

行政裁判所は、正当な理由なくタウィル氏を異動させるという行政決定に対して、インラック氏に不利な判決を下した。この事件において、裁判所は首相の命令を無効にし、タウィル氏を元の職に復帰させることを決定した（Prachatai English 2014）。

公職者担当刑事裁判所は、タウィル氏の異動における権力乱用および個人的または政治的利益のための役職操作への関与に関するインラック氏に対する告発を扱った。裁判所は、権力乱用または職権乱用の刑事告発を裏付けるには証拠が不十分であると判断した（Bangkok Post 2023/12/26; Regalado 2023）。

言及された事件は、司法府が行政部門による権力の不利益な行使を抑制する役割を示す例として引用できる。タイの裁判所は、裁判所は人事管理の適切性に行政政策に沿って過度に介入すべきではないと説明し、行政の行動を精査する上での自らの権限を制限しようとしているが、裁量の行使を合法性の観点から審査する権限は保持している。これには、法律の目的と、権限を付与する法律の範囲内に沿った裁量の行使を精査することが含まれる（行政裁判所 2014）。

この事件において、憲法裁判所と行政裁判所が行政権力の拡大に対抗するために権力を行使したことは一部から支持を得たが、同時に一部の学者は裁判所の行動を「法治主義」の特徴を示すものと見なしている。法治主義とは、法的手続きが政治的動機をもって利用され、司法府への権力均衡をシフトさせるために選択的に法律が適用される状況を指す。これは、権力分立論に影響を与える（Matichon Weekly 2023/12/27）。

4.2. 独立機関の業績

選挙管理委員会：2022年には、選挙不正、買票などの選挙違反に関する苦情が2,171件、選挙管理委員会に申し立てられた。これらの事件のうち、1,890件が審理済み事件、280件が係属中事件であった（選挙管理委員会 2023）。

国民とメディアは、特に進歩党党首で首相候補であったピター・リムジャロエンラット氏に対するメディア株に関する苦情を申し立てた選挙管理委員会の行動について疑問を呈している。これらの行動は、選挙管理委員会の規則に違反しているように見え、性急に行われたため、懸念を引き起こした。これにより、選挙管理委員会の公平性に関する疑念が生じた（Prachathai 2023/07/10）。

懸念される別の事件として、プラユット内閣が、緊急措置の対象とならないにもかかわらず、電力料金を削減するために国家予算を利用するよう要請したことが挙げられる。代わりに、これは選挙期間中の選挙運動目的の戦術と見なされている。この問題は、政府の行動とその民主的原則との整合性に関する疑念と精査をさらに高めた（Matichon Online 2023/05/03）。

選挙管理委員会の公平性の問題には、政治的干渉につながる可能性のある選考プロセスが含まれる。

さらに、選挙管理委員会が黄色カードと赤カードを発行する権限に関する意見があったが、この問題は裁判所が扱うべきである。なぜなら、裁判制度は決定を下すための明確な規則と基準を持ち、選挙違反事件を審理する権限を持っているからである。これが裁判所に移管されるべきである一方、選挙管理委員会は調査を行い、決定のために裁判所に送付する情報を収集する義務を負っている（The 101.World 2021）。

汚職防止国民委員会：2022会計年度末現在、合計9,154件の事件があった。これらの事件のうち、8,307件（90.65％）が完了し、847件（9.25％）が未完了であった（NACC 2022）。

NACCは、特に異なる経済的・社会的背景を持つ個人が関与する事件において、法律の執行における寛大さが認識されているとして批判に直面している。より一貫した法執行が必要であると批判者は主張しており、社会におけるそのような執行の公平性と適切性に関する疑念につながっている。

様々な分野では、独立機関が公平性と真の自由を欠いていると認識されている。法律が特定のグループを有利にするために操作されているという懸念がある。時には、事実確認の結果が国民に伏せられ、監視への国民参加が妨げられている。これらの問題は、法執行を担当する政府機関の透明性に関する疑念を生じさせている（Isranews 2020/07/29）。

一部の学者は、NACCの憲法上の権限について、過度に広範である可能性があると懸念を表明している。これは、汚職事件における有罪または無罪を決定するNACCの権限に関連している。さらに、個人（被害者または被告人）は、公職者担当刑事裁判所に独自に苦情を申し立てることができない。これは、人権宣言に概説されている原則と矛盾するように見える。この制限は、司法を管理するために必要な範囲を超えた権限の過度な行使と見なされている（Kom Chad Luek Online 2009/11/07）。

さらに、現在のNACC選考委員会の構成を見直す必要があるという提案がある。一部の意見では、1997年憲法で確立された基準を遵守すべきであり、そこでは国民の代表者から選ばれた委員会のメンバーを含めることが義務付けられていた。これにより、NACCによる権限行使に対するチェック・アンド・バランスを提供するメカニズムが導入されるだろう（The 101.World 2021）。

国家監査委員会：2022年現在、合計15,353件の事件があった。これらの事件のうち、6,532件が適合性監査、135件が業績監査、8,686件が財務監査であった（国家監査委員会 2022）。

タイ国家監査委員会は、主に地方自治体組織の運営を評価することに重点を置いている。しかし、中央集権的な政府の重要な構成要素としてのその役割が、政府への反対を抑制し、地方自治体組織の自律性を妨げる可能性があるという懸念がある。この認識された干渉は、中央集権的な監督と地方自治の自律性の原則との間のバランスに関する疑問を生じさせている（Bunthueng 2020）。

国家人権委員会：2022会計年度末現在、人権侵害の申し立てが1,149件あった。これらのうち、924件がさらなる措置のために受理され、225件は受理されなかった。