[ADRNワーキングペーパー] ネパールにおける水平的アカウンタビリティ

1. はじめに

ネパールは2000年代初頭に、絶対君主制から連邦民主共和国への移行という大きな政治的転換を経験しました。この移行は2015年の新憲法制定によって頂点を迎え、連邦、州、地方の各レベルの政府からなる多層的な統治システムが確立されました。しかし、この移行は、政治的不安定、脆弱な統治システム、社会経済的不平等といった課題なしには進みませんでした。

マオイスト反政府勢力と政府軍との間の10年間にわたる内戦を特徴とするこの移行は、2006年の包括的和平合意の署名をもって終結しました。この合意により、マオイスト反政府勢力は政治的メインストリームに統合され、新憲法制定への道が開かれました。この新憲法は、二院制の連邦議会と独立した司法制度を持つ連邦システムを確立しました。また、国家人権委員会や汚職調査委員会など、いくつかの新しい機関も創設されました。

これらの重要な変化にもかかわらず、移行は政治的不安定、頻繁な政権交代、政策決定における継続性の欠如によって特徴づけられてきました。この不安定さは、アカウンタビリティと透明性の欠如にもつながり、汚職への対処や効果的なサービス提供の確保においてほとんど進展が見られませんでした。社会経済的不平等もネパールにおける持続的な課題となっています。同国の人間開発指標は南アジアの中でも依然として低水準にあり、貧困率、栄養失調、識字率の低さが特徴です。特定のカーストに対する差別や疎外も、依然として重大な問題となっています。

連邦システムの実施もまた困難なものとなっています。連邦、州、地方の各政府間の権限と資源の配分をめぐる紛争が存在します。地方政府が効果的なサービスを提供する能力に対する懸念があり、資源配分は論争の的となっています。連邦政府が州および地方政府に十分な資源を提供していないとの非難もあります。ネパールにおける統治の主要な課題の一つは、政府機関の能力と資源の不足です。連邦、州、地方を含むすべてのレベルの政府機関は、熟練した人材の不足、予算不足、インフラ不足に悩まされています。これにより、効果的なサービス提供の欠如、規制システムの弱さ、行政効率の低さにつながっています。

汚職は、ネパールが直面するもう一つの重大な統治上の課題です。汚職を防止するための法律や規制が存在するにもかかわらず、それらを執行するための政治的意思が依然として欠如しています。ネパールにおける汚職は蔓延しており、政府関係者や政治家が汚職行為に関与することが多く、政府や公的機関に対する国民の信頼を失わせています。ネパールはまた、政治的安定性の面でも大きな課題に直面してきました。2015年の憲法制定以来、同国は複数の政権交代を経験しており、2人の首相の辞任が含まれ、統治の継続性が失われています。これは政策やプログラムの実施にも影響を与え、経済的および社会的発展の遅れにつながっています。

前述のように、近年、ネパールにおける統治上の課題に対処するための努力が行われてきました。政府は、行政効率、サービス提供、アカウンタビリティを改善するための様々な改革プログラムを開始しました。これらのプログラムには、公務員改革プログラム、地方自治体および地域開発プログラム、経済統治および開発プログラムが含まれます。さらに、CSO（市民社会組織）は、ネパールにおける統治を強化する上で不可欠です。しかし、政府の干渉や活動への制限を含む、CSOの運営には課題が存在します。

ネパールにおける統治が直面するもう一つの重要な課題は、同国の地理的条件であり、険しい地形がサービス提供を困難にしています。特に辺境地域ではそうです。政府はこの問題に対処するために、移動サービス、道路網の拡充、衛星オフィスの設置など、様々な取り組みを開始しました。

2. ネパールの憲法および政治的枠組み

2.1. 憲法上の規定

ネパール憲法は、通信権（第19条）および情報公開権（第27条）を含む31の基本的人権を保障しており、公務員からの情報へのアクセスに不可欠な目的を提供しています。ただし、機密情報と格付けされている場合を除きます。憲法はまた、立法、行政、司法という国家機関間の権力分立と抑制と均衡の原則を明確に規定しています。同様に、連邦議会は、10の異なるテーマ領域の監督のために10の議会委員会を設置しています。これらの委員会の中で、特に会計委員会（PAC）は、公的財政の監視に関して関心を集めています。

2.2. 司法制度

憲法の前文は、国家の三権が「公平、独立、有能」な司法制度を有することを明確に述べています。司法制度は単一的な体制で組織されており、最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所の規定があります。最高裁判所には、憲法上の救済措置の下で憲法裁判所があり、政府間の管轄権紛争を調査します。地方レベルでは、地方自治体の副市長または副議長を長とし、選出された代表者から2名の委員で構成される司法委員会が存在します。委員会の管轄権は非刑事事件に限定されています。

2.3. 憲法機関を通じた監督

ネパール憲法（2015年）は、13の憲法委員会を想定していました。これらの委員会は、少数民族、後進民族、その他の不利な立場にある人々の権利を強化し、保護するために設立されました。行政、司法、立法が、それぞれの機能的独立性とチェック・アンド・バランスを実行する権限において同等であるにもかかわらず、市民社会と緊密に協力して社会を民主化できる13の委員会は、まだ国民に届いておらず、政府を監督するには至っていません。それらは勧告権のみを持ち、執行権限を持たないという管轄権に限定されています。

13の委員会には、汚職調査委員会（CIAA）、会計検査院、公務員委員会、選挙管理委員会、国家人権委員会、国家天然資源・財政委員会が含まれます。しかし、国家女性委員会、国家ダリット委員会、国家包摂委員会、先住民委員会、マデシ委員会、タールー委員会、イスラム委員会は10年ごとに見直しを受ける対象となります。

これらの委員会の活動、役割、結果は頻繁に疑問視されています。これらの委員会の長官の任命は、政治システムと政治的利害に強く影響されており、政治的権力配分の交渉において政治的武器として利用されることがよくあります。これにより、ネパール国民はこれらの機関の独立性と倫理的行動を頻繁に疑問視するようになり、近年、世論における信頼も失われています。

3. アカウンタビリティにおけるギャップと課題

アカウンタビリティは、権力の行使に対するチェック・アンド・バランス、監視、制度的制約において重要な役割を果たします。民主主義においては、立法機関が行政機関の機能に対する監視と統制を提供する役割を担います。しかし、ネパールにおけるアカウンタビリティのメカニズムにはギャップがあるようです。制裁に関する関連規範の未発達と、形式的な制度と実際のアカウンタビリティの実践との間の乖離は、ネパールを含む多くの開発途上国における民主主義の主な問題の一部です。

3.1. 地方自治体運営法

ネパールの連邦メカニズムは、三つのレベルの政府すべてにおいて明確な権限の分割を持っています。地方自治体運営法は、地方統治システムを強化する上で画期的な文書です。地方自治体運営法は、連邦レベルに35の権限、州レベルに21の権限、連邦と州レベルの併存権限に25、地方レベルに22、連邦、州、地方レベルの併存権限に15を義務付けています。しかし、地方自治体運営法には大きな欠点があります。それは、少数民族コミュニティの開発への計画的かつ的を絞った投資の欠如に反映されています。旧助成金制度とは異なり、対象コミュニティへの計画やプログラムの義務的な配分が欠如していますが、これは全国でケースバイケースで異なります。この文脈では、社会的アカウンタビリティは消滅の危機に瀕しています。この規定により、少数民族コミュニティは継続的に疎外されています。さらに、状況は停滞したままであり、主流の開発から孤立しています。

幸いなことに、地方自治体制度自己評価（LISA）の導入により、地方自治体は的を絞ったテーマ領域やコミュニティに投資するようになりました。不十分ではありますが、ネパールの連邦メカニズムの初期段階において、一歩前進しました。

3.2. 政府内アカウンタビリティ：地方レベル

地方レベルの統治は、ネパールの政治システムにおける不可欠な側面です。しかし、政府内アカウンタビリティの問題は、地方レベルの政府の効果的な機能しばしば妨げています。政府内アカウンタビリティとは、異なるレベルの政府が互いの行動に対してどの程度責任を負うかということです。

ネパールの地方レベルの政府における主要な政府内アカウンタビリティの問題の一つは、異なるレベルの政府間の連携とコミュニケーションの欠如です。同国の連邦統治システムは、連邦、州、地方の三つのレベルの政府を創設しました。しかし、これらの異なるレベル間での連携とコミュニケーションの欠如がしばしば存在し、サービス提供における非効率性と重複につながっています。

もう一つの問題は、異なるレベルの政府間の責任の明確な区分がないことです。この曖昧さは、特定のタスクの責任者が誰であるかについての混乱をしばしば引き起こし、アカウンタビリティの欠如につながる可能性があります。さらに、資源配分に関する明確さがしばしば欠如しており、紛争や非効率性につながる可能性があります。

第三の問題は、地方レベルの能力不足です。多くの地方レベルの政府は、責任を効果的に遂行するために必要な資源と専門知識を欠いています。この能力不足は、非効率性とアカウンタビリティの欠如につながる可能性があります。

最後に、地方レベルの統治における透明性と市民参加の欠如があります。市民はしばしば地方政府の活動に関する情報にアクセスできず、市民が意思決定プロセスに参加する機会は限られています。この透明性と市民参加の欠如は、アカウンタビリティの欠如につながり、政府に対する市民の信頼を損なう可能性があります。

3.3. World Justice Project「法の支配インデックス」- 事例シナリオの反映

World Justice Project（WJP）は、世界中で法の支配を促進することを使命とする独立した組織です。毎年、WJPは包括的な指標セットに基づいてさまざまな国における法の支配を評価する報告書を発表しています。最新の報告書では、ネパールは126カ国中105位にランクされました。

報告書は、政府権限の制約、汚職の不在、オープンガバメント、基本的人権、秩序と安全、規制執行、民事司法、刑事司法の8つの要因に基づいて国を評価しています。これらの要因におけるネパールのパフォーマンスは大きく異なりました。ネパールが低迷した分野の一つは汚職でした。報告書は、汚職がネパール、特に公共部門において重大な問題であると指摘しています。汚職と戦うための効果的な措置の欠如が、この問題の主な要因でした。ネパールは民事司法の分野でも低スコアでした。報告書は、同国の裁判制度が遅く、非効率的で、独立性に欠けていると指摘しています。特に少数民族や不利な立場にあるグループの司法へのアクセスについても懸念がありました。

一方で、ネパールは基本的人権の分野で比較的良好なスコアを獲得しました。同国は基本的人権を保護するという憲法上のコミットメントを持ち、活発な市民社会がこれらの権利を擁護しています。しかし、特に少数民族グループにとって、これらの権利がどのように実施および執行されているかについては懸念がありました。その他の指標におけるネパールのパフォーマンスはまちまちでした。同国は秩序と安全の分野で比較的良好なスコアを獲得しましたが、法執行機関による過度の武力行使については懸念がありました。ネパールは規制執行の分野でも比較的良好なスコアを獲得しましたが、一部の分野では効果的な規制の欠如について懸念がありました。

全体として、WJP報告書は、ネパールが法の支配を改善する必要があるいくつかの分野を強調しています。特に、同国は汚職と戦うためのより効果的な措置を講じ、裁判制度の効率性と独立性を改善する必要があります。また、司法へのアクセスを改善し、少数民族や不利な立場にあるグループを含むすべての市民の基本的人権が効果的に保護されるようにする必要があります。これらの問題に対処するために、ネパール政府と市民社会は協力して、法の支配を促進する改革を実施する必要があります。これには、司法の独立性を強化し、法執行機関の効果を改善し、政府における透明性とアカウンタビリティを促進する措置が含まれる可能性があります。また、法の支配の重要性についての国民の意識を高め、これらの改革に対する国民の支持をより大きく構築する必要があります。

4. 結論と提言

ネパールが連邦民主共和国へ移行する過程は、政治的不安定、脆弱な統治システム、持続的な社会経済的不平等といった重大な課題によって特徴づけられてきました。しかし、改革プログラム、市民社会の取り組み、サービス提供とアカウンタビリティの改善を目指す政府の取り組みなど、これらの課題に対処するための努力も行われてきました。ネパールにおける持続可能で包摂的な経済社会開発を達成するためには、これらの努力を継続することが不可欠です。

これらの政府内問題を解決するためには、異なるレベルの政府間の連携とコミュニケーションの改善が必要です。責任の明確な区分と資源配分も必要です。地方レベルの政府がその義務を効果的に遂行できるように、必要な資源と専門知識を提供する必要があります。アカウンタビリティを確保するためには、地方レベルの統治における透明性と市民参加の増加も必要です。

ネパール憲法は、国家と市民の主体が憲法の真の本質を強化するための十分な法的枠組み、メカニズム、手続き、機会を提供しています。長期的な繁栄は、倫理的なアカウンタビリティと透明性を確認することによってのみ達成可能であり、これはユートピア的に聞こえるかもしれませんが、一定期間内にそれを達成する要因が存在します。ネパールの連邦メカニズムは比較的若いですが、関係者は以前のシステムに慣れていた人々です。官僚機構と代表者の両方が、市民社会と協力して、不利な立場にある、届かない、過小評価されているコミュニティを力づけ、合理性、アカウンタビリティ、透明性の強力な文化を構築する必要があります。これは、政府間および政府内の連携センターのような取り組みを通じて達成される可能性があります。憲法機関と政府との間の連携の欠如は、それらの間の協力のギャップにより、明らかに見て取れます。連携におけるシステム的な危機は、サービス提供の質の低下、国家の統治メカニズム、透明性、アカウンタビリティに対する疑問の提起につながり、国家の繁栄に向けた長期的なビジョンと旅に影響を与えます。

WJP報告書は、ネパールが法の支配を改善する必要があるいくつかの分野を強調しています。同国が比較的良好なパフォーマンスを示している分野がある一方で、対処する必要がある重大な課題も存在します。協力することによって、政府と市民社会は、法の支配を促進し、すべてのネパール国民のためにより公正で平等な社会を築くためのステップを踏むことができます。

結論として、水平的アカウンタビリティは、ネパールにおける効果的な民主主義の機能にとって極めて重要です。憲法は水平的アカウンタビリティのための強力な枠組みを提供していますが、脆弱な制度、透明性の欠如、政治的干渉により、実施は依然として困難です。水平的アカウンタビリティを強化するためには、より大きな透明性、自由で独立したメディア、強力で独立した司法、堅実な市民社会、そして責任ある民間セクターの行動が必要です。協力することによってのみ、ネパールは真の機能的な民主主義を達成することができます。■

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■ティルパティ・パリアルは、Samata Foundationのプログラムマネージャーです。パリアル氏は、民主主義、統治、人権、社会的包摂といったテーマに関心を持っています。パリアル氏は法学と行政学の学生です。ダリット（カーストによる周縁化）コミュニティを代表し、パリアル氏は研究とエビデンスに基づいた政策提言および開発プログラミングを通じて、ネパールの周縁化された、および過小評価されているグループのために提唱することに尽力しています。提言活動に加えて、パリアル氏は次世代のリーダーを育成することにも専念しており、主流メディアを通じてダリットと不可触民の権利擁護のために執筆活動を積極的に行っています。パリアル氏は、差別と不可触民の被害者が不正義へのアクセスを報告し、支援を得ることを可能にする携帯電話ベースのアプリケーションであるDignityアプリの創始者です。

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