[ADRN Working Paper] La responsabilité horizontale au Népal

1. Introduction

Le Népal a connu une transition politique majeure au début des années 2000, marquée par un passage d'une monarchie absolue à une république fédérale démocratique. Cette transition a abouti à l'adoption d'une nouvelle constitution en 2015, qui a établi un système de gouvernance à plusieurs niveaux composé de gouvernements fédéraux, provinciaux et locaux. Cependant, la transition n'a pas été sans défis, notamment l'instabilité politique, des systèmes de gouvernance faibles et des inégalités sociales et économiques.

La transition, caractérisée par une guerre civile d'une décennie entre les rebelles maoïstes et les forces gouvernementales, s'est terminée en 2006 avec la signature de l'Accord de paix global. Cet accord a conduit à l'intégration des rebelles maoïstes dans le courant politique principal et a ouvert la voie à la rédaction d'une nouvelle constitution. Cette nouvelle constitution a établi un système de gouvernance fédéral avec un parlement fédéral bicaméral et un système judiciaire indépendant. Elle a également créé plusieurs nouvelles institutions, dont la Commission nationale des droits de l'homme et la Commission d'enquête sur les abus d'autorité.

Malgré ces changements significatifs, la transition a été marquée par une instabilité politique, avec des changements fréquents de gouvernement et un manque de continuité dans l'élaboration des politiques. Cette instabilité a également entraîné un manque de responsabilité et de transparence, avec peu de progrès dans la lutte contre la corruption et la garantie d'une prestation de services efficace. Les inégalités sociales et économiques ont également été des défis persistants au Népal. Les indicateurs de développement humain du pays restent parmi les plus bas d'Asie du Sud, avec des niveaux élevés de pauvreté, de malnutrition et d'analphabétisme. La discrimination et la marginalisation de certaines castes continuent également d'être un problème important.

La mise en œuvre du système fédéral a également été difficile, avec des différends sur la répartition des pouvoirs et des ressources entre les gouvernements fédéral, provinciaux et locaux. Il existe des préoccupations quant à la capacité des gouvernements locaux à fournir des services efficaces, et l'allocation des ressources a été une question controversée, avec des accusations selon lesquelles le gouvernement fédéral n'a pas fourni de ressources adéquates aux gouvernements provinciaux et locaux. L'un des principaux défis de la gouvernance au Népal est le manque de capacité et de ressources des institutions gouvernementales. Les institutions gouvernementales à tous les niveaux, y compris fédéral, provincial et local, souffrent d'une pénurie de personnel qualifié, d'un budget insuffisant et d'infrastructures inadéquates. Cela a entraîné une prestation de services inefficace, des systèmes réglementaires faibles et une faible efficacité administrative.

La corruption est un autre défi important auquel est confrontée la gouvernance au Népal. Malgré l'existence de lois et de réglementations pour prévenir la corruption, il manque toujours de volonté politique pour les appliquer. La corruption au Népal est généralisée, les fonctionnaires et les politiciens étant souvent impliqués dans des activités corrompues, ce qui entraîne une perte de confiance du public dans le gouvernement et les institutions publiques. Le Népal a également été confronté à des défis importants en termes de stabilité politique. Depuis l'adoption de la Constitution en 2015, le pays a connu de multiples changements de gouvernement, y compris la démission de deux premiers ministres, entraînant un manque de continuité dans la gouvernance. Cela a également eu un impact sur la mise en œuvre des politiques et des programmes, entraînant un développement économique et social lent.

Comme indiqué précédemment, ces dernières années, des efforts ont été déployés pour relever les défis de gouvernance au Népal. Le gouvernement a lancé divers programmes de réforme pour améliorer l'efficacité administrative, la prestation de services et la responsabilité. Ces programmes comprennent le Programme de réforme de la fonction publique, le Programme de développement local et communautaire, et le Programme de gouvernance économique et de développement. De plus, les OSC sont essentielles pour renforcer la gouvernance au Népal. Cependant, des défis ont été rencontrés dans les opérations des OSC, y compris l'ingérence gouvernementale et les restrictions sur leurs activités.

Un autre défi important pour la gouvernance au Népal est la géographie du pays, le terrain accidenté rendant difficile la prestation de services, en particulier dans les zones reculées. Le gouvernement a lancé diverses initiatives pour résoudre ce problème, notamment en fournissant des services mobiles, en étendant les réseaux routiers et en établissant des bureaux satellites.

2. Cadre constitutionnel et politique au Népal

2.1. Dispositions constitutionnelles

La Constitution du Népal garantit 31 droits fondamentaux, y compris le droit à la communication (article 19) et le droit à l'information (article 27), qui permettent un accès essentiel aux informations des responsables publics, sauf si elles sont classées comme confidentielles. La constitution énonce également clairement les principes de séparation des pouvoirs et de contrôle et d'équilibre entre les organes de l'État, à savoir le législatif, l'exécutif et le judiciaire. De même, le parlement fédéral a établi dix commissions parlementaires pour la surveillance de dix domaines thématiques variés. Parmi ces commissions, la Commission des comptes publics (PAC) suscite un intérêt particulier en ce qui concerne la surveillance des finances publiques.

2.2. Système judiciaire

Le préambule de la Constitution énonce clairement les trois organes de l'État, qui disposent d'un système judiciaire « impartial, indépendant et compétent ». Le système judiciaire est organisé de manière unitaire, avec la Cour suprême, les cours d'appel et les tribunaux de district. La Cour suprême dispose d'une chambre constitutionnelle pour les recours constitutionnels, qui enquête sur les différends juridictionnels intergouvernementaux. Au niveau local, il existe un comité judiciaire composé du maire adjoint ou du vice-président des gouvernements locaux en tant que chef et de deux membres issus des représentants élus. La compétence du comité est limitée aux affaires non pénales.

2.3. Contrôle par les organes constitutionnels

La Constitution du Népal de 2015 a prévu 13 commissions constitutionnelles. Ces commissions ont été créées afin de renforcer et de protéger les droits des communautés marginalisées, des communautés arriérées et d'autres groupes défavorisés. Alors que l'exécutif, le judiciaire et le législatif sont sur un pied d'égalité en termes d'indépendance fonctionnelle et d'autonomie pour exercer des contrôles et des équilibres, les 13 commissions, qui peuvent travailler en étroite collaboration avec la société civile pour démocratiser la société, ne sont pas encore parvenues au peuple et ne contrôlent pas le gouvernement, mais sont limitées dans leur juridiction avec un pouvoir de recommandation et aucun rôle exécutif.

Les 13 commissions comprennent la Commission d'enquête sur les abus d'autorité (CIAA), le Vérificateur général, la Commission de la fonction publique, la Commission électorale, la Commission nationale des droits de l'homme et la Commission nationale des ressources naturelles et fiscales. Cependant, la Commission nationale des femmes, la Commission nationale Dalits, la Commission nationale pour l'inclusion, la Commission des nationalités autochtones, la Commission Madhesi, la Commission Tharu et la Commission musulmane sont sujettes à un examen tous les dix ans.

Le travail, le rôle et les résultats de ces commissions sont fréquemment remis en question. Les nominations des chefs de ces commissions sont fortement influencées par le système politique et les intérêts politiques, qui sont souvent utilisés comme une arme politique au moment des négociations pour la répartition du pouvoir politique. Cela amène le peuple népalais à remettre fréquemment en question l'indépendance et la conduite éthique de ces organes, qui ont également perdu leur crédibilité ces derniers temps dans la sphère publique.

3. Lacunes et défis en matière de responsabilité

La responsabilité joue un rôle vital dans les contrôles et équilibres, la surveillance et les contraintes institutionnelles sur l'exercice du pouvoir. Dans les démocraties, un organe législatif joue le rôle de surveillance et de contrôle sur le fonctionnement de l'organe exécutif. Cependant, il semble y avoir des lacunes dans les mécanismes de responsabilité au Népal. Le sous-développement des normes pertinentes concernant les sanctions et la distance entre les institutions formelles et les pratiques réelles de responsabilité au niveau minutieux sont quelques-uns des principaux problèmes des démocraties dans de nombreux pays en développement, y compris le Népal.

3.1. Loi sur le fonctionnement des gouvernements locaux

Le mécanisme fédéral du Népal a une division claire des droits aux trois niveaux de gouvernement, et la Loi sur le fonctionnement des gouvernements locaux est un document marquant pour le renforcement du système de gouvernance locale. La Loi sur le fonctionnement des gouvernements locaux a attribué 35 pouvoirs au niveau fédéral, 21 pouvoirs au niveau de la province, 25 pouvoirs concurrents des niveaux fédéral et provincial, 22 pouvoirs au niveau local, 15 pouvoirs concurrents des niveaux fédéral, provincial et local. Cependant, il existe des inconvénients majeurs à la Loi sur le fonctionnement des gouvernements locaux, comme en témoigne l'absence d'investissements planifiés et ciblés dans le développement des communautés marginalisées. Contrairement à l'ancien mécanisme de subventions globales, il y a une absence d'allocation obligatoire de plans et de programmes aux communautés ciblées, bien que cela diffère selon les cas dans tout le pays. La responsabilité sociale est sur le point de disparaître dans ce contexte. Les communautés marginalisées continuent d'être marginalisées en raison de cette disposition. De plus, la situation reste stagnante et à l'écart du développement principal.

Heureusement, l'introduction de l'Auto-évaluation institutionnelle des gouvernements locaux (LISA) a incité les gouvernements locaux à investir dans des domaines thématiques et des communautés ciblés. Bien qu'inadéquate, une petite avancée a été réalisée à ce stade précoce du mécanisme fédéral du Népal.

3.2. Responsabilité intra-gouvernementale : niveau local

La gouvernance au niveau local est un aspect essentiel du système politique du Népal ; cependant, les problèmes de responsabilité intra-gouvernementale entravent souvent le fonctionnement efficace des gouvernements locaux. La responsabilité intra-gouvernementale fait référence à la mesure dans laquelle les différents niveaux de gouvernement se tiennent mutuellement responsables de leurs actions.

L'un des principaux problèmes de responsabilité intra-gouvernementale dans les gouvernements locaux du Népal est le manque de coordination et de communication entre les différents niveaux de gouvernement. Le système de gouvernance fédérale du pays a créé trois niveaux de gouvernement : fédéral, provincial et local. Cependant, il y a souvent un manque de coordination et de communication entre ces différents niveaux, ce qui entraîne des inefficacités et des chevauchements dans la prestation de services.

Un autre problème est le manque de délimitation claire des responsabilités entre les différents niveaux de gouvernement. Cette ambiguïté entraîne souvent une confusion quant à la responsabilité de tâches spécifiques et peut conduire à un manque de responsabilité. De plus, il y a souvent un manque de clarté quant à l'allocation des ressources, ce qui peut entraîner des différends et des inefficacités.

Un troisième problème est le manque de capacité au niveau local. De nombreux gouvernements locaux manquent des ressources et de l'expertise nécessaires pour assumer leurs responsabilités efficacement. Ce manque de capacité peut entraîner des inefficacités et un manque de responsabilité.

Enfin, il y a un manque de transparence et de participation publique dans la gouvernance locale. Les citoyens n'ont souvent pas accès aux informations sur les activités du gouvernement local, et il existe des possibilités limitées pour les citoyens de participer aux processus de prise de décision. Ce manque de transparence et de participation publique peut entraîner un manque de responsabilité et saper la confiance des citoyens dans le gouvernement.

3.3. L'indice de l'état de droit du World Justice Project - un reflet du scénario

Le World Justice Project (WJP) est une organisation indépendante dont la mission est de promouvoir l'état de droit dans le monde. Chaque année, le WJP publie un rapport évaluant l'état de droit dans différents pays sur la base d'un ensemble complet d'indicateurs. Dans le rapport le plus récent, le Népal était classé 105e sur 126 pays.

Le rapport évalue les pays sur la base de huit facteurs : les contraintes sur les pouvoirs gouvernementaux, l'absence de corruption, la transparence gouvernementale, les droits fondamentaux, l'ordre et la sécurité, l'application de la réglementation, la justice civile et la justice pénale. La performance du Népal sur ces facteurs variait considérablement. L'un des domaines où le Népal a obtenu de mauvais résultats est la corruption. Le rapport a révélé que la corruption était un problème important au Népal, en particulier dans le secteur public. Le manque de mesures efficaces pour lutter contre la corruption a été un facteur majeur contribuant à ce problème. Le Népal a également obtenu de mauvais résultats dans le domaine de la justice civile. Le rapport a révélé que le système judiciaire du pays était lent, inefficace et manquait d'indépendance. Il y avait également des préoccupations concernant l'accès à la justice, en particulier pour les groupes marginalisés et défavorisés.

D'autre part, le Népal a obtenu des résultats relativement bons dans le domaine des droits fondamentaux. Le pays a un engagement constitutionnel à protéger les droits fondamentaux et une société civile dynamique défend ces droits. Cependant, il y avait des préoccupations quant à la manière dont ces droits étaient mis en œuvre et appliqués, en particulier pour les groupes marginalisés. La performance du Népal sur les autres indicateurs était mitigée. Le pays a obtenu des résultats relativement bons dans le domaine de l'ordre et de la sécurité, mais il y avait des préoccupations concernant l'usage excessif de la force par les forces de l'ordre. Le Népal a également obtenu des résultats relativement bons dans le domaine de l'application de la réglementation, mais il y avait des préoccupations concernant le manque de réglementation efficace dans certains domaines.

Dans l'ensemble, le rapport du WJP a mis en évidence plusieurs domaines où le Népal doit améliorer l'état de droit. En particulier, le pays doit prendre des mesures plus efficaces pour lutter contre la corruption et améliorer l'efficacité et l'indépendance de son système judiciaire. Il est également nécessaire d'améliorer l'accès à la justice et de garantir que les droits fondamentaux de tous les citoyens sont effectivement protégés, y compris les groupes marginalisés et défavorisés. Pour résoudre ces problèmes, le gouvernement népalais et la société civile doivent travailler ensemble pour mettre en œuvre des réformes qui promeuvent l'état de droit, ce qui pourrait inclure des mesures pour renforcer l'indépendance du système judiciaire, améliorer l'efficacité des forces de l'ordre et promouvoir une plus grande transparence et responsabilité au sein du gouvernement. Il est également nécessaire de sensibiliser davantage le public à l'importance de l'état de droit et de renforcer le soutien public à ces réformes.

4. Conclusion et recommandations

La transition du Népal vers une république fédérale démocratique a été marquée par des défis importants, notamment l'instabilité politique, des systèmes de gouvernance faibles et des inégalités sociales et économiques persistantes. Cependant, des efforts ont été déployés pour relever ces défis, notamment des programmes de réforme, des initiatives de la société civile et des initiatives gouvernementales visant à améliorer la prestation de services et la responsabilité. Il est essentiel de poursuivre ces efforts pour parvenir à un développement économique et social durable et inclusif au Népal.

Il est nécessaire d'améliorer la coordination et la communication entre les différents niveaux de gouvernement afin de résoudre ces problèmes intra-gouvernementaux. Une délimitation claire des responsabilités et une allocation des ressources sont également nécessaires. Les ressources et l'expertise nécessaires doivent être fournies aux gouvernements locaux pour leur permettre d'assumer leurs fonctions efficacement. Il est également nécessaire d'accroître la transparence et la participation publique dans la gouvernance locale pour garantir la responsabilité.

La Constitution du Népal a fourni des cadres juridiques, des mécanismes, des procédures et des opportunités adéquats pour que les acteurs étatiques et civils renforcent la véritable essence de la constitution. Une prospérité durable n'est réalisable qu'en confirmant la responsabilité éthique et la transparence, ce qui peut sembler utopique, alors qu'il existe des facteurs qui contribuent à l'atteindre dans un certain délai. Le mécanisme fédéral du Népal est relativement jeune, malgré le fait que les acteurs impliqués sont ceux qui étaient déjà habitués au système précédent. L'organisation bureaucratique et les représentants doivent travailler ensemble avec la société civile pour autonomiser les communautés défavorisées, inaccessibles et sous-représentées et construire une culture forte de rationalité, de responsabilité et de transparence qui doit être le processus ultime pour atteindre la synergie. Cela pourrait être réalisé par des initiatives telles que le centre de coordination inter et intra-gouvernementale. Le manque de coordination entre les organes constitutionnels et les gouvernements est clairement visible en raison du manque de collaboration entre eux. La crise systémique de la collaboration entraîne une dégradation de la qualité de la prestation des services, soulève des questions sur le mécanisme de gouvernance, la transparence et la responsabilité de l'État par rapport à la vision à long terme et au parcours vers la prospérité de la nation.

Le rapport du WJP souligne plusieurs domaines où le Népal doit améliorer l'état de droit. Bien qu'il existe certains domaines où le pays obtient des résultats relativement bons, il existe également des défis importants qui doivent être relevés. En travaillant ensemble, le gouvernement et la société civile peuvent prendre des mesures pour promouvoir l'état de droit et construire une société plus juste et équitable pour tous les Népalais.

En conclusion, la responsabilité horizontale est cruciale pour le fonctionnement efficace d'une démocratie au Népal. Bien que la Constitution fournisse un cadre solide pour la responsabilité horizontale, sa mise en œuvre reste difficile en raison de la faiblesse des institutions, du manque de transparence et de l'ingérence politique. Une plus grande transparence, des médias libres et indépendants, un système judiciaire fort et indépendant, une société civile robuste et un comportement responsable du secteur privé sont nécessaires pour renforcer la responsabilité horizontale. Ce n'est qu'en travaillant ensemble que le Népal pourra parvenir à une démocratie authentique et fonctionnelle. ■

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■ Tirupati Pariyar est Chef de programme à la Samata Foundation. M. Pariyar s’intéresse vivement aux domaines thématiques de la démocratie, de la gouvernance, des droits de l’homme et de l’inclusion sociale. M. Pariyar est étudiant en droit et en administration publique. Représentant la communauté Dalit (marginalisée en raison de sa caste), M. Pariyar s’engage à plaider en faveur des groupes marginalisés et sous-représentés au Népal par la recherche et le plaidoyer politique fondé sur des preuves, ainsi que par le développement de programmes. En plus des initiatives de plaidoyer, M. Pariyar se consacre également à former la prochaine génération de dirigeants et s’engage activement dans l’écriture pour la cause des Dalits et de l’intouchabilité au Népal par le biais des médias grand public. M. Pariyar est l’initiateur de l’application Dignity, une application mobile permettant aux victimes de discrimination et d’intouchabilité de signaler et d’obtenir de l’aide pour accéder à la justice.

■ Composition par Hansu Park, Chargé de recherche

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