[ADRN Working Paper] Rendición de Cuentas Horizontal en Nepal

1. Introducción

Nepal experimentó una importante transición política a principios de la década de 2000, marcada por un cambio de una monarquía absoluta a una república democrática federal. Esta transición culminó con la adopción de una nueva constitución en 2015, que estableció un sistema de gobernanza multinivel que consta de gobiernos federales, provinciales y locales. Sin embargo, la transición no ha estado exenta de desafíos, incluida la inestabilidad política, sistemas de gobernanza débiles y desigualdades sociales y económicas.

La transición, caracterizada por una década de guerra civil entre rebeldes maoístas y fuerzas gubernamentales, finalizó en 2006 con la firma del Acuerdo Integral de Paz. Este acuerdo condujo a la integración de los rebeldes maoístas en la corriente política principal y allanó el camino para la redacción de una nueva constitución. Esta nueva constitución estableció un sistema de gobernanza federal con un parlamento federal bicameral y un poder judicial independiente. También creó varias instituciones nuevas, incluida la Comisión Nacional de Derechos Humanos y la Comisión para la Investigación de Abusos de Autoridad.

A pesar de estos cambios significativos, la transición se ha caracterizado por la inestabilidad política, con frecuentes cambios de gobierno y falta de continuidad en la formulación de políticas. Esta inestabilidad también ha provocado una falta de rendición de cuentas y transparencia, con pocos avances en la lucha contra la corrupción y la garantía de una prestación de servicios eficaz. Las desigualdades sociales y económicas también han sido desafíos persistentes en Nepal. Los indicadores de desarrollo humano del país se mantienen entre los más bajos del sur de Asia, con altos niveles de pobreza, desnutrición y analfabetismo. La discriminación y la marginación de ciertas castas también continúan siendo un problema importante.

La implementación del sistema federal también ha sido desafiante, con disputas sobre la división de poderes y recursos entre los gobiernos federal, provincial y local. Existen preocupaciones sobre la capacidad de los gobiernos locales para prestar servicios eficaces, y la asignación de recursos ha sido un tema contencioso, con acusaciones de que el gobierno federal no ha proporcionado recursos adecuados a los gobiernos provinciales y locales. Uno de los desafíos clave de la gobernanza en Nepal es la falta de capacidad y recursos de las instituciones gubernamentales. Las instituciones gubernamentales de todos los niveles, incluidos el federal, provincial y local, sufren de escasez de personal calificado, presupuesto inadecuado e infraestructura insuficiente. Esto ha resultado en una prestación de servicios ineficaz, sistemas regulatorios débiles y baja eficiencia administrativa.

La corrupción es otro desafío importante que enfrenta la gobernanza en Nepal. A pesar de contar con leyes y regulaciones para prevenir la corrupción, sigue existiendo una falta de voluntad política para aplicarlas. La corrupción en Nepal es generalizada, y los funcionarios gubernamentales y los políticos a menudo participan en actividades corruptas, lo que genera una pérdida de confianza pública en el gobierno y las instituciones públicas. Nepal también ha enfrentado desafíos significativos en términos de estabilidad política. Desde la adopción de la Constitución en 2015, el país ha enfrentado múltiples cambios de gobierno, incluida la renuncia de dos primeros ministros, lo que ha llevado a una falta de continuidad en la gobernanza. Esto también ha afectado la implementación de políticas y programas, lo que ha resultado en un lento desarrollo económico y social.

Como se indicó anteriormente, en los últimos años ha habido esfuerzos para abordar los desafíos de gobernanza en Nepal. El gobierno ha iniciado varios programas de reforma para mejorar la eficiencia administrativa, la prestación de servicios y la rendición de cuentas. Estos programas incluyen el Programa de Reforma del Servicio Civil, el Programa de Desarrollo y Gobernanza Local y Comunitaria, y el Programa de Gobernanza y Desarrollo Económico. Además, las OSC son esenciales para fortalecer la gobernanza en Nepal. Sin embargo, ha habido desafíos en las operaciones de las OSC, incluida la interferencia gubernamental y las restricciones a sus actividades.

Otro desafío importante que enfrenta la gobernanza en Nepal es la geografía del país, con el terreno accidentado que dificulta la prestación de servicios, particularmente en áreas remotas. El gobierno ha lanzado varias iniciativas para abordar este problema, incluida la prestación de servicios móviles, la expansión de las redes de carreteras y el establecimiento de oficinas satélite.

2. Marco Constitucional y Político en Nepal

2.1. Disposiciones Constitucionales

La Constitución de Nepal garantiza 31 derechos fundamentales, incluidos los derechos de comunicación (Artículo 19) y el derecho a la información (Artículo 27), que proporcionan un propósito esencial para el acceso a la información de los funcionarios públicos, a menos que se clasifique como confidencial. La constitución también establece claramente los principios de separación de poderes y controles y equilibrios entre los órganos del Estado, a saber, el legislativo, el ejecutivo y el judicial. De manera similar, el parlamento federal ha establecido diez comités parlamentarios para la supervisión de diez áreas temáticas diversas. De estos comités, el Comité de Cuentas Públicas (PAC), en particular, atrae interés en relación con la vigilancia de las finanzas públicas.

2.2. Sistema Judicial

El preámbulo de la Constitución establece claramente los tres órganos del Estado, que cuentan con un sistema judicial “imparcial, independiente y competente”. El poder judicial está organizado como un arreglo unitario, con la provisión de la Corte Suprema, la Corte de Apelaciones y los Tribunales de Distrito. La Corte Suprema tiene un Tribunal Constitucional bajo recurso constitucional, que investiga disputas jurisdiccionales intergubernamentales. A nivel local, existe un Comité Judicial compuesto por el Vicealcalde o Vicepresidente de los gobiernos locales como jefe y dos miembros de los representantes electos. La jurisdicción del comité se ha limitado a casos no penales.

2.3. Supervisión a través de Órganos Constitucionales

La Constitución de Nepal de 2015 preveía 13 comisiones constitucionales. Estas comisiones se han formado para empoderar y proteger los derechos de las comunidades marginadas, las comunidades atrasadas y otros desfavorecidos. Siendo el ejecutivo, el judicial y el legislativo de igual categoría en términos de su independencia funcional y autonomía para ejercer controles y equilibrios, las 13 comisiones, que pueden trabajar en estrecha colaboración con la sociedad civil para democratizar la sociedad, aún no han llegado a la gente y no han controlado al gobierno, sino que se limitan a su jurisdicción con poder de recomendación y sin función ejecutiva.

Las 13 comisiones incluyen la Comisión para la Investigación de Abusos de Autoridad (CIAA), el Auditor General, la Comisión de Servicio Público, la Comisión Electoral, la Comisión Nacional de Derechos Humanos y la Comisión Nacional de Recursos Naturales y Fiscales. Sin embargo, la Comisión Nacional de la Mujer, la Comisión Nacional Dalit, la Comisión Nacional de Inclusión, la Comisión de Nacionalidades Indígenas, la Comisión Madhesi, la Comisión Tharu y la Comisión Musulmana están sujetas a revisión cada diez años.

El trabajo, el papel y los resultados de estas comisiones se cuestionan con frecuencia. Los nombramientos de los jefes de estas comisiones están fuertemente influenciados por el sistema político y el interés político, que a menudo se utilizan como arma política en el momento de negociar la distribución del poder político. Esto lleva a que el pueblo de Nepal cuestione con frecuencia la independencia y la conducta ética de estos organismos, que también han perdido su credibilidad en los últimos tiempos en la esfera pública.

3. Brechas y Desafíos con la Rendición de Cuentas

La rendición de cuentas juega un papel vital en los controles y equilibrios, la vigilancia y las restricciones institucionales al ejercicio del poder. En las democracias, un órgano legislativo desempeña el papel de monitorear y controlar el funcionamiento del órgano ejecutivo. Sin embargo, parece haber lagunas en los mecanismos de rendición de cuentas en Nepal. El escaso desarrollo de normas relevantes sobre sanciones y la distancia entre las instituciones formales y las prácticas reales de rendición de cuentas a nivel de detalle son algunos de los principales problemas de las democracias en muchos países en desarrollo, incluido Nepal.

3.1. Ley de Operación de Gobiernos Locales

El mecanismo federal de Nepal tiene una clara división de derechos en los tres niveles de gobierno, y la Ley de Operación de Gobiernos Locales es un documento hito en el fortalecimiento del sistema de gobernanza local. La Ley de Operación de Gobiernos Locales ha encomendado 35 poderes al nivel federal, 21 poderes al nivel provincial, 25 poderes concurrentes de los niveles federal y provincial, 22 poderes al nivel local, 15 poderes concurrentes de los niveles federal, provincial y local. Sin embargo, existen importantes inconvenientes en la Ley de Operación de Gobiernos Locales, como se refleja en la ausencia de inversión planificada y dirigida en el desarrollo de comunidades marginadas. A diferencia del anterior mecanismo de subvenciones globales, existe una ausencia de asignación obligatoria de planes y programas a las comunidades específicas, mientras que esto difiere según el caso en todo el país. La rendición de cuentas social está a punto de desaparecer en este contexto. Las comunidades marginadas continúan siendo marginadas debido a esta disposición. Además, la situación de las mismas permanece estancada y ajena al desarrollo principal.

Afortunadamente, la introducción de la Autoevaluación Institucional de Gobiernos Locales (LISA) ha impulsado a los gobiernos locales a invertir en áreas temáticas y comunidades específicas. Aunque inadecuado, se ha dado un pequeño paso adelante en esta etapa temprana del mecanismo federal de Nepal.

3.2. Rendición de Cuentas Intragubernamental: Nivel Local

La gobernanza a nivel local es un aspecto esencial del sistema político de Nepal; sin embargo, los problemas de rendición de cuentas intragubernamental a menudo obstaculizan el funcionamiento eficaz de los gobiernos a nivel local. La rendición de cuentas intragubernamental se refiere al grado en que los diferentes niveles de gobierno se responsabilizan mutuamente por sus acciones.

Uno de los principales problemas de rendición de cuentas intragubernamental en los gobiernos locales de Nepal es la falta de coordinación y comunicación entre los diferentes niveles de gobierno. El sistema federal de gobernanza del país ha creado tres niveles de gobierno: federal, provincial y local. Sin embargo, a menudo hay una falta de coordinación y comunicación entre estos diferentes niveles, lo que genera ineficiencias y superposiciones en la prestación de servicios.

Otro problema es la falta de una clara delimitación de responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno. Esta ambigüedad a menudo genera confusión sobre quién es responsable de tareas específicas y puede llevar a una falta de rendición de cuentas. Además, a menudo hay una falta de claridad sobre la asignación de recursos, lo que puede generar disputas e ineficiencias.

Un tercer problema es la falta de capacidad a nivel local. Muchos gobiernos locales carecen de los recursos y la experiencia necesarios para llevar a cabo sus responsabilidades de manera efectiva. Esta falta de capacidad puede generar ineficiencias y falta de rendición de cuentas.

Finalmente, hay una falta de transparencia y participación pública en la gobernanza a nivel local. Los ciudadanos a menudo no tienen acceso a información sobre las actividades del gobierno local, y existen oportunidades limitadas para que los ciudadanos participen en los procesos de toma de decisiones. Esta falta de transparencia y participación pública puede generar una falta de rendición de cuentas y socavar la confianza de los ciudadanos en el gobierno.

3.3. Índice de Estado de Derecho del World Justice Project: un reflejo del escenario

El World Justice Project (WJP) es una organización independiente con la misión de promover el estado de derecho en todo el mundo. Cada año, el WJP publica un informe que evalúa el estado de derecho en diferentes países basándose en un conjunto integral de indicadores. En el informe más reciente, Nepal ocupó el puesto 105 de 126 países.

El informe evalúa a los países basándose en ocho factores: limitaciones a los poderes del gobierno, ausencia de corrupción, gobierno abierto, derechos fundamentales, orden y seguridad, aplicación de la normativa, justicia civil y justicia penal. El desempeño de Nepal en estos factores varió ampliamente. Una de las áreas en las que Nepal tuvo un mal desempeño fue la corrupción. El informe encontró que la corrupción era un problema importante en Nepal, particularmente en el sector público. La falta de medidas efectivas para combatir la corrupción fue un factor importante que contribuyó a este problema. Nepal también obtuvo una puntuación baja en el área de justicia civil. El informe encontró que el sistema judicial del país era lento, ineficiente y carecía de independencia. También hubo preocupaciones sobre el acceso a la justicia, particularmente para los grupos marginados y desfavorecidos.

Por otro lado, Nepal obtuvo una puntuación relativamente buena en el área de derechos fundamentales. El país tiene un compromiso constitucional para proteger los derechos fundamentales y una sociedad civil vibrante aboga por estos derechos. Sin embargo, hubo preocupaciones sobre cómo se implementaron y aplicaron estos derechos, particularmente para los grupos marginados. El desempeño de Nepal en los otros indicadores fue mixto. El país obtuvo una puntuación relativamente buena en el área de orden y seguridad, pero hubo preocupaciones sobre el uso excesivo de la fuerza por parte de las agencias de aplicación de la ley. Nepal también obtuvo una puntuación relativamente buena en el área de aplicación de la normativa, pero hubo preocupaciones sobre la falta de regulación efectiva en algunas áreas.

En general, el informe del WJP destacó varias áreas en las que Nepal necesita mejorar el estado de derecho. En particular, el país necesita tomar medidas más efectivas para combatir la corrupción y mejorar la eficiencia e independencia de su sistema judicial. También es necesario mejorar el acceso a la justicia y garantizar que los derechos fundamentales de todos los ciudadanos estén protegidos de manera efectiva, incluidos los grupos marginados y desfavorecidos. Para abordar estos problemas, el gobierno y la sociedad civil de Nepal deben trabajar juntos para implementar reformas que promuevan el estado de derecho, lo que podría incluir medidas para fortalecer la independencia del poder judicial, mejorar la eficacia de las agencias de aplicación de la ley y promover una mayor transparencia y rendición de cuentas en el gobierno. También es necesario aumentar la conciencia pública sobre la importancia del estado de derecho y generar un mayor apoyo público a estas reformas.

4. Conclusión y Recomendaciones

La transición de Nepal a una república democrática federal se ha caracterizado por desafíos significativos, incluida la inestabilidad política, sistemas de gobernanza débiles y persistentes desigualdades sociales y económicas. Sin embargo, ha habido esfuerzos para abordar estos desafíos, incluidos programas de reforma, iniciativas de la sociedad civil e iniciativas gubernamentales destinadas a mejorar la prestación de servicios y la rendición de cuentas. Es esencial continuar estos esfuerzos para lograr un desarrollo económico y social sostenible e inclusivo en Nepal.

Es necesaria una mejor coordinación y comunicación entre los diferentes niveles de gobierno para abordar estos problemas intragubernamentales. También es necesaria una clara delimitación de responsabilidades y asignación de recursos. Se deben proporcionar los recursos y la experiencia necesarios a los gobiernos locales para que puedan desempeñar sus funciones de manera efectiva. También es necesario aumentar la transparencia y la participación pública en la gobernanza a nivel local para garantizar la rendición de cuentas.

La Constitución de Nepal ha proporcionado marcos legales, mecanismos, procedimientos y oportunidades adecuados para que los actores estatales y civiles fortalezcan la verdadera esencia de la constitución. La prosperidad anhelada solo es alcanzable confirmando la rendición de cuentas ética y la transparencia, lo que puede sonar utópico en la naturaleza, mientras que existen factores que contribuyen a lograr lo mismo dentro de un cierto período. El mecanismo federal de Nepal es relativamente joven, a pesar de que los actores involucrados son aquellos que ya estaban acostumbrados al sistema anterior. Tanto la organización burocrática como los representantes deben trabajar junto con la sociedad civil para empoderar a las comunidades desfavorecidas, no alcanzadas y subrepresentadas y construir una fuerte cultura de racionalidad, rendición de cuentas y transparencia que debe ser el proceso final para lograr la sinergia. Esto podría cumplirse a través de iniciativas como el centro de coordinación inter e intragubernamental. La falta de coordinación entre los órganos constitucionales y los gobiernos es claramente visible debido a la brecha en la colaboración entre los mismos. La crisis sistémica en la colaboración conduce a la degradación de la calidad de la prestación de servicios, plantea preguntas al mecanismo de gobernanza, la transparencia y la rendición de cuentas del estado frente a la visión y el viaje a largo plazo hacia la prosperidad de la nación.

El informe del WJP destaca varias áreas en las que Nepal necesita mejorar el estado de derecho. Si bien hay algunas áreas en las que el país se está desempeñando relativamente bien, también existen desafíos significativos que deben abordarse. Al trabajar juntos, el gobierno y la sociedad civil pueden tomar medidas para promover el estado de derecho y construir una sociedad más justa y equitativa para todos los nepalíes.

En conclusión, la rendición de cuentas horizontal es crucial para el funcionamiento efectivo de la democracia en Nepal. Si bien la Constitución proporciona un marco sólido para la rendición de cuentas horizontal, todavía es difícil de implementar debido a instituciones débiles, falta de transparencia e interferencia política. Se necesita una mayor transparencia, medios de comunicación libres e independientes, un poder judicial fuerte e independiente, una sociedad civil robusta y un comportamiento responsable del sector privado para fortalecer la rendición de cuentas horizontal. Solo trabajando juntos Nepal podrá lograr una democracia auténtica y funcional. ■

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■ Tirupati Pariyar es Gerente de Programa en Samata Foundation. El Sr. Pariyar tiene un gran interés en las áreas temáticas de democracia, gobernanza, derechos humanos e inclusión social. El Sr. Pariyar es estudiante de derecho y administración pública. Representando a la comunidad Dalit (marginada por casta), el Sr. Pariyar se compromete a abogar por los grupos marginados y subrepresentados en Nepal a través de la investigación y la promoción de políticas basada en evidencia y la programación de desarrollo. Además de las iniciativas de promoción, el Sr. Pariyar también se dedica a formar a la próxima generación de líderes y participa ampliamente en la redacción en favor de la causa Dalit y la intocabilidad en Nepal a través de los medios de comunicación. El Sr. Pariyar es el iniciador de la aplicación Dignity, que es una aplicación basada en teléfonos celulares que permite a las víctimas de discriminación e intocabilidad denunciar y generar apoyo para acceder a la justicia.

■ Composición tipográfica de Hansu Park, Investigador Asociado

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