[ADRNワーキングペーパー] モンゴルにおける水平的説明責任

1. はじめに

1992年憲法は「モンゴル民主主義の青写真」と見なされています（Sanders 1992）。この憲法はモンゴルの民主主義に貢献し、現在に至るまで8回の選挙サイクルが定期的に実施され、不確実な結果を伴い、国民の票をめぐる複数政党間の競争をもたらしました。諸民主主義プロジェクトのリベラル民主主義指数において、モンゴルは1991年に0.41で始まり、わずかな変動を経て2021年には0.49で終了しました（V-Dem Project 2022）。最高値は1999年に0.61に達しました。それにもかかわらず、これらのスコアは一貫してモンゴルを「選挙民主主義」のカテゴリーに位置づけています。同時に、水平的説明責任指数（0〜1の尺度）は1991年に0.9でしたが、1990年代後半を通じて推移しました（V-Dem Project 2022）。しかし、1999/2000年および2019年の憲法改正以降、それは減少しました。最終的に、変動を経て、2021年には0.78で終了しました（V-Demo Project 2022）。より広い歴史的文脈では、過去30年間のスコアはモンゴルが民主主義に移行して以来最高水準にありますが、水平的説明責任指数の漸進的な低下は、政府の説明責任の低下という一般的な傾向に沿ったものです。

佐藤ら（2022）は、権威主義化の過程において、制度的劣化は水平的説明責任から始まり、次に斜行的説明責任、そして最後に垂直的説明責任の低下が続くと指摘しています。最近の動向によると、モンゴルではすでに民主主義の浸食の初期兆候が見られます。異なる権力部門間の均衡が崩れるにつれて、懸念されるいくつかの問題に対処し、そのプロセスに対抗できる一般的な処方箋を指摘する可能性があります。さらなる調査は、モンゴルの良好な民主主義的パフォーマンスと非効率的な統治の制度的説明を提供する可能性もあります。

したがって、本研究の構成は以下の通りです。まず、モンゴルにおける憲法上のチェック・アンド・バランス制度を紹介します。次に、政府部門間の既存の権力階層を説明します。その後、各政府部門で見られる不正行為に対抗するための法的手続きを検討します。さらに、司法部門の独立性をより詳細に評価します。最後に、監査機関とその能力を調査し、研究を締めくくります。

2. チェック・アンド・バランス

1992年憲法は半大統領制を導入しました。この権力配分は、大統領府、首相とその内閣、そして議会の間で絶え間ない権力闘争をもたらしました。この憲法上の取り決めは、モンゴルの民主主義が、民主化を進めるポスト共産主義国家全体の中で長期的な構造的優位性を持つことを可能にしたと評価されています（Fish 1998）。肯定的な側面としては、モンゴルの民主化移行期において、どの部門も権力を独占できず、アジアの旧ソ連諸国で見られたような権威主義への転落を防ぐ楽観的な制度的取り決めとなりました（Fish 2001）。しかし、否定的な側面としては、この取り決めは、共存（大統領と主要な議会政党が異なる政党である場合）や連立政権下での権力紛争や政治的行き詰まりを引き起こす可能性があります。

歴史的に最も顕著な例は、1996年から2000年の議会任期中に政府部門間の紛争が麻痺を引き起こし、民主主義制度の政治的安定性または機能性に関する議論に寄与したことです。しかし、世論調査に基づくと、ほとんどの国民が統治形態として民主主義を支持していたため、この制度を変更することは人気のある考えではありませんでした（Sant Maral Foundation 2022）。したがって、最初の憲法改正の導入は、憲法上の紛争に部分的に対処しました。共存（大統領と主要な議会政党が異なる政党である場合）やその後の連立政権下での政治的行き詰まりは、半大統領制に関する一般的な研究と一致しています。

まず、1992年憲法が導入した制度的均衡は、大統領府、首相、議会の間に重複を生じさせました。この設計は、異なる政府部門間のチェック・アンド・バランスの原則に基づいており、協調に依存していました。実際には、憲法は行政府と立法府の間の合意に依存していましたが、これは権力分立下や新興民主主義における連立政権下では達成が困難な目標でした。さらに、政策の継続性を確保する制度の不在または未発達が、安定性と機能性に関する議論を悪化させました。[1]合意に依存していました。これは、権力分立下や新興民主主義における連立政権下では達成が困難な目標でした。さらに、政策の継続性を確保する制度の不在または未発達が、安定性と機能性に関する議論を悪化させました。

最終的に、これらの制度的紛争を是正するために2つの主要な憲法改正が行われました。解決策として、権力の均衡を大統領から議会に移しました。この決定は、全能の大統領がもたらす可能性のある独裁政治の可能性を低減するという議論に基づいていますが、一党支配のため、権力の集中と全能の議会および首相につながりました。その結果、政府部門間の過去の権力均衡は不均衡になり、1992年以来モンゴルの民主主義に貢献してきた制度的均衡が変化しました。さらなる憲法改正が議論され、2023年に予定されているため、これが肯定的なのか否定的なのかを評価するには時期尚早です。しかし、公的な議論や最小限の監視なしに法律が急に導入されるといった最近の展開は、懸念の原因となっています（例：2022年8月の憲法改正、サイバーセキュリティ法、人権法）。

憲法上の設計において、立法府と司法府の権力分立は明確です。第20条によれば、一院制議会である国家偉大フラルが立法権を保持します。第47条第1項は、裁判所と最高裁判所が司法権を行使すると規定しています。しかし、大統領と首相の間の重複のため、行政府は常に曖昧でした。憲法第38条第1項は、首相が率いる内閣が「国家の最高の執行機関」であると明記しています。しかし、第33条第1項によって与えられた任命や立法イニシアチブにおける大統領の役割は、執行権を暗示しています。

3. 権力階層

政治的階層に関する法的な曖昧さにもかかわらず、大統領職は政治的権力の中枢と見なされています。これは、憲法上の重大な制限にもかかわらず、大統領職がモンゴルにおける政治的権力の頂点を象徴し、国民による直接選挙とそれに伴う正当性に裏打ちされているためであり、それ以降の他の国家公職は降格と見なされるでしょう。第二位の地位が大統領または議会議長であるかは議論の余地があります。憲法上、首相は副大統領よりもはるかに強力な地位であり、国民により可視的です。2019年の憲法改正後、首相が行政府の長であり、その権限の大部分を保持していることが明らかになりました。例えば、大統領との内閣の構造と構成に関する合意がない場合、首相は議会と大統領に提示するだけで独自の С内閣を形成できます（2019年改正版第39条第4項）。しかし、憲法によれば、首相とその内閣は、議会に対してのみ集団的に責任を負います（第25条第1項第6号および第41条第2項）。また、立法府の権限がより広範であり、特に議員の免除を解除する権限（議会法2020年、第9条第1項）を考慮すると、議会議長が事実上第二位の地位を占めています。議長はまた、大統領の不在、無能力、または辞任の場合に大統領に代わります。したがって、首相は第三位の地位を占めます。

大統領職の理想的な設計は、対立する政党や派閥の仲介者であるか、「政治を超越した」存在であることでした（Chimid et al. 2016）。2019年の憲法改正以前は、大統領は再選を目指す場合、最初の任期中に非党派であることはできませんでした。2019年の改正により、大統領候補者の年齢が50歳（以前は45歳）に引き上げられ、任期が6年1期に制限された後、大統領の在任中の「活動主義」へのインセンティブと権力分立における役割は大幅に減少しました。現在、大統領の均衡力としての役割は最小限であり、最も重要な権限は拒否権ですが、議会が3分の2以上の賛成でこれを覆すことができるため、その権限は制限されています。さらに、2019年の憲法改正以前は、大統領は司法の指名において重要な役割を果たしていました。[2] 2019年の改正後、任命される裁判官の数は10人中5人に制限され、残りは公開聴聞を通じて選ばれます（第49条第5項）。[3] 憲法は、これらの任命を誰が正確に行うかについて曖昧なままであり、議会が最も可能性が高いという憶測を残しています。それにもかかわらず、新しい法律はおそらく指名と任命を詳細に規定するでしょう。

憲法上、最高裁判所は最高の司法機関です。司法総評議会（JGC）はその管理機関です。最高裁判所判事の場合、JGCが大統領または議会によって任命される裁判官を選出し、指名します。憲法は、最高裁判所にすべての下級裁判所の決定を審査し、憲法を除くすべての法律の公式解釈を提供する権限を与えています。第64条第1項および第66条は、憲法裁判所に憲法解釈の一般的な権限を与えています。それにもかかわらず、任命制度を考慮すると、既存の制度において、司法および検察官が真に独立できるかどうかは大いに議論の余地があります。さらに、2019年には、裁判官の法的地位に関する法律が、国家安全保障会議（大統領、首相、議会議長）が裁判官を解任することを許可しました（Transparency International 2019; Dierkes 2019）。

2019年、モンゴル人民党主導の政府は、権力の均衡を議会に移し、大統領任期を制限する包括的な憲法改正を推進しました。しかし、これらの変更は政治制度の性質を変えるには十分ではなく、半大統領制のままでした。執筆時点では、さらなる憲法改正の議論がありますが、その内容は公表されていません。議会制へのさらなる移行は、政治エリートにとって長年の目標であると推測されています。議会への権力移行と強力な首相職の創設によって意思決定の安定性がもたらされるという見方が広まっています。野心的な大統領は、大統領制への移行を主に支持してきました。それにもかかわらず、2019年の憲法改正によって導入された重要な変更の1つは、チェック・アンド・バランス制度におけるかなりの変化でした。行政府、立法府、司法府の間の制度的均衡は、全能の議会と首相へと移行しました。

4. 不正行為への対抗

過去30年間に多数の法律が制定されたため、「モンゴルの法律は3日で終わる」という言葉があります。その結果、憲法と比較して、議会法と内閣法（1993年）は数十回改正されており（執筆時点ではそれぞれ38回以上）、弁護士やその他の人々にとって解釈が非常に困難な分野となっています。政治的利益の衝突や高度な政治が関与したため、曖昧または改正後に追跡不能になった分野もあります。

首相を解任するための憲法上の手続きに関して、不信任投票によって少なくとも3回首相が解任されました。[4] 他の首相は不信任投票を乗り切りました。大統領弾劾に関しては、現職の大統領が解任されたことはありません。N. Enkhbayarは任期後に逮捕され、政党政治に戻った唯一の元大統領です。他の元大統領は政界を引退しました。対照的に、議会は76人の議員で構成されており、8回の選挙サイクルを経て、調査すべき議員ははるかに多くいます。当初から、検察にとって最も困難な障害は、憲法第29条第2項で保証され、議会法（2020年5月7日版、旧第34条第7項）の第9条第8項で法制化された議会の免責特権でした。それにもかかわらず、第9条第1項は、議会が議員の powers を停止するかどうかを決定すると規定しています。より具体的には、第9条第1項第1号で、「国家検察総長が、犯罪行為の証拠または犯罪現場で、逮捕し、その powers を停止するよう国会に提案を提出した場合」と規定されています。

これに続いて、既存のチェック・アンド・バランス制度により、高官が訴追されることはめったにありません。世論の怒りとデモの存在は、注目度の高い事件を提起する上で重要な要因の1つです。最近、国民の注目を大きく集めた問題の1つは、高官の汚職スキャンダルに対する国民の抗議の後、2019年にM. Enkhbold議長が解任されたことです（Bittner 2019）。憲法裁判所に関しては、ウランバートルから仁川へのフライト中に韓国人客室乗務員への性的嫌がらせに関与したことで、D. Odbayar憲法裁判所長官が解任された注目度の高い事件がありました（IKON News Agency 2019）。議員が関与する他の事件もありますが、多くは任期終了後であったり、最終的に覆されたりしました。主な理由は、既存の権力配分下では、司法が政治的中立性または独立性を維持することが困難であることです。IKON通信社 2019年）。議員が関与する他の事件もありますが、多くは任期終了後であったり、最終的に覆されたりしました。主な理由は、既存の権力配分下では、司法が政治的中立性または独立性を維持することが困難であることです。

5. 司法部門の独立性

前述の通り、憲法上、最高裁判所はすべての下級裁判所の決定を審査し、憲法を除くすべての法律の公式解釈を提供する権限を有します（第50条）。憲法裁判所は、憲法解釈の一般的な権限を有します（第64条第1項および第66条）。最高裁判所が憲法解釈の任務を引き継ぐことができるのに、独立した憲法裁判所の必要性については、学者や政治家の間で議論があります。多くの議論を経て、現時点での最も可能性の高い手がかりは、憲法裁判所の構成にあります。最高裁判所のメンバーは専門的な法律家であることが明示的に要求されていますが（第51条第3項）、[5]憲法裁判所のメンバーは、政治と法律において高い資格を持っている必要があり（第65条第2項）、[6]その指名には、異なる権力部門間の権力配分の原則が適用されました。憲法裁判所は9人のメンバーで構成され、その内訳は以下の通りです。議会が3名、大統領が3名、最高裁判所が3名を指名します（第65条）。

全体として、既存の司法指名制度は、司法の独立に対する主要な障壁の1つです。判事と検事総長の政治的指名は、司法の政治化の高いリスクをもたらします。次の大きな障害は、2019年の裁判官の法的地位に関する法律の改正であり、これにより国家安全保障会議が裁判官を解任できるようになりました（Transparency International 2019; Dierkes 2019）。法制度における既存の汚職のため、それは必要であるというもっともらしい議論があります。問題は、高レベルの汚職がシステム全体に蔓延しており、裁判官の解任も政治的動機のために利用される可能性があるということです。したがって、司法の政治的中立性と独立性に関する問題は、他の政府部門に対する均衡力としての司法部門の機能を損なっています。

6. 監査機関とその能力

モンゴルは公的部門における汚職という長年の問題を抱えていますが、法律制定における主な障害は、抜け穴や矛盾の存在というよりも、むしろ法の支配の弱さとして要約される問題です。トランスペアレンシー・インターナショナルの評価によると、モンゴルの2021年の汚職ランキングは180カ国中110位で、汚職認識指数は35であり、深刻な汚職問題を抱える国々に分類されています（Transparency International 2022）。

2つの主要な監査機関は、モンゴル国家監査院とモンゴル独立汚職防止庁（IAAC）です。モンゴル国家監査院は、同国の中心的な監査機関です。国家監査法（2020年）は、広範な権限を与えています。[7]実際には、人的資源が限られており、しばしば能力全体の面で問題に直面しています（ADB 2019）。驚くことではありませんが、高度な政治が関与する場合、国家監査で不正行為が見つかることはまれです。憲法は第25条第1項第7号に基づき議会に予算権限を与えています。これに応えて、国家監査法第6条第1項は、モンゴル国家監査院に議会を除くすべてのものを監査する権限を与えています。[8]

IAACは、大統領、首相とその内閣、議員、およびそれらによって任命された役人の収入と資産の申告を担当する、広範な権限を持つ別の監査機関です（汚職防止法（2006年）、第11条第1項第1号）。現在まで、高官の汚職事件を積極的に捜査する能力に対する最も重大な障害は、政治的免責または恩赦法に関する問題です。2021年7月現在、モンゴルは7回目の恩赦法を可決しています（Baljmaa 2020）。問題は、これらの恩赦法の一部が広範な事件に適用され、汚職の訴追からの保護を与えたり、IAACによって調査中の事件を終了させたりする可能性があることです（UNCAC Coalition 2015）。一般的に、IAACは無作為に運営されている、または著しい政治的偏見を持っているという頻繁な非難に直面しています。過去には、大統領がIAACの長を任命できましたが、2021年1月に議会が汚職防止法を改正し、この権限を首相に移譲しました（第21条、更新版; Baljmaa 2020）。この移行は、首相の地位をさらに強化するものと見ることができます。

これらの制度的要因は、制度における適切なチェック・アンド・バランスの悪化に寄与しており、なぜこれほど多くの高官汚職が検出されないまま、または十分に調査されないままになるのかを説明しています。

7. 結論

制度におけるチェック・アンド・バランスの適切な機能に課題を突きつけているいくつかの主要な要因があると結論付けることができます。特に、司法の独立性が欠如しています。既存の制度では、主要な司法関係者は政治任用者である可能性が最も高く、その結果、政治的中立性と独立性は疑問視されます。関連して、高官が関与する事件を扱う際には、さらなる問題となります。対応して、政治化と能力の制限のため、国家監査やIAACなどの主要な監査機関は、政治的干渉から自由ではありません。他の経路としては、市民監査機関の関与を支援し、機会を提供するものが不足しています。全体として、これらの課題は、制度における水平的説明責任にかなりのギャップを生み出しています。長期的な制度的優位性と現在の野党の弱さも、一党支配の制度につながっています。現状のすべての利点を考慮すると、現在の政治エリートが改革を推進し実施する可能性は低く、市民の警戒と参加が政策変更につながる主要な手段となっています。■

参考文献

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チミド、エンフバートル、トム・ギンスバーグ、アマラジャルガル・ペルジド、バッチメグ・ミゲドドルジ、ダヴァードゥラム・ツェグメド、ムンクサイハン・オドンフー、ソロインゴ・ダムディンスレン。2016年。「モンゴル国憲法（1992年）の実施状況評価」。国連開発計画。https://www.undp.org/mongolia/publications/assessment-performance-1992-constitution-mongolia

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Fish, Steven Michael. 1998. “Mongolia: Democracy Without Prerequisites.” Journal of Democracy 9, 3: 127–141. https://doi.org/10.1353/jod.1998.0044

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Law on the Legal Status of Judges [Шүүгчийн эрх зүйн байдлын тухай хууль] (2019). https://legalinfo.mn/

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[1] 1992年憲法では、大統領と議会の間の合意または一致（翻訳による）が多くの条項で明確に要求されていましたが、後に1999/2000年および2019年の改正により、そのほとんどが覆されました。

[2] 2019年以前は、大統領は司法総評議会の推薦に基づき全ての裁判官を任命することができ（憲法第51条第2項）、議会との合意により検事総長とその副検事を任命することができました（憲法第56条第2項）。

[3] 2019年改正 - 第49条第5項：司法総評議会（以下「評議会」）のメンバーのうち5名は裁判官の中から選出され、残りの5名は公募により指名されるものとする。評議会は4年ごとに開催され、評議会のメンバーの中から評議会議長が選出されるものとする。裁判官の独立性の確保に関連する評議会の活動報告は、最高裁判所に提出されるものとする。評議会の組織、運営規則、メンバーの要件、および任命規則は法律により定められる。

[4] この件に関する公開情報の欠如のため、正確な数は特定が困難である。

[5] 第51条第3項「法律の高等教育を受け、10年以上の実務経験を有する35歳以上のモンゴル国民は、最高裁判所の裁判官に任命されることができる。」

[6] 第65条第2項「憲法裁判所の裁判官は、40歳以上のモンゴル国民で、政治および法律に関する高度な資格を有する者でなければならない。」

[7]国家監査法第5条1項。「国家監査の主な目的は、公的財政、予算及び公的資産の計画、配分、使用及び支出を、合法的、経済的、効率的かつ効果的な方法で監視すること、並びに公的財政管理の改善及び持続可能な経済開発の支援である。」

[8]国家監査法第6条5項は、議会からの要請があった場合に議会を監査することができると規定している。

■ ガンバト・ダンバは、モンゴル国立政治教育大学院大学の理事長である。1999年から2010年まで同大学院の執行理事を務めた。2009年から2017年までモンゴル大統領の調査担当顧問及びモンゴル戦略研究所所長を務めた。2017年9月から2021年までドイツ連邦共和国駐箚モンゴル国特命全権大使を務めた。2002年にモンゴル科学アカデミーで博士号を取得した。民主化、民主的価値観と権威主義的価値観、選挙、政党発展、モンゴルの外交・安全保障政策の原則に関する様々な論文を発表している。

■ ミナ・スマディは、モンゴルのサン・マラール財団の上級研究員である。現在、中国四川大学国際関係学院のポストドクターフェローを務めている。彼女の研究は、ユーラシアの外交政策と民主化に焦点を当てている。ドイツ自由大学グローバル政治大学院で博士号、ハンガリー中央ヨーロッパ大学で政治学修士号、米国ディキンソン州立大学で政治学・社会学学士号を取得した。自由時間には、ミナはポッドキャストを聴くのが好きである。

■ 作成者：ハンス・パク、リサーチ・アソシエイト

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