[ADRN工作论文] 台湾的议会监督：共识建立与多数统治之争

1. 政治制度

台湾实行半总统制，总统由人民直选产生，最多可连任两届，并任命行政院长。台湾的议会是立法院，共有113名立法委员，每四年选举一次。其中包括73个区域席位、34个不分区席位和6个原住民席位。截至2023年，台湾已举行了七次总统选举和九次立法委员选举。台湾于2016年经历了第三次政党轮替。前两次政党轮替发生在2000年和2008年。2016年的选举也标志着民主进步党（民进党）首次在立法院获得多数席位，民进党是与中国国民党（国民党）并列的两大政党之一。

在台湾的半总统制下，立法院可以对行政院长提出不信任案。总统可以解散立法院并诉诸选民作为反制措施。台湾和法国有类似的宪法规定，即总统任命行政院长无需立法院同意。然而，在法国，当总统所属政党在议会中不占多数席位时，反对党营将获得组建内阁的权利，总统所属政党将被排除在外，这意味着两个主要政治阵营之间会出现“左右共治”。相比之下，台湾立法院提出不信任案的可能性非常低。总统只有在立法院通过不信任案后才能解散立法院。立法委员选举的成本和不确定性非常高。当出现分裂政府时，控制立法院的反对党不敢提出不信任案，而是选择阻挠少数政府的立法议程，导致立法僵局。这种情况发生在陈水扁总统2000年至2008年执政期间。

自2008年以来，国民党和民进党政府在立法院都占有多数席位。2008年后总统和立法委员的同步选举降低了分裂政府的可能性。此外，自2008年以来，选举制度从单一不可让渡投票制（SNTV）改为单一选区两票制，也倾向于增加总统所属政党的席位。在这些条件下，总统所属政党可以更容易地控制行政和立法部门。该制度本质上更接近于总统制，政府统一。

然而，新的政治结构并不能保证总统能够毫不费力地推行其立法议程。他们的立法权力取决于几个混杂的因素。第一个因素是总统是否兼任党主席。总统兼任党主席时，倾向于在行政和立法部门拥有更大的权力。在马英九和蔡英文政府的大部分时间里，总统都兼任其政党的主席。因此，我们将重点关注其他因素。

第二个因素与党内团结程度有关。当执政党内部存在强大派系时，总统可能无法通过所有他想要的法案。在马英九总统执政期间，总统与立法院院长王金平在许多问题上意见不合，阻碍了总统控制立法议程的能力。第三个因素与议会的立法规则有关。当立法程序允许反对党和公民社会组织（CSOs）采取冗长辩论行动时，它们就被允许对某些有争议的问题拥有事实上的否决权。总统经常发现难以通过一些重要法案。最后两个因素对行政和立法关系至关重要，我们将下面详细探讨。

2. 横向问责的宪法和法律机制如何发挥预期功能

民主国家的立法程序安排面临一个困境。一方面，政治制度鼓励共识建立和权力分享。另一方面，理想的政治制度也需要允许执政党通过政府优先考虑的法案。

自1987年民主化以来，台湾经历了多次政党轮替。行政权力的平稳过渡掩盖了一个事实：多数党无法顺利行使其立法权。自2000年首次政党轮替以来，议会僵局已成为常态。在陈水扁政府执政期间，一个在议会中没有多数支持的少数政府，即国民党和亲民党组成的联盟，阻挠了民进党政府提出的许多重大立法法案，其中一些法案是在2000年之前由国民党籍的李总统制定的。

尽管自2008年以来国民党在议会中占多数席位，但在许多情况下仍无法推进其自身议程。涉及养老金改革、美国牛肉进口、大陆学生赴台就读以及海峡两岸服务贸易协定等问题，是马英九任期内的一些显著例子。僵局带来的一个问题是它损害了选举问责制。这与分裂政府的情况类似，选民无法分辨哪个政党对最终的政治和经济产出负责。

与美国国会的冗长辩论规则不同，后者只允许持续不断的发言，台湾议会的冗长辩论方式相当广泛。多次修正案、肢体冲突以及阻碍委员会和院会都被立法院容忍。没有正式的规则来结束冗长辩论。与其他民主国家不同，台湾的委员会主席和议长无权结束冗长辩论。在许多西方议会中，有动议来结束对某事项的辩论，限制议员在特定法案上花费的时间，并通过设定各阶段辩论时间来规划法案的进展。因此，尽管是议会多数党，马总统仍因冗长辩论而无法推进其政党的政策议程。

党团协商机制是台湾立法院结束冗长辩论并允许各党派进行协商的核心机制。党鞭可以要求议长将委员会未能达成共识的法案提交给由所有党团组成的党团协商机制。由于参与者人数少，且都拥有各自政党的授权，会议可以更容易地达成共识。如果各方同意修正案，法案将被提交至院会进行记名投票。几乎所有在此会议上批准的法案都将顺利通过二读和三读。

2016年之前，鉴于在野党频繁采取冗长辩论策略，该机制有助于在执政党与在野党之间就争议性法案达成协议。除非在协商过程中达成共识，否则法案不会被推向院会。换言之，在野党对他们强烈反对的法案拥有否决权。两个显著的案例是公务员和公立学校教师的养老金制度改革，以及劳动者的养老金制度改革。在此期间，该机制基本上使台湾的立法过程接近Lijphart（2012）提出的共识模式。台湾的政府机构，包括本质上接近总统制的半总统制；以及导致席位与选票比例高度失衡的赢者全取选举制度，使其成为一个多数统治制度。然而，冗长辩论和党团协商机制实际上将政治制度转变为共识模式。执政党需要修正法案以获得在野党的接受，在野党也可以阻止他们不喜欢的法案。准共识模式的缺点是执政党无法推进一些核心议程。

然而，并非所有在党团协商机制中未能达成共识的法案都会被搁置。在少数高度重要且非认同性法案中，例如美国牛肉问题，马政府通过了记名投票，实施了严格的党纪，并通过了法案。

在某些情况下，在野党的冗长辩论会涉及第三方——公民社会团体，从而增加了通过法律的障碍。2014年3月的太阳花运动是一个突出的例子。争议的核心是台湾与中国大陆的服务贸易协定。民进党在委员会中阻挠该协定一个月后，国民党籍的委员会主席暂停了审查，并将法案提交院会表决，引发了大规模的学生抗议，占领了立法院的议场。学生团体采取行动的一个重要原因是他们认为民进党立法委员会在审查过程中退缩。

2016年民进党执政后，在野党国民党也像其前身一样，迅速试图通过各种冗长辩论策略来阻挠几项民进党倡议。民进党迅速作出回应，限制了议会的辩论。更重要的是，民进党改变了党团协商机制的规则。执政党仍在党团协商机制中与在野党进行协商；然而，如果未能达成协议，法案也不会被搁置。资深国民党籍议长的退休，他们能够有效调解各党派之间的分歧，降低了该机制在促进协议方面的有效性。此外，民进党在行使其多数权利方面比国民党更具侵略性。这两个因素都导致了党团协商机制的削弱。因此，党团协商机制不再是反对党可以阻止他们不喜欢的法案的途径。如果各方在协商中无法达成协议，法案将直接提交院会，执政党可以凭借其多数席位通过法案（Ting 2021）。

总的来说，涉及国家认同的法案，例如废除蒙藏委员会和转型正义，最不可能在党团协商机制中达成共识。但现在，执政党可以绕过党团协商机制，直接进行二读和三读（Ting 2021）。

这一新进程的积极影响是执政党能够通过他们想要的法案。议会中的争斗导致僵局。在高度竞争的国际经济结构中，延误和僵局可能会使台湾的发展处于更不利的地位。立法过程的近期变化可能会为未来的政府树立先例，使该国的立法过程更接近多数统治模式。

正如前面提到的，台湾的公民社会，包括学者、学生、非政府组织、公民科技社群、基层倡导者和新闻媒体，在其立法过程中发挥着重要作用。当执政党控制行政和立法部门，并且党团协商机制被削弱时，在野党没有有效的策略来阻止立法。公民社会的反应已成为阻止争议性法案的唯一力量。然而，这种因素的有效性取决于反对法案的公民社会组织的规模。在某些情况下，例如2017年的公务员养老金改革，反养老金改革的抗议者也试图闯入并占领立法院，但由于警方干预而失败。似乎警方在太阳花运动之后，加强了阻止抗议者闯入议会的能力。更重要的是，此类行动未能获得广泛的社会支持来阻止法案。政府最终得以通过养老金改革。

在2018年地方选举失利后，民进党将原因归咎于虚假信息战扭曲了事实，妖魔化政治领导人，并制造了对政府的误导性看法，使民进党处于明显劣势。政府和民进党立法委员提出了或计划提出几项旨在遏制虚假信息的立法。其中最重要的是2022年提出的《数字中介服务法》，该法将赋予政府机构对被认为违反法律或损害公共利益的在线新闻故事提起法律诉讼的权力。法院将有48小时的时间决定一个故事是否必须从互联网平台移除。在法院做出决定之前，政府机构可以要求平台提供商在30天内添加警告。面对公民社会组织、网民和互联网提供商的广泛反对，政府撤回了该法案（吴进恩2013）。

此外，2016年之前，党团协商会议是闭门进行的；因此，没有讨论记录。党内支持者无法追踪个别党鞭的立场。因此，党鞭不对会议上妥协的决定负责。自2016年以来，党团协商会议已被录像，这往往会增加对个别党鞭的压力，并促使他们在会议上不妥协。这一因素也可能促成了2016年之后较少妥协的模式。

3. 横向问责绩效的决定因素是什么？

在联合政府中，执政党对立法权力的控制薄弱，损害了民主的可治理性。正如Galston（2018）所指出的，僵局是人们对代议制民主失去信心的重要原因，因为治理不善会加剧民众对现有政治制度的不满。这种情况指出了台湾面临的一个困境。一方面，它必须确保多数统治以提高可治理性。当制衡被推向极端时，它们会削弱民主的可治理性。另一方面，理想的制度也需要鼓励权力分享和共识建立。特别是关于两岸关系，来自中国的威胁是迫在眉睫且真实的，在野党和公民社会在很大程度上对两岸之间更紧密的经济关系感到不安。因此，人们要求马政府放弃与中国大陆的密切关系。2012年台湾选举与民主调查显示，在马总统任期内，认为中国崛起对台湾构成威胁的人倾向于支持强有力的制衡。

由于国家认同问题的两极化性质以及立法审查过程中缺乏民主规范，在野党极力阻挠执政党的主要立法议程。任何与中国有关的问题的审议都常常升级到“保卫台湾”或“出卖台湾”的层面。这种态度不仅存在于精英阶层，也存在于公众中。这种国家认同的裂痕导致对代表另一阵营的政治人物极度不信任。人们常常质疑政治领导人对台湾或中华民国的忠诚度。支持在野党的人不愿让另一方单独执政。他们寻求各种方式来阻碍政府的政策议程。

4. 如何改善横向问责绩效状况？

在一个族群分裂的社会中，权力分享至关重要。在台湾的“赢者全得”的政治制度中，选举和政府组建过程中几乎没有制度性权力分享的空间。在半总统制下，控制总统职位的一方也控制着议会。此外，总统和立法委员的选举都采用单一选区制，导致选举结果高度不成比例。这两个制度特征使得制度性权力分享在很大程度上缺失。

在这种制度结构下，政府分裂、冗长辩论、闭门党团协商，甚至占领议会等策略，实际上充当了非制度性权力分享机制。党团协商机制的功能也起到了鼓励共识建立的作用。这些机制防止了重要政策的剧烈变化。在某种意义上，这对分裂的社会维持社会和平是有益的。然而，这些非正式的权力分享机制也有其弊端。例如，它们损害了执政党推进其政策议程的能力。此外，现行制度未能鼓励在议会中形成被接受的法定人数。在每一次立法斗争中，都会发生激烈的争斗，直到一方最终让步。这些争斗撕裂了社会，而未能逐步培养民主规范。台湾必须鼓励形成一种规范，即在野党精英愿意尊重对手执政的权利，事情可能会朝着这个方向缓慢发展。自蔡英文政府于2016年上任以来，执政党通过缩短委员会辩论时间、动用警力阻止社会团体占领议会以及削弱党团协商机制，得以强行表决。

台湾是一个分裂的社会，具有不同的国家认同以及对两岸政治和经济关系的看法。最好鼓励就身份认同相关问题进行审议和妥协。在涉及身份认同的法案方面，维持党团协商机制并鼓励各政党寻求妥协可能更好。然而，对于经济改革等非身份认同问题，削弱党团协商机制并允许执政党推进其政策议程应是正确的方向。有时很难区分这两种情况，因为它们经常重叠。例如，台湾的贸易自由化与两岸贸易关系密切相关。其他涉及移民和外国学生政策的问题也涉及中国因素，但程度不同。因此，这种政策没有简单的解决方案。■

参考文献

Galston, William A. 2018. “The Populist Challenge to Liberal Democracy.” Journal of Democracy 29, 2: 5-19.

Lijphart, Arend. 2012. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries (Second Edition). New Haven: Yale University Press.

Ting, Ting. 2021. “台湾立法院党团协商的制度变迁与制度化”. Taiwan Journal of Political Science 88: 1-50.

Wu, Chin-en. 2023. “台湾的公民空间受到中国虚假信息的威胁，政府的回应立法令人担忧”. ADRN Issue Briefing. February 10. http://adrnresearch.org/publications/list.php?idx=294

■ 吴进恩是台湾中央研究院政治学研究所的副研究员。他获得了密歇根大学的博士学位。他是亚洲晴雨表调查的核心成员。他的主要研究兴趣包括政治经济学、民主化和政治信任。他的作品发表在《Democratization》、《Studies in Comparative International Development》和《Political Research Quarterly》等期刊上。

■ 排版由Hansu Park 担任研究助理

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