[Document de travail ADRN] La supervision parlementaire à Taïwan : recherche de consensus contre régime majoritaire

1. Institutions politiques

Taïwan a adopté un système semi-présidentiel dans lequel le président est élu au suffrage direct, peut exercer jusqu'à deux mandats et nommer le Premier ministre. Le Yuan législatif, le parlement taïwanais, compte 113 membres élus tous les quatre ans. Il comprend 73 sièges géographiques, 34 sièges de liste de partis et six sièges autochtones. En 2023, Taïwan a tenu sept élections présidentielles et neuf élections parlementaires. Taïwan a connu son troisième transfert de pouvoir exécutif entre partis en 2016. Les deux transferts précédents ont eu lieu en 2000 et 2008. L'élection de 2016 marque également la première majorité parlementaire pour le Parti démocrate progressiste (DPP), l'un des deux principaux partis aux côtés du Kuomintang (KMT).

Dans le système semi-présidentiel de Taïwan, le Congrès peut déposer une motion de censure contre le Premier ministre. Le président peut dissoudre le parlement et faire appel aux électeurs en contrepartie. Taïwan et la France ont une disposition constitutionnelle similaire selon laquelle le président nomme le Premier ministre sans le consentement du parlement. En France, cependant, lorsque le parti du président ne dispose pas de la majorité des sièques au parlement, le camp adverse obtient le droit de former le cabinet où le parti du président est exclu, ce qui signifie qu'il y a cohabitation entre les deux principaux camps politiques. En revanche, la probabilité de proposer une motion de censure au Yuan législatif de Taïwan est très faible. Le président a le pouvoir de dissoudre le parlement uniquement si ce dernier adopte une motion de censure. Le coût et l'incertitude d'une élection législative sont très élevés. Lorsqu'un gouvernement divisé survient, le parti d'opposition qui contrôle le parlement n'ose pas proposer de motion de censure mais choisit plutôt de bloquer l'ordre du jour législatif du gouvernement minoritaire, entraînant un blocage législatif. Cette situation s'est produite pendant les deux mandats du président Chen Shui-bian entre 2000 et 2008.

Depuis 2008, les gouvernements KMT et DPP ont bénéficié de la majorité des sièges au parlement. L'élection simultanée du président et des législateurs après 2008 a réduit la probabilité d'un gouvernement divisé. De plus, depuis 2008, le changement de formule électorale, passant du vote unique non transférable (SNTV) à un scrutin uninominal, tend également à renforcer les sièges du parti présidentiel. Dans ces conditions, le parti du président peut plus facilement contrôler les branches exécutive et législative. Le système, en substance, est plus proche du système présidentiel avec un gouvernement unifié.

Cependant, la nouvelle structure politique ne garantit pas que les présidents puissent faire passer leur programme législatif sans difficultés considérables. Leur pouvoir législatif dépend de plusieurs facteurs complexes. Le premier facteur concerne la question de savoir si le président est également le président du parti. Le président a tendance à avoir plus de pouvoir en présidant les branches exécutive et législative avec la présidence du parti. La plupart du temps, sous les gouvernements Ma et Tsai, les présidents ont également occupé la présidence de leur parti. Par conséquent, nous nous concentrerons sur les autres facteurs.

Le deuxième facteur est lié au degré d'unité du parti. Lorsqu'il existe de fortes factions au sein du parti au pouvoir, le président peut être incapable de faire adopter toutes les lois qu'il souhaite. Sous l'administration du président Ma, le président et le président de la chambre Wang Jin-pyng n'étaient pas d'accord sur de nombreux points, ce qui a entravé la capacité du président à contrôler l'ordre du jour législatif. Le troisième facteur concerne les règles d'élaboration des lois au parlement. Lorsque les procédures législatives permettent au parti d'opposition et aux organisations de la société civile (OSC) d'exercer des actions d'obstruction, ils sont autorisés à jouir d'un pouvoir de veto de facto sur certaines questions controversées. Le président a souvent du mal à faire adopter certaines lois importantes. Les deux derniers facteurs sont essentiels à la relation entre l'exécutif et le législatif, et nous les examinerons en détail ci-dessous.

2. Comment les mécanismes constitutionnels et juridiques de reddition de comptes horizontale ont-ils rempli leurs fonctions attendues ?

L'organisation du processus législatif dans les démocraties est confrontée à un dilemme. D'une part, le système politique encourage la recherche de consensus et le partage du pouvoir. D'autre part, un système politique souhaitable doit également permettre au parti au pouvoir de faire adopter les lois que le gouvernement priorise.

Depuis la démocratisation en 1987, Taïwan a connu plusieurs alternances de partis. La transition en douceur du pouvoir exécutif a masqué le fait que le parti majoritaire n'est pas en mesure d'exercer son pouvoir législatif sans heurts. Depuis le premier transfert de pouvoir en 2000, les blocages au parlement sont devenus fréquents. Sous le gouvernement du président Chen, un gouvernement minoritaire qui ne bénéficiait pas du soutien de la majorité au parlement, la coalition du KMT et du Parti du peuple d'abord a bloqué de nombreux projets de loi majeurs introduits par le gouvernement du DPP, dont certains avaient été rédigés sous les mandats du président KMT Lee avant 2000.

Bien que le KMT ait bénéficié de la majorité des sièges au Parlement depuis 2008, il n'a pas été en mesure de faire avancer son propre programme dans de nombreux cas. Les questions relatives aux réformes des retraites, aux importations de bœuf des États-Unis, au recrutement d'étudiants universitaires de Chine continentale et aux accords commerciaux dans le secteur des services transfrontaliers sont quelques exemples notables du mandat du président Ma. Un problème découlant de l'immobilisme est qu'il nuit à la reddition de comptes électorale. C'est similaire à la situation d'un gouvernement divisé, où les électeurs ne peuvent pas savoir quel parti est responsable des résultats politiques et économiques finaux.

Contrairement à la règle d'obstruction au Congrès américain, où seule la parole continue et ininterrompue est autorisée et reconnue, les méthodes d'obstruction au parlement taïwanais sont assez étendues. Les amendements multiples, les affrontements physiques et le blocage de la commission et de la chambre sont tous tolérés au Yuan législatif. Il n'y a pas de règles formelles pour mettre fin à une obstruction. Contrairement à d'autres démocraties, le président de la commission et le président de la chambre à Taïwan n'ont pas le pouvoir de mettre fin à une obstruction. Dans de nombreux parlements occidentaux, il existe des motions pour mettre fin au débat sur une question, limiter le temps que les députés peuvent consacrer à un projet de loi particulier, et établir un calendrier pour l'avancement d'un projet de loi en fixant à l'avance le temps alloué au débat à chaque étape. Par conséquent, malgré sa majorité au parlement, le président Ma n'a pas pu faire avancer le programme politique de son parti en raison des obstructions.

Le mécanisme de négociation des caucus partisans est le mécanisme central pour mettre fin aux obstructions et permettre aux partis de négocier au Yuan législatif à Taïwan. Les chefs de parti peuvent demander au président de la chambre d'envoyer les projets de loi qui ne parviennent pas à un consensus en commission au mécanisme de négociation des caucus partisans, composé de tous les chefs de parti ayant un caucus partisan. Avec un petit nombre de participants, tous mandatés par leurs partis respectifs, la réunion peut plus facilement parvenir à un consensus. Si toutes les parties conviennent de l'amendement, le projet de loi est envoyé à la séance plénière et un vote nominal est organisé. Presque tous les projets de loi approuvés lors de cette réunion passeront la deuxième et la troisième lecture sans trop de difficultés.

Avant 2016, compte tenu des obstructions fréquentes de la part des partis d'opposition, ce mécanisme a permis de parvenir à des accords entre le parti au pouvoir et les partis d'opposition concernant les projets de loi controversés. Un projet de loi n'est pas transmis à la séance plénière tant qu'un consensus n'est pas atteint lors du processus de négociation. En d'autres termes, les partis d'opposition jouissaient d'un pouvoir de veto sur les projets de loi auxquels ils s'opposaient fermement. Deux cas notables ont été la réforme des régimes de retraite des fonctionnaires et des enseignants du secteur public, et la réforme des régimes de retraite des travailleurs. Durant cette période, le mécanisme a essentiellement rapproché le processus législatif taïwanais du modèle de consensus proposé par Lijphart (2012). Les institutions gouvernementales de Taïwan, y compris le système semi-présidentiel qui est, en substance, proche d'un système présidentiel ; et le système électoral majoritaire à un tour qui entraîne une forte disproportion entre les sièges et les voix, en font un système majoritaire. Cependant, les obstructions et les mécanismes de négociation des caucus partisans transforment essentiellement le système politique en un modèle de consensus. Le parti au pouvoir doit modifier les projets de loi pour qu'ils soient acceptés par les partis d'opposition, et le parti d'opposition peut également bloquer les projets de loi qu'il n'aime pas. L'inconvénient du modèle quasi-consensus est que le parti au pouvoir est incapable de faire avancer certains des programmes fondamentaux.

Cependant, tous les projets de loi qui n'ont pas abouti à un consensus dans le mécanisme de négociation des caucus partisans n'ont pas été abandonnés. Dans quelques cas très importants et non liés à l'identité, comme les affaires du bœuf américain, le gouvernement Ma a imposé un vote nominal, a appliqué une discipline de parti stricte et a fait adopter les lois.

Dans certains cas, les obstructions menées par le parti d'opposition impliquent un troisième acteur – les groupes de la société civile – augmentant ainsi les obstacles à l'adoption des lois. Le mouvement des tournesols en mars 2014 en est un exemple frappant. L'enjeu était l'accord sur le commerce des services entre Taïwan et la Chine. Après que le DPP ait bloqué cet accord en commission pendant un mois, le président de la commission du KMT a suspendu l'examen et a soumis le projet de loi à la chambre pour un vote, déclenchant des manifestations étudiantes massives qui ont occupé l'hémicycle du Yuan législatif. Une raison importante pour laquelle les groupes étudiants ont agi était qu'ils pensaient que les députés du DPP reculeraient lors de l'examen.

Lorsque le DPP est arrivé au pouvoir en 2016, le parti d'opposition, le KMT, à l'instar de son prédécesseur, a rapidement cherché à bloquer plusieurs initiatives du DPP en utilisant diverses tactiques d'obstruction. Le DPP a réagi rapidement en restreignant les débats au Parlement. Plus important encore, le DPP a modifié la règle du mécanisme de négociation des caucus partisans. Le parti au pouvoir négocie toujours avec les partis d'opposition dans le cadre du mécanisme de négociation des caucus partisans ; cependant, si aucun accord n'est atteint, un projet de loi n'est pas abandonné. La retraite des présidents du KMT de longue date, capables de médiatiser efficacement les désaccords entre les partis, réduit l'efficacité du mécanisme pour favoriser un accord. De plus, le DPP est plus assertif que le KMT dans l'exercice de ses droits majoritaires. Ces deux facteurs contribuent à l'affaiblissement du mécanisme de négociation des caucus partisans. Par conséquent, le mécanisme de négociation des caucus partisans a cessé d'être la porte par laquelle les partis d'opposition pouvaient bloquer les projets de loi qu'ils n'aimaient pas. Si les partis ne parviennent pas à un accord lors de la négociation, le projet de loi passe simplement à la séance plénière, et le parti au pouvoir peut le faire adopter grâce à sa majorité (Ting 2021).

En général, les projets de loi liés à l'identité nationale, tels que l'abolition du conseil mongol et tibétain et la justice transitionnelle, sont les moins susceptibles de parvenir à un consensus dans le mécanisme de négociation des caucus partisans. Mais maintenant, le parti au pouvoir peut contourner le mécanisme de négociation des caucus partisans et passer aux deuxième et troisième lectures (Ting 2021).

L'impact positif de ce nouveau processus est que le parti au pouvoir est capable de faire adopter les lois qu'il souhaite. Les conflits au Parlement entraînent l'immobilisme. Dans une structure économique internationale très compétitive, les retards et l'immobilisme peuvent désavantager considérablement le développement de Taïwan. Les changements récents dans le processus législatif peuvent créer un précédent pour les gouvernements futurs, rapprochant ainsi le processus législatif du pays d'un modèle majoritaire.

La société civile taïwanaise, qui comprend les universitaires, les étudiants, les ONG, la communauté des technologies civiques, les militants locaux et les médias, joue un rôle important dans son processus législatif, comme mentionné ci-dessus. Lorsque le parti au pouvoir contrôle les branches exécutive et législative et que le mécanisme de négociation des caucus partisans est affaibli, les partis d'opposition n'ont plus de tactiques efficaces pour arrêter la législation. La réponse de la société civile est devenue la seule force capable de bloquer les projets de loi controversés. Cependant, l'efficacité de ce facteur dépend de la taille des organisations de la société civile qui s'opposent aux projets de loi. Dans certains cas, comme la réforme des retraites des fonctionnaires en 2017, les manifestants contre la réforme des retraites ont également tenté de pénétrer et d'occuper le Yuan législatif, mais ont échoué en raison de l'intervention de la police. Il semble que la police, après le mouvement des tournesols, ait renforcé sa capacité à empêcher les manifestants de pénétrer dans le parlement. Plus important encore, une telle action n'a pas suscité un large soutien social pour bloquer les lois. Le gouvernement a finalement réussi à faire adopter la réforme des retraites.

Après sa défaite aux élections locales de 2018, le DPP a attribué la guerre de désinformation pour avoir déformé la vérité, diabolisé les dirigeants politiques et propagé une vision trompeuse du gouvernement, plaçant le DPP dans une position de désavantage distincte. Le gouvernement et les législateurs du DPP ont proposé ou prévu de proposer plusieurs lois visant à freiner la désinformation. La plus importante est le projet de loi sur les services d'intermédiation numérique, introduit en 2022, qui aurait donné aux agences gouvernementales le pouvoir d'engager des poursuites judiciaires contre les articles de presse en ligne jugés contraires à la loi ou portant atteinte à l'intérêt public. Un tribunal aurait 48 heures pour décider si un article devait être retiré des plateformes Internet. Avant que le tribunal ne prenne sa décision, l'agence gouvernementale pourrait exiger du fournisseur de la plateforme qu'il ajoute un avertissement au message pendant 30 jours. Face à une forte opposition des organisations de la société civile, des internautes et des fournisseurs d'accès à Internet, le gouvernement a retiré le projet de loi (Wu 2013).

De plus, avant 2016, les réunions de négociation des caucus partisans se déroulaient à huis clos ; par conséquent, il n'y avait pas de procès-verbaux de discussion. Les partisans du parti n'étaient pas en mesure de suivre les positions des différents chefs de parti. En tant que tels, les chefs de parti n'étaient pas tenus responsables de la décision de concéder lors de la réunion. Depuis 2016, les négociations des caucus partisans sont enregistrées sur vidéo, ce qui tend à accroître la pression sur les chefs de parti individuels et les incite à ne pas concéder lors de la réunion. Ce facteur a également probablement contribué au modèle moins compromis après 2016.

3. Quels sont les déterminants de la performance de la reddition de comptes horizontale ?

Le faible contrôle du pouvoir législatif par le parti au pouvoir dans un gouvernement uni nuit à la gouvernabilité de la démocratie. Comme le souligne Galston (2018), le blocage est une raison importante pour laquelle les gens ont perdu confiance dans la démocratie représentative, car une gouvernance faible accroît le mécontentement populaire à l'égard du système politique existant. Cette situation révèle un dilemme auquel Taïwan est confronté. D'une part, il doit assurer la règle de la majorité pour améliorer la gouvernabilité. Lorsque les contrôles et contrepoids sont poussés à l'extrême, ils affaiblissent la gouvernabilité démocratique. D'autre part, un système souhaitable devrait également encourager le partage du pouvoir et la recherche de consensus. En particulier en ce qui concerne la relation Taïwan-Chine, la menace de la Chine est imminente et réelle, et l'opposition et la société civile, dans l'ensemble, sont mal à l'aise avec une relation économique plus étroite entre Taïwan et la Chine. Par conséquent, les gens exigent que le gouvernement Ma prenne ses distances avec la Chine. L'enquête sur les élections et la démocratie à Taïwan de 2012 montre que, sous le mandat du président Ma, les personnes qui considéraient la montée en puissance de la Chine comme une menace pour Taïwan avaient tendance à approuver des contrôles et contrepoids stricts.

En raison de la nature dichotomique des questions d'identité nationale et du manque de normes démocratiques dans le processus d'examen législatif, le parti d'opposition s'est efforcé de faire obstruction à l'ordre du jour législatif principal du parti au pouvoir. La délibération de toute question liée à la Chine dégénère souvent au niveau de « sauver Taïwan » ou « vendre Taïwan ». Cette attitude existe non seulement chez les élites, mais aussi dans le public. Ce clivage identitaire national provoque une grande méfiance à l'égard des acteurs politiques représentant l'autre camp. Les gens remettent souvent en question la loyauté des dirigeants politiques envers Taïwan ou la République de Chine. Les personnes soutenant le parti d'opposition sont mal à l'aise à l'idée de laisser l'autre parti gouverner seul. Ils cherchent de nombreuses façons différentes d'entraver le programme politique du gouvernement.

4. Que faut-il faire pour améliorer l'état de la performance de la reddition de comptes horizontale ?

Dans une société ethniquement divisée, le partage du pouvoir est crucial. Dans la nature du système politique taïwanais où le vainqueur prend tout, il y a peu de place pour le partage institutionnel du pouvoir dans les élections et le processus de formation du gouvernement. Sous le système semi-présidentiel, le parti qui contrôle la présidence contrôle également le parlement. De plus, les élections présidentielle et législative adoptent toutes deux des systèmes électoraux uninomiaux, rendant les résultats électoraux très disproportionnés. Ces deux caractéristiques institutionnelles rendent le partage institutionnel du pouvoir largement absent.

Dans cette structure institutionnelle, des tactiques telles que la division du gouvernement, l'obstruction, la négociation à huis clos des caucus partisans, et même l'occupation du parlement servent essentiellement de mécanismes informels de partage du pouvoir. La fonction du mécanisme de négociation des caucus partisans sert également de moyen d'encourager la recherche de consensus. Ces mécanismes empêchent des changements drastiques dans les politiques importantes. D'une certaine manière, c'est une bonne chose pour une société divisée de maintenir la paix sociale. Ces mécanismes informels de partage du pouvoir ont cependant leurs inconvénients. Par exemple, ils nuisent à la capacité du parti au pouvoir de faire avancer son programme politique. De plus, le système actuel ne parvient pas à encourager la formation d'un quorum accepté au parlement. Dans chaque bataille législative, il y a des combats acharnés jusqu'à ce qu'un camp finisse par céder. Ces combats déchirent la société sans pouvoir cultiver progressivement les normes démocratiques. Taïwan doit encourager la formation d'une norme selon laquelle les élites d'opposition sont prêtes à respecter le droit des opposants à gouverner, et les choses pourraient lentement évoluer dans cette direction. Depuis le début de l'administration Tsai Ing-wen en 2016, le parti au pouvoir a pu forcer un vote en raccourcissant le débat dans les commissions, en employant la force de police pour empêcher les groupes sociaux d'occuper le parlement, et en affaiblissant le mécanisme de négociation des caucus partisans.

Taïwan est une société divisée avec des identités nationales et des points de vue différents sur la relation politique et économique trans-détroit. Il est préférable d'encourager la délibération et le compromis concernant les questions liées à l'identité. Il serait peut-être préférable de maintenir un mécanisme de négociation des caucus partisans pour les projets de loi liés à l'identité et d'encourager les partis politiques à rechercher un compromis. Cependant, pour les questions non identitaires telles que les réformes économiques, l'affaiblissement du mécanisme de négociation des caucus partisans et le fait de permettre au parti au pouvoir de faire avancer son programme politique devraient être la bonne direction. Il est parfois difficile de distinguer les deux cas car ils se chevauchent souvent. Par exemple, la libéralisation du commerce de Taïwan est étroitement liée à la relation commerciale trans-détroit. D'autres questions relatives à l'émigration et à la politique des étudiants étrangers impliquent le facteur chinois, mais à des degrés divers. En tant que tel, il n'y a pas de solution facile pour ce type de politique. ■

Références

Galston, William A. 2018. « Le défi populiste à la démocratie libérale ». Journal of Democracy 29, 2: 5-19.

Lijphart, Arend. 2012. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries (Deuxième édition). New Haven : Yale University Press.

Ting, Ting. 2021. « Les changements institutionnels et l'institutionnalisation du mécanisme de négociation des partis au Yuan législatif à Taïwan » (我國立法院黨團協商的制度變遷與制度化). Taiwan Journal of Political Science 88: 1-50.

Wu, Chin-en. 2023. « L'espace civique de Taïwan menacé par la désinformation chinoise et les réponses législatives inquiétantes du gouvernement ». ADRN Issue Briefing. 10 février. http://adrnresearch.org/publications/list.php?idx=294

■ Chin-en Wu est chercheur associé à l'Institut des sciences politiques de l'Academia Sinica, Taïwan. Il est titulaire d'un doctorat de l'Université du Michigan. Il est membre principal de l'Asian Barometer Survey. Ses principaux domaines de recherche comprennent l'économie politique, la démocratisation et la confiance politique. Ses travaux ont été publiés dans Democratization, Studies in Comparative International Development, et Political Research Quarterly.

■ Mise en page par Hansu Park, Chargé de recherche

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