[ADRN Working Paper] Парламентский надзор на Тайване: построение консенсуса против мажоритарного правления

1. Политические институты

Тайвань принял полупрезидентскую систему, в которой президент избирается прямым голосованием, может занимать пост до двух сроков и назначать премьер-министра. Законодательный Юань, парламент Тайваня, состоит из 113 членов, избираемых каждые четыре года. Он включает 73 места по географическим округам, 34 места по партийным спискам и шесть мест для коренных народов. По состоянию на 2023 год на Тайване состоялось семь президентских выборов и девять парламентских выборов. Тайвань пережил третью передачу исполнительной власти между партиями в 2016 году. Две предыдущие передачи произошли в 2000 и 2008 годах. Выборы 2016 года также ознаменовали первое парламентское большинство для Демократической прогрессивной партии (ДПП), одной из двух основных партий, наряду с Гоминьданом (ГМД).

В рамках полупрезидентской системы Тайваня Конгресс может вынести вотум недоверия премьер-министру. Президент может распустить парламент и обратиться к избирателям в качестве контрмеры. Тайвань и Франция имеют схожее конституционное положение, согласно которому президент назначает премьер-министра без согласия парламента. Во Франции, однако, когда партия президента не имеет большинства мест в парламенте, оппозиционный лагерь получает право сформировать кабинет, исключая партию президента, что означает сосуществование двух основных политических лагерей. В отличие от этого, вероятность вынесения вотума недоверия в Законодательном Юане Тайваня очень низка. Президент имеет право распустить парламент только в том случае, если последний вынесет вотум недоверия. Стоимость и неопределенность участия в выборах в законодательные органы очень высоки. Когда возникает разделенное правительство, оппозиционная партия, контролирующая парламент, не осмеливается вынести вотум недоверия, а вместо этого предпочитает блокировать законодательную повестку дня правительства меньшинства, что приводит к законодательному тупику. Эта ситуация имела место во время двух сроков президента Чэнь Шуйбяня между 2000 и 2008 годами.

С 2008 года правительства ГМД и ДПП имеют большинство мест в парламенте. Одновременные выборы президента и законодателей после 2008 года снизили вероятность разделенного правительства. Кроме того, с 2008 года изменение избирательной формулы с единого непередаваемого голоса (SNTV) на одномандатный округ также способствует увеличению мест партии президента. При таких условиях партия президента может легче контролировать исполнительную и законодательную ветви власти. Система, по сути, ближе к президентской системе с единым правительством.

Однако новая политическая структура не гарантирует, что президенты смогут беспрепятственно продвигать свою законодательную повестку дня. Их законодательная власть зависит от нескольких запутанных факторов. Первый фактор касается того, является ли президент также председателем партии. Президент, как правило, имеет больше власти, руководя исполнительной и законодательной ветвями власти, будучи председателем партии. В большинстве случаев во время правления Ма и Цай президенты также занимали пост председателя своих партий. Поэтому мы сосредоточимся на других факторах.

Второй фактор связан со степенью партийной сплоченности. Когда внутри правящей партии существуют сильные фракции, президент может быть не в состоянии провести все желаемые им законопроекты. Во время администрации президента Ма президент и спикер Ван Цзиньпин во многом не совпадали во мнениях, что препятствовало способности президента контролировать законодательную повестку дня. Третий фактор связан с правилами законотворчества в парламенте. Когда законодательные процедуры позволяют оппозиционной партии и организациям гражданского общества (ОГО) осуществлять обструкцию, им разрешается пользоваться фактическим правом вето по некоторым спорным вопросам. Президенту часто трудно провести некоторые важные законопроекты. Последние два фактора имеют решающее значение для отношений между исполнительной и законодательной властью, и мы подробно рассмотрим их ниже.

2. Как конституционные и правовые механизмы горизонтальной подотчетности выполняли свои ожидаемые функции

Устройство законодательного процесса в демократических странах сталкивается с дилеммой. С одной стороны, политическая система поощряет построение консенсуса и разделение власти. С другой стороны, желаемая политическая система также должна позволять правящей партии принимать законопроекты, которые правительство считает приоритетными.

С момента демократизации в 1987 году Тайвань пережил несколько смен партий у власти. Плавный переход исполнительной власти скрывал тот факт, что партия большинства не может гладко осуществлять свою законодательную власть. С момента первого перехода власти в 2000 году тупиковые ситуации в парламенте стали частыми. Во время правления президента Чэня правительство меньшинства, не имевшее большинства в парламенте, коалиция ГМД и Партии народного единства блокировала многие крупные законодательные законопроекты, представленные правительством ДПП, некоторые из которых были разработаны при президенте Ли от ГМД до 2000 года.

Хотя ГМД с 2008 года имеет большинство мест в парламенте, во многих случаях она не могла продвигать свою собственную повестку дня. Вопросы, связанные с пенсионной реформой, импортом говядины из США, набором студентов из материкового Китая и соглашениями о торговле услугами через пролив, являются некоторыми заметными примерами периода правления президента Ма. Проблема, возникающая из-за бездействия, заключается в том, что оно наносит ущерб избирательной подотчетности. Это похоже на ситуацию разделенного правительства, когда избиратели не могут определить, какая партия несет ответственность за конечные политические и экономические результаты.

В отличие от правила обструкции в Конгрессе США, где разрешены только непрерывные выступления, методы обструкции в парламенте Тайваня весьма обширны. Множественные поправки, физические столкновения и блокирование заседаний комитетов и пленарных заседаний допускаются в Законодательном Юане. Формальных правил прекращения обструкции не существует. В отличие от других демократий, председатель комитета и спикер на Тайване не имеют права прекращать обструкцию. Во многих западных парламентах существуют процедуры для прекращения дебатов по какому-либо вопросу, ограничения времени, которое члены парламента (ЧП) могут потратить на конкретный законопроект, и составления графика продвижения законопроекта путем установления времени, отведенного для дебатов на каждом этапе заранее. В результате, несмотря на то, что президент Ма был партией большинства в парламенте, он не смог продвинуть законодательную повестку дня своей партии из-за обструкции.

Механизм переговоров партийных фракций является центральным механизмом для прекращения обструкции и проведения переговоров между партиями в Законодательном Юане на Тайване. Партийные кнут-лидеры могут попросить спикера направить законопроекты, по которым не достигнут консенсус в комитете, в механизм переговоров партийных фракций, состоящий из всех партийных кнут-лидеров с партийной фракцией. При небольшом числе участников, все с мандатами от своих соответствующих партий, совещание может легче достичь консенсуса. Если все стороны согласны с поправкой, законопроект направляется на пленарное заседание, и проводится поименное голосование. Почти все такие законопроекты, одобренные на совещании, пройдут второе и третье чтение без особых трудностей.

До 2016 года, учитывая частые обструкционистские действия оппозиционных партий, этот механизм помогал достигать соглашений между правящей партией и оппозиционными партиями по спорным законопроектам. Законопроект не продвигался на пленарное заседание, если не был достигнут консенсус в переговорном процессе. Другими словами, оппозиционные партии имели право вето в отношении законопроектов, против которых они решительно возражали. Два заметных случая — это реформа пенсионных схем государственных служащих и учителей государственных школ, а также реформа пенсионных схем для рабочих. В этот период механизм фактически приблизил законодательный процесс Тайваня к консенсусной модели, предложенной Липхардтом (2012). Государственные институты Тайваня, включая полупрезидентскую систему, которая, по сути, близка к президентской системе; и избирательную систему «первый прошедший — первый получивший», которая влечет за собой высокую непропорциональность мест к голосам, делают ее мажоритарной системой. Однако обструкции и механизмы переговоров партийных фракций фактически преобразуют политическую систему в консенсусную модель. Правящая партия должна вносить поправки в законопроекты, чтобы они были приняты оппозиционными партиями, а оппозиционная партия также может блокировать законопроекты, которые ей не нравятся. Недостатком квазиконсенсусной модели является то, что правящая партия не может продвигать некоторые из своих основных повесток дня.

Однако не все законопроекты, по которым не удалось достичь консенсуса в механизме переговоров партийных фракций, были отклонены. По нескольким весьма значимым законопроектам, не связанным с идентичностью, таким как дела, связанные с говядиной из США, правительство Ма настояло на поименном голосовании, применило строгую партийную дисциплину и приняло законопроекты.

В некоторых случаях обструкции, инициированные оппозиционной партией, включают третью сторону — группы гражданского общества, что увеличивает препятствия для принятия законов. Движение подсолнуха в марте 2014 года является ярким примером. Вопрос заключался в соглашении о торговле услугами между Тайванем и Китаем. После того как ДПП заблокировала это соглашение в комитете на месяц, председатель комитета ГМД приостановил рассмотрение и вынес законопроект на голосование, что вызвало массовые студенческие протесты, оккупировавшие зал Законодательного Юаня. Одной из существенных причин действий студенческих групп было то, что они считали, что депутаты от ДПП отступят в процессе рассмотрения.

Когда ДПП пришла к власти в 2016 году, оппозиционная партия, ГМД, как и ее предшественница, быстро попыталась заблокировать несколько инициатив ДПП, используя различные тактики обструкции. ДПП быстро отреагировала, ограничив дебаты в парламенте. Что более важно, ДПП изменила правила механизма переговоров партийных фракций. Правящая партия по-прежнему ведет переговоры с оппозиционными партиями в рамках механизма переговоров партийных фракций; однако, если соглашение не достигнуто, законопроект не отклоняется. Уход на пенсию давно занимавших свои посты спикеров ГМД, способных эффективно посредничать в разногласиях между партиями, снижает эффективность механизма в содействии достижению согласия. Кроме того, ДПП более напористо, чем ГМД, в использовании своих прав большинства. Оба фактора способствуют ослаблению механизма переговоров партийных фракций. В результате механизм переговоров партийных фракций перестал быть воротами, через которые оппозиционные партии могли блокировать законопроекты, которые им не нравились. Если партии не могут достичь соглашения на переговорах, законопроект просто переходит на пленарное заседание, и правящая партия может принять его, имея большинство мест (Тинг 2021).

В целом, законопроекты, связанные с национальной идентичностью, такие как упразднение Монгольского и Тибетского совета и переходное правосудие, наименее вероятно достигнут консенсуса в механизме переговоров партийных фракций. Но теперь правящая партия может обойти механизм переговоров партийных фракций и перейти ко второму и третьему чтению (Тинг 2021).

Положительным следствием этого нового процесса является то, что правящая партия может принимать желаемые ею законопроекты. Борьба в парламенте приводит к бездействию. В условиях высококонкурентной международной экономической структуры задержки и бездействие могут поставить развитие Тайваня в более существенный недостаток. Недавние изменения в законодательном процессе могут послужить прецедентом для будущих правительств, приблизив законодательный процесс страны к мажоритарной модели.

Гражданское общество Тайваня, включающее академиков, студентов, НПО, сообщество гражданских технологий, активистов на местах и средства массовой информации, играет важную роль в его законодательном процессе, как упоминалось выше. Когда правящая партия контролирует исполнительную и законодательную ветви власти, а механизм переговоров партийных фракций ослаблен, оппозиционные партии не имеют эффективных тактик для остановки законодательства. Реакция гражданского общества становится единственной силой, способной блокировать спорные законопроекты. Однако эффективность такого фактора зависит от размера организаций гражданского общества, выступающих против законопроектов. В некоторых случаях, таких как пенсионная реформа государственных служащих в 2017 году, протестующие против пенсионной реформы также пытались проникнуть и оккупировать Законодательный Юань, но потерпели неудачу из-за вмешательства полиции. Похоже, что полиция после «Движения подсолнуха» повысила свою способность предотвращать проникновение протестующих в парламент. Что еще более важно, такие действия не получили широкой общественной поддержки для блокирования законопроектов. В конечном итоге правительству удалось провести пенсионную реформу.

После поражения на местных выборах 2018 года ДПП обвинила дезинформационную войну в искажении правды, демонизации политических лидеров и формировании ложного представления о правительстве, что поставило ДПП в явно невыгодное положение. Правительство и законодатели ДПП предложили или планировали предложить несколько законодательных актов, направленных на борьбу с дезинформацией. Наиболее важным является законопроект о цифровых посреднических услугах, представленный в 2022 году, который предоставил бы государственным органам право инициировать судебные иски против онлайн-новостей, которые были признаны нарушающими закон или наносящими ущерб общественным интересам. Суд имел бы 48 часов для принятия решения о том, должна ли новость быть удалена с интернет-платформ. До вынесения решения судом государственное агентство могло бы потребовать от поставщика платформы добавить предупреждение к публикации на 30 дней. Столкнувшись с широким противодействием со стороны организаций гражданского общества, пользователей сети и интернет-провайдеров, правительство отозвало законопроект (Ву 2013).

Кроме того, до 2016 года заседания партийных фракций проходили за закрытыми дверями; следовательно, записи обсуждений отсутствовали. Сторонники партии не могли отслеживать позиции отдельных партийных кнут-лидеров. Таким образом, партийные кнут-лидеры не несли ответственности за решение уступить на заседании. С 2016 года переговоры партийных фракций записываются на видео, что увеличивает давление на отдельных кнут-лидеров и побуждает их не уступать на заседании. Этот фактор также, вероятно, способствовал менее компромиссной модели после 2016 года.

3. Каковы детерминанты эффективности горизонтальной подотчетности?

Слабый контроль законодательной власти со стороны правящей партии в едином правительстве вредит управляемости демократии. Как отмечает Галстон (2018), тупиковая ситуация является значительной причиной потери доверия людей к представительной демократии, поскольку слабое управление усиливает народное недовольство существующей политической системой. Эта ситуация указывает на дилемму, с которой сталкивается Тайвань. С одной стороны, он должен обеспечить правило большинства для повышения управляемости. Когда сдержки и противовесы доведены до крайности, они ослабляют демократическую управляемость. С другой стороны, желаемая система также должна поощрять разделение власти и построение консенсуса. Особенно в отношении отношений Тайваня и Китая, угроза со стороны Китая является нависшей и реальной, и оппозиция и гражданское общество, в целом, обеспокоены более тесными экономическими отношениями между Тайванем и Китаем. Поэтому люди требуют, чтобы правительство Ма отступило от своих тесных отношений с Китаем. Опрос «Выборы и демократия на Тайване» 2012 года показывает, что во время срока президента Ма люди, считавшие рост Китая угрозой для Тайваня, склонны поддерживать сильные сдержки и противовесы.

Из-за дихотомической природы вопросов национальной идентичности и отсутствия демократических норм в процессе законодательного рассмотрения оппозиционная партия прилагала все усилия, чтобы заблокировать основную законодательную повестку дня правящей партии. Обсуждение любого вопроса, связанного с Китаем, часто перерастает в уровень спасения Тайваня или продажи Тайваня. Такое отношение существует не только среди элиты, но и среди общественности. Этот раскол по национальной идентичности вызывает большое недоверие к политическим деятелям, представляющим другой лагерь. Люди часто ставят под сомнение лояльность политических лидеров Тайваню или Китайской Республике. Сторонники оппозиционной партии не хотят, чтобы другая партия правила в одиночку. Они ищут множество различных способов помешать политической повестке дня правительства.

4. Что следует сделать для улучшения состояния горизонтальной подотчетности?

В этнически разделенном обществе разделение власти имеет решающее значение. В условиях системы «победитель получает все» на Тайване мало возможностей для институционального разделения власти на выборах и в процессе формирования правительства. В рамках полупрезидентской системы партия, контролирующая президентство, также контролирует парламент. Более того, выборы президента и законодателей используют системы одномандатных округов, что приводит к высокой непропорциональности результатов выборов. Эти две институциональные особенности делают институциональное разделение власти в значительной степени отсутствующим.

В рамках этой институциональной структуры такие тактики, как разделение правительства, обструкция, закрытые переговоры партийных фракций и даже оккупация парламента, по сути, служат неинституциональными механизмами разделения власти. Функция механизма переговоров партийных фракций также служит способом поощрения построения консенсуса. Эти механизмы предотвращают резкие изменения в важной политике. В некотором смысле это хорошо для разделенного общества, чтобы поддерживать социальный мир. Однако эти неформальные механизмы разделения власти имеют свои недостатки. Например, они наносят ущерб способности правящей партии продвигать свою политическую повестку дня. Кроме того, нынешняя система не способствует формированию принятого кворума в парламенте. В каждой законодательной битве происходят ожесточенные схватки, пока одна сторона в конечном итоге не уступит. Эти схватки разрывают общество, не культивируя постепенно демократические нормы. Тайвань должен поощрять формирование нормы, в которой оппозиционные элиты готовы уважать право оппонентов на управление, и тогда, возможно, ситуация постепенно изменится в этом направлении. С начала администрации Цай Инвэнь в 2016 году правящая партия смогла форсировать голосование, сокращая дебаты в комитетах, используя полицию для предотвращения оккупации парламента социальными группами и ослабляя механизм переговоров партийных фракций.

Тайвань — разделенное общество с различными национальными идентичностями и взглядами на трансграничные политические и экономические отношения. Желательно поощрять обсуждение и компромисс по вопросам, связанным с идентичностью. Возможно, было бы лучше сохранить механизм переговоров партийных фракций по законопроектам, связанным с идентичностью, и поощрять политические партии к поиску компромисса. Однако по вопросам, не связанным с идентичностью, таким как экономические реформы, ослабление механизма переговоров партийных фракций и предоставление правящей партии возможности продвигать свою политическую повестку дня должно быть правильным направлением. Иногда бывает сложно различить эти два случая, поскольку они часто пересекаются. Например, либерализация торговли на Тайване тесно связана с торговыми отношениями через Тайваньский пролив. Другие вопросы, связанные с эмиграцией и политикой в отношении иностранных студентов, в разной степени затрагивают фактор Китая. Таким образом, простого решения для такого рода политики не существует. ■

Ссылки

Galston, William A. 2018. “The Populist Challenge to Liberal Democracy.” Journal of Democracy 29, 2: 5-19.

Lijphart, Arend. 2012. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries (Second Edition). New Haven: Yale University Press.

Ting, Ting. 2021. «Институциональные изменения и институционализация механизма партийных переговоров в Законодательной Юань на Тайване» (我國立法院黨團協商的制度變遷與制度化). Taiwan Journal of Political Science 88: 1-50.

Wu, Chin-en. 2023. «Гражданское пространство Тайваня находится под угрозой из-за китайской дезинформации и вызывающих беспокойство законодательных мер правительства». ADRN Issue Briefing. February 10. http://adrnresearch.org/publications/list.php?idx=294

■ Chin-en Wu — научный сотрудник Института политологии Академии Синика, Тайвань. Получил степень доктора философии в Мичиганском университете. Является членом Азиатского барометра опросов. Его основные исследовательские интересы включают политическую экономию, демократизацию и политическое доверие. Его работы публиковались в Democratization, Studies in Comparative International Development и Political Research Quarterly.

■ Набор текста: Hansu Park, научный сотрудник

    По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 204) | hspark@eai.or.kr