[ADRN工作论文] 推进民主：印度尼西亚制度化横向问责的诉求

1. 引言

自向民主政体过渡的早期以来，精明的学者和民主观察家一直关注印度尼西亚民主治理的后续质量。尽管印度尼西亚在成功举行国家和地方各级选举方面值得称赞，但由于缺乏政治问责制，其民主过渡的进展似乎并不那么有希望。因此，Hamid (2012) 认为印度尼西亚的民主进展是“有缺陷的民主”（Hamid 2012）。与许多其他新兴民主国家相比，拉丁美洲的许多民主国家也面临着类似的挑战，其特点是缺乏问责制。这种看法尤其体现在横向问责方面，因为选举被认为是纵向问责的一种形式（O’Donnell 1998）。

与此同时，未能维持横向问责制可能导致民主倒退，国家机构可能变得腐败并违反民主原则。因此，横向问责制的缺失将使意义不大的选举成为代表民主国家的唯一剩余制度。考虑到印度尼西亚的民主实践，由于国家分支机构之间权力分配不均，实施横向问责制和实现国家分支机构之间的制衡原则仍然存在问题。这种情况需要进行批判性审查，特别是要评估新民主政府在国家机构之间行使其制衡能力。关于制衡以实现横向问责制的研究尤其具有现实意义，因为印度尼西亚目前正经历民主停滞和制衡机制功能薄弱的局面。民主学者认为，国家应制度化制衡原则，以抵制倒退回威权政体，从而巩固民主。否则，民主化可能会停滞不前，其特点是精英主导，笼罩着印度尼西亚政治舞台上的民主进程。在这方面，这项研究对于防止由于缺乏强有力的横向问责制而对印度尼西亚民主造成更具破坏性的影响至关重要。

基于这种情况，本研究旨在考察印度尼西亚国家机构（包括立法和司法部门）在国家层面上追究总统责任的能力。本研究分为三个部分，阐述了在推进印度尼西亚民主进程中横向问责制的主题。第一部分将解释民主国家横向问责制的概念。第二部分将详细阐述印度尼西亚的横向问责制实践。第三部分，也是最后一部分，将总结并提出建立印度尼西亚国家政府横向问责制的解决方案。

2. 横向问责制再探

在新兴民主国家，横向问责制往往比纵向问责制更脆弱，因为威权主义制度的遗留影响比组织自由公平的选举更难转变（De Almeida Lopes Fernandes et al. 2020）。在一些国家，横向问责制的缺失仍然是一个有待解决的问题。在这方面，O’Donnel (1998) 指责许多民主国家未能实现横向问责制（O’Donnell 1998）。其他研究也表明，横向问责制机制影响了民主的质量。

Ziegenhain (2014) 解释说，横向问责制是指不同国家机构之间“制衡”的运作（Ziegenhain 2015）。这种制度尤其适用于民选政府相对于其他政府分支机构的问责。横向问责制的维度特别属于行政-立法关系，其次是行政-司法关系以及独立的监督机构，如反腐委员会、审计机构和选举委员会，它们有能力对政府行为施加控制（Rodan and Hughes 2014）。在这方面，负责横向问责制的机构是“愿意并能够根据法律和宪法制裁其他国家行为者和机构的国家行为者和机构”（Kenney 2003: 67；参见 Goetz and Jenkins 2005: 11–12）。如果将民主转型理解为在建立民主精英契约后进行制度再设计的过程，那么横向问责制在促进民主方面应发挥重要作用。毕竟，横向问责制体现了制衡制度，确保机构按预期行事。然而，横向问责制的前提是国家内部正式的权力分立，而在后威权主义背景下，在权力仍然掌握在主导精英手中时，这可能难以实现。

Slater (2004) 认为 O’Donnel 的横向和纵向问责制理论符合印度尼西亚的背景（Slater 2004）。然而，Slater 进一步解释说，印度尼西亚政治背景下的横向问责制面临着“问责陷阱”的挑战。Slater 将这种情况命名为考虑到印度尼西亚建立的正式政治与非正式政治之间的冲突，通过卡特尔来扼杀选举竞争。印度尼西亚政党联盟的形成带来了弊端，由于立法机构能够制约行政部门的权力，这些弊端削弱了横向问责制。然而，在印度尼西亚政治中实现横向问责制仍有希望。Nieves Zúñiga (2018) 声称，实现问责制有一个先决条件：提供透明度（Zúñiga et al. 2018）。总的来说，人们普遍认为透明度的存在会带来更好的治理、更多的问责制和更少的腐败（Bovens 2006: Koppell 2005: Mulgan 2012）。对问责制需求的反应通常是提高透明度水平，其假设是更好的信息将使公民、政府或市场能够追究机构对其政策和绩效的责任（Bellver and Kaufmann 2005）。尽管理论上透明度和问责制之间的联系似乎很明显，但在实践中并非总是如此直接。

3. 制衡作为印度尼西亚横向问责制的实践

O’Donnel (1998) 明确指出，立法机构、司法机构和公共行政部门的首要责任是制约行政部门，以建立横向问责制。因此，本节将重点关注印度尼西亚国家层面的国会（DPR）与总统之间以及司法机构与总统之间的关系，以说明横向问责制在印度尼西亚治理中的运作方式。

3.1. 印度尼西亚政治中永久反对派的稀缺

改革时代，民主得以重建；然而，尽管印度尼西亚被承认为民主国家，但反对派的生存状况并未达到令人鼓舞的水平。过去政治制度的遗留影响，即弱势反对派的特点，仍然十分显著。在 Abdurrahman Wahid（Gus Dur）（1999-2001）和 Megawati Soekarnoputri（2001-2004）的总统任期内，反对派的地位较低，因为政府完全吸收了国家政治力量的潜力。在 Gus Dur 执政期间，所有大中型政党——PDIP（印度尼西亚斗争民主党）、戈尔卡党（功能集团党）、PAN（国家委托党）、PKB（民族觉醒党）、PPP（联合发展党）、PBB（新月星党）、PKS（繁荣公正党）和 PKP 司法团结党——都获得了内阁任命，与 PDIP 总主席 Megawati Soekarnoputri 一起领导，使得 PDIP 成为政府中拥有多数职位的政党。

在当前形势下，一些支持红白联盟（KMP）的政党加入政府阵营，证明了反对派仍然非常薄弱。最初宣布反对政府甚至在总统选举时成为政府联盟竞争对手的政党，包括 PAN、PPP 和 Golkar，轻易地改变了立场，宣布自己是政府的忠诚者。独特的是，在 Susilo Bambang Yudhoyono（SBY）政府（2004-2014）期间，卡特尔政治出现，反对派几乎没有意义，政府吸收了可能扮演反对派角色的团体（Ambardi 2009）。现实表明，反对派并未有效运作。反对派的质量略有改善，特别是在 Jokowi 政府初期，当时 Gerindra 和 PKS 等政党坚决宣布自己是反对派。当前的反对派现象，在其发展中，往往表现出政府与反对派之间旧有关系模式的延续。反对派的功能，最充分地由 KMP 执行，其特点是有限且无效。

在改革近二十年后，非政党和议会外的圈子承担了反对派的角色，但这种角色是零星的，无法作为有效政府监督的晴雨表。其结果是，印度尼西亚非但没有成为健康民主生活的领域，反而陷入了寡头政治实践，因为它将少数人的利益置于大众利益之上。接近权力的人群的利益常常操纵旨在为人民服务的政府政策。接近权力的人群的利益常常操纵旨在为人民服务的政府政治。民主往往是人为的，因此政府可以坐享其成，而没有有效的反对派。反对派制度化的失败表明，总统没有受到议会的制衡。反对派仅在选举前出现，在选举竞争的背景下，反对派领导人联合起来支持当选总统。现有的反对派并非基于计划冲突、政治观点或意识形态的差异，因此表明不存在制衡总统行政权力的实践。

3.2. 印度尼西亚“Gemuk”联盟的趋势

印度尼西亚发生的政治现象，特别是考虑到直接总统选举的实施，传递了一个信息：联盟总是由现任总统建立，无论是在选举初期还是在政府执政期间，以维持权力和政治稳定。然而，包括议会几乎所有政党在内的联盟的形成被称为“肥猫”（gemuk）联盟。

在改革时代选举后，“gemuk”联盟的形成趋势显现。在 2004 年选举后，这一点显而易见，因为起初，SBY-JK 的总统任期（2004-2009 年）在议会中拥有少数派联盟，得票率仅为 7.45%，这意味着在国会（DPR）中只有 56 个席位或 10.26%（Fitra Arsil, 2017: 215）。议会中的这种少数派状况无疑让 SBY-JK 政府感到不安全；因此，在国会中形成了一个“gemuk”，几乎所有政党都联合起来形成联盟，除了印度尼西亚斗争民主党（PDI-Perjuangan）扮演反对派的角色。2009 年总统选举产生了 SBY-Boediono 政府，任期为 2004-2014 年，再次导致国会形成“肥猫”联盟。成功支持 SBY 连任两届的联盟，使得下一届总统任期也保留了“肥猫”联盟的文化，作为政府成功的步骤。Jokowi 在其第一个和第二个任期（2014 年和 2019 年选举后）也遵循“肥猫”框架建立了政府联盟，即在 Jokowi-JK 政府（2014-2019 年）期间。甚至在其第二个任期（2019-2024 年），Jokowi-Ma’ruf 的先进印度尼西亚内阁也吸纳了反对党领导人担任部长。

上述关于总统如何组建联盟的解释表明，目前不存在足够强大的反对派来追究总统的横向问责制。这些联盟的形成基于卡特尔政治，并导致了问责陷阱。这种情况反映了 Slater 所提到的阻碍国家层面治理民主化的问责陷阱。

4. 司法机构对总统的横向问责制

印度尼西亚的司法机构，即宪法法院，有权追究总统的横向问责制，并专门负责处理对总统和/或副总统的弹劾程序。关于弹劾程序，要求宪法法院必须根据国会（DPR）的意见作出裁决，即总统和/或副总统涉嫌违反国家叛国、腐败、贿赂、犯罪、不名誉行为和/或不再符合总统和/或副总统要求的法律。弹劾总统和/或副总统的程序本质上是一个漫长的过程，需要包括人民代表会议（DPR）、人民协商会议（MPR）和宪法法院在内的多个高级国家机构的参与。每个高级国家机构在弹劾程序中都有不同的职责和权力。弹劾程序的启动只能由国会提出，国会必须将其提交给人民协商会议。因此，并非所有高级国家机构都可以提出弹劾总统和/或副总统。国会代表了该国大选中获胜政党的政治力量，由党团和委员会组成。

国会认为总统和/或副总统违反了法律或不再符合总统和/或副总统要求的意见，是在履行国会监督职能的背景下提出的。监督职能的希望是，总统和/或副总统将在履行其职责和义务时保持“正直的道路”。国会只能在至少有三分之二的国会成员出席全体会议且至少有三分之二的国会成员出席的情况下，获得至少三分之二的国会成员支持才能向宪法法院提交请求。这一要求很难满足，因为国会的大多数成员来自赢得选举的政党及其联盟伙伴。因此，国会不能在没有至少三分之二成员支持的情况下任意提交弹劾总统和/或副总统的请求。

如果宪法法院裁定总统和/或副总统违反了法律，人民代表会议将召开全体会议，将罢免总统和/或副总统的提案提交给人民协商会议。人民协商会议全体会议应至少有四分之三的成员出席，并获得至少三分之二的出席成员的批准，之后总统和/或副总统有机会在人民协商会议全体会议上陈述其解释。因此，人民协商会议的决定最终决定了弹劾是否能够进行。

在这方面，关于对总统 Susilo Bambang Yudhoyono（SBY）进行弹劾程序的讨论曾广为流传，特别是关于 Bank Century 案件调查的发展。国会特别委员会关于 Bank Century 的临时结论显示，政府得到了两个党团的支持，即民主党和民族觉醒党（PKB）。其他七个政党，PKS、戈尔卡党、PDIP、Gerindra、Hanura、PPP 和 PAN，则相反地认为批准 Bank Century 的救助基金违反了法律。起初，虚假指控仅针对货币当局和总统的助手。但随着事态的发展，政党开始出现，尽管不是以“粗俗”的方式针对总统，因为他们也被认为对政府的运作负有部分责任，特别是在 Bank Century 的救助过程中。

根据上述解释，在印度尼西亚目前的政治格局中，弹劾总统的条件似乎并不容易满足；根据总统选举结果，支持 SBY 和 Boediono 的民主党获得了超过 60% 的选民的真正支持。因此，获得国会三分之二成员支持的要求也不容易实现，因为国会的大多数成员来自民主党及其联盟伙伴政党。当然，民主党及其联盟将尽最大努力挫败其政治对手的弹劾努力。目前，走向弹劾的措施难以实现，因为国会大部分属于“肥猫”联盟，并与总统结盟。

弹劾程序漫长而艰难，涉及国会、宪法法院和人民协商会议等多个国家机构。此外，从数量上看，国会成员主要由赢得选举的政党（民主党）及其联盟主导，因此弹劾总统和/或副总统的要求必须获得至少三分之二的国会成员在至少三分之二国会成员出席的全体会议上的支持。这项任务似乎难以完成，因为民主党及其联盟很可能会尽一切努力挫败其政治对手的弹劾努力。因此，导致总统弹劾的努力并不容易实现，因为制定弹劾所需的机制相当漫长，且条件也不容易满足。审查总统问责制的挑战导致了横向问责制的悖论，因为问责制几乎不存在，因为宪法法院根据议会的决定审查总统。

5. 结论

政治学的根源是权力；然而，这种权力具有不透明的特点。考虑到权力的不透明性，问责制概念应运而生，以控制和防止滥用权力。横向问责制的悖论源于行为者之间不平等的权力和资源。为了解决这个悖论，理想情况下，双方应建立相对自主的机构，它们之间不存在正式的从属或优越关系。换句话说，横向问责制预设了事先的权力划分和国家特定的内部功能分化。在印度尼西亚政治的案例中，行政、立法和司法部门之间权力的不平等是正式和非正式制度的结果。立法机构在制约总统问责制方面拥有不平等的权力，因为它已被卡特尔政治削弱，卡特尔政治被认为是选举前后与政府结盟的必要条件。与此同时，司法机构也面临类似的困境，因为总统弹劾需要议会成员的提供和惯例，而这些议会成员被政府联盟收买。这种情况进一步导致了问责陷阱。

此外，作为立法部门对总统实施横向问责制的最后手段的反对派的缺席，也加剧了印度尼西亚民主治理质量的下降。代表性机构的设计将一个仅在立法方面功能有限的二院制置于这种状况之下。其结果是，在这种情况下，横向问责制的实施几乎不存在是显而易见的。此外，议会第一院和第二院之间在功能和权力上存在不平衡，导致议会内部缺乏制衡。这种情况证明了横向问责制的悖论，因为它导致了国家行为者之间权力的不平等。■

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■ Devi Darmawan是印度尼西亚国家研究与创新署政治研究中心的研究员。她拥有印度尼西亚大学的法学学位，并在美国大学公共事务学院获得了政治学硕士学位。她的研究重点是选举、民主和比较政治。她曾参与以下研究：“印度尼西亚总统制下的选举制度替代设计”、“2014年立法选举评估”以及“2019年大选前政治、法律、经济、社会和文化状况的绘制”。

■ Sri Nuryanti博士是印度尼西亚国家研究与创新署区域研究与创新政策署代理主任。她曾任印度尼西亚大选委员会委员（2007-2012年），成功组织了2009年议会和总统选举以及2007-2012年的地方选举。她积极参与国家和国际的各种学术活动。她目前担任亚太和平研究协会（APPRA）秘书长和国际和平研究协会（IPRA）执行理事会成员。

■ 排版由 Hansu Park，研究助理

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