[ADRN工作论文] 蒙古直接民主的历史与趋势
编者按
在本期ADRN直接民主研究小组的工作论文中，蒙古独立研究所联合创始人兼董事会主席Tamir Chultemsuren发现，蒙古的直接民主受到高度限制；直接投票的机制范围狭窄且未被使用。然而，如果更广泛地将“直接民主”解释为公众的直接参与，那么蒙古已经实施了若干直接民主机制，包括审议式民意调查、信息获取权保护以及允许公民表达担忧的途径（如请愿）。Chultemsuren总结了这些机制的历史和不足之处，并提出了改进建议。最后，Chultemsuren介绍了蒙古国内关于民主和直接民主的持续辩论。他认为，尽管蒙古的环境有利于直接民主，但近年来蒙古的民主却在倒退，部分原因是外部因素，包括新冠疫情、对中国的经济依赖、俄罗斯入侵乌克兰，以及西方组织对民主价值观支持的下降。
尽管蒙古被誉为中亚的民主典范，但如果我们认为直接民主的本质是“直接投票”，那么蒙古仍然是一个直接民主空间有限的国家。[1]自20世纪90年代蒙古民主转型以来，从未举行过公民投票，公民动议很少被考虑，罢免要求也被忽视。缺乏制度化的直接投票机制。因此，本工作论文旨在考察更广泛地定义为公众参与而非仅仅是直接投票的制度化直接民主机制。
直接民主的制度化机制
自1990年民主转型以来，蒙古在制度化直接民主机制方面取得了进展。1992年的第一部民主宪法包含三项与直接民主相关的条款。此后，为建立和加强蒙古的民主进行了法律改革。在20世纪90年代改革的早期阶段，批准了《蒙古人民公投法》（1995年）和《非政府组织法》（1997年）等基础性法律。21世纪10年代，通过了促进政府透明度、公民参与和参与式预算的法律，直接民主倡议再次 surge。值得注意的立法包括《信息透明和信息获取权法》（2011年）；《综合预算法》，允许公民直接参与地方发展基金（2013年）；《玻璃账户法》（2014年），要求国家预算透明化；《公民议事厅法》；以及《审议民主法》（2017年），允许蒙古行使各种直接民主机制。本节将详细阐述这些机制的当前实施情况、面临的挑战以及所需的变革和改革。
信息获取权
《2011年信息透明和信息获取权法》（《信息获取权法》）要求所有政府组织（司法、议会、行政和地方）在其运营、人力资源、预算和采购方面保持透明。该法规定了信息透明的方法、时间表和标准，以方便公民获取信息并向政府提供反馈和意见。蒙古独立研究所（IRIM）定期监测该法的实施情况，并记录了各组织透明度的逐步提高。然而，信息不及时、不充分、不相关以及信息不用户友好等问题依然存在。[2]（IRIM 2021）。《2016年国家和官方保密法》限制了《信息获取权法》取得进展的空间，根据CIVICUS的分析，“允许几乎所有信息被归类为国家或官方秘密，导致在某些情况下，揭露腐败的记者遭到起诉”（CIVICUS 2020）。
2021年，议会批准了关于公共信息透明和个人信息保护的法律。这些法律允许建立和使用开放数据以及改进的信息透明和信息获取机制，但仅限于不被列为秘密的信息。然而，正如2022年BTI指数所指出的，“新法律允许政府自行界定国家秘密的范围”。据《环球国际》报道，蒙古被列为‘国家秘密’的文件或部分文件数量从2017年的60份增至2019年的565份，这表明信息获取权严重受挫（Bertelsmann Stiftung 2022）。
请愿、意见和投诉机制
《1995年关于解决公民向国家组织和公职人员提出的请愿和投诉的法律》是公民政治参与制度化的重要一步。该法旨在确保每位公民获得对其问题做出回应和提出解决方案的权利，并提供了四种参与机制：请愿、提议、通知和投诉。该法已多次修订。2003年，在登记和跟踪公民投诉状态方面有所改进；2009年，增加了条款以保证提出请愿或投诉的公民能收到最终答复和解决方案。2016年，进一步澄清了如何处理对政府答复有异议的情况，以及如何向更高级别的组织和官员提出申诉。
尽管该法进行了这些更新，但仍需进行若干进一步的修改和改革。首先，应缩短对请愿或投诉的答复时间，以满足数字信息时代公众的需求。现行法律规定，“请愿或投诉应在收到后30天内解决”，“此期限可延长最多30天”，“对作为提议性质的请愿应在90天内提供答复”。其次，应明确“解决”的含义和标准。目前的实践认为，当提供书面答复时，问题即被“解决”（Myagmartsooj 2013）。第三，应根据国际标准修订四种反馈类型——请愿、提议、通知和投诉——之间的区别，并应明确解决这些问题的流程。这些主要概念定义不清导致了全国范围内的登记和报告系统不佳，进而影响了充分规划的能力。
2012年，议会[3]首次设立了请愿和投诉解决常务委员会。2016年，该委员会收到了3000多份请愿和投诉。2018年，收到了来自7231名公民的1233份投诉/请愿，其中9.2%涉及公共利益问题（国家大呼拉尔请愿委员会2018年）。
常务委员会是直接民主和问责制的重要机制，因为它可以组建工作组、发起公开听证会、任命分析员进行进一步调查，或向政府组织和官员发出质询。然而，现任议会没有专门的请愿和投诉常务委员会（国家大呼拉尔2020年）。
公民投票
《蒙古宪法》（1992年）第24条规定了人民公投的条例，而《蒙古人民公投法》（1995年）规定，只有总统、政府或议会（至少有三分之一成员投票赞成）才有权发起全国性公投。该法有几个缺点。首先，它限制了公民发起公投的权利。其次，它不清楚发起公投必须满足哪些先决条件。第三，如果需要重复举行公投，则有严格限制，由于其不可逆转的性质，使得使用全国性公投变得困难。例如，公投决议只能在议会至少四分之三的投票赞成的情况下进行修正，对于有明确多数的公投，可在五年内进行修正，对于没有明确多数的公投，可在两年内进行修正。第四，组织公投的成本相当于大选（Chultemsuren 2007）。因此，自通过以来，该法仅修订过一次（2016年），且至今未举行过一次公投。[4]。虽然2016年没有进行实质性修改，但《人民公投法》进行了修订，以使其与使用自动化选举系统《大选法》保持一致。2019年的宪法修正案引入了与公投相关的条款，规定“蒙古不得允许任何企图否定其独立和领土完整的行为，并禁止为此目的举行公投”。
审议式民意调查
蒙古《审议式民意调查法》于2017年根据斯坦福大学James Fishkin教授的审议式民意调查理论获得批准。该法规定，各级行政和立法机构可以举行审议式民意调查，以确定问题并就政策优先事项征求公民意见。审议式民意调查应选择具有代表性的随机样本人群，让他们使用精心平衡的简报材料和问卷与持不同意见的专家进行对话。在对地方发展基金资助的项目、城市规划和公共空间绿色设施，以及宪法修正案之前，都需要进行这种审议式民意调查（Naran 2019）。组织成本由国家预算承担。
根据这项法律，蒙古于2017年4月进行了首次审议式民意调查，作为修订宪法的努力的一部分。量化结果被用作向议会提出建议的基础，说明哪些提案得到了足够的支持值得考虑（Naran 2019）。总共有1570名公民就六个与宪法修正案相关的主题接受了民意调查，并收到了书面解释和与专家的口头咨询（Lundeejantsan 2017）。正如宪法研究员Odonkhuu所指出的，“这不仅在蒙古，而且在全球范围内都是一项创新实验”（Odonkhuu 2021）。2018年，就非法煤炭开采等各种主题组织了审议式民意调查，2020年则就牧场保护问题进行了组织。
公开听证会
《2015年公开听证会法》规定，在批准涉及公共利益的行政法律行为和行政决定之前应举行公开听证会。该法通过允许政府组织和官员就九类问题进行咨询、监督、评估和获取专家意见，为直接民主提供了机制。[5]举行公开听证会的倡议可以由公民、地方政府或法人发起。
公民议事厅自2009年根据总统Elbegdorj Tsakhia的倡议设立，作为就法律草案举行公开听证会的永久场所，第一个将是《新闻法》草案（Benequista and H 2011）。2012年，议会人权小组委员会就2008年7月1日抗议事件举行了首次公开听证会[6]。此后，就国家和地方层面的问题组织了数十次公开听证会。[7]
公开听证会由不同层级的广泛利益相关者就各种主题定期使用。该法得到了及时修订和改进。然而，应努力提高公众对公开听证会机制及其使用潜力的认识，并加强对听证会结果实施情况的监督。
数字和电子政务
电子政务已成为蒙古政府关注的重点。电子蒙古国家计划于2005年首次获得批准，旨在增加互联网用户数量并改善该国的数字基础设施。[8] 2008年至2012年间，国家数据中心建成，[9] 2012年至2016年间，电子政务计划推出了25种电子服务。[10] 自2013年以来，“11-11”呼叫中心为公民提供了一个直接反馈的平台。2019年，该平台扩展为政府公众沟通中心，负责接收反馈、将来电转接给相关政府组织，并监督计划的实施情况。根据2018年电子参与指数，蒙古以0.736的评分排名第65位。然而，该国在2020年滑至第87位，评分为0.607（联合国2020年）。
尽管数字化转型使服务易于公民获取，并提供了更多参与治理的机会，但正如一些研究指出的那样，蒙古的准备工作仍然不足，五分之一的公民无法获得电力（L.Galbaatar 2020）。数字鸿沟真实存在，尤其是在老年人和残疾人中（IRIM和UNDP 2021）。需要进行能力建设以提高边缘化群体的数字技能，增加对电子参与的支持，实际实施各项举措，并对这些举措的实施情况进行监督和问责。此外，数字平台主要用于规范国家与公民之间的关系，而不是支持公民与国家之间的关系以及其他反馈关系。公民能够利用数字方法直接参与治理并就与其需求相关的问题进行投票的有利环境仍然不足。
作为国家权力下放政策的一部分，还创建了其他公众参与机制，例如公民参与制定地方预算优先事项和投票决定地方发展基金投资。然而，这些地方预算的规模相对较小，而且这种参与并非一般国家预算流程的标准组成部分。
关于民主和直接民主的普遍论点
支持实施直接民主机制的普遍论点
支持实施直接民主机制的主要论点与蒙古的独立性及其作为自由民主国家的身份、人口少（便于参与决策）、预算效率的机会以及确保问责制的需要有关。支持或推进这些观点的团体包括公民社会组织、媒体代表、亲民主活动家和政治家。
表1：支持民主和直接民主的论点
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| 支持直接民主的普遍论点 | 哪些群体 | 原因/理由 |
| 蒙古是一个民主国家，公民参与原则载于宪法 | 反对党（如民主党）、记者、活动家和公民社会组织 | 取决于哪个政党赢得选举，总统、总理和议会的领导层对于支持推进直接民主的努力至关重要 |
| 应向“边缘化和弱势群体”提供直接影响决策制定的机会边缘化和弱势群体 | 边缘化和弱势群体（青年、老年人、残疾人）、公民社会组织 | 其他冗长的参与过程（例如，撰写官方请愿书和投诉）的渠道有限，使用数字工具的能力有限等。 |
| 得益于“数字化”，促进直接民主机制的进程得到了简化，成本也随之降低。数字化。因此，应更频繁地使用直接民主机制。 | 媒体、信息技术、通信部 | 包括电子工具在内的各种工具正在扩大直接民主的范围。数字发展/进步正在改善工具的可及性并完善相关法规。新冠疫情封锁凸显了加强直接民主的必要性。 |
| 存在“直接参与”的需要直接参与——议员和地方代表委员会在反映和回应公众呼声方面效率低下。 | 普通公众 | 通过示威和社会媒体运动表达，要求直接参与。为民众参与政治提供了机会和信号。受到媒体和社会媒体的强化。 |
| 公民和企业不应/不能再等待官僚机构和政府来解决社会问题。因此，需要采取直接行动和实施 | 公民社会组织、社区、活动家 | 公民合作与支持——公民团体和非政府组织主动解决社会问题 |
| 需要对预算、合同和采购进行“直接监督”对预算、合同和采购进行直接监督。应要求政界人士承担责任 | 微型、小型和中型企业主 | 中小企业承担了疫情的经济成本，并遭受了公共资金的贪污。这促使中小企业主和员工支持民主 |
关于实施直接民主机制的流行主张
表2 针对（直接）民主的主张
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| 反对直接民主的流行主张 | 哪些群体 | 原因/理由 |
| 民族主义主张——反民主主张和攻击所谓的亲美“自由派” | 民族主义团体 | 极端和歧视性/极右翼观点已通过社交媒体传播 |
| 国家安全关切应限制外国代理人的干预和对政府运作的干涉[11] | 国家安全、司法和国防部门成员 | 蒙古对俄罗斯和中国的过度依赖可能会阻碍蒙古的发展。需要与这两个邻国保持友好关系。 |
| 团结和相互支持的需要。在紧急/危机情况下无需辩论或争论 | 政府、政界人士、反对派 | 优先考虑团结高于多元化和民主的观念 |
| 应限制公民社会组织并在注册、资金和运营方面进行控制，以避免洗钱和被政治势力滥用[12] | 国家国防、安全和司法系统的领导人和成员 | 洗钱、恐怖主义和不服从的风险增加 |
| 不平等——民主只会使富人和他们的大型企业致富。普通公民无法从民主中受益。 | 媒体、记者和政界人士 | 对代议制民主的信任下降，腐败加剧，政界人士行为不道德。贫困和不平等加剧——过去 30 年对民主的失望和未实现的期望。 |
| 蒙古应优先考虑友好关系，避免采纳过于“西方”和“自由”的价值观 | 民族主义运动 | 不利的国际环境以及来自俄罗斯和中国的虚假信息/宣传 |
| 持续的紧急情况证明需要快速、直接的决策，而不是冗长的协商过程 | 政府、议会和一些学者 | 为了维护执政党的利益，对公共场所的示威和抗议活动施加了越来越多的限制 |
| 与其进行可能阻碍进步的直接和定期批评，不如需要直接支持国家实现其长期愿景和繁荣 | 政府/内阁、政界人士 | 由于政府多次更迭和公务员队伍不稳定，对政府稳定的呼声日益增加。[13]经济增长停滞与不确定的时代 |
| “群众”天生缺乏教育，无法做出明智和理性的决定，因此不应被纳入治理范围[14] | 记者、意见领袖和政治家 | 精英主义论点 |
蒙古存在有利于直接民主的技术、立法和文化环境，以及政治家和非国家行为者的领导。尽管如此，近年来民主出现了加速倒退，审查制度日益加剧，言论和表达自由受到限制，并且在 COVID-19 封锁期间爆发了示威和抗议活动。不利的外部环境以及一系列事件加剧了这种情况，包括哈萨克斯坦的大规模抗议/事件、蒙古对中国的经济依赖（在 COVID-19 危机期间边境关闭期间感受尤为强烈）以及俄罗斯入侵乌克兰。此外，西方双边和多边组织在推广民主价值观方面的支持下降也感受颇深。■
参考文献
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Bertelsmann Stiftung. 2022. Mongolia Country Report 2022. Accessed March 9, 2022. https://bti-project.org/en/reports/country-report/MNG#pos4.
Castagna, Craig. 2022. “尽管公民社会对民主的贡献，蒙古的非政府组织现在面临风险。”国际共和研究所。3月2日。访问日期：2022年3月19日。https://www.iri.org/news/despite-civil-societys-contributions-to-democracy-mongolias-ngos-are-now-at-risk/?fbclid=IwAR0YwhbhixIkXeJaivQRfNHSrjesdYclhCQJjwktPCw7FHwkh9t9n3-SFzg.
Chultemsuren, Tamir. 2007. Ард нийтийн санал асуулгын хуулийг өөрчлөх тухайд. 27 09. Accessed 03 15, 2022. http://www.forum.mn/index.php?sel=article&menu_id=107&obj_id=4342?a.
CIVICUS. 2020. 蒙古人权捍卫者法案的进展，但诽谤法使媒体面临风险。6月17日。访问日期：2022年3月18日。https://monitor.civicus.org/updates/2020/06/17/progress-human-rights-defenders-bill-mongolia-defamation-laws-put-media-risk/.
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IRIM. 2021. Digital Transperency Index: Monitoring of Transparency in Government Operations. https://www.irim.mn/news/1479.
L.Galbaatar. 2020. “治理的数字转型：公民在国家事务中的电子参与。”收录于//《蒙古的民主、公民社会现状的社会-政治研究》。研究结果与政策建议。乌兰巴托：塞伦格出版社。
Lundeejantsan, D. 2017. Зөвлөлдөх санал асуулгыг зургаан сэдвийн хүрээнд явуулна. 12 April. http://itoim.mn/article
Naran, Amarzaya. 2019. Insights for design of direct public participation: Mongolia as a case study. IDEA, Melbourne Forum on Constitution-Building and Constitution Transformation Network. https://law.unimelb.edu.au/__data/assets/pdf_file/0006/3224463/MF19-Mongoliaa-paper.pdf.
Odonkhuu, Munkhsaikhan. 2021. “2017年关于蒙古宪法修正草案的审议投票。”收录于《在挑战时期的民主斗争：来自蒙古及全球的见解》，由Christian Suter、Stephen Brown、Dolgion Aldar和Tamir Chultemsuren编辑，47-74。乌兰巴托：IRIM和WSF。
国家大呼拉尔请愿委员会。2018. 2018年春季例会期间请愿常务委员会的工作报告播出 - 请愿常务委员会（parliament.mn）。8月16日。访问日期：2022年3月21日。http://urgudul.parliament.mn/index.php/content?id=289&fbclid=IwAR08LXg8DWxAiD6vF3h0qUQ0WDnsiwpW9bYaf86e4ba4d9NC0VbTuap_N1c#.YkFidYVBxD8.
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—. 2016. LAW ON STATE AND OFFICIAL SECRETS. Ulaanbaatar. https://legalinfo.mn/mn/detail/15787.
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State Great Khural. 13 January 1992 Amended on 14 November 2019. “THE CONSTITUTION OF MONGOLIA.” https://www.legislationline.org/download/id/9694/file/MONG_constitution.pdf.
State Great Khural. 2019. “ЗӨВЛӨЛДӨХ САНАЛ АСУУЛГЫН ТУХАЙ.” https://legalinfo.mn/mn/detail/12492.
—. 2020. МОНГОЛ УЛСЫН ИХ ХУРЛЫН ГИШҮҮД - БАЙНГЫН ХОРООДООР. Accessed March 11, 2022. http://parliament.mn/cv?tid=2&did=4.
UN. 2020. UN E-Government Knowledgebase. Accessed March 26, 2022. https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Data/Country-Information/id/113-Mongolia/dataYear/2020.
Н.Мягмарцоож. 2013. 公民参与的法律环境总体分析//公民参与与法律环境及评估。民主世界运动。
2021. Цахим хөгжлийн багц хуулийн төслүүдийг эцэслэн баталлаа. 17 December. Accessed March 14, 2022. https://mojha.gov.mn/newmojha/?p=6881.
[1] 第三条规定“蒙古人民应直接参与国家事务，并通过其选举产生的国家权力代表机关行使此项权利。”第16条第12款规定“有权向国家机关和公务人员提出请愿或申诉，并由这些国家机关予以解决。”第16条第16款规定“思想、见解和言论、言论、出版、和平集会的自由。”第25条关于全民公投的规定，要求大人民呼拉尔“举行全国性全民公投，核实参与投票的多数选民的公投有效性，并认为获得多数票的问题已决定。”
[2]根据IRIM的监测，截至2021年，政府数字透明度指数为1.0分中的0.602分。
[3]蒙古国会
[4]蒙古国会于2000年对《蒙古国宪法》进行修正时未举行全民公投。2019年对宪法进行第二次修正时，采用了（本文稍后将解释的）协商性民意调查。
[5]即：立法、一般监督、预算监督、任命、行政事务、地方规划、协商听证会、人权和自由监督。
[6]一场大规模抗议活动，约有220名平民和108名军人受伤，700名抗议者被拘留，5人被枪杀。https://www.reuters.com/article/us-mongolia-idUSSP3149220080702
[7]例如，任命反腐败机构负责人、乌兰巴托市拜扬祖尔赫区的地区预算、土地使用规划、残疾儿童的入学和受教育权、拜扬祖尔赫区的社会经济发展规划以及关于《大选法》修正案的协商。包括IRI和开放社会论坛在内的各种国际组织在这些过程中提供了培训和技术支持。
[8]蒙古国政府2005年第216号决议
[9]蒙古国政府2008年第78号决议，附件1
[10]蒙古国政府2012年第101号决议，附件1
[11] https://monitor.civicus.org/updates/2020/06/17/progress-human-rights-defenders-bill-mongolia-defamation-laws-put-media-risk/
[12] https://monitor.civicus.org/updates/2020/06/17/progress-human-rights-defenders-bill-mongolia-defamation-laws-put-media-risk/
[14]一些知名政治家谴责“普通公民”参与法律事务的讨论，认为只有专家小组才应被允许评论法律草案。https://participedia.net/case/1150
■ Tamir Chultemsuren是蒙古国立大学艺术、科学和社会科学学院副院长，拥有蒙古国立大学社会学学位。Chultemsuren是蒙古独立研究所（IRIM）的联合创始人之一，自2011年起担任IRIM董事会主席。自1999年以来，Chultemsuren一直在咨询和学术领域工作，非常熟悉民主研究和蒙古政治。他曾在美国、爱尔兰、匈牙利、葡萄牙、土耳其、芬兰、哈萨克斯坦、奥地利、英国和韩国参加过各种学术研讨会和活动，在与不同文化背景的伙伴打交道方面拥有丰富而深入的经验。他的专业领域是社会研究——公民参与、群众抗议和公众看法；政策研究——教育政策和机构建设、监测和评估；项目管理；以及咨询。
■ 排版：Jinkyung Baek 研究部主任∙高级研究员
咨询电话：02 2277 1683 (分机号209) | j.baek@eai.or.kr
*本文为使用 AI 从英语原文翻译而来，部分译文或语感可能存在偏差。