[ADRNワーキングペーパー] モンゴルにおける直接民主主義の歴史と動向

中央アジアにおける民主主義の特異な例として称賛されてきたモンゴルですが、「直接投票」を直接民主主義の本質と見なすならば、依然として直接民主主義の余地が限られている国です。[1] 1990年代のモンゴルの民主化移行以来、国民投票は一度も実施されておらず、市民発議はほとんど考慮されず、リコールの要求は無視されています。直接投票の制度的メカニズムが欠如しています。したがって、本ワーキングペーパーでは、単なる直接投票ではなく、より広範な市民参加として直接民主主義の制度的メカニズムを検討します。

直接民主主義の制度的メカニズム

モンゴルは、1990年の民主化移行以来、直接民主主義のメカニズムを制度化する上で進歩を遂げてきました。1992年の最初の民主憲法には、直接民主主義に関連する3つの条項が含まれています。それ以来、モンゴルにおける民主主義を確立し強化するための法改正が行われてきました。1990年代初頭の改革期には、「モンゴル国民投票法」（1995年）や「非政府組織法」（1997年）などの基本法が制定されました。2010年代には、政府の透明性、市民参加、参加型予算編成を促進する法律の制定により、直接民主主義の取り組みが再び活発化しました。注目すべき法律には、「情報透明性および情報公開法」（2011年）、「統合予算法」（地方開発基金への直接的な市民参加を可能にする、2013年）、「ガラス口座法」（国家予算の透明性を要求する、2014年）、「市民ホール法」、そして様々な直接民主主義のメカニズムを行使することを可能にする「審議民主主義法」（2017年）などがあります。本節では、これらのメカニズムの現在の実施状況、直面する課題、そして必要とされる変更と改革について詳述します。

情報公開請求権

2011年の「情報透明性および情報公開法」（RTI法）は、すべての政府機関（司法、議会、行政、地方）に対し、業務、人事、予算、調達における透明性を維持することを義務付けています。この法律は、市民が情報にアクセスし、政府にフィードバックやコメントを提供できるように、情報透明性の方法、期限、基準を定めています。モンゴル独立研究所（IRIM）は、法律の実施状況を定期的に監視し、各機関における透明性の漸進的な改善を記録してきました。しかし、情報の適時性、利用可能性と関連性、そして使いやすさの欠如は依然として残っています。[2]（IRIM 2021）。2016年の「国家機密および公務機密法」は、RTI法の進歩を制約しており、CIVICUSの分析によると、「事実上すべての情報を国家機密または公務機密として分類することを可能にし、その結果、汚職を暴露したジャーナリストが訴追されるケースもある」とされています（CIVICUS 2020）。

2021年には、公的情報の透明性と個人情報保護に関する法律が議会で承認されました。これらの法律は、機密情報と見なされない情報に限って、オープンデータの確立と利用、そして情報透明性と情報アクセスに関するメカニズムの改善を可能にします。しかし、2022年のBTI指数で指摘されているように、「新しい法律は、政府が国家機密の範囲を定義することを可能にする」のです。グローブ・インターナショナル紙によると、モンゴルで「国家機密」として分類された文書または文書の一部は、2017年の60件から2019年には565件に増加しており、情報アクセス権に対する深刻な後退を示しています（Bertelsmann Stiftung 2022）。

請願、意見、苦情処理メカニズム

1995年の「国家機関および公務員に対する市民の請願および苦情解決法」は、市民の政治参加を正式化する上で重要な一歩でした。この法律は、すべての市民が回答と問題解決策を受け取る権利を保証することを目的とし、請願、提案、通知、苦情の4つの参加メカニズムを提供しました。この法律は数回改正されています。2003年には、市民の苦情の登録と追跡状況の改善が導入され、2009年には、請願または苦情を申し立てた者が最終的な回答と解決策を受け取ることを保証する条項が追加されました。2016年には、政府の回答との意見の相違の処理方法、および上位の機関や公務員への対応に関するさらなる明確化が行われました。

この法律の更新にもかかわらず、さらにいくつかの変更と改革が必要です。第一に、現在の法律では「請願または苦情は、受領後30日以内に解決されなければならない」、「この期間は最大30日間延長される場合がある」、「提案の性質を持つ請願への回答は90日以内に提供されなければならない」と規定されていますが、デジタル情報時代における国民のニーズに応えるために、請願または苦情への回答期間を短縮する必要があります。第二に、「解決」の意味についての明確さと基準が必要です。現在の慣行では、書面による回答が提供された場合に問題は「解決」されたと見なされています（Myagmartsooj 2013）。第三に、請願、提案、通知、苦情という4つのフィードバックの種類間の区別は、国際基準に適合するように見直されるべきであり、それらを解決するプロセスは明確にマッピングされるべきです。これらの主要な概念の定義をめぐる不明確さは、全国的な登録および報告システムの不備につながり、その結果、適切な計画立案能力に影響を与えています。

2012年、議会は[3]初めて請願および苦情解決常任委員会を設置しました。2016年には、同委員会は3,000件以上の請願および苦情を受け付けました。2018年には、7,231人の市民から1,233件の苦情/請願が寄せられ、そのうち9.2%が公益に関わる問題でした（State Great Khural Committee on Petition 2018）。

常任委員会は、作業部会を設置したり、公聴会を招集したり、追加調査を行うためのアナリストを任命したり、政府機関や組織に問い合わせを行ったりできるため、直接民主主義と説明責任の重要なメカニズムです。しかし、現在の議会には、請願および苦情に関する常任委員会は設置されていません（State Great Khural 2020）。

国民投票

モンゴル憲法（1992年）第24条は国民投票に関する規定を定めており、「モンゴル国民投票法」（1995年）は、大統領、政府、または議会（議員の3分の1以上の賛成投票）のみが全国的な国民投票を発議する権利を持つと規定しています。この法律にはいくつかの欠点があります。第一に、市民が国民投票を発議する権利を制限しています。第二に、国民投票を発議するために満たされるべき前提条件についての明確さが欠けています。第三に、必要に応じて国民投票を繰り返すことに対する厳格な制限があり、国民投票の不可逆的な性質から、その使用が困難になっています。例えば、国民投票の決議は、議会の4分の3以上の賛成投票がないと改正できず、明確な過半数を得た国民投票の場合は5年以内、明確な過半数を得なかった国民投票の場合は2年以内に改正する必要があります。第四に、国民投票の実施費用は総選挙と同額です（Chultemsuren 2007）。その結果、採択後、この法律は一度だけ改正され（2016年）、一度も国民投票は実施されていません。[4] 2016年には実質的な変更は加えられませんでしたが、「モンゴル国民投票法」は、自動化された選挙システムを使用する「総選挙法」と整合性を保つために改正されました。2019年の憲法改正では、国民投票に関する条項が導入され、「モンゴルはいかなる独立と領土保全の侵害も許容せず、その目的のために国民投票を禁止する」と規定されています。

審議的世論調査

モンゴルの「審議的世論調査法」は、ジェームズ・フィッシュキン教授（スタンフォード大学）の審議的世論調査の理論に基づき、2017年に制定されました。この法律は、すべてのレベルの行政および立法機関が、問題点を特定し、政策の優先事項について市民と協議するために、審議的世論調査を実施できることを規定しています。審議的世論調査では、無作為かつ代表的なサンプルを選出し、慎重にバランスの取れたブリーフィング資料と質問票を用いて、意見の異なる専門家と対話を行います。この審議的世論調査プロセスは、地方開発基金から資金提供されるプロジェクト、都市や公共空間の緑化施設の計画、そして憲法改正の前に行われることが義務付けられています（Naran 2019）。実施費用は国家予算から賄われます。

この法律に基づき、モンゴルで初の審議的世論調査が2017年4月に憲法改正の取り組みの一環として実施されました。量的結果は、どの提案が検討に値する十分な支持を得ているかについての勧告の基礎として議会に提出されました（Naran 2019）。合計1,570人の市民が、憲法改正に関連する6つのトピックについて調査を受け、専門家からの書面による説明と口頭での相談を受けました（Lundeejantsan 2017）。憲法研究者のオドンフー氏は、「これはモンゴルだけでなく、世界にとっても革新的な実験でした」と述べています（Odonkhuu 2021）。2018年には、違法な石炭採掘などの様々なトピックについて審議的世論調査が実施され、2020年には牧草地の保護について実施されました。

公聴会

「公聴会法」（2015年）は、行政法規の承認前、および公益に関わる行政決定の承認前に公聴会が開催されることを規定しています。この法律は、政府機関や公務員が9種類の問題について協議、監視、評価、専門的意見を得ることを可能にすることで、直接民主主義のメカニズムを提供しています。[5] 公聴会の開催イニシアチブは、市民、地方自治体、または法人によって開始することができます。

市民ホールは、2009年にエルベグドルジ・ツァヒア大統領の下で、法案の公聴会を行うための常設会場として設立され、最初の法案は「報道法」の草案でした（Benequista and H 2011）。2012年には、議会のインテリジェンス・人権小委員会が、2008年7月1日の抗議活動に関する初の公聴会を組織しました[6] 。それ以来、国家レベルおよび地方レベルの問題に関して、数十回の公聴会が開催されています。[7]

公聴会は、様々なレベルの幅広い関係者によって、様々なトピックに関して定期的に実施されています。この法律は適時に改正・改善されてきました。しかし、公聴会メカニズムとその利用の可能性についての国民の認識を高める努力が必要であり、公聴会の結果の実施状況の監視を強化する必要があります。

デジタルおよび電子政府

電子政府は、モンゴル政府の主要な焦点となっています。e-Mongolia国家プログラムは、インターネット利用者の数を増やし、国内のデジタルインフラを改善することを目的として、2005年に初めて承認されました。[8] 2008年から2012年の間に国家データセンターが設立され、[9] 2012年から2016年の間に電子政府プログラムにより25種類の電子サービスが導入されました。[10] 2013年以降、コールセンター「11-11」は、市民が直接フィードバックを提供するプラットフォームとなっています。これは2019年に政府公共コミュニケーションセンターに拡張され、フィードバックを受け付け、発信者を関連政府機関に転送し、プログラムの実施状況を監視しています。2018年の電子参加指数によると、モンゴルは0.736の評価で65位にランクされました。しかし、2020年には0.607の評価で87位に後退しました（UN 2020）。

デジタル変革はサービスを市民に容易にアクセス可能にし、ガバナンスへの参加機会を増やしていますが、いくつかの研究が指摘するように、モンゴルの準備状況は依然として不十分であり、5人に1人の市民が電力へのアクセスが限られた生活を送っています（L.Galbaatar 2020）。特に高齢者や障害者の間では、デジタルデバイドは現実のものです（IRIM and UNDP 2021）。疎外されたグループのデジタルスキルを向上させるための能力構築、電子参加への支援の増加、イニシアチブの実際の実施、そしてそれらの実施状況の監視と説明責任が求められています。さらに、デジタルプラットフォームは、市民と国家の関係やその他のフィードバック関係を支援するよりも、主に国家と市民の関係を規制するために使用されています。市民がガバナンスに直接参加し、自身のニーズに関連する問題に投票するためにデジタル手段を使用できるような、支援的な環境は依然として不十分です。

国家地方分権政策の一環として、市民が地方予算の優先順位設定に参加したり、地方開発基金の投資に投票したりするなど、他の市民参加メカニズムも創設されています。しかし、これらの地方予算の規模は比較的小さく、このような参加は一般的な国家予算プロセスにおける標準的な要素ではありません。

民主主義と直接民主主義に関する一般的な主張

直接民主主義メカニズムの実施を支持する一般的な主張

直接民主主義メカニズムの実施を支持する主な主張は、モンゴルの独立と自由で民主的な国としてのアイデンティティ、小規模な人口（意思決定への参加を容易にする）、予算効率の機会、そして説明責任の確保の必要性に関連しています。これらの見解を支持または推進するグループには、市民社会組織、メディア関係者、民主化活動家、政治家が含まれます。

表1：民主主義と直接民主主義を支持する主張

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

直接民主主義メカニズムの実施に対する民衆の主張

表2 （直接）民主主義に対する主張

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

モンゴルには、直接民主主義に有利な技術的、立法的、文化的な環境、そして政治家や非国家主体によるリーダーシップが存在する。それにもかかわらず、近年は検閲の増加、表現および言論の自由の制限、さらにはCOVID-19の封鎖下でのデモや抗議活動の発生など、加速する後退が見られる。これは、不利な外部環境や、カザフスタンでの大規模な抗議活動/出来事、モンゴルの中国への経済的依存（COVID-19危機中の国境閉鎖中に強く感じられた）、そしてロシアのウクライナ侵攻といった一連の出来事によって悪化している。さらに、民主的価値を推進する西側諸国および多国間組織の支援の低下も強く感じられている。■

参考文献

Benequista, Nick , and Andy H. 2011. “Mongolia's Citizens' Hall.” Participedia. Accessed March 26, 2022. https://participedia.net/case/1150.

Bertelsmann Stiftung. 2022. Mongolia Country Report 2022. Accessed March 9, 2022. https://bti-project.org/en/reports/country-report/MNG#pos4.

Castagna, Craig. 2022. 「市民社会の民主主義への貢献にもかかわらず、モンゴルのNGOは現在危機に瀕している」 International Republican Institute. 2022年3月2日。2022年3月19日閲覧。https://www.iri.org/news/despite-civil-societys-contributions-to-democracy-mongolias-ngos-are-now-at-risk/?fbclid=IwAR0YwhbhixIkXeJaivQRfNHSrjesdYclhCQJjwktPCw7FHwkh9t9n3-SFzg.

Chultemsuren, Tamir. 2007. Ард нийтийн санал асуулгын хуулийг өөрчлөх тухайд. 27 09. Accessed 03 15, 2022. http://www.forum.mn/index.php?sel=article&menu_id=107&obj_id=4342?a.

CIVICUS. 2020. 「モンゴルにおける人権擁護者法に関する進展はあるものの、名誉毀損法がメディアを危険にさらしている」 2020年6月17日。2022年3月18日閲覧。https://monitor.civicus.org/updates/2020/06/17/progress-human-rights-defenders-bill-mongolia-defamation-laws-put-media-risk/.

IRIMおよびUNDP. 2021. Digital Skills Assessment: 「デジタル国家」の最初の構成要素。ウランバートル: UNDP Accelerator Lab Mongolia。https://www.mn.undp.org/content/mongolia/en/home/blog/2021/ALabDigitalSkillsAssessment.html.

IRIM. 2021. Digital Transperency Index: Monitoring of Transparency in Government Operations. https://www.irim.mn/news/1479.

L.Galbaatar. 2020. 「政府のデジタル移行：公的サービスへの市民のデジタル参加」『モンゴルにおける民主主義と市民社会の現状に関する社会政治学的調査。調査結果と政策提言』。ウランバートル: Selenge Press。

Lundeejantsan, D. 2017. Зөвлөлдөх санал асуулгыг зургаан сэдвийн хүрээнд явуулна. 12 April. http://itoim.mn/article

Naran, Amarzaya. 2019. 直接的市民参加設計のための洞察：モンゴルを事例研究として。IDEA、メルボルン憲法構築・憲法変革ネットワークフォーラム。https://law.unimelb.edu.au/__data/assets/pdf_file/0006/3224463/MF19-Mongoliaa-paper.pdf.

Odonkhuu, Munkhsaikhan. 2021. 「2017年モンゴル憲法改正草案に関する熟議型世論調査」 Christian Suter、Stephen Brown、Dolgion Aldar、Tamir Chultemsuren編『困難な時代の民主主義闘争：モンゴルおよび世界の事例から』、47-74頁。ウランバートル: IRIMおよびWSF。

State Great Khural Committee on Petition. 2018. 「2018年春期定例会期中に請願常任委員会が実施した業務報告番組 - 請願常任委員会 (parliament.mn)」。2018年8月16日。2022年3月21日閲覧。http://urgudul.parliament.mn/index.php/content?id=289&fbclid=IwAR08LXg8DWxAiD6vF3h0qUQ0WDnsiwpW9bYaf86e4ba4d9NC0VbTuap_N1c#.YkFidYVBxD8.

State Great Khural. 1995. LAW ON RESOLVING PETITIONS AND COMPLAINTS OF CITIZENS TO STATE ORGANIZATIONS AND PUBLIC OFFICIALS. https://old.legalinfo.mn/law/details/16594.

—. 2016. LAW ON STATE AND OFFICIAL SECRETS. Ulaanbaatar. https://legalinfo.mn/mn/detail/15787.

—. 1992. The Constitution of Mongolia. https://www.conscourt.gov.mn/?page_id=842&lang=en.

State Great Khural. 13 January 1992 Amended on 14 November 2019. “THE CONSTITUTION OF MONGOLIA.” https://www.legislationline.org/download/id/9694/file/MONG_constitution.pdf.

State Great Khural. 2019. “ЗӨВЛӨЛДӨХ САНАЛ АСУУЛГЫН ТУХАЙ.” https://legalinfo.mn/mn/detail/12492.

—. 2020. МОНГОЛ УЛСЫН ИХ ХУРЛЫН ГИШҮҮД - БАЙНГЫН ХОРООДООР. Accessed March 11, 2022. http://parliament.mn/cv?tid=2&did=4.

UN. 2020. UN E-Government Knowledgebase. Accessed March 26, 2022. https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Data/Country-Information/id/113-Mongolia/dataYear/2020.

N.Myagmarzodzh. 2013. 「市民参加権の法的枠組みの概観」『市民参加と法的枠組みおよび評価』。World Movement for Democracy。

2021. Цахим хөгжлийн багц хуулийн төслүүдийг эцэслэн баталлаа. 17 December. Accessed March 14, 2022. https://mojha.gov.mn/newmojha/?p=6881.

[1] 第3条は、「モンゴル国民は直接国政に参加し、選挙によって設立された国家権力の代表機関を通じてその権利を行使するものとする」と規定している。第16条第12項は、「国家機関及び公務員に対して請願または苦情を提出し、それらの国家機関によって解決される権利」を規定している。第16条第16項は、「思想、意見及び表現、言論、報道、平和的な集会の自由」を規定している。第25条第16項は、国民投票について、「国家大フラルは国民投票を実施し、選挙権を有する市民の過半数が参加した国民投票の有効性を検証し、過半数の賛成を得た問題を決定されたものとみなす」と規定している。第16条は、「国家機関及び公務員に対して請願または苦情を提出し、それらの国家機関によって解決される権利」を規定している。第16条第16項は、「思想、意見及び表現、言論、報道、平和的な集会の自由」を規定している。第16条は、「思想、意見及び表現、言論、報道、平和的な集会の自由」を規定している。第25条第16項は、国民投票について、「国家大フラルは国民投票を実施し、選挙権を有する市民の過半数が参加した国民投票の有効性を検証し、過半数の賛成を得た問題を決定されたものとみなす」と規定している。第25条は、国民投票について、「国家大フラルは国民投票を実施し、選挙権を有する市民の過半数が参加した国民投票の有効性を検証し、過半数の賛成を得た問題を決定されたものとみなす」と規定している。

[2]IRIMの監視によると、2021年時点で政府のデジタル透明性指数は1.0点中0.602であった。

[3]モンゴル国会

[4]モンゴル国会は、2000年にモンゴル国憲法を改正した際に国民投票を実施しなかった。2019年に憲法改正が2度目に行われた際には、熟議型世論調査（本稿で後述）が用いられた。

[5]すなわち、立法、一般監督、予算監督、人事、行政事項、地方計画、協議に関する公聴会、人権と自由の監督である。

[6]約220人の民間人と108人の軍人が負傷し、700人の抗議者が拘束され、5人が射殺された大規模抗議デモ。https://www.reuters.com/article/us-mongolia-idUSSP3149220080702

[7]例としては、汚職防止庁長官の任命、ウランバートル市バヤンズүрフ区の地方予算編成、土地利用計画、障害児の教育へのアクセスと権利、バヤンズүрフ区における社会経済開発計画、および総選挙法改正に関する協議が挙げられる。IRIやOpen Society Forumを含む様々な国際機関が、これらのプロセスにおいて研修や技術支援を提供していた。

[8]モンゴル政府決議第216号、2005年

[9]モンゴル政府決議第78号、付属書1、2008年

[10]モンゴル政府決議第101号、付属書1、2012年

[11] https://monitor.civicus.org/updates/2020/06/17/progress-human-rights-defenders-bill-mongolia-defamation-laws-put-media-risk/

[12] https://monitor.civicus.org/updates/2020/06/17/progress-human-rights-defenders-bill-mongolia-defamation-laws-put-media-risk/

[13] https://ikon.mn/n/2egn

[14]著名な政治家たちは、「一般市民」が法律問題の議論に参加することに対し、専門家パネルのみが法案に対する意見を述べるべきだと主張して非難した。https://participedia.net/case/1150

■ タミル・チュルテムスレンは、モンゴル国立大学芸術科学社会科学部の副学部長であり、モンゴル国立大学で社会学の学位を取得している。チュルテムスレンは、モンゴル独立研究所（IRIM）の共同設立者の一人であり、2011年からIRIMの理事長を務めている。1999年以来、コンサルティングおよび学術分野の両方で活動してきたチュルテムスレンは、民主主義研究とモンゴル政治に精通している。米国、アイルランド、ハンガリー、ポルトガル、トルコ、フィンランド、カザフスタン、オーストリア、英国、韓国など、様々な学術セミナーや行事に参加してきたチュルテムスレンは、異文化環境でパートナーと関わる上で、多様で深い経験を有している。彼の専門分野は、社会調査—市民参加、大衆抗議、世論；政策研究—教育政策と制度強化、監視、評価；プロジェクト管理；およびコンサルティングである。

■ 編集担当：ペク・ジンギョン研究部長・上級研究員

    お問い合わせ：02 2277 1683 (内線209) | j.baek@eai.or.kr