[ADRN Working Paper] Прямая демократия на Филиппинах

Введение

За последние два десятилетия организации гражданского общества (ОГО) на Филиппинах стали играть решающую роль в обеспечении добросовестности предоставления государственных услуг. Доступны формальные и неформальные пространства для участия граждан в области управления государственными финансами (УГФ). ОГО, как на национальном, так и на местном уровнях, разработали и внедрили инструменты и технологии, направленные на содействие прозрачности, подотчетности и расширению прав и возможностей граждан на различных этапах управления государственными финансами: планирование, бюджетирование, исполнение и мониторинг. Хотя существуют документированные примеры передовой практики вовлечения граждан в управление в различных секторах, направленные на решение проблем развития, всесторонний учет, генерация знаний и анализ того, как технологии и инструменты гражданского участия способствовали повышению прозрачности, подотчетности и добросовестности всего процесса УГФ, остаются скудными и недостаточно освещенными. Извлечение уроков из существующей практики ОГО может служить основой для разработки ключевых рекомендаций по улучшению участия граждан в процессах УГФ.

История прямой демократии

На Филиппинах произошло возрождение и расширение гражданского общества в 1980-х годах, когда массовые мобилизации помогли свергнуть диктатуру Маркоса. Являясь продуктом демократического перехода, Конституция 1987 года признает важность гражданского общества и его участия в управлении и развитии. Хартия провозглашает, что Государство должно поощрять неправительственные, секторальные и общинные организации, которые способствуют благосостоянию нации. Она подчеркивает, что право народа и его организаций на эффективное и значимое участие на всех уровнях социального, политического и экономического принятия решений не должно быть ограничено. Для достижения этой цели правительство должно создать адекватные консультативные механизмы.

Филиппины являются унитарным государством с президентской формой правления. Оно характеризуется формальным разделением властей между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти. Исторически исполнительные органы под руководством Президента имели широкие полномочия для планирования развития, принятия решений о расходах и назначения ключевых лиц для руководства бюрократией. Тем не менее, эти действия подлежали надзору со стороны Конгресса при рассмотрении бюджета и утверждении кандидатур, а также аудиторским процедурам независимых конституционных органов, включая Комиссию по аудиту и Комиссию по государственной службе.

С 1946 года регулярно проводились свободные выборы для избрания лидеров от Президента до законодателей и местных органов власти, за исключением четырнадцатилетнего перерыва с 1972 по 1986 год, когда страна находилась под военным положением. Как платформа для выражения мнений и подотчетности, выборы оставляют желать лучшего. Сочетание слабой системы политических партий, плохого администрирования выборов и недостаточного просвещения избирателей привело к низкому качеству демократии и неспособности преобразовать предвыборные платформы в эффективные программы управления. В этом ландшафте изобилуют возможности для получения ренты, когда взносы на предвыборное финансирование используются как предлог для получения государственных контрактов и других уступок. С другой стороны, политизированный подбор руководителей на бюрократические должности от высшего до среднего звена исказил усилия по профессионализации государственной службы.

Слабость демократических институтов, таких как политические партии, способствовала формированию государства, которое стало уязвимым для захвата политиками и их деловыми союзниками, в то же время не имея возможности предоставить рядовым гражданам механизмы для выражения своих требований и получения доступа к государственным услугам. Двухпартийная система определяла контуры избирательной политики с 1946 года до ее разрушения военным положением в 1972 году. Возвращение формальной демократии после революции народной власти в 1986 году привело к многопартийной системе. Тем не менее, переход от двухпартийной к многопартийной системе не изменил общего отсутствия четких программных различий между основными партиями.

Падение авторитаризма привело к созданию Конституционной комиссии президентом Корасон Акино. В 1987 году была ратифицирована новая Конституция Филиппин. Реагируя на двадцатилетнее правление Фердинанда Маркоса на посту президента, новая Хартия ограничила срок полномочий Президента одним шестилетним сроком. Другие выборные должностные лица, такие как законодатели и местные органы власти, также подпадают под действие ограничений срока полномочий, но могут баллотироваться на переизбрание в соответствии с ограниченными положениями о последовательных сроках. Другой особенностью является введение пропорционального представительства в Конгрессе для партийных списков, продвигающих интересы маргинализированных слоев населения. Двадцать процентов мест в Палате представителей выделяется для пропорционального представительства. Партийный список получает место, когда он достигает порога в два процента национальных голосов и может занять до трех мест в Конгрессе.

Являясь продуктом демократического перехода, Конституция 1987 года признает важность гражданского общества и его участия в управлении и развитии. Хартия провозглашает, что Государство должно поощрять неправительственные, секторальные и общинные организации, которые способствуют благосостоянию нации. Она подчеркивает, что право народа и его организаций на эффективное и разумное участие на всех уровнях социального, политического и экономического принятия решений не должно быть ограничено. Для достижения этой цели правительство должно создать адекватные консультативные механизмы.

Прямая демократия: институциональные и неинституциональные механизмы

Развитие на основе сообществ

Развитие на основе сообществ осуществляется путем предоставления грантов для социальной подготовки на уровне сообществ, планирования и реализации субпроектов, таких как системы водоснабжения, подъездные пути, школы, медицинские пункты и детские сады. Цель состоит в том, чтобы дать возможность сообществам в целевых муниципалитетах улучшить доступ к социальным услугам и участвовать в более инклюзивном местном планировании, бюджетировании, реализации и управлении рисками стихийных бедствий.

Программа «Kapit-Bisig Laban sa Kahirapan-Comprehensive and Integrated Delivery of Social Services-National Community-Driven Development» (KALAHI-CIDSS-NCDD) побудила маргинализированные сообщества к взаимодействию со своими должностными лицами на уровне barangay для выявления их потребностей и получения доступа к ресурсам других государственных учреждений. Программа позволила сообществам участвовать в принятии решений, требовать подотчетности от местных должностных лиц и пресекать попытки растраты средств.

Собрание barangay стало площадкой не только для отчетности, но и для подотчетности. Оно знакомит жителей с целями и процессами программы KALAHI-CIDSS-NCDD и подтверждает приоритетные проблемы и предлагаемые субпроекты, выявленные в ходе анализа ситуации с участием заинтересованных сторон. Собрание barangay утверждает различные аспекты выбранных субпроектов. Во время строительства субпроектов собрание barangay поручает комитетам управления субпроектами на уровне деревни отчитываться о ходе реализации.

Муниципальный меж-барангайский форум является механизмом отбора субпроектов в рамках программы KALAHI-CIDSS-NCDD. Каждая деревня представляет свое предложение на Форуме, за которым следует открытый форум, где представителям других деревень предоставляется возможность задать вопросы по предложению. После завершения презентаций субпроектов предложения оцениваются по заранее согласованным критериям. Баллы предложений суммируются для определения общего рейтинга субпроектов. Рейтинг субпроектов затем используется для распределения муниципального гранта программы KALAHI-CIDSS-NCDD.

Форум является совместной деятельностью DSWD и LGU. Он направлен на повышение понимания населением состояния местного развития, особенно в областях местного самоуправления, сокращения бедности и расширения прав и возможностей населения. Он предоставляет платформу для диалога лицом к лицу между исполнителями проектов и бенефициарами. Он способствует использованию информации должностными лицами муниципалитетов и barangay для поддержки лучшего планирования, исполнения и отчетности.

Партисипативный аудит

Переход к демократии в 1986 году открыл возможности для участия гражданского общества в мониторинге государственных программ. В 1987 году Национальное управление экономического и социального развития (NEDA), центральное плановое агентство правительства, подписало Меморандум о взаимопонимании с «Обеспокоенными гражданами Абра за хорошее правительство» (CCAGG) для мониторинга проектов в рамках Программы занятости и развития сообществ в провинции Абра.

Для подготовки к этой задаче волонтеры CCAGG прошли интенсивное обучение по мониторингу проектов. Наращивание потенциала было обеспечено региональным отделением NEDA-I. CCAGG проводила общественные собрания и использовала местные радиостанции и газеты для информирования жителей о состоянии проектов общественной инфраструктуры. В прошлом государственные учреждения часто объявляли о завершении проектов и программ, которые не были проверены, особенно в отдаленных районах, где не было местных групп мониторинга.

В известном случае CCAGG решила провести проверку социальной подотчетности отчета Министерства общественных работ и автомобильных дорог о завершении 27 дорожных проектов в Абре. Мобилизовав свою команду гражданских волонтеров, CCAGG подготовила подробную документацию о фактическом состоянии завершенных проектов. Аудит гражданского общества противоречил отчету правительства, в то время как многие проекты только начинались или находились на стадии строительства. Отчет CCAGG был представлен национальному правительству. Был проведен официальный аудит дорожных проектов. Отчет COA подтвердил выводы CCAGG. В результате участия общественности в мониторинге инфраструктуры 11 должностных лиц общественных работ были отстранены от должности за нечестность и неправомерное поведение. Главный инженер и заместитель главного инженера MPWH в Абре были отстранены от должности без сохранения заработной платы и дисквалифицированы от работы в провинции. Признавая критическую роль CCAGG в предотвращении коррупции, COA решила сотрудничать с CCAGG в проведении партисипативных аудитов при поддержке Программы развития Организации Объединенных Наций. Уроки, извлеченные из аудиторских проверок, были впоследствии включены в Руководство по проведению партисипативного аудита. Учитывая свой новаторский и обширный опыт в мониторинге инфраструктуры, CCAGG была выбрана председателемBantay Lansangan(Дорожный дозор) сети гражданского общества, которая осуществляла мониторинг процессов закупок DPWH при администрации Бениньо С. Акино III.

Гражданский партисипативный аудит был запущен в 2012 году Комиссией по аудиту (COA) и Аффилированной сетью социальной подотчетности в Восточной Азии и на Тихом океане (ANSA-EAP). Этот механизм позволяет ОГО и частным профессиональным организациям участвовать в аудиторских группах под руководством COA. CPA основан на идее, что народ имеет «первостепенное право на чистое правительство и разумное использование государственных ресурсов», и что «общественная подотчетность может процветать только при бдительном и вовлеченном гражданстве» (Департамент бюджета и управления, 2016). Ниже приведены лишь некоторые из проектов, проверенных ОГО в рамках CPA (Комиссия по аудиту, б. д.):

(a) Медицинские центры barangay в городе Марикана

(b) Проект «Дорога от фермы до рынка» (FMR)

(c) Проект по контролю за наводнениями KAMANAVA

(d) Программа управления твердыми бытовыми отходами (SWM) города Кесон

(e) Проект «Вода, санитария и гигиена» (WASH)

Программа «Подсчет учебников» (Textbook Count), совместная инициатива G-Watch и Министерства образования (DepEd), направлена на обеспечение того, чтобы правильное количество и качество учебников доставлялись правильным получателям в нужное время. Эта инициатива призвана:

(a) Положить конец коррупции при закупке учебников;

(b) Систематизировать доставку учебников по всей стране.

(c) Побудить поставщиков стать более отзывчивыми к потребностям граждан.

(d) Установить стандарты, касающиеся эффективности работы DepEd; и

(e) Организация граждан для мониторинга и инспекции с целью достижения большей прозрачности (Government Watch, 2012).

ОГО, участвующие в программе «Подсчет учебников», осуществляли мониторинг доставки учебников и руководств для учителей Министерством образования, процесс закупок, подсчитывали и проверяли материалы, среди прочего. Ошибки или расхождения, обнаруженные волонтерами в процессе мониторинга, сообщались в G-Watch, которая затем передавала их в DepEd (La Salle Institute of Governance, 2012).

При содействии гражданских волонтеров эта инициатива успешно обеспечила добросовестность процесса торгов, гарантировала высокое качество учебников, помогла средним школам и округам проверить правильность доставки учебников и распределить учебники по различным начальным школам (Government Watch, 2012).

Народный совет

Филиппины разработали децентрализованную систему управления с принятием Кодекса местного самоуправления 1991 года. В частности, Кодекс включал концепции деволюции, финансирования органов местного самоуправления и участия граждан. Местные советы по развитию в каждой провинции, городе, муниципалитете и barangay определяют использование местного фонда развития, который составляет 20 процентов от доли внутренних доходов, полученных от национального правительства. Согласно закону, четверть мест в этих советах должны занимать представители ОГО.

В 1995 году знаковый законодательный акт под названием «Указ о расширении прав и возможностей» обязал городское правительство признать важность участия общественности через неправительственные организации (НПО) и народные организации (НО), которые объединены в Народный совет города Нага (NCPC), в содействии добросовестному местному самоуправлению. NCPC получил право назначать представителей ОГО в местные специальные органы городского правительства. Он может наблюдать, голосовать и участвовать в обсуждении, концептуализации, реализации и оценке проектов, мероприятий и программ городского правительства. Он может предлагать законодательные акты, участвовать и голосовать на уровне комитетов избранного городского законодательного совета и выступать в качестве представителей народа в осуществлении их права на информацию по вопросам, представляющим общественный интерес, и доступа к официальным записям и документам.

В городской совет войдут по одному представителю от каждого из секторов несельскохозяйственного труда, женщин и городского бедного населения города, которые будут избираться из числа аккредитованных НПО и НО в каждом секторе. Срок полномочий избранных представителей секторов совпадает со сроком полномочий обычных членов городского совета. Они не имеют права на какую-либо заработную плату. Они могут получать пособия, которые может предоставлять городской совет для покрытия расходов на участие в официальных мероприятиях, включая сессии городского совета, слушания в комитетах и другие мероприятия в помощь законодательству. Представители секторов пользуются теми же правами и привилегиями, а также осуществляют те же полномочия и обязанности, что и обычные члены городского совета.

Благодаря усилиям Народного совета города Нага и при поддержке Фонда демократии Организации Объединенных Наций были проведены мероприятия по наращиванию потенциала, ведущие к формированию местных сетей ОГО в пригородных муниципалитетах, входящих в состав Совета по развитию Метро Нага. Модель NCPC теперь воспроизводится во многих частях провинции Камаринес-Сур. Народный совет города Нага (NCPC), которому было поручено выполнение Указа о расширении прав и возможностей 1995 года, представляет собой сеть примерно из 100 неправительственных и народных организаций в Наге. NCPC функционирует не только как надзорный орган за действиями правительства, но и как активный партнер в принятии решений и процессе разработки политики. Он также является частьюSangguniang Panglungsod комитетов, специальных органов местного самоуправления и других групп (Народный совет города Нага, 2015).

Указ о расширении прав и возможностей народа города Нага, который укрепил роль ОГО в Наге, также уполномочил NCPC назначать представителей НПО в местные специальные органы городского правительства. В соответствии с указом ОГО могут наблюдать, голосовать и участвовать в обсуждении, концептуализации, реализации и оценке проектов, мероприятий и программ городского правительства. Они могут назначать представителей во все комитеты городского совета, а также предлагать законодательные меры и участвовать в обсуждении и голосовать по предлагаемому законодательству на уровне комитетаSangguniang Panglungsod города Нага. Они могут выступать в качестве представителей народа в осуществлении их конституционных прав на информацию по вопросам, представляющим общественный интерес, и доступа к официальным записям и документам (Народный совет города Нага, 2015).

Бюджетирование снизу вверх

Будучи гражданами демократического государства, филиппинцы имеют право участвовать в процессах принятия решений, касающихся государственных дел, и поощряются к этому. Это делается для повышения подотчетности и прозрачности, которые тесно связаны с добросовестным управлением (La Salle Institute of Governance, 2012). Фактически, Конституция 1987 года гласит: «Государство должно поощрять неправительственные, общинные или секторальные организации, которые способствуют благосостоянию нации (ст. 2, разд. 23)». Другое важное положение Конституции 1987 года гласит: «Право народа и его организаций на эффективное и разумное участие на всех уровнях социального, политического и экономического принятия решений не должно быть ограничено. Государство должно по закону содействовать созданию адекватных консультативных механизмов (ст. 13, разд. 16)».

В дополнение к этому, Кодекс местного самоуправления 1991 года установил структуры органов местного самоуправления (ОМС), а также их полномочия и обязанности. Помимо требования к ОМС предоставлять необходимые основные товары и услуги своим избирателям, Кодекс также способствует участию граждан во всех аспектах управления. Некоторые механизмы участия, служащие каналом для участия народа, включают обязательные консультации и общественные слушания. Кодекс также поощрял создание местных специальных советов, которые являются полуавтономными компонентами, связанными с местными органами власти, и позволяют представленность ОГО, а также частного сектора. Кроме того, одним из органов, предусмотренных Кодексом, является Местный совет по развитию, который функционирует как «основная структура местного планирования (La Salle Institute of Governance, 2012)».

За последние несколько десятилетий после периода после военного положения ОГО значительно повысили свою эффективность посредством «создания сетей и коалиций, проведения кампаний за реформу политики, принятия стандартов передовой практики и продвижения «устойчивого развития» как объединяющей концепции для всех организаций» (Азиатский банк развития, 2007). Реформы УГФ за последние несколько лет проводились для решения постоянных проблем коррупции и бедности (Magno, 2015). По данным Коалиции сетей НПО в области развития (CODE-NGO) (2005), Офис Омбудсмена определил, что между 1977 и 1997 годами государственная коррупция привела к убыткам в размере около 48 миллиардов долларов США. Это привело к «возникновению набора основных убеждений гражданского общества о борьбе с коррупцией и содействии добросовестному управлению» (Dressel, 2012).

Участие граждан в бюджетном процессе необходимо для «лучшего принятия решений, лучшего планирования, лучшего бюджетирования, лучшего расходования средств и лучшей подотчетности» (Департамент бюджета и управления, 2016). Некоторые из наиболее заметных усилий включают Соглашение о бюджетном партнерстве (BPA), Бюджетирование снизу вверх (BuB) и Гражданский партисипативный аудит (CPA), которые способствовали партнерству между ОГО и правительством (Департамент бюджета и управления, 2016). Сегодня возможности для участия граждан и ОГО в бюджетном процессе расширились. Теперь они могут участвовать в разработке бюджета, принятии решений, мониторинге исполнения бюджета (Аффилированная сеть социальной подотчетности в Восточной Азии и на Тихом океане, 2010), анализе бюджета, а также в отслеживании государственных расходов или вводимых ресурсов (La Salle Institute of Governance, 2012). Интересно, что Филиппины заняли первое место среди некоторых выбранных азиатских стран в Индексе устойчивости ОГО в Азии за 2016 год (Агентство США по международному развитию, 2016).

Процесс бюджетирования снизу вверх (BUB) был введен в 2012 году для подготовки бюджета на 2013 год. Также известный как Народное партисипативное бюджетирование (GPB), BUB предоставляет механизм для поддержки проектов, определенных на местном уровне, в рамках Общего закона о ассигнованиях. Он предусматривает созыв общего собрания ОГО, которые избирают своих представителей в местную команду действий по сокращению бедности (LPRAT) для определения приоритетных местных проектов. Собрания ОГО созываются должностными лицами DILG на уровне городов и муниципалитетов при поддержке представителей провинций от базовых секторов в Национальной комиссии по борьбе с бедностью (NAPC). Эти проекты представляются для включения в бюджет национальных агентств. Половина членов LPRAT — представители правительства, другая половина — представители ОГО. Команда совместно возглавляется местным главным исполнительным директором и представителем ОГО.

Первый раунд процесса BUB начался с 5 898 проектов в 609 городах и муниципалитетах с бюджетным ассигнованием в 8,39 млрд филиппинских песо. Второй раунд начался в декабре 2012 года для бюджета 2014 года. Он охватил 1 226 городов и муниципалитетов, включая 20 047 проектов и финансовую поддержку в размере 20,04 млрд филиппинских песо. Совместный циркуляр № 4 был выпущен DBM, DILG, DSWD и Национальной комиссией по борьбе с бедностью (NAPC) в ноябре 2013 года для подготовки бюджета на 2015 год. Были охвачены все 1 534 города и муниципалитета. Всего было определено 20 899 проектов с бюджетом в 20,8 млрд филиппинских песо. Применялись два режима, включая Регулярный процесс BUB для районов, не охваченных программой «Kapit-Bisig Laban sa Kahirapan-Comprehensive and Integrated Delivery of Social Services» (KALAHI-CIDSS), и Улучшенный процесс BUB для ОМС, которые завершили программу KALAHI-CIDSS или в настоящее время участвуют в ней.

В рамках Регулярного процесса BUB представители правительства включают Председателя Комитета по ассигнованиям города или муниципалитета, а также руководителей департаментов города или муниципалитета, таких как Планировщик, Бюджетный специалист, Специалист по рыболовству и сельскому хозяйству, Специалист по социальному обеспечению и развитию, Специалист по здравоохранению, Специалист по управлению природными ресурсами и окружающей средой (CENRO) и Менеджер службы занятости (PESO). Представители национальных правительственных учреждений, входящие в LPRAT, включают муниципальных координаторов DSWD, сотрудника по работе с органами местного самоуправления DILG, инспектора школьного округа и специалиста по аграрной реформе.

ОГО, имеющие места в LPRAT, будут представлять следующие группы: (1) Лидеры семей-участников программы Pantawid Pamilya, признанные DSWD, (2) Лидеры медицинских бригад, организованных DOH, (3) Лидеры ассоциаций родителей и учителей, (4) Лидеры ОГО, аккредитованных ОМС, (4) Лидеры ОГО, аккредитованных любым национальным правительственным учреждением, (5) Лидеры женских групп, (6) Лидеры базовых секторальных организаций, признанных NAPC, (6) Лидеры других общественных или низовых организаций. В городах и муниципалитетах, где коренные народы (IP) составляют более 20 процентов населения, один из избранных представителей ОГО должен быть из числа коренных народов. В LPRAT также входит представитель местной бизнес-ассоциации.

Муниципалитеты, которые завершили или в настоящее время реализуют программу KALAHI-CIDSS, следуют Улучшенному процессу BUB. LPRAT будет служить рабочей группой Улучшенного местного совета по развитию (LDC). LPRAT будет состоять из 10 представителей от правительства, 5 вице-председателей Советов развития barangay (деревни), избранных в рамках программы KALAHI-CIDSS, и 5 представителей ОГО в Улучшенном LDC, избранных на собрании ОГО.

Чтобы способствовать значимому участию ОГО в собрании ОГО и мастер-классе LPRAP, было предложено предоставлять ОГО достаточно времени для консультаций со своими членами и подготовки к мероприятиям BUB. ОМС должны заблаговременно информировать ОГО и рассылать приглашения. Также рекомендуется провести тщательное картирование ОГО (Pastrana and Lagarto 2014).

Преимущества и проблемы прямой демократии

Открытое правительство и фискальная прозрачность

Реформы управления, ориентированные на предложение, привели к созданию механизмов открытых данных, которые предоставляют гражданам финансовую информацию и информацию о бюджете. Печать прозрачности (Transparency Seal) способствует обязательному раскрытию ключевых бюджетов, а также основных программ и планов на веб-сайтах. Политика полного раскрытия информации Министерства внутренних дел и местного самоуправления (DILG) привела к обязательному раскрытию ключевых финансовых документов местных органов власти, включая отчеты о бюджете, закупках и фондах специального назначения, такие как отчеты об использовании Фонда развития гендерного равенства (GAD), Фонда распределения внутренних доходов (IRA) и Фонда по снижению рисков стихийных бедствий и управлению ими (DRRM).

Запуск Инициативы Филиппин по обеспечению прозрачности в добывающей промышленности (EITI) создал трехстороннюю рабочую группу с участием правительства, гражданского общества и бизнеса для обеспечения большей прозрачности доходов от добывающей промышленности. Цель состоит в публикации отчета, сравнивающего государственные и отраслевые данные о государственных доходах в горнодобывающей, нефтяной и газовой промышленности. Ключевая проблема заключается в том, как сделать отчетность о доходах обязательным, а не добровольным усилием.

Участие общественности в бюджетной политике

За последние пять лет были предприняты различные усилия по расширению участия общественности в бюджетном цикле, от составления бюджета до надзора за его исполнением. Соглашение о партнерстве в области бюджета создает механизм для участия НПО в разработке бюджетных предложений национальными правительственными учреждениями. Помимо предоставления местным НПО формального механизма для участия в национальном и местном бюджетировании, Процесс бюджетирования «снизу вверх» (Bottom-Up Budgeting Process) также направлен на то, чтобы сделать национальное правительство более отзывчивым к местным потребностям, а также на повышение качества управления и предоставления услуг на уровне местных органов власти.

Пилотное внедрение процесса BUB в 2012 году охватило 595 городов и муниципалитетов, что привело к интеграции в бюджет 2013 года программ и проектов по сокращению бедности на сумму 8 миллиардов филиппинских песо, определенных на местном уровне. С тех пор правительство Акино постепенно расширяло процесс BUB. При составлении бюджета на 2015 год участие массовых организаций в 1590 городах и муниципалитетах привело к увеличению ассигнований до 20,9 миллиарда филиппинских песо.

В рамках Программы KALAHI-CIDSS-NCDD barangays целевых муниципалитетов получили возможность улучшить доступ к социальным услугам и участвовать в инклюзивном местном планировании, бюджетировании и исполнении бюджетов. С другой стороны, Аудит с участием граждан (Citizens Participatory Audit) привел к проведению аудитов эффективности совместно с НПО, чтобы помочь выяснить, эффективно ли распределяются государственные средства и правильно ли они расходуются.

Участие общественности в мониторинге эффективности

Ключевой системой мониторинга эффективности местных органов власти является Печать добросовестного управления (Seal of Good Housekeeping, SGH), которую сменила Печать добросовестного местного управления (Seal of Good Local Governance, SGLG). Внедрение SGH позволило гражданам получить лучший доступ к информации о местных финансах и проектах развития. Благодаря этой системе мониторинга эффективности местные органы власти начали делиться финансовыми документами с гражданами онлайн через портал FDP. Примерно 7 из каждых 10 местных органов власти регулярно загружали свои финансовые документы. Благодаря добросовестному финансовому управлению, поощряемому SGH, наблюдается снижение числа местных органов власти, получающих отрицательное заключение Комиссии по аудиту (COA Opinion Report).

Внедрение SGH и оценка SGLG привело к более широкому участию НПО в разработке программ и мониторинге эффективности по всей стране. Тысячи проектов развития были и продолжают осуществляться при поддержке Фонда стимулирования эффективности (Performance Challenge Fund, PCF). Больше сообществ получают доступ к общественным услугам, включая системы водоснабжения, медицинские центры, общественные рынки и дороги от ферм к рынкам, созданные в рамках проектов PCF.

При мониторинге соблюдения правительственными учреждениями Закона о борьбе с бюрократией 2007 года (Anti-Red Tape Act of 2007) НПО участвуют во внезапных проверках правительственных учреждений в рамках программы ARTA Watch Комиссии по государственной службе (Civil Service Commission). Этот механизм социальной подотчетности используется Комиссией для повышения осведомленности и соблюдения стандартов обслуживания, определенных в Хартиях граждан национальных учреждений и местных органов власти.

Реформы на пути к полной демократии

Разрыв между правительством и НПО сегодня стал более размытым, чем когда-либо прежде. Однако оба актора начали тесно сотрудничать для решения социальных проблем и достижения большей прозрачности и подотчетности. Это известно как совместное производство (co-production), которое определяется Элинор Остром (1996) как «процесс, посредством которого входы от лиц, которые не входят в одну и ту же организацию, преобразуются в товары и услуги». Это подразумевает, что потребители общественных благ и услуг также могут выступать в качестве производителей, что делает ихпроизводителями-потребителями(Alford, 2014).

Однако, чтобы граждане могли лучше участвовать в механизмах совместного производства, они должны быть наделены полномочиями и компетентны, особенно учитывая, что эти лица составляют основу любой организации. Развитие человеческого капитала необходимо для функционирования любой группы. В своей книге «Развитие как свобода» Амартия Сен (1999) утверждал, что свобода является как целью, так и средством развития. Он выделил пять свобод: (1) политические свободы, (2) экономические возможности, (3) социальные возможности, (4) гарантии прозрачности и (5) защитная безопасность. Эти индивидуальные свободы необходимы для достижения развития, которое он определил как «процесс расширения реальных свобод, которыми пользуются люди». Следовательно, для наращивания их потенциала необходимо, чтобы отдельные граждане имели свободу использовать возможности для осуществления своих прав, таких как право участвовать в процессе принятия решений по государственным делам; именно в этом заключается подход Сен (1999) к развитию потенциала.

Исходя из опыта соответствующих НПО, очевидно, что связи между правительством, НПО, академическими кругами и другими заинтересованными сторонами стали более тесными. Им стало более практично и удобно работать вместе при выполнении задач, особенно с учетом того, что ни один отдельный актор не обладает всеми необходимыми ресурсами, средствами, рабочей силой и активами для выполнения определенных функций. Из приведенных выше примеров видно, что как национальное, так и местное правительства, работая с НПО, активно участвуют в процессе подготовки бюджета. Сенат и Конгресс являются основными действующими лицами на этапе законодательного процесса по бюджету, в то время как НПО участвуют в этапах закупок и подотчетности посредством мониторинга. Короче говоря, НПО играют жизненно важную роль в планировании проектов и программ, а также в мониторинге этих инициатив, которые затем реализуются правительством.

Кроме того, участие негосударственных акторов, особенно в мониторинге, оказалось эффективным в повышении прозрачности и подотчетности, а также в сокращении случаев коррупции в правительстве. Прямое вовлечение заинтересованных сторон и местных НПО в бюджетный цикл необходимо, поскольку именно эти люди испытали и, следовательно, понимают проблемы в своих соответствующих населенных пунктах. В конце концов, большинство этих проблем лучше решаются на микроуровне. Таким образом, предоставление НПО возможности играть активную роль в бюджетном процессе расширяет их возможности, поскольку они в некоторой степени сами и свои сообщества принимают решения. Также стоит отметить, что, безусловно, важно, чтобы гражданские добровольцы, участвующие в проведении проектов, были осведомлены и компетентны в том, что они делают. Именно поэтому некоторые НПО проводят тренинги или механизмы наращивания потенциала для обучения и расширения прав и возможностей своих добровольцев.

Интересно также, что средства массовой информации и Интернет считаются важными инструментами для укрепления связей и гармонизации отношений между правительством и гражданами. Благодаря массовому присутствию людей в социальных сетях они могут легко публиковать и распространять информацию о социальных проблемах, которые могут быть решены правительством. Само по себе такое действие показывает, что, просто публикуя и делясь чем-то в социальных сетях, гражданин может оказать влияние на действия правительства. В таком современном контексте основное право филиппинцев на свободное выражение мнений, гарантированное конституцией, используется не просто как площадка для творческого самовыражения, но, что более важно, как эффективный механизм позитивного расширения прав и возможностей для укрепления демократического процесса в целях государственного строительства на низовом уровне.

Хотя были подняты некоторые вопросы относительно долгосрочной устойчивости НПО, они могут быть надлежащим образом решены. К таким вопросам относятся нехватка времени у жителей городских районов для участия в социальных инициативах, убеждение местных органов власти рассмотреть определенные изменения в планах, поощрение граждан к более активному участию в местных мероприятиях (Lacson, de la Rosa and de Guia, 2018) и отсутствие поддержки со стороны местных органов власти (Naga City People’s Council, 2015). Могут также возникнуть проблемы с финансированием, учитывая, что многие инициативы НПО в значительной степени зависят от средств, предоставляемых международными организациями, такими как Организация Объединенных Наций или другие иностранные правительства.

Ссылки

Affiliated Network for Social Accountability in East Asia and the Pacific (2010). Social accountability in the Philippines: A scoping study. Philippines: Affiliated Network for Social Accountability in East Asia and the Pacific.

Affiliated Network for Social Accountability in East Asia and the Pacific (n. d.). Social action center of the diocese of Ilagan (SAC-Ilagan); http://www.ansa-eap.net/networking/geographic-focus/northern-luzon-coalition-for-good-governance-philippines/northern-luzon-sub-country-partners/social-action-center-of-the-diocese-of-ilagan-sac-ilagan/

Alford, J. (2014). “The multiple facets of co-production: Building on the work on Elinor Ostrom.” Public Management Review, 16(3), 299-316.

Asian Development Bank (2007). Overview of NGOs and civil society: Philippines. Civil Society Briefs; https://www.adb.org/sites/default/files/publication/28972/csb-phi.pdf

Caucus of Development NGO Networks (2007). Looking into the pork barrel: PDAF Watch report 2005-2007. Philippines: Caucus of Development NGO Networks.

Collective Action (n. d.). Coalition against Corruption (CAC). Retrieved from https://www.collective-action.com/initiatives-detail/198

Commission on Audit (n. d.). Citizen participatory audit reports. Retrieved from https://www.coa.gov.ph/index.php/reports/citizen-participatory-audit-reports

Concerned Citizens of Abra for Good Government. (2018). Fostering effective partnership for good governance. Retrieved from https://ccagg.org/fostering-effective-partnership-for-good-governance/

Department of Budget and Management (2016). Kuwento sa Bawat Kuwenta: A Story of Budget and Management Reforms 2010-2016. Philippines: Department of Budget and Management.

DLSU Jesse M. Robredo Institute of Governance (2016). Институционализация участия гражданского общества в местном планировании, бюджетировании и мониторинге.

DLSU Jesse M. Robredo Institute of Governance (2014). Fostering Knowledge Coalitions for Open Governance through Engaged Universities, Итоговый отчет представлен Департаменту иностранных дел и торговли (DFAT) Австралии, январь.

Dressel, B. (2012). Нацеливание на общественный кошелек: коалиции по лоббированию и государственные финансы на Филиппинах. Administration & Society, 44(6S), 65-84.

Government Watch (2010). Руководство по байянихангской школе: Руководство по гражданскому мониторингу проектов строительства школьных зданий. Philippines: Ateneo School of Government.

Government Watch (2012). G-Watch в местном самоуправлении: Руководство по применению G-Watch для мониторинга предоставления местных услуг. Retrieved from http://www.ateneo.edu/sites/default/files/Generic%20Manual%20Nov28_1.pdf

La Salle Institute of Governance (2012). Monitoring social accountability: Stocktaking report. Philippines: La Salle Institute of Governance.

Lacson, A., de la Rosa, J. and de Guia, T. (2018). Best practices in empowering people’s councils for enabled governance participation. InnovateGov National Summit 2018, Makati, Philippines, October.

Magno, Francisco (2015). Public participation and fiscal transparency in the Philippines. Global Initiative for Fiscal Transparency;http://www.fiscaltransparency.net/resourcesfiles/files/20150706115.pdf

Moses, Michael and Sue Soal (2017). Поддержка местного обучения и адаптации: понимание эффективности адаптивных процессов, Policy Brief Making All Voices Count, Brighton: Institute of Development Studies.

Naga City People’s Council (2015). Organizing and operationalization of a people’s council: A guidebook. Philippines: Naga City People’s Council.

National Movement for Free Election. (n. d.). A guide to medicine monitoring in public hospitals. Retrieved from http://www.ansa-eap.net/assets/756/mmt.pdf

Ostrom, E. (1996). Crossing the great divide: Coproduction, synergy, and development. World Development, 24(6), 1073-1087.

Partnership for Transparency Fund (2015). Мониторинг закупок, поставки и отгрузки медикаментов на Филиппинах. PTF Case Study Series No. 15; https://ptfund.org/wp-content/uploads/2015/05/Case-Study-Namfrel.pdf

Partnership for Transparency Fund (2016). Participatory local governance in Northern Luzon; https://ptfund.org/northern-luzon-coalition-for-good-governance/

Procurement Watch, Inc. (2010). Bantay Eskwela: Operational guidelines. Philippines: Procurement Watch, Inc.

Sen, A. (1999). Development as freedom. USA: Anchor Books.

Программа развития Организации Объединенных Наций, Австралийское агентство по международному развитию и Совет руководителей кадровой службы (2005). Best practices in anti-corruption in the Philippines; http://www.ombudsman.gov.ph/UNDP4/wp-content/uploads/2013/07/Best-practices-Anti-c0rruption.pdf

United States Agency for International Development (2016). 2016 CSO sustainability index for Asia. Washington D.C., United States.

World Bank (2013). Итоговый отчет об оценке: Институционализация гражданского мониторинга предоставления государственных услуг бедным (P115727).

■ Francisco A. Magno преподает политологию и науки о развитии в Университете Де Ла Саль (DLSU). Он является основателем и директором Института управления им. Джесси М. Робердо при DLSU. С 2015 по 2017 год он занимал пост президента Филиппинской ассоциации политологии. Он получил докторскую степень по политологии в Гавайском университете.

■ Typeset by Juhyun Jun Младший научный сотрудник

    По вопросам обращаться: 02 2277 1683 (доб. 204) | jhjun@eai.or.kr