[ADRN Working Paper] Democracia Directa en Filipinas

Introducción

En las últimas dos décadas, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) filipinas se han convertido en actores críticos para garantizar la integridad de la prestación de servicios públicos. Ahora existen espacios formales e informales para la participación ciudadana en las áreas de gestión financiera pública (GFP). Las OSC, tanto a nivel nacional como local, han desarrollado e implementado herramientas y tecnologías destinadas a fomentar la transparencia, la rendición de cuentas y el empoderamiento ciudadano en diversas etapas de la gestión financiera pública: planificación, presupuestación, implementación y monitoreo. Si bien existen mejores prácticas documentadas de participación ciudadana en la gobernanza en diversos sectores destinadas a abordar problemas de desarrollo, el recuento exhaustivo, la generación de conocimiento y el análisis sobre cómo las tecnologías y herramientas ciudadanas han contribuido a fomentar la transparencia, la rendición de cuentas y la integridad del proceso general de GFP siguen siendo escasos y poco publicitados. La destilación de las lecciones de las prácticas existentes de las OSC puede servir como insumos para el desarrollo de recomendaciones clave para mejorar la participación ciudadana en los procesos de GFP.

Historia de la Democracia Directa

Filipinas experimentó la renovación y ampliación de la sociedad civil durante la década de 1980, cuando las movilizaciones masivas ayudaron a derrocar la dictadura de Marcos. Como producto de la transición democrática, la Constitución de 1987 reconoce la importancia de la sociedad civil y su participación en la gobernanza y el desarrollo. La Carta Magna declara que el Estado fomentará las organizaciones no gubernamentales, sectoriales y comunitarias que promuevan el bienestar de la nación. Enfatiza que el derecho de las personas y sus organizaciones a una participación efectiva y significativa en todos los niveles de la toma de decisiones sociales, políticas y económicas no será restringido. Para perseguir este objetivo, el gobierno establecerá mecanismos de consulta adecuados.

Filipinas es un estado unitario con un sistema presidencial de gobierno. Se caracteriza por la separación formal de poderes entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial del gobierno. Históricamente, los organismos ejecutivos bajo la dirección del Presidente gozaron de una amplia libertad para la planificación del desarrollo, las decisiones de gasto y los nombramientos de personal clave para dirigir la burocracia. No obstante, estas acciones estuvieron sujetas a la autoridad de supervisión ejercida en el presupuesto y las audiencias de confirmación del Congreso, así como a los procedimientos de auditoría de los organismos constitucionales independientes, incluida la Comisión de Auditoría y la Comisión de Servicio Civil.

Desde 1946, se celebraron elecciones libres de forma regular para elegir a los líderes, desde el Presidente hasta los legisladores y los funcionarios del gobierno local, excepto durante el interludio de catorce años de 1972 a 1986, cuando el país estuvo bajo ley marcial. Como plataforma de voz y rendición de cuentas, las elecciones dejan mucho que desear. La combinación de un sistema de partidos políticos débil, una mala administración electoral y una educación electoral inadecuada condujeron a la baja calidad de la democracia y al fracaso en la conversión de las plataformas de campaña en programas de gobierno efectivos. En este panorama, abundan las oportunidades de búsqueda de rentas para utilizar las contribuciones de financiación de campañas como una ventana para obtener contratos comerciales conferidos por el Estado y otras concesiones. Por otro lado, el reclutamiento politizado de ejecutivos para puestos burocráticos, desde la cúpula hasta el nivel de gerentes intermedios, distorsionó los esfuerzos para profesionalizar el servicio ejecutivo de carrera del gobierno.

La debilidad de las instituciones democráticas, como los partidos políticos, fomentó un Estado que se volvió vulnerable a la captura por parte de políticos y sus aliados empresariales, al tiempo que era incapaz de proporcionar a los ciudadanos comunes mecanismos de voz para expresar sus demandas y acceder a los servicios públicos. Un sistema bipartidista configuró los contornos de la política electoral desde 1946 hasta que fue destruido por la ley marcial en 1972. El regreso de la democracia formal tras la revolución del poder popular en 1986 dio lugar a un sistema multipartidista. No obstante, el cambio de un sistema bipartidista a uno multipartidista no alteró la falta general de diferencias programáticas claras entre los principales partidos.

La caída del autoritarismo llevó al establecimiento de una Comisión Constitucional por parte de la Presidenta Corazón Aquino. En 1987, se ratificó una nueva Constitución filipina. En reacción al gobierno de Ferdinand Marcos durante veinte años como presidente, la nueva Carta Magna limitó el mandato del Presidente a un único período de seis años. Otros líderes electos, como legisladores y funcionarios del gobierno local, también están sujetos a límites de mandato, pero pueden postularse para la reelección bajo disposiciones de mandatos sucesivos restringidos. Otra característica es la introducción de la representación proporcional en el Congreso para grupos de listas de partidos que promueven los intereses de los sectores marginados. El veinte por ciento de los escaños en la Cámara de Representantes se asigna a la representación proporcional. Un grupo de lista de partidos obtiene un escaño cuando alcanza el umbral del dos por ciento del voto nacional y puede ocupar hasta tres escaños en el Congreso.

Como producto de la transición democrática, la Constitución de 1987 reconoce la importancia de la sociedad civil y su participación en la gobernanza y el desarrollo. La Carta Magna declara que el Estado fomentará las organizaciones no gubernamentales, sectoriales y comunitarias que promuevan el bienestar de la nación. Enfatiza que el derecho de las personas y sus organizaciones a una participación efectiva y razonable en todos los niveles de la toma de decisiones sociales, políticas y económicas no será restringido. Para perseguir este objetivo, el gobierno establecerá mecanismos de consulta adecuados.

Democracia Directa: Mecanismos Institucionales y No Institucionales

Desarrollo Impulsado por la Comunidad

El desarrollo impulsado por la comunidad se persigue a través de la provisión de subvenciones para la preparación social comunitaria, la planificación y la implementación de subproyectos como sistemas de agua, caminos de acceso, escuelas, centros de salud y guarderías. El objetivo es permitir que las comunidades en los municipios objetivo mejoren su acceso a los servicios sociales y participen en una planificación, presupuestación, implementación y gestión de riesgos de desastres más inclusiva a nivel local.

El Programa Kapit-Bisig Laban sa Kahirapan-Comprehensive and Integrated Delivery of Social Services-National Community-Driven Development (KALAHI-CIDSS-NCDD) alentó a las comunidades marginadas a interactuar con sus funcionarios de barangay para identificar sus necesidades y acceder a recursos de otras agencias gubernamentales. El programa permitió a las comunidades participar en la toma de decisiones, exigir rendición de cuentas a los funcionarios locales y frustrar los intentos de desviar fondos.

La Asamblea de Barangay se convirtió en un foro no solo para la presentación de informes, sino también para la rendición de cuentas. Introduce a los residentes a los objetivos y procesos del Programa KALAHI-CIDSS-NCDD y valida los problemas prioritarios y los subproyectos propuestos identificados durante el análisis situacional participativo. La Asamblea de Barangay aprueba los diversos aspectos de los subproyectos elegidos. Durante la construcción de los subproyectos, la Asamblea de Barangay instruye a los comités de gestión de subproyectos de la aldea para que informen sobre el progreso de la implementación.

El Foro Inter-Barangay Municipal es el mecanismo para la selección de subproyectos dentro del Programa KALAHI-CIDSS-NCDD. Cada aldea presenta su propuesta al Foro, seguido de un foro abierto donde los representantes de otras aldeas tienen la oportunidad de plantear preguntas sobre la propuesta. Una vez completadas las presentaciones de los subproyectos, las propuestas se califican utilizando los criterios acordados previamente. Las puntuaciones de las propuestas se consolidan para llegar a la clasificación general de los subproyectos. La clasificación de los subproyectos se utiliza para la asignación de la subvención municipal del Programa KALAHI-CIDSS-NCDD.

El Foro es una actividad colaborativa entre el DSWD y el LGU. Su objetivo es elevar la comprensión de las personas sobre el estado del desarrollo local, especialmente en las áreas de gobernanza local, reducción de la pobreza y empoderamiento de las personas. Proporciona una plataforma para el diálogo cara a cara entre los implementadores del proyecto y los beneficiarios. Promueve el uso de la información por parte de los funcionarios municipales y de barangay para apoyar una mejor planificación, implementación y presentación de informes.

Auditoría Participativa

La transición a la democracia en 1986 abrió ventanas para la participación de la sociedad civil en el monitoreo de los programas de desarrollo del gobierno. En 1987, la Autoridad Nacional de Desarrollo Económico y Social (NEDA) firmó un Memorando de Acuerdo con los Ciudadanos Preocupados de Abra por el Buen Gobierno (CCAGG) para monitorear los proyectos del Programa de Empleo y Desarrollo Comunitario en la provincia de Abra.

Para prepararse para la tarea, los voluntarios de CCAGG recibieron una capacitación rigurosa sobre monitoreo de proyectos. La capacitación fue proporcionada por la oficina de NEDA – Región I. El CCAGG realizó reuniones comunitarias y utilizó la radio y los periódicos locales para informar a los residentes sobre el estado de los proyectos de infraestructura pública. En el pasado, era común que las agencias gubernamentales declararan la finalización de proyectos y programas que no habían sido validados, especialmente en áreas remotas donde no había equipos de monitoreo locales.

En un caso célebre, el CCAGG decidió realizar una verificación de rendición de cuentas social sobre el informe del entonces Ministerio de Obras Públicas y Carreteras sobre la finalización de 27 proyectos de carreteras en Abra. Movilizando a su banda de voluntarios ciudadanos, el CCAGG produjo documentación detallada del estado real de los proyectos terminados. La auditoría de la sociedad civil contradijo el informe del gobierno, mientras que muchos de los proyectos apenas comenzaban o estaban a mitad de camino de la etapa de construcción. El informe del CCAGG se presentó al gobierno nacional. Se lanzó una auditoría oficial de los proyectos de carreteras. El informe de la COA coincidió con las conclusiones del CCAGG. Como resultado de la participación ciudadana en el monitoreo de infraestructura, 11 funcionarios de obras públicas fueron suspendidos por deshonestidad y mala conducta. El Ingeniero Jefe y el Subjefe de Ingeniería del MPWH en Abra fueron suspendidos sin goce de sueldo y descalificados para servir en la provincia. Reconociendo el papel crítico del CCAGG en la prevención de la corrupción, la COA decidió asociarse con el CCAGG en la realización de auditorías participativas con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Las lecciones de los ejercicios de auditoría se incorporaron posteriormente a un Manual sobre la Realización de Auditorías Participativas. Dada su experiencia pionera y extensa en el monitoreo de infraestructura, el CCAGG fue elegido para presidir laBantay Lansangan(Vigilancia de Carreteras) red de la sociedad civil que monitoreó los procesos de adquisición de DPWH bajo la administración de Benigno S. Aquino III.

La Auditoría Participativa Ciudadana fue lanzada en 2012 por la Comisión de Auditoría (COA) y la Red Afiliada para la Rendición de Cuentas Social en Asia Oriental y el Pacífico (ANSA-EAP). Este mecanismo permite que las OSC y las organizaciones profesionales privadas participen en equipos de auditoría dirigidos por la COA. La CPA se basa en la noción de que las personas tienen el "derecho primordial a un gobierno limpio y a la utilización prudente de los recursos públicos", y que "la rendición de cuentas pública solo puede prosperar con una ciudadanía vigilante e involucrada" (Departamento de Presupuesto y Gestión, 2016). La siguiente lista incluye solo algunos de los proyectos auditados por OSC bajo la CPA (Comisión de Auditoría, s.f.):

(a) Centros de salud de Barangay en la ciudad de Marikina

(b) Proyecto de Carretera de Granja a Mercado (FMR)

(c) Proyecto de control de inundaciones KAMANAVA

(d) Programa de gestión de residuos sólidos (SWM) de Quezon City

(e) Proyecto de Agua, Saneamiento e Higiene (WASH)

Textbook Count, una iniciativa colaborativa entre G-Watch y el Departamento de Educación (DepEd), tiene como objetivo garantizar que la cantidad y calidad correctas de libros de texto se entreguen a los destinatarios correctos en el momento correcto. Este esfuerzo está destinado a:

(a) Poner fin a la corrupción en la adquisición de libros de texto;

(b) Sistematizar la entrega de libros de texto en todo el país.

(c) Presionar a los proveedores para que respondan mejor a las necesidades de los ciudadanos.

(d) Establecer estándares sobre el desempeño del DepEd; y

(e) Organizar a los ciudadanos para esfuerzos de monitoreo e inspección para lograr una mayor transparencia (Government Watch, 2012).

Las OSC involucradas en el programa Textbook Count monitorearon la entrega de libros de texto y manuales para maestros por parte del DepEd, el proceso de adquisición, contaron y verificaron los materiales, entre otras cosas. Los errores o discrepancias descubiertos por los voluntarios durante el proceso de monitoreo se informaron a G-Watch, que a su vez los informó al DepEd (La Salle Institute of Governance, 2012).

Con la asistencia proporcionada por voluntarios ciudadanos, esta iniciativa tuvo éxito en garantizar la integridad del proceso de licitación, garantizar la buena calidad de los libros de texto, ayudar a las escuelas secundarias y distritos a verificar que los libros de texto se entregaran correctamente y distribuir libros de texto a diferentes escuelas primarias (Government Watch, 2012).

Consejo Popular

Filipinas desarrolló un sistema descentralizado de gobierno con la aprobación del Código de Gobierno Local de 1991. Específicamente, el Código incluyó los conceptos de transferencia de competencias, financiación de las unidades de gobierno local y participación ciudadana. Los consejos de desarrollo local en cada provincia, ciudad, municipio y barangay determinan el uso del fondo de desarrollo local, que representa el 20 por ciento de la Asignación de Ingresos Internos del gobierno nacional. Según la ley, una cuarta parte de los escaños en estos consejos deben ser ocupados por representantes de OSC.

En 1995, una legislación histórica llamada Ordenanza de Empoderamiento ordenó al gobierno de la ciudad reconocer la importancia de la participación pública, a través de organizaciones no gubernamentales (ONG) y organizaciones populares (OP) que están federadas en el Consejo Popular de la Ciudad de Naga (NCPC), en el fomento de la buena gobernanza local. El NCPC fue facultado para nombrar representantes de OSC en los órganos especiales locales del gobierno de la ciudad. Puede observar, votar y participar en la deliberación, conceptualización, implementación y evaluación de proyectos, actividades y programas del gobierno de la ciudad. Puede proponer legislación, participar y votar a nivel de comité en el consejo legislativo electo de la ciudad, y actuar como representantes del pueblo en el ejercicio de su derecho a la información sobre asuntos de interés público y acceso a registros y documentos oficiales.

Habrá un representante en el consejo de la ciudad de cada uno de los sectores laboral no agrícola, de mujeres y de pobres urbanos de la ciudad, que será elegido entre los miembros de las ONG y OP acreditadas en cada sector. El mandato de los representantes sectoriales electos será cotermino con el mandato de los miembros regulares del consejo de la ciudad. No tendrán derecho a ningún salario. Podrán recibir dietas según lo conceda el consejo de la ciudad para sufragar los gastos de asistencia y participación en funciones oficiales, incluidas las sesiones del consejo de la ciudad, las audiencias de comité y otras actividades en ayuda de la legislación. Los representantes sectoriales disfrutarán de los mismos derechos y privilegios, y ejercerán las mismas facultades y responsabilidades, que los miembros regulares del consejo de la ciudad.

A través de los esfuerzos del Consejo Popular de la Ciudad de Naga y con el apoyo del Fondo de las Naciones Unidas para la Democracia, se llevaron a cabo actividades de capacitación que condujeron a la formación de redes locales de OSC en los municipios periféricos urbanos que forman parte del Consejo de Desarrollo de Metro Naga. El modelo NCPC se está replicando ahora en muchas partes de la provincia de Camarines Sur. El Consejo Popular de la Ciudad de Naga (NCPC), que fue facultado por la Ordenanza de Empoderamiento de 1995, es una red de aproximadamente 100 organizaciones no gubernamentales y populares en Naga. El NCPC funciona no solo como un vigilante de las acciones gubernamentales, sino también como un colaborador activo en la toma de decisiones y en el proceso de formulación de políticas. También forma parte de losSangguniang Panglungsod comités, órganos especiales del gobierno local y otros grupos (Consejo Popular de la Ciudad de Naga, 2015).

La Ordenanza de Empoderamiento Popular de la Ciudad de Naga, que solidificó el papel de las OSC en Naga, también ha facultado al NCPC para nombrar representantes de ONG en los órganos especiales locales del gobierno de la ciudad. Según la ordenanza, las OSC pueden observar, votar y participar en la deliberación, conceptualización, implementación y evaluación de proyectos, actividades y programas del gobierno de la ciudad. Pueden designar representantes a todos los comités del consejo de la ciudad, así como proponer medidas legislativas y participar en deliberaciones y votar sobre legislación propuesta a nivel de comité en elSangguniang Panglungsod de Naga. Pueden actuar como representantes del pueblo en el ejercicio de sus derechos constitucionales a la información sobre asuntos de interés público y acceso a registros y documentos oficiales (Consejo Popular de la Ciudad de Naga, 2015).

Presupuestación Ascendente

Siendo los constituyentes de un estado democrático, los filipinos tienen derecho a participar en los procesos de toma de decisiones sobre asuntos públicos y se les anima a hacerlo. Esto es para mejorar la rendición de cuentas y la transparencia, que están estrechamente asociadas con la buena gobernanza (La Salle Institute of Governance, 2012). De hecho, la Constitución de 1987 establece que: "El Estado fomentará las organizaciones no gubernamentales, comunitarias o sectoriales que promuevan el bienestar de la nación (Art. 2, Sec. 23)". Otra disposición importante en la Constitución de 1987 establece que: "El derecho de las personas y sus organizaciones a una participación efectiva y razonable en todos los niveles de la toma de decisiones sociales, políticas y económicas no será restringido. El Estado, por ley, facilitará el establecimiento de mecanismos de consulta adecuados (Art. 13, Sec. 16)".

Además de esto, el Código de Gobierno Local de 1991 estableció las estructuras de las unidades de gobierno local (LGU) así como sus poderes y responsabilidades. Además de exigir a las LGU que presten los bienes y servicios básicos necesarios a sus constituyentes, el Código también promueve la participación de los ciudadanos en todos los aspectos de la gobernanza. Algunos mecanismos participativos que sirven como vía para que las personas participen incluyen consultas obligatorias y audiencias públicas. El Código también alentó la formación de Cuerpos Especiales Locales que son componentes semi-autónomos vinculados a los gobiernos locales que permiten la representación de las OSC, así como del sector privado. Además, uno de los organismos facultados por el Código, los Consejos de Desarrollo Local, funciona como "la estructura principal de planificación local (La Salle Institute of Governance, 2012)". Estos marcos legales, apoyados por un creciente deseo del público por una mayor rendición de cuentas, han ayudado a cultivar un entorno propicio para que florezcan las OSC inclinadas al monitoreo y la evaluación. Dichas organizaciones incluyen las siguientes: Tarjetas de Puntuación Ciudadana, Vigilancia de Adquisiciones, G-Watch, Social Watch, Vigilancia de Gobiernos Locales, así como la Vigilancia de Vivienda Social (La Salle Institute of Governance, 2012).

En las últimas décadas desde el período posterior a la ley marcial, las OSC han mejorado enormemente en términos de efectividad a través de "la creación de redes y coaliciones, la campaña por la reforma de políticas, la adopción de estándares de buenas prácticas y la promoción del 'desarrollo sostenible' como una visión unificadora para todas las organizaciones" (Banco Asiático de Desarrollo, 2007). Las reformas de GFP en los últimos años se persiguieron para abordar los problemas persistentes de corrupción y pobreza (Magno, 2015). Según el Caucus de Redes de ONG de Desarrollo (CODE-NGO) (2005), la Oficina del Ombudsman determinó que alrededor de 48 mil millones de dólares estadounidenses se perdieron debido a la corrupción gubernamental entre 1977 y 1997. Esto condujo a "la aparición de un conjunto de creencias centrales de la sociedad civil sobre la lucha contra la corrupción y la promoción de la buena gobernanza" (Dressel, 2012).

La participación ciudadana en el proceso presupuestario es necesaria para "una mejor toma de decisiones, una mejor planificación, una mejor presupuestación, un mejor gasto y una mejor rendición de cuentas" (Departamento de Presupuesto y Gestión, 2016). Algunos de los esfuerzos más notables incluyen el Acuerdo de Asociación Presupuestaria (BPA), la Presupuestación Ascendente (BuB) y la Auditoría Participativa Ciudadana (CPA), todos los cuales impulsaron la asociación entre las OSC y el gobierno (Departamento de Presupuesto y Gestión, 2016). Hoy en día, las oportunidades para que los ciudadanos y las OSC participen en el proceso presupuestario se han ampliado. Ahora pueden participar en la formulación del presupuesto, la toma de decisiones, el monitoreo de la ejecución del presupuesto (Red Afiliada para la Rendición de Cuentas Social en Asia Oriental y el Pacífico, 2010), el análisis del presupuesto, así como en el seguimiento del gasto público o de las entradas (La Salle Institute of Governance, 2012). Curiosamente, Filipinas ocupó el primer lugar entre algunos países asiáticos seleccionados en el Índice de Sostenibilidad de OSC para Asia de 2016 (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, 2016).

El Proceso de Presupuestación Ascendente (BUB) se introdujo en 2012 para la preparación del presupuesto de 2013. También conocido como Presupuestación Participativa de Base (GPB), el BUB proporciona un mecanismo para que los proyectos identificados localmente sean apoyados bajo la Ley de Apropiaciones Generales. Prevé la convocatoria de una asamblea general de OSC que eligen a sus representantes al equipo de acción local para la reducción de la pobreza (LPRAT) para determinar los proyectos prioritarios locales. Las asambleas de OSC son convocadas por los oficiales a nivel de ciudad y municipio del DILG, con el apoyo de los representantes provinciales de los sectores básicos en la Comisión Nacional contra la Pobreza (NAPC). Estos proyectos se presentan para su incorporación al presupuesto de las agencias nacionales. La mitad de los miembros del LPRAT son del gobierno, mientras que la otra mitad es del sector de las OSC. El equipo es copresidido por el Jefe Ejecutivo Local y el representante de la OSC.

La primera ronda del Proceso BUB comenzó con 5.898 proyectos en 609 ciudades y municipios con una asignación presupuestaria de 8.39 mil millones de PHP. La segunda ronda comenzó en diciembre de 2012 para el presupuesto de 2014. Se expandió a 1.226 ciudades y municipios involucrando 20.047 proyectos y un apoyo financiero de 20.04 mil millones de PHP. La Circular Conjunta No. 4 fue emitida por el DBM, DILG, DSWD y la Comisión Nacional contra la Pobreza (NAPC) en noviembre de 2013 para la preparación del presupuesto de 2015. Se cubrieron las 1.534 ciudades y municipios. Se identificaron un total de 20.899 proyectos con un presupuesto de 20.8 mil millones de PHP. Se aplicaron dos modalidades, incluido el Proceso BUB Regular para las áreas no cubiertas por el Programa Kapit-Bisig Laban sa Kahirapan-Comprehensive and Integrated Delivery of Social Services (KALAHI-CIDSS), y el Proceso BUB Mejorado para las LGU que se han graduado o están actualmente bajo el Programa KALAHI-CIDSS.

Bajo el Proceso BUB Regular, los representantes del gobierno incluyen al Presidente del Comité de Apropiación de la Ciudad o Municipio, así como a los Jefes de Departamento de la Ciudad o Municipio, como el Oficial de Planificación, Oficial de Presupuesto, Oficial de Pesca y Agricultura, Oficial de Bienestar y Desarrollo Social, Oficial de Salud, Oficial de Gestión Comunitaria, Ambiental y de Recursos Naturales (CENRO) y Gerente de la Oficina de Empleo Público (PESO). Los representantes de las agencias del gobierno nacional que forman parte del LPRAT incluyen a los Enlaces Municipales del DSWD, el Oficial de Operaciones del Gobierno Local del DILG, el Supervisor del Distrito Escolar y el Oficial de Reforma Agraria.

Las OSC con escaños en el LPRAT provendrían de los siguientes grupos: (1) Líderes de Padres de Pantawid Pamilya reconocidos por el DSWD, (2) Líderes de Equipos de Salud Comunitarios organizados por el DOH, (3) Líderes de las Asociaciones de Padres y Maestros, (4) Líderes de OSC acreditadas por las LGU, (4) Líderes de OSC acreditadas por cualquier Agencia del Gobierno Nacional, (5) Líderes de un grupo de mujeres, (6) Líderes de una organización del sector básico reconocida por NAPC, (6) Líderes de otras organizaciones comunitarias o de base. En ciudades y municipios donde los pueblos indígenas (PI) constituyen más del 20 por ciento de la población, uno de los representantes de OSC electos debe provenir del sector PI. Un representante de una asociación empresarial local también se une al LPRAT.

Los municipios que se han graduado o que están implementando actualmente el Programa KALAHI-CIDSS seguirán el Proceso BUB Mejorado. El LPRAT servirá como grupo de trabajo técnico del Consejo de Desarrollo Local Mejorado (LDC). El LPRAT estaría compuesto por 10 representantes del gobierno, 5 Vicepresidentes del Consejo de Desarrollo de Barangay (Aldea) seleccionados a través del Programa KALAHI-ClDSS, y 5 representantes de OSC en el LDC Mejorado que fueron elegidos durante la asamblea de OSC.

Para fomentar la participación significativa de las OSC en la asamblea de OSC y el taller del LPRAP, se ha sugerido que se debe dar a las OSC tiempo suficiente para consultar con sus miembros y prepararse para las actividades del BUB. Las LGU deben informar a las OSC y enviar invitaciones con anticipación. También se recomienda la necesidad de un mapeo exhaustivo de las OSC (Pastrana y Lagarto 2014).

Beneficios y Desafíos de la Democracia Directa

Gobierno Abierto y Transparencia Fiscal

Las reformas de gobernanza del lado de la oferta han llevado a la institución de mecanismos de datos abiertos que proporcionan información financiera y presupuestaria a los ciudadanos. El Sello de Transparencia impulsa la divulgación obligatoria de presupuestos clave y programas y planes importantes en sus sitios web. La Política de Divulgación Completa del DILG ha resultado en la divulgación obligatoria de documentos financieros clave de las unidades de gobierno local, incluidos informes de presupuesto, adquisiciones y fondos de propósito especial, como la utilización del Fondo de Género y Desarrollo (GAD), la Asignación de Ingresos Internos (IRA) y el Fondo de Reducción y Gestión del Riesgo de Desastres (DRRM).

El lanzamiento de la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas de Filipinas (EITI) ha creado un grupo de trabajo tripartito que involucra al gobierno, la sociedad civil y las empresas para garantizar una mayor transparencia en los ingresos de las industrias extractivas. El objetivo es la publicación de un informe que compare las cifras del gobierno y la industria sobre los ingresos del gobierno en minería, petróleo y gas. El desafío clave es cómo hacer que la presentación de informes de ingresos sea un esfuerzo obligatorio, en lugar de voluntario.

Participación Ciudadana en la Política Presupuestaria

En los últimos cinco años, se han realizado varios esfuerzos para mejorar la participación ciudadana en el ciclo presupuestario, desde la formulación del presupuesto hasta la supervisión del presupuesto. El Acuerdo de Asociación Presupuestaria crea un medio para la participación de las OSC en la elaboración de propuestas presupuestarias con las agencias del gobierno nacional. Además de proporcionar a las OSC locales un mecanismo formal para participar en la elaboración de presupuestos nacionales y locales, el Proceso de Presupuesto de Abajo Hacia Arriba también buscó hacer que el gobierno nacional responda mejor a las necesidades locales, así como mejorar la calidad de la gobernanza y la prestación de servicios a nivel de gobierno local.

La implementación piloto del Proceso BUB en 2012 involucró a 595 ciudades y municipios, lo que resultó en programas y proyectos de reducción de la pobreza determinados localmente por valor de 8 mil millones de PHP integrados en el presupuesto de 2013. Desde entonces, el gobierno de Aquino ha expandido gradualmente el Proceso BUB. Al elaborar el presupuesto de 2015, la participación de organizaciones de base en 1.590 ciudades y municipios resultó en una mayor asignación de 20.900 millones de PHP.

A través del Programa KALAHI-CIDSS-NCDD, las barangays de los municipios objetivo han sido empoderadas para mejorar su acceso a los servicios sociales y para participar en la planificación, presupuestación e implementación de presupuestos locales inclusivos. Por otro lado, la Auditoría Participativa Ciudadana ha llevado a la realización de auditorías de desempeño con las OSC para ayudar a determinar si los fondos públicos se asignan eficientemente y se gastan correctamente.

Participación Ciudadana en el Monitoreo de Desempeño

El principal sistema de monitoreo de desempeño para las unidades de gobierno local es el Sello de Buena Gestión (SGH), que ha sido sucedido por el Sello de Buena Gobernanza Local (SGLG). La implementación del SGH ha permitido a los ciudadanos obtener un mejor acceso a la información sobre las finanzas y los proyectos de desarrollo de los gobiernos locales. A través de este sistema de desempeño, los gobiernos locales comenzaron a compartir documentos financieros con los ciudadanos en línea a través del Portal FDP. Aproximadamente 7 de cada 10 LGUs han cargado regularmente sus documentos financieros. Debido a la buena gestión financiera fomentada por el SGH, ahora hay una disminución en el número de gobiernos locales que obtienen un Informe de Opinión Negativa de la COA.

La implementación de la evaluación SGH y SGLG ha resultado en una mayor participación de las OSC en el desarrollo de programas y el monitoreo de desempeño a nivel nacional. Miles de proyectos de desarrollo han sido y continúan siendo implementados con el apoyo del Fondo de Desafío de Desempeño (PCF). Más comunidades pueden disfrutar de servicios públicos, incluidos sistemas de agua, centros de salud, mercados públicos y caminos de la granja al mercado que se crearon a través de proyectos PCF.

Al monitorear el cumplimiento de las agencias gubernamentales con la Ley de Reducción de Trámites de 2007, las OSC participan en visitas sorpresa a las agencias gubernamentales a través del ARTA Watch de la Comisión de Servicio Civil. Este mecanismo de rendición de cuentas social es utilizado por la Comisión para promover la conciencia y el cumplimiento de los estándares de servicio identificados en los Cartas Ciudadanas de las agencias nacionales y LGUs.

Reformas hacia la Democracia Plena

La brecha entre el gobierno y las OSC se ha vuelto más difusa hoy que nunca. Sin embargo, ambos actores han comenzado a trabajar en estrecha colaboración para abordar los problemas sociales y lograr una mayor transparencia y rendición de cuentas. Esto se conoce como coproducción, que Elinor Ostrom (1996) define como “un proceso a través del cual las entradas de individuos que no están 'en' la misma organización se transforman en bienes y servicios”. Esto implica que los consumidores de bienes y servicios públicos también pueden actuar como productores, lo que los convierte enproductores consumidores(Alford, 2014).

Sin embargo, para que los ciudadanos participen mejor en los mecanismos de coproducción, deben estar empoderados y ser competentes, especialmente dado que estos individuos son la columna vertebral de cualquier organización. El desarrollo del capital humano es esencial para el funcionamiento de cualquier grupo. En su libroLa Libertad como Desarrollo, Amartya Sen (1999) afirmó que la libertad es tanto el fin como el medio del desarrollo. Especificó cinco libertades: (1) libertad política, (2) facilidades económicas, (3) oportunidades sociales, (4) garantía de transparencia y (5) seguridad protectora. Estas libertades individuales son necesarias para lograr el desarrollo, que definió como el “proceso de expansión de las libertades reales que disfrutan las personas”. Por lo tanto, para desarrollar su capacidad, es necesario que los ciudadanos individuales tengan la libertad de aprovechar las oportunidades para ejercer sus derechos, como el derecho a participar en el proceso de toma de decisiones en asuntos públicos; de esto se trata el enfoque de capacidades de Sen (1999).

Según las experiencias de las OSC involucradas, es evidente que los vínculos entre el gobierno, las OSC, el mundo académico y otras partes interesadas se han vuelto más entrelazados. Se ha vuelto más práctico y conveniente para ellos trabajar juntos en la realización de tareas, especialmente dado que un solo actor no posee todos los recursos, fondos, mano de obra y activos necesarios para lograr ciertas funciones. De los ejemplos proporcionados anteriormente, se desprende que tanto los gobiernos nacionales como los locales que trabajan con las OSC participan activamente en el proceso de preparación del presupuesto. El Senado y el Congreso son los principales actores en la fase de legislación presupuestaria, mientras que las OSC participan en las fases de adquisición y rendición de cuentas a través del monitoreo. En resumen, las OSC desempeñan un papel vital en la planificación de proyectos y programas y en el monitoreo de estas iniciativas que luego son implementadas por el gobierno.

Además, la participación de actores no gubernamentales, especialmente en el monitoreo, ha demostrado ser efectiva para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas, así como para reducir los incidentes de corrupción en el gobierno. La participación directa de las partes interesadas y las OSC locales en el ciclo presupuestario es necesaria porque son las mismas personas que han experimentado y, por lo tanto, comprenden los problemas dentro de sus respectivas localidades. Después de todo, la mayoría de estas preocupaciones se abordan mejor a nivel micro. Por lo tanto, permitir que las OSC asuman un papel activo en el proceso presupuestario las empodera, ya que deciden en cierta medida por sí mismas y por su comunidad. También vale la pena señalar que es claramente importante que los voluntarios ciudadanos que participan en la realización de proyectos sean conocedores y competentes en lo que hacen. Esta es la razón por la cual algunas OSC llevan a cabo mecanismos de capacitación o desarrollo de capacidades para entrenar y empoderar a sus voluntarios.

También es interesante que los medios de comunicación e Internet se consideren herramientas importantes para fortalecer los lazos y armonizar las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos. Con la exposición masiva de las personas a las redes sociales, pueden publicar y difundir fácilmente preocupaciones sociales que pueden ser abordadas por el gobierno. Este tipo de acción por sí sola demuestra que, simplemente publicando y compartiendo algo en las redes sociales, un ciudadano puede tener el poder de influir en las acciones del gobierno. En este tipo de modelo, el derecho básico de los filipinos a la libre expresión, garantizado en la constitución, se utiliza mejor no solo como un medio para la expresión creativa, sino, lo que es más importante, como un mecanismo eficaz para el empoderamiento positivo en el fortalecimiento del proceso democrático para la construcción de la nación a nivel de base.

Aunque se han planteado algunas cuestiones sobre la sostenibilidad a largo plazo de las OSC, estas pueden abordarse adecuadamente. Dichas cuestiones incluyen la falta de tiempo de los habitantes de las zonas urbanas para participar en causas sociales, la persuasión de los funcionarios del gobierno local para que consideren ciertos cambios de planes, el fomento de la participación más activa de los ciudadanos en los compromisos locales (Lacson, de la Rosa y de Guia, 2018), y la falta de apoyo de las LGU (Naga City People’s Council, 2015). También pueden existir problemas de financiación, dado que muchas iniciativas de las OSC dependen en gran medida de los fondos proporcionados por organizaciones internacionales como las Naciones Unidas u otros gobiernos extranjeros.

Referencias

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■ Francisco A. Magno imparte clases de Ciencias Políticas y Estudios de Desarrollo en la De La Salle University (DLSU). Es Director Fundador del Instituto Jesse M. Robredo de Gobernanza de la DLSU. Fue Presidente de la Asociación Filipina de Ciencias Políticas de 2015 a 2017. Obtuvo su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de Hawái.

■ Composición tipográfica de Juhyun Jun Investigador Asociado

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