Перекалибровка дипломатии средних держав: меняющиеся бренды «мягкой силы» Республики Корея и Канады в сравнительной перспективе

Рабочий документ EAI MPDI № 11

Автор

Эндрю Ф. Купер — профессор кафедры политологии Университета Ватерлоо и Международной школы Баллисилли, а также бывший заместитель директора Центра исследований международного управления (CIGI). В настоящее время он также является адъюнкт-старшим научным сотрудником Центра исследований глобального сотрудничества в Дуйсбурге, Германия, и адъюнкт-научным сотрудником Института сравнительной региональной интеграции (UNU-CRIS) в Брюгге, Бельгия. Он получил докторскую степень в Оксфордском университете и был приглашенным ученым в Гарвардском университете, Австралийском национальном университете, Университете Стелленбос, SAIS Johns-Hopkins, а также стипендиатом Леже в отделе политики Министерства иностранных дел и международной торговли Канады. В 2009 году он занимал должность председателя Фулбрайта по исследованиям Канада-США в Центре общественной дипломатии Университета Южной Калифорнии. Среди его книг, написанных им единолично или в соавторстве, отредактированных или совместно отредактированных, — «Oxford Handbook of Modern Diplomacy» (2013), «Group of Twenty» (2012), «The Diplomacies of Small States: Between Vulnerability and Resilience» (2012), «Rising States, Rising Institutions: Challenges for Global Governance» (2010), «Canadian Foreign Policy: Old Habits and New Directions» (1997) и «Relocating Middle Powers: Australia and Canada in a Changing World Order» (1993). Его научные публикации также включают статьи в ведущих журналах, таких как International Organization, International Affairs, World Development, International Studies Review, International Interactions, Political Science Quarterly, Global Policy Journal, Washington Quarterly, Journal of Democracy, Global Governance и New Political Economy.

I. Введение

Перестройка глобальной системы требует фундаментального переосмысления того, что необходимо средним державам для навигации в быстро меняющейся глобальной геометрии власти. В мире, который отдает предпочтение масштабированию, от крупных развивающихся стран до всеобъемлющего концерта держав с расширенной сферой регуляторных полномочий и сложными и хорошо финансируемыми транснациональными сетями государственно-частного партнерства, вторичные игроки могут оказаться на обочине. Однако модель средних держав демонстрирует впечатляющую, хотя и не бесспорную, способность к возрождению, как и в прошлые эпохи перехода с отходом от униполярного центра силы. Более того, существуют веские доказательства того, что эта траектория перепозиционирования может двигаться в сторону расширения, а не сужения, за пределы модели традиционных средних держав. То, что можно описать как расширяющийся «восходящий средний класс», охватывающий как устоявшиеся, так и нетрадиционные средние державы, хотя и остается структурно ограниченным во многих отношениях, демонстрирует способность к инновациям как в качестве получателей, так и агентов перемен.

Нигде этот «восходящий средний класс» не проявляется так ярко, как в Восточной Азии. Республика Корея (Южная Корея) в частности приложила немало усилий, чтобы позиционировать себя как среднюю державу, сочетающую присутствие в G20 с изобилием интеллектуального, предпринимательского и технического потенциала «мягкой силы». Основная тема этой главы заключается в том, что Южная Корея имеет значение не только как конкретный случай, но и как лидер в более широкой волне Восточной Азии. В этом Южная Корея опиралась на бренд, проецируемый традиционными средними державами, особенно Канадой, но также и отличалась от него. Учитывая этот контекст, сравнение Южной Кореи как выдающегося представителя Восточной Азии с Канадой как образцом традиционной модели средних держав заслуживает внимания.

С конца 1960-х годов Канада создавала отличительный бренд в использовании «мягкой силы», опираясь на институциональную платформу, связанную со статусом средней державы, отдавая предпочтение Организации Объединенных Наций (ООН) и использованию функциональных инициатив, начиная от миротворчества и заканчивая различными формами посредничества. Встроенный характер этого подхода можно увидеть еще в 1995 году, когда в обзоре внешней политики Канады продвижение культуры и ценностей было признано «третьим столпом» внешней политики Канады; теоретически он был равен первым двум столпам — содействию экономическому росту, международному миру и безопасности. Тем не менее, в более поздние годы Канада стала более инструментальной, сместив акцент с символического представления на конкретные результаты, отдавая предпочтение экономическим и секторам безопасности. Южная Корея, возглавляющая волну Восточной Азии, по сравнению с этим расширила свой бренд от традиционных представлений об ориентированных на экономику государствах развития до стран, обладающих культурной динамикой.

Хотя объяснения этих сдвигов требуют изучения внутренней политики, выходящего за рамки данной главы, изменение бренда — Канада переходит от «мягкой силы» к сфокусированным формам реализации, а Корея становится более тесно связанной с комплексным подходом — также связано с глобальной структурной трансформацией. Рост «мягкой силы» Канады совпал с расширением пространства для Канады на мировой арене. В конце 1960-х годов для Канады, как средней державы, не было большой конкуренции, кроме Австралии и некоторых малых, хотя и значимых, европейских стран, таких как Нидерланды и Швеция. В своей возрожденной форме в конце 1990-х годов нишевая дипломатия Канады уловила волну постхолодной глобализации норм. Канада могла выделяться как средняя держава без опасений снижения своего статуса. Как будет подробно изложено в следующих разделах статьи, структурные изменения в мировой политике за последнее десятилетие ограничили пространство для такого брендинга. Еще до прихода к власти правительства премьер-министра Стивена Харпера в 2003 году возникла негативная реакция на традиционный канадский «мягкий» бренд. Канаде нужно было не демонстрировать символические атрибуты своего статуса средней державы, а использовать в ощутимой форме виды деятельности, которые позволили бы Канаде получить признание в мировой системе.

Парадоксально, но это чувство незащищенности усиливалось созданием новых форумов, будь то БРИКС (Бразилия, Россия, Индия, Китай и Южная Африка) или G20, членом которой была Канада. Оба они сократили пространство для Канады. Вместо того чтобы рассматривать G20 как повышение статуса и, безусловно, как платформу, с помощью которой она могла бы повысить возрожденную форму «мягкой силы», Канада максимально экономно использовала свое участие в G20. В отличие от Южной Кореи, G20 не представляла собой главного направления канадской дипломатии. Вместо этого Канада подчеркивала свою роль как основного члена G7, сосредоточившись как на уникальных, так и на общих качествах, присущих ее членству в этом основном форуме.

Создание G20, для сравнения, предоставило Южной Корее значительную новую платформу для продвижения своего бренда на мировой арене. Подобно Канаде, Южная Корея была членом ОЭСР. Но помимо этой связи, до создания G20 Южная Корея не имела присутствия ни в одном из ключевых неформальных институтов. Помимо Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Южная Корея была ограничена присутствием в региональных форумах, таких как Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС) и Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) плюс три.

G20 стала поворотным моментом. Несмотря на структурный вес, уступающий не только Китаю, но и Японии и Индии, Корея опередила всех, получив право провести первую встречу G20 за пределами Запада. В этом она стремилась усилить свою «связующую» роль в контексте своего перехода от развивающейся страны к развитому (ОЭСР) государству. Хотя Корея и не была одинока в своих амбициях, ее уникальный бренд здесь важен. Как заявил президент Ли Мён Бак в преддверии саммита G20 в Сеуле: «Мир можно разделить на две группы: одна группа устанавливает мировые правила, другая следует им. Южная Корея успешно трансформировалась из пассивного последователя в активного разработчика политики».

В этом видении, однако, Корея отошла от диверсификации своего бренда от модели самопомощи предпринимательского государства развития (связанной с успехом крупных бизнес-групп или чеболей и тесными отношениями между корейским государством и корпоративными гигантами, такими как Samsung) к бренду, обладающему привлекательной культурной, социальной и экономической моделью.

Одним из способов, которым Южная Корея изменила свой бренд, было прямое позиционирование себя как страны, перешедшей от статуса развивающейся к развитой. Корея является не только средней державой, но и недавно развитой экономикой, что дает ей огромный авторитет в продвижении своего бренда развивающимся странам. Важнейшим компонентом этой проекции стало акцентирование Программы обмена знаниями, которая полностью учитывает политические и социально-экономические условия стран-партнеров. В контексте встречи G20 в Сеуле в 2010 году лидеры в итоговом документе под названием «Сеульский консенсус развития для обмена» согласились работать над тем, чтобы позволить странам с низким уровнем дохода повысить свой потенциал роста для глобального баланса и управлять рисками, а правительство Кореи предприняло усилия по включению обмена знаниями в число девяти основных направлений.

Однако косвенно также была предпринята попытка использовать «халью» или «Корейскую волну» как часть более широкого подхода к брендингу «мягкой силы». Такой подход мог в некоторой степени продвигаться правительством через программы, поддерживаемые Министерством культуры и туризма. Однако, в отличие от других областей брендинга «мягкой силы», особенно Программы обмена знаниями, использование Корейской волны вышло за рамки государственного контроля.

II. Давление иерархических изменений в мировом порядке

Как показано в обширной литературе, глобальная иерархия в государственно-центричном понимании перестраивается в XXI веке. Возвышение Китая, Индии и Бразилии, обычно рассматриваемых как индивидуально, так и коллективно через модель БРИКС, способствовало устранению дисбалансов в процессе глобализации, который до сих пор в основном отражал большее влияние давно существующих влиятельных государств в основных регионах «трилатерального мира»: Северной Америки, Европы и Японии. Однако не только на верхнем уровне мировой системы наблюдаются признаки фундаментального перехода. Неожиданным образом ряд вторичных государств обладают значительной способностью влиять на глобальную ситуацию на основе конкретных вопросов.

Такая трансформация имеет множество положительных аспектов для глобальной политической и экономической жизни. Она обращает вспять исторически слабые механизмы коллективных действий, связанные с такими форумами, как Группа 77 и Движение неприсоединения (ДНП), и противодействует раздробляющим эффектам «конкуренции политики», которая ассоциировалась с дипломатическим поведением развивающихся государств. Кроме того, она предоставляет этим восходящим державам большую свободу для извлечения уроков по преодолению уязвимости в процессе развития.

Как на системном, так и на национальном уровне эти динамики обычно изображаются как меняющие правила игры. Однако это предположение оставляет открытым вопрос о том, какова мотивация, место и средства этой игры в первую очередь. Системно глобальный финансовый кризис 2008 года усилил позицию выборочного мультилатерализма как основного глобального направления, с некоторым импульсом к более глубоким, хотя и все еще ограниченным по областям, формам управления. Тем не менее, необходимо провести серьезное исследование вопросов о том, почему, как и в какой степени страны как из старых трилатеральных стран-ядер, так и из кластера восходящих держав привержены этой форме реконфигурированного мультилатерализма.

Образ меняющихся условий для средних держав усугубляется двумя другими важными факторами. В мире ослабленной гегемонии США средним державам гораздо труднее заниматься привычным набором действий, выходящих за рамки посредничества. В конце холодной войны средние державы могли позиционировать себя как сторонники, так и, в некоторых случаях, оппоненты доминирующей державы. В рамках некоторых основных границ и руководящих принципов средние державы играли ключевые роли как лоялистов, так и диссидентов по конкретным вопросам. Путь вперед, казалось, содержал двойственные и даже парадоксальные компоненты, хотя оба имели функциональные особенности. С одной стороны, в униполярном мире средние державы были вынуждены играть роль последователей, будь то в основной сфере безопасности (первая война в Персидском заливе), экономической сфере (переход от Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) к Всемирной торговой организации (ВТО)) или в социальных вопросах (права человека, демократизация). С другой стороны, в определенных нишах средние державы имели значительное пространство и стимул для формирования коалиций, которые противостояли США, будь то по вопросу о наземных минах, Международному уголовному суду (МУС) или детям-солдатам... (Продолжение)