Ответственность за защиту (R2P) в условиях гуманитарных чрезвычайных ситуаций: от Ливии до Северной Кореи?

Рабочий документ № 22 Института азиатской безопасности EAI

Автор

Син-хва Ли — профессор кафедры политологии и международных отношений Университета Корё. Профессор Ли получила степень бакалавра английского языка и литературы в Женском университете Ихва и степень доктора философии по государственному управлению и политике (международные отношения) в Университете Мэриленда в Колледж-Парке, а также прошла постдокторскую стажировку в Центре международных отношений Гарвардского университета. Она работала научным сотрудником Международного института международных отношений Илмин при Университете Корё, специальным советником Организации Объединенных Наций, членом «Независимой комиссии по Руанде», назначенной Генеральным секретарем ООН Кофи Аннаном, советником председателя Группы по видению Восточной Азии, координатором Корейской комиссии по трехстороннему сотрудничеству, приглашенным профессором Института оборонных и стратегических исследований Сингапурского университета Наньян, представителем Кореи в Форуме будущих лидеров Кореи-Китая-Японии, приглашенным ученым Программы восточноазиатских исследований Принстонского университета, штатным приглашенным профессором Школы международных и общественных отношений Колумбийского университета и приглашенным ученым по политическим вопросам Постоянного представительства Республики Корея при Организации Объединенных Наций. В настоящее время она является членом редакционной коллегии журнала «Journal of East Asian Studies», директором по исследованиям Международного института международных отношений Илмин при Университете Корё, членом Совета по безопасности в Азиатско-Тихоокеанском регионе, членом Трехсторонней комиссии, членом и членом исполнительного комитета Совета директоров Академического совета системы Организации Объединенных Наций, а также руководителем отдела Азиатского исследовательского центра в рамках проекта «Гуманитарная Корея» (HK) Университета Корё. Среди ее недавних англоязычных публикаций — «South Korean Strategic Thought toward Asia» (2008), «Ethical, Normative and Educational Frameworks for the Promotion of Human Security in East-Asia» (2004) и «Environment Matters: Conflicts, Refugees & International Relations» (2001).

I. Введение

Конец двадцатого века ознаменовался изменением характера вооруженных конфликтов. Крупные межгосударственные войны были заменены насильственными внутригосударственными конфликтами, или «новыми войнами» (Kaldor 1999; 2007), в которых подавляющее большинство жертв составляли гражданские лица. Столкнувшись с распространением внутренних конфликтов и вытекающими из них гуманитарными кризисами за последние два десятилетия, международное сообщество все в большей степени признает важность международного посредничества или вмешательства для предотвращения кризисов и реагирования на них. Миротворческие операции ООН и гуманитарные миссии стали основным инструментом решения этих проблем, при этом права человека и международная ответственность перед гражданскими лицами превалируют над потенциальными нарушениями государственного суверенитета.

Однако международное вмешательство, особенно связанное с военными действиями, вызвало обеспокоенность у некоторых государств, опасающихся потенциального ущемления государственного суверенитета. Поскольку вопрос о правах человека обычно рассматривается как часть внутренних правовых дел государства, внешнее вмешательство на основании нарушений прав человека рассматривается как неоправданное нарушение суверенитета (Lee 2004).

Следовательно, международное сообщество остается в нерешительности относительно того, следует ли рассматривать права человека и гуманитарные вопросы как проблемы безопасности. В отличие от этого, такие вопросы, как ухудшение состояния окружающей среды и экономики, а также распространение эпидемических заболеваний, были относительно легко определены как проблемы безопасности. Тем не менее, в Организации Объединенных Наций (ООН) и среди других международных акторов, похоже, существует необратимая тенденция к поиску и обоснованию новых норм и правил защиты после свидетельств явных неудач в предотвращении массовых зверств и геноцидов в Руанде, Боснии и Дарфуре. Для одновременного решения вопросов государственного суверенитета и индивидуальных прав человека необходимы изменения в нормативной базе. Понятие «ответственность за защиту» (R2P) было разработано с этой целью — найти новую международную норму и политическое руководство относительно того, когда и как международное сообщество должно вмешиваться ради защиты людей. После военной операции НАТО в Косово в 1999 году в гуманитарных целях, которая вызвала серьезную обеспокоенность по поводу законности и легитимности гуманитарной интервенции, доклад Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета (ICISS) о R2P привлек глобальное внимание и подпитал международные дебаты.

R2P — это норма или набор принципов, которые переопределяют суверенитет как ответственность, а не как привилегию или средство контроля. Она предписывает, что государство несет ответственность за защиту своего населения, и если национальное правительство не в состоянии или не желает выполнять свою ответственность по защите своего народа, международное сообщество несет вторичную ответственность за защиту этих людей, при необходимости, силой, от «четырех преступлений R2P»: геноцида, этнических чисток, военных преступлений и преступлений против человечности (ICISS 2001). Принципы R2P были единогласно приняты главами государств и правительств на Всемирном саммите на высшем уровне, пленарном заседании 60-й сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций (ГА ООН) в сентябре 2005 года, а резолюция Генеральной Ассамблеи ООН (A/RES/63/308) о реализации R2P была принята в сентябре 2009 года.

Однако даже при единодушном принятии концепции ее очень трудно воплотить в политику. Первоначально в докладе ICISS рекомендовалось, чтобы сфера применения R2P включала ситуации коллапса государства и катастрофических природных или экологических бедствий (ICISS 2001), но затем она была сужена до четырех преступлений R2P. Это было сделано для того, чтобы запретить произвольное использование концепции R2P для оправдания неограниченного международного вмешательства. Тем не менее, это вызвало много споров во время военной интервенции НАТО в Ливии в 2011 году, санкционированной Советом Безопасности ООН (СБ ООН) и основанной на R2P. Более того, это ограниченное определение R2P привело к дебатам о том, как оно может эффективно реагировать на такие случаи, как Северная Корея, которая сталкивается со сложными чрезвычайными ситуациями, где сочетание стихийных и антропогенных бедствий усугубляет страдания людей.

Как и в случае гуманитарной интервенции, R2P сталкивается с рядом дилемм: насколько серьезными должны быть гуманитарные чрезвычайные ситуации, чтобы оправдать международное вмешательство? Как узко определенные преступления R2P могут охватить страдания людей в условиях сложных гуманитарных кризисов? Когда СБ ООН должен одобрить внешнее военное вмешательство как оправданный акт, а когда нет? Что создает большую опасность: принудительное вмешательство или бездействие перед лицом гуманитарного кризиса внутри государства? Какие нормативные и правовые основания может предоставить R2P для внешнего вмешательства? Почему доктрина R2P является не просто гуманитарной интервенцией, и может ли R2P преодолеть недостатки гуманитарной интервенции? Почему нам понадобилось вмешательство в Ливии, но не в Сирии, где ситуация была более или менее такой же, как в Ливии, с точки зрения необходимости защиты гражданских лиц? Реально ли для международного сообщества выбрать военное вмешательство в Северной Корее на основе принципов R2P, если возникнет кризис, подобный ливийскому?

В соответствии с этими вопросами, данный рабочий документ сначала рассматривает международные ответы на сложные чрезвычайные ситуации, уделяя особое внимание многомерным миротворческим операциям ООН и гуманитарной интервенции. Во-вторых, будут обсуждаться развитие концепции и дебаты вокруг R2P, за которыми последуют ограничения и противоречия, связанные с понятиями и практикой R2P. В-третьих, будет рассмотрена возможность применения R2P как к международно признанным преступлениям R2P, так и к «преступлениям, не подпадающим под R2P», на ряде примеров: Камбоджа, Дарфур, Кения, Кот-д'Ивуар, Ливия и Сирия как примеры преступлений, подпадающих под R2P; и Мьянма, Сомали и Зимбабве как примеры случаев, не подпадающих под R2P. Через эти примеры мы можем оценить возможность и обоснованность расширения сферы применения R2P и найти практические последствия для случая Северной Кореи. К сожалению, маловероятно, что государства-члены ООН применят R2P к Северной Корее, не только в ее нынешней ситуации, но даже если народ страны столкнется с ситуацией, подобной ливийской или сирийской, поскольку Китай и Россия, оба являющиеся постоянными членами Совета Безопасности ООН, наложат вето на любое военное вмешательство против Северной Кореи.

Вкратце, первоначальное предположение данной статьи заключается в том, что, учитывая трудности с превращением R2P из слов в дела, целесообразно ограничить сферу применения R2P четырьмя преступлениями. Однако узко сформулированная R2P также ограничивает ее потенциал в предотвращении, защите или реагировании на сложные гуманитарные чрезвычайные ситуации, даже в таких случаях, как Северная Корея, где нарушения прав человека и гуманитарные проблемы являются одними из самых ужасных в мире. Поэтому в конечном итоге полезно изучить пути расширения сферы применения R2P таким образом, чтобы это не подрывало ее применимость в реальном мире.

II. Международное вмешательство в сложные чрезвычайные ситуации

1. Рост сложных гуманитарных чрезвычайных ситуаций

ООН привержена уважению территориальной целостности и политического суверенитета своих государств-членов, а также обеспечению мира посредством международного сотрудничества и коллективной безопасности. Основатели организации видели ее жизненно важную роль в предотвращении конфликтов между государствами. Предполагалось, что защита от внешней агрессии, в свою очередь, гарантирует личную безопасность граждан в соответствующих государствах.

Однако большинство вооруженных конфликтов сегодня возникают из-за гражданских войн и межобщинных конфликтов внутри одного признанного государства, а не из-за войн между государствами. Из общего числа 29 крупных вооруженных конфликтов за последнее десятилетие (2001-2010 гг.) только 2 были между государствами, а остальные 27 случаев были внутренними (SIPRI Yearbook 2011). Эти внутригосударственные конфликты, которые стали более распространенными с конца Холодной войны, основывались на этнических, общинных и религиозных различиях внутри государства и часто становились неразрешимыми, когда в игру вступали такие факторы, как борьба за политическую власть, территориальные вопросы и основные экономические ресурсы.

Наиболее серьезные кризисы, возникшие в условиях внутригосударственного конфликта или отказа государства, часто определялись по гуманитарным признакам. По данным Управления ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ), современные вооруженные конфликты сопровождаются «активным и преднамеренным нападением на гражданских лиц, включая гуманитарных работников, широкомасштабными нарушениями прав человека, использованием изнасилований и других сексуальных преступлений в качестве жестокого оружия войны, особенно против женщин и детей, а также вынужденным перемещением». Отказ гражданским лицам в доступе к основным предметам первой необходимости, таким как продовольствие, вода и жилье, а также ограниченный международный гуманитарный доступ в зоны кризисов являются также основными причинами широкомасштабных человеческих страданий, не говоря уже о случаях этнических чисток или геноцида, которые представляют собой наихудшие формы гуманитарных кризисов в зонах конфликтов (Lee 2004)...(Продолжение)