人道的緊急事態における保護責任（R2P）：リビアから北朝鮮まで？

EAIアジア安全保障イニシアティブワーキングペーパーNo. 22

著者

李信和（Shin-wha Lee）は、高麗大学校政治外交学部教授。イファ女子大学校英文学科卒業、メリーランド大学カレッジパーク校政治学・国際関係学（国際関係論）博士号取得、ハーバード大学国際問題研究所客員研究員。高麗大学校イルミン国際関係研究所研究員、国連特別顧問、「ルワンダ独立調査委員会」委員（潘基文国連事務総長任命）、東アジアビジョン・グループ議長顧問、三極委員会韓国調整官、シンガポール南洋理工大学国防戦略研究所客員教授、日中韓未来リーダーフォーラム韓国代表、プリンストン大学東アジア研究プログラム客員研究員、コロンビア大学国際公共政策大学院客員教授、国連常駐代表部政治担当客員研究員を歴任。現在、Journal of East Asian Studies編集委員、高麗大学校イルミン国際関係研究所研究理事、アジア太平洋安全保障協力会議（Council for Security Cooperation in the Asia Pacific）委員、三極委員会委員、国連システム学術評議会（Academic Council for the United Nations System）理事・執行委員、高麗大学校人文学（HK）プロジェクトアジア研究センター部門長を務める。近年の英語論文には、South Korean Strategic Thought toward Asia (2008)、Ethical, Normative and Educational Frameworks for the Promotion of Human Security in East-Asia (2004)、Environment Matters: Conflicts, Refugees & International Relations (2001)がある。

I. はじめに

20世紀末、武力紛争の性質に変化が見られた。大規模な国家間戦争は、犠牲者の大多数が民間人である暴力的な国家内紛争、すなわち「新戦争」（Kaldor 1999; 2007）に取って代わられた。過去20年間にわたる内戦の蔓延とその結果としての人道的危機に圧倒され、国際社会は危機予防と対応のための国際的仲介または介入の重要性をますます認識するようになった。国連の平和維持活動と人道支援ミッションがこれらの問題に対処するための主要な手段となり、国家主権の潜在的な侵害よりも、人権と民間人に対する国際的責任が優先されるようになった。

しかし、特に軍事行動を伴う国際的介入は、国家主権の侵害の可能性を懸念する一部の国家の間で懸念を高めている。人権問題は一般的に国家の国内法問題とみなされているため、人権侵害を理由とした外部からの介入は、主権の不当な侵害と見なされる（Lee 2004）。

その結果、国際社会は、人権および人道問題が安全保障問題として見なされるべきか否かについて、依然として決定を下せずにいる。対照的に、環境・経済の悪化、疫病の蔓延といった問題は、比較的容易に安全保障として定義されてきた。いずれにせよ、ルワンダ、ボスニア、ダルフールにおける大量虐殺やジェノサイドの防止における明白な失敗を目の当たりにした後、保護のための新たな規範と規則を模索し、正当化しようとする国連およびその他の国際アクターの間の傾向は、不可逆的であるように思われる。国家主権と個人の人権という問題を同時に解決するためには、規範的枠組みの変更が強く求められている。保護責任（R2P）の概念は、国際社会が人々の保護のためにいつ、どのように介入すべきかについての新たな国際規範と政策指針を模索するというこの要請をもって開発された。1999年のNATO主導によるコソボへの人道的介入を目的とした軍事行動が、人道的介入の合法性と正当性について深刻な懸念を引き起こした後、介入と国家主権に関する国際委員会（ICISS）によるR2Pに関する報告書は、世界的な注目を集め、国際的な議論を活発化させた。

R2Pは、主権を特権や支配の手段ではなく、責任として再定義する規範または一連の原則である。それは、国家が自国民を保護する責任を負い、国家政府が自国民を保護する責任を果たすことができない、または果たす意思がない場合、国際社会は、ジェノサイド、民族浄化、戦争犯罪、人道に対する罪という「4つのR2P犯罪」から、必要であれば武力を用いて、それらを保護する二次的な責任を負うと規定している（ICISS 2001）。R2Pの原則は、2005年9月の国連総会第60回会合ハイレベル全体会合において、国家および政府の首脳によって全会一致で採択され、R2Pの実施に関する国連総会決議（A/RES/63/308）は2009年9月に採択された。

しかし、たとえ全会一致で受け入れられたとしても、概念を政策に転換することは非常に困難である。当初、ICISS報告書は、R2Pの範囲に国家崩壊や圧倒的な自然災害または環境災害の状況を含めることを推奨していた（ICISS 2001）が、後に4つのR2P犯罪に限定された。これは、R2Pの概念を恣意的に使用して、無制限の国際介入を正当化することを禁止するためであった。それにもかかわらず、2011年のリビアにおけるNATOによる国連安全保障理事会（UNSC）の承認を得た軍事介入、すなわちR2Pに基づく介入は、依然として多くの論争を引き起こした。さらに、この限定的なR2Pの定義は、自然災害と人災が組み合わさって人々の苦しみを増大させる複雑な緊急事態に直面している北朝鮮のような事例に、どのように効果的に対応できるかについての議論につながっている。

人道的介入と同様に、R2Pはいくつかのジレンマに直面している。国際的介入を正当化するには、人道的緊急事態はどの程度深刻でなければならないのか？狭義に定義されたR2P犯罪は、複雑な人道的危機における苦しみをどのように包含できるのか？UNSCは、いつ外部からの軍事関与を正当な行為として承認し、いつ承認しないべきか？武力介入は、人道的危機を傍観することよりも、どのような危険をもたらすのか？R2Pの原則は、外部からの関与に対して、どのような規範的・法的根拠を提供できるのか？なぜR2Pドクトリンは単なる人道的介入以上のものなのか、そしてR2Pは人道的介入の欠点を克服できるのか？リビアでは介入が必要だったのに、民間人の保護の必要性という点ではリビアとほぼ同じ状況だったシリアではなぜ介入しなかったのか？もしリビアで起こったような危機が北朝鮮で発生した場合、国際社会はR2Pの原則に基づいて軍事介入を選択することは可能か？

これらの問いに沿って、本ワーキングペーパーはまず、多次元的な国連平和維持活動と人道的介入に特に重点を置いて、複雑な緊急事態に対する国際的対応を概観する。次に、R2Pの概念の発展と議論を論じ、それに続いてR2Pの概念と実践に関連する限界と論争を検討する。第三に、R2P犯罪として国際的に承認されたものと「非R2P」犯罪の両方にR2Pを適用する可能性を、カンボジア、ダルフール、ケニア、コートジボワール、リビア、シリアをR2Pで定義された犯罪の事例として、ミャンマー、ソマリア、ジンバブエを非R2P事例として、いくつかのケーススタディを用いて検討する。これらのケーススタディを通じて、R2Pの範囲を拡大する可能性と妥当性を評価し、北朝鮮の事例への実践的な示唆を見出すことができる。残念ながら、国連加盟国が、現在の状況だけでなく、たとえその国民がリビアやシリアのような状況に直面したとしても、R2Pを北朝鮮に適用する可能性は低いと思われる。なぜなら、国連安全保障理事会の常任理事国である中国とロシアが、北朝鮮に対するいかなる軍事介入にも拒否権を行使するからである。

要するに、本稿の当初の仮説は、R2Pを言葉から行動に移すことの困難さを考慮すると、R2Pの範囲を4つの犯罪に限定することが現実的であるということである。しかし、狭義に記述されたR2Pは、たとえ北朝鮮のように人権侵害と人道的課題が世界で最も恐ろしいものの一つである事例であっても、複雑な人道的緊急事態を防止、保護、または対応する潜在能力を制限する。したがって、現実世界での適用可能性を損なうことなく、R2Pの範囲を拡大する方法を探求することは、最終的に有益である。

II. 複雑な緊急事態における国際的介入

1. 複雑な人道的緊急事態の台頭

国連は、加盟国の領土保全と政治的主権を尊重し、国際協力と集団安全保障を通じて平和を維持することに専念している。国連の創設者たちは、国家間の紛争防止におけるその重要な役割を構想していた。外部からの侵略を防衛することが、それぞれの国家内の市民の個人的な安全を保証すると信じられていた。

しかし、今日の武力紛争の大多数は、国家間の戦争ではなく、単一の承認された国家内での内戦や地域紛争に起因している。過去10年間（2001-2010年）の合計29件の大規模武力紛争のうち、国家間で行われたのはわずか2件であり、残りの27件は国内紛争であった（SIPRI Yearbook 2011）。冷戦終結以降、より一般的になったこれらの国内紛争は、国家内の民族的、地域的、宗教的な違いに基づいており、政治的権力闘争、領土問題、中核的な経済資源といった要因が絡むと、しばしば解決困難になる。

内戦や国家の失敗の最中に生じた最も深刻な危機は、しばしば人道的な観点から定義されてきた。国連人道問題調整事務所（OCHA）によると、今日の武力紛争は、「民間人、人道支援従事者に対する積極的かつ意図的な標的化、広範な人権侵害、特に女性や子供に対する残虐な戦争の武器としての強姦およびその他の性的暴力犯罪の使用、そして強制的な避難」を伴っている。食料、水、避難所などの基本的な必需品への民間人のアクセス拒否、および危機地帯への国際的な人道的アクセス制限も、紛争地域における人道的危機の最悪の形態である民族浄化やジェノサイドの事例は言うまでもなく、広範な人間的苦悩の主な原因となっている（Lee 2004）…（続く）