法律能起到什么作用？农村土地纠纷产生与解决中法律、政治和社会规范的竞争

EAI 研究员项目工作论文系列 第25期



作者

Susan Whiting（密歇根大学博士；耶鲁大学学士）是西雅图华盛顿大学政治学副教授，兼任法学与国际研究副教授。她专攻中国及比较政治学，尤其侧重于发展政治经济学。

她的第一本书《中国农村的权力和财富：制度变迁的政治经济学》于2001年由剑桥大学出版社出版。她为众多出版物撰写了关于产权、财政改革、治理、合同执行和争端解决的章节和文章。她在中国进行了广泛的研究，并曾为世界银行、亚洲开发银行和福特基金会分别赞助的关于治理、财政改革和非政府组织的研究做出贡献。她与法学院的同事们一起参与了一个关于中国农村司法救助和法律援助提供问题的项目。Whiting教授目前的研究兴趣包括土地产权、法院在经济转型中的作用以及转型经济体中财政改革的政治。她教授的课程包括比较政治学、中国政治、定性研究方法，以及由政治学系、杰克逊国际研究学院和法律、社会与正义项目联合开设的法律、发展与转型课程。



本文提交至由纽约亨利·卢斯基金会资助的“东亚和平、治理与发展EAI研究员项目”。所有论文仅通过在线数据库提供。

引言

正式法律在决定谁拥有土地权利方面有多大作用？在中国农村，土地产权作为一项日益增长的资产。在主张和维护其土地权利时，农村居民原则上可以诉诸一套新的“保护权利”立法和一个快速发展的法院体系（Fu 2009）。然而，在该领域存在着具有法律权威性的竞争性来源，即地方共产党国家和半自治的村庄。这一现实可以被概念化为法律多元主义的情况，即官方和非官方的秩序/规范并存。本研究发现，这些不同形式的法律权威对中国农民土地权利的影响产生了两个重要结果。首先，这种法律多元主义限制了以《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》为代表的正式国家法律的影响。其次，法律多元主义的状况将土地权利冲突引向了国家本身之外，从而使国家免受对其权力和权威的挑战。

本文聚焦于土地征收纠纷，在此类纠纷中，国家为房地产或工业开发而征用耕地。俞建荣最近将这些农村土地冲突称为“中国农村的焦点问题（Yu 2009）”。事实上，农村土地紧张问题已将土地权利问题推到了中国共产党国家政策议程的首位。2007年，国务院启动了一项全国性运动，以制止侵犯土地承包权的行为。早些时候的国务院文件已对“涉及承包地的群体性事件”日益增多表示担忧。从中央到地方各级都对土地纠纷引发的不稳定表示担忧。

在土地征收的背景下，作为法律权威来源之一的地方共产党国家，试图从耕地的非农业开发中获取巨额租金（以土地转让费的形式），这常常无视正式的国家法律，但却得到国家的容忍。作为另一个法律权威来源的村委会/村民大会，则试图限制征收土地的货币补偿资格，并限制剩余村庄土地的重新分配资格，使其仅限于村庄传统所定义的特定内部群体。

作为第三个法律权威来源的正式国家法律，为土地征收制定了一套不同的原则/标准，包括土地使用和土地补偿标准。在许多情况下，国家逃避了直接的法律挑战。与此同时，地方共产党国家依靠高额的土地转让费来履行资金不足的国家职责，一些村民在土地和补偿的分配中获得了不成比例的利益。尽管村民们在土地征收纠纷中确实诉诸地方法院寻求救济，但大多数诉讼案件是民事案件，反映了关于谁有资格获得土地和补偿的纠纷，而不是挑战征收本身合法性或挑战总补偿水平的行政案件。关键在于村庄的规范和传统，因为村民们争夺的是分配而非补偿蛋糕的大小。此外，国家允许这种分配斗争的发生，因为它默许了传统的村庄规范，即使这些规范与正式的国家法律相悖。正如俞建荣（2009）所写的那样，对于农村农民来说，“权利维护活动最显著的特点是它们是关于经济利益的斗争，而不是关于权力的斗争。更简单地说，一切都是为了钱……他们只想要钱。他们不想要你的政治权力，也不想要你的官员职位。”正如本研究采访的一位农民所强调的那样，“每个人都想要更好的土地，每个人都希望得到更多的土地，但在村子里人很多地很少；所以，冲突就产生了（作者访谈）”。

理论基础

理论上，法律多元主义是审视多元法律秩序动态互动的一个有用视角（Merry 1988；McCann 1994；Galanter 1983）。Merry（1988）在其广受引用的法律多元主义回顾中，区分了两种法律多元主义分析——一种反映了殖民统治对“传统”社会的经验，另一种则识别了发达资本主义制度内多种法律权威来源。“法律秩序是多元的……不仅国家官方法律是一系列多样、不确定且常常相互矛盾的法律传统的集合，而且在社会众多亚文化和制度领域中，还存在着大量相对自主的‘本土’法律传统争夺主导地位（Galanter 1983b 引用自 McCann）”。刘思达（2006, 79）认为，后社会主义国家的经验构成了一种新的、独特的类型，其中“西方法律制度、社会主义政治/经济制度和当地传统文化的并存，呈现了[sic]多种法律来源之间互动的新模式”。此外，他呼吁对“国家法律与微观社会环境中的地方社会和法律系统之间的互动进行更多研究（Liu 2006, 79）”。张静（2003）在中国的农村土地使用冲突的具体背景下，也指出了竞争性规范：家庭、村庄和地方政府都坚持不同的原则，并声称具有法律地位。在她看来，此类冲突最终演变为权力和利益的斗争，因此，不存在一个单一的、可识别的法律规范来一致地解决这些争端。她的观点与关于法律多元主义的研究一致，这些研究发现多元法律秩序常常限制了正式国家法律的有效性。朱 Suli（2000）认为，中国在制度和专业上都未能充分地在农村社会的基层实施正式的国家法律。相反，他主张依靠由深深植根于当地社区的法官而非专业培训的法官来维护的传统规范。何伟方则认为朱的提议等同于放弃了建立正式国家法律的宏伟目标。

除了限制正式的国家法律外，法律多元主义的情况可能——令人惊讶地——促进了政权本身的权力，而不是组成群体的权利。正如 Henry（1985, 306）所指出的，一些多元法律秩序“有助于加强现有的社会安排并维护国家的稳定，而不是重新分配群体间的权力”。同样，在分析全球化背景时，Gad Barzilai（2008）强调了法律多元主义背景下的政治权力。他揭示了“国家法律与非国家法律秩序之间想象的分离，分析了国家权力如何得以维持以及它如何通过法律多元主义进行战略布局（Barzilai 2008, 399）”。这一观点与制度文献中的观点一致，即需要具有互补规范的互补制度来实现连贯有效的“法治”（Haggard）。

研究方法

本文采用多方法研究设计，包括调查、访谈和文献研究。2007年进行的调查基于一个（按比例概率抽样）样本，该样本从中国中部某省两个县的三个乡镇的每个乡镇的六个村庄中抽取了638户家庭。调查衡量了土地纠纷的发生率和类型，以及纠纷当事人采取的行动类型和采取（或不采取）行动的动机。它还衡量了家庭和社会经济和政治属性以及个人受访者的属性。最后，它衡量了个人受访者的法律知识、社会资本；对法律、实质正义、性别和其他态度的看法。研究县域（棉花是主要作物）的GDP有30-40%来自农业，总人口为60-70万（表1）。样本中有14%的家庭报告在过去十年中发生过一次或多次自我定义的土地纠纷（表2）。调查涵盖了多种类型的土地纠纷，在表2中被归纳为四类：土地征收补偿、土地持有权重新分配、废弃或转让土地以及边界/其他纠纷。本文重点关注土地征收补偿纠纷，这类纠纷占总数的近三分之一（29%）。本文以其中一个调查县作为案例研究，来说明关于土地的多种法律权威来源之间的动态关系……（续）