¿Qué tiene que ver la ley con esto? Competencia entre normas legales, políticas y sociales en la generación y resolución de disputas de tierras rurales

Serie de Documentos de Trabajo del Programa de Becarios del EAI No. 25



Autor

Susan Whiting (Ph.D., Michigan; B.A., Yale) es Profesora Asociada de Ciencias Políticas y Profesora Asociada Adjunta de Derecho y Estudios Internacionales en la Universidad de Washington en Seattle. Se especializa en política china y comparada, con especial énfasis en la economía política del desarrollo.

Su primer libro, Power and Wealth in Rural China: The Political Economy of Institutional Change, fue publicado por Cambridge University Press en 2001. Ha contribuido con capítulos y artículos sobre derechos de propiedad, reforma fiscal, gobernanza, cumplimiento de contratos y resolución de disputas a numerosas publicaciones. Ha realizado una extensa investigación en China y ha contribuido a estudios sobre gobernanza, reforma fiscal y organizaciones no gubernamentales bajo los auspicios del Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo y la Fundación Ford, respectivamente. Ella, junto con colegas de la facultad de derecho, participa en un proyecto sobre acceso a la justicia y provisión de asistencia legal en la China rural. Los intereses de investigación actuales de la Profesora Whiting incluyen los derechos de propiedad sobre la tierra, el papel de los tribunales en la transición económica, así como la política de reforma fiscal en economías en transición. Entre sus cursos, imparte Política Comparada, Política China, Métodos de Investigación Cualitativa y Derecho, Desarrollo y Transición, un curso ofrecido conjuntamente en el Departamento de Ciencias Políticas, la Escuela Jackson de Estudios Internacionales y el Programa de Derecho, Sociedades y Justicia.



Este documento fue presentado al "Programa de Becarios del EAI sobre Paz, Gobernanza y Desarrollo en Asia Oriental" con el apoyo de la Fundación Henry Luce con sede en Nueva York. Todos los documentos están disponibles solo a través de la base de datos en línea.

Introducción

¿Importa la ley formal para determinar quién controla los derechos sobre la tierra? Los derechos de propiedad sobre la tierra son un activo cada vez más valioso en la China rural. Al afirmar y defender sus reclamaciones sobre la tierra, los residentes rurales, en principio, tienen a su disposición un nuevo cuerpo de legislación "protectora de derechos" y un sistema judicial en rápido desarrollo (Fu 2009). Sin embargo, existen fuentes de autoridad de tipo legal que compiten en este ámbito, a saber, el partido-estado local y la aldea semi-autónoma. Esta realidad puede conceptualizarse como una situación de pluralismo jurídico, con la coexistencia de múltiples formas de ordenación/regulación oficial y no oficial. Este estudio encuentra que la interacción de estas diferentes formas de autoridad de tipo legal sobre los derechos de tierra de los agricultores chinos produce dos resultados significativos. Primero, dicho pluralismo jurídico limita el impacto de la ley estatal formal incorporada en la Ley de Gestión de Tierras, la Ley de Contratación Rural de Tierras y la Ley de Propiedad. Segundo, la situación de pluralismo jurídico sirve para desviar el conflicto sobre los derechos de tierra del propio estado, protegiendo al estado de desafíos a su poder y autoridad.

El artículo se centra en disputas por expropiación de tierras en las que el estado requisiciona tierras cultivables para su conversión en desarrollos inmobiliarios o industriales. Yu Jianrong identificó recientemente estos conflictos de tierras rurales como "el problema central de la China rural (Yu 2009)". De hecho, las tensiones sobre la tierra rural han llevado el tema de los derechos de tierra a la cima de la agenda política del partido-estado chino. En 2007, el Consejo de Estado inició una campaña nacional para poner fin a las violaciones de los derechos de contratación de tierras. Documentos anteriores del Consejo de Estado ya habían expresado preocupación por el creciente número de "incidentes masivos relacionados con tierras contratadas". Las preocupaciones sobre la inestabilidad derivada de disputas de tierras se reflejan hasta el nivel del condado.

En el contexto de las expropiaciones de tierras, el partido-estado local —una fuente de autoridad de tipo legal— busca generar rentas sustanciales (en forma de tarifas de transferencia de tierras) del desarrollo no agrícola de tierras cultivables, a menudo sin tener en cuenta la ley estatal formal y, sin embargo, tolerado por el estado. El comité/asamblea de la aldea —otra fuente de autoridad de tipo legal— busca limitar la elegibilidad para la compensación monetaria por tierras expropiadas y limitar la elegibilidad para la reasignación de tierras de aldea restantes a un grupo selecto de personas internas definidas por la tradición de la aldea.

La ley estatal formal —una tercera fuente de autoridad de tipo legal— establece un conjunto aún diferente de principios/estándares para las expropiaciones de tierras, incluidos los estándares de uso de la tierra y compensación de tierras. El estado, en muchos casos, escapa a desafíos legales directos. Al mismo tiempo, el partido-estado local depende de las cuantiosas tarifas de transferencia de tierras para cumplir mandatos estatales con fondos insuficientes, y algunos aldeanos se benefician desproporcionadamente en la asignación de tierras y compensación. Aunque los aldeanos recurren a los tribunales locales para obtener reparación en disputas por expropiación de tierras, la mayoría de los casos de litigio son casos civiles que reflejan disputas sobre quién es elegible para la tierra y la compensación, en lugar de casos administrativos que impugnan la legalidad de la expropiación en sí o el nivel de compensación total para la aldea. Lo que está en juego son las normas y tradiciones de la aldea, ya que los aldeanos luchan por la distribución en lugar del tamaño del pastel de tierras y compensaciones. Además, el estado permite que esta batalla por la distribución ocurra al reconocer implícitamente las normas tradicionales de la aldea, incluso cuando contravienen la ley estatal formal. Como escribe Yu Jianrong (2009) sobre los agricultores rurales, "la característica más notable de las actividades de defensa de derechos es que son batallas por intereses financieros y no batallas por el poder. Dicho de manera más simple, todo se trata de dinero... solo quieren dinero. No quieren su poder político, ni quieren su puesto como funcionario". Como destacó un agricultor entrevistado para este estudio, "Todos quieren tierras de mayor calidad, y todos esperan recibir más tierras, pero en la aldea hay mucha gente y poca tierra; por lo tanto, surgen conflictos (entrevista del autor _)".

Fundamentación Teórica

Teóricamente, el pluralismo jurídico es una lente útil a través de la cual ver la interacción dinámica de órdenes jurídicos plurales (Merry 1988; McCann 1994; Galanter 1983). Merry (1988), en su muy citada revisión del pluralismo jurídico, identifica dos tipos de análisis pluralista jurídico: uno, que refleja la experiencia del dominio colonial sobre sociedades "tradicionales", y el otro, que identifica múltiples fuentes de autoridad de tipo legal dentro de regímenes capitalistas avanzados. "El orden jurídico es pluralista... No solo la ley estatal oficial es un laberinto de tradiciones jurídicas diversas, indeterminadas y a menudo contradictorias, sino que además una multitud de tradiciones jurídicas 'indígenas' relativamente autónomas compiten por la preeminencia dentro de las muchas subculturas y terrenos institucionales de la sociedad (Galanter 1983b citado en McCann)". Liu Sida (2006, 79) sugiere que la experiencia de los sistemas postsocialistas constituye un tipo nuevo y distinto en el que "la coexistencia de instituciones jurídicas occidentales, el sistema político/económico socialista y la cultura tradicional local presenta nuevos patrones de interacción entre [sic] múltiples fuentes de derecho". Además, pide más estudios sobre "las interacciones entre el derecho estatal y los sistemas sociales y jurídicos locales en entornos sociales de micro nivel (Liu 2006, 79)". Zhang Jing (2003) identifica de manera similar normas contrapuestas en el contexto específico de los conflictos de uso de la tierra en la China rural: los hogares, las aldeas y los gobiernos locales defienden principios diferentes, cada uno reclamando estatus legal. En su opinión, tales conflictos degeneran en luchas por el poder y el interés, y, como resultado, no existe una norma jurídica única e identificable por la cual se resuelvan consistentemente tales disputas. Su perspectiva es coherente con los estudios de pluralismo jurídico, que encuentran que los órdenes jurídicos plurales a menudo limitan la efectividad de la ley estatal formal. En opinión de Zhu Suli (2000), China no está preparada institucional y profesionalmente para la implementación completa de la ley estatal formal en la base de la sociedad rural. Más bien, aboga por confiar en las normas tradicionales defendidas no por jueces formados profesionalmente sino por jueces profundamente integrados en las comunidades locales. He Weifang, por el contrario, considera que las propuestas de Zhu equivalen a abandonar el proyecto de construir la ley estatal formal por completo.

Más allá de limitar la ley estatal formal, las situaciones de pluralismo jurídico pueden, sorprendentemente, promover el poder del propio régimen en lugar de los derechos de los grupos constituyentes. Como señala Henry (1985, 306), algunos órdenes jurídicos plurales "sirven para reforzar los arreglos sociales existentes y preservar la estabilidad del estado en lugar de reasignar el poder entre grupos". De manera similar, al analizar el contexto de la globalización, Gad Barzilai (2008) destaca el lugar del poder político en los contextos de pluralismo jurídico. Expone "la separación imaginada entre el derecho estatal y los órdenes jurídicos no estatales, analizando por qué se mantiene el poder del estado y cómo está estrategizando el pluralismo jurídico (Barzilai 2008, 399)". Esta perspectiva es coherente con la noción de la literatura institucional de que las instituciones complementarias que encarnan normas complementarias son necesarias para lograr un 'estado de derecho' coherente y efectivo (Haggard).

Metodología

Este artículo se basa en un diseño de investigación de métodos múltiples, que incluye investigación por encuesta, entrevista y documental. La encuesta, realizada en 2007, se basa en una muestra (probabilística proporcional al tamaño) de 638 hogares seleccionados de seis aldeas en cada una de tres municipalidades en cada uno de dos condados en una provincia de China central. La encuesta mide la incidencia y el tipo de disputas de tierras, junto con los tipos de acciones tomadas por los disputantes y las motivaciones para tomar (o no tomar) acción. También mide los atributos sociales, económicos y políticos de los hogares y los encuestados individuales. Finalmente, mide el conocimiento legal del encuestado individual, su capital social; actitudes sobre la ley, la justicia sustantiva, el género y otras actitudes. Los condados del estudio, donde el algodón es un cultivo importante, dependen de la agricultura para el 30-40 por ciento del PIB y albergan poblaciones de 600-700 mil habitantes registrados (Tabla 1). El catorce por ciento de los hogares en la muestra informan una o más disputas de tierras autodefinidas en los diez años anteriores (Tabla 2). La encuesta captura múltiples tipos de disputas de tierras, que se agrupan en cuatro categorías en la Tabla 2: compensación por expropiación de tierras, reasignación de tenencia de tierras, tierras abandonadas o transferidas, y disputas de límites/otras. Este artículo se centra en las disputas sobre compensación por expropiaciones de tierras, que representan casi un tercio (29 por ciento) del total. El artículo desarrolla uno de los dos condados de la encuesta como estudio de caso para ilustrar la dinámica entre múltiples fuentes de autoridad de tipo legal sobre la tierra... (Continuación)